蔡 瀟，姚佳勝

(遼寧師范大學 教育學院，遼寧 大連 116000)

美國教育行政學家羅森庭格提出，經(jīng)費如同教育的脊柱[1]105，經(jīng)費供給的多少直接決定教育發(fā)展的好壞。學前教育經(jīng)費供給指的是政府對學前教育總資源(包括社會和家庭資源)的配置及配置關(guān)系，是學前教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，學前教育經(jīng)費供給歷經(jīng)了由少到多、由量到質(zhì)的發(fā)展軌跡?；仡欀袊伯a(chǎn)黨成立百年來學前教育經(jīng)費供給發(fā)展史，理順學前教育經(jīng)費供給政策的演變邏輯，探索未來走向，可以更科學地制定學前教育經(jīng)費的供給政策，開創(chuàng)符合時代發(fā)展趨勢的學前教育經(jīng)費供給新格局。

一、我國百年學前教育經(jīng)費供給政策的發(fā)展歷程

在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國學前教育經(jīng)費供給狀況，以國家發(fā)展大環(huán)境和學前教育經(jīng)費標志性政策出臺為時間節(jié)點，將百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的學前教育經(jīng)費供給發(fā)展分為四個階段。

(一)軍事化供給的兒童公育階段(1921—1949年)

中國共產(chǎn)黨歷來重視學前教育，不論是農(nóng)村革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地，還是解放區(qū)的學前教育，中國共產(chǎn)黨都頒布了一系列學前教育經(jīng)費供給政策，如《江西省革命委員會行動政綱》(1927)、《托兒所組織條例》(1934)、《戰(zhàn)區(qū)兒童教養(yǎng)團暫行辦法》(1938)、《幼稚園規(guī)程》(1939)、《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于保育兒童的決定》(1941)、《關(guān)于二屆邊區(qū)參議會有關(guān)保育兒童問題之各項規(guī)定》(1942)、《戰(zhàn)時教育方案》(1946)等政策文件，主要呈現(xiàn)如下特征：

1.軍事化托幼服務(wù)供給制

新民主主義革命的發(fā)展，建立公育托幼體系已成為解放女性并滿足戰(zhàn)時體制需要的關(guān)鍵步驟，部隊物質(zhì)或教育服務(wù)實行軍事化供給制度，該制度以“軍事第一、為軍負責”為宗旨，在后勤供應體系的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一實行按需平均分配的供應形式，具有戰(zhàn)時共產(chǎn)主義色彩[2]13-25。為促進社會教育和婦女解放，1927年《江西省革命委員會行動政綱》提出，設(shè)立兒童養(yǎng)育院、幼稚園等機構(gòu)。1931年，全國蘇維埃第一次代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》進一步提出在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭涉及范圍內(nèi)，實行免費和普及教育。1934年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的蘇區(qū)中央人民政府內(nèi)務(wù)部頒布了第一部革命根據(jù)地學前教育專門法規(guī)——《托兒所組織條例》，建立大量托幼機構(gòu)，讓托兒所代替婦女承擔部分撫養(yǎng)嬰兒的責任，基本形成了滿足戰(zhàn)時特殊需要的托兒所體系。由于抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，保育院的運行受到嚴重沖擊，數(shù)百萬困難兒童的照顧、撫養(yǎng)和救濟問題亟待解決。1938年，戰(zhàn)時兒童保育院在武漢成立。1941年，陜甘寧邊區(qū)(簡稱邊區(qū))政府發(fā)布《關(guān)于保育兒童的決定》，主張建立以統(tǒng)一后勤保障體系為基礎(chǔ)的戰(zhàn)時兒童公共教育體系，包括從兒童優(yōu)生優(yōu)育至整個學齡階段，其主要形式有寄宿制保育院、單位托兒所、游擊式托兒所、小學附屬幼稚班。在兒童公育制度下，托兒服務(wù)基本軍事化，其服務(wù)供給由衛(wèi)生部保育科負責管理，包括為托兒所提供財政支助、工作人員培訓、場地支持等。軍事化的托幼服務(wù)供給體系對于教育的發(fā)展起了決定性作用。

2.選擇對象普惠性的托幼服務(wù)供給模式

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的托幼服務(wù)的供給對象表現(xiàn)出普及化特點，針對戰(zhàn)時所有的抗戰(zhàn)人員及干部施行兒童照料和教育保障[3]3-11。在老解放區(qū)，托兒所、保育院工作的重點是保育幼兒，黨和政府全面承擔兒童的保教責任，“公家”為抗戰(zhàn)戰(zhàn)士和干部0～5歲子女的撫養(yǎng)、教育提供支持，使其父母安心參加抗戰(zhàn)和生產(chǎn)勞動。此外，國有企業(yè)普遍建立了企業(yè)職工集體福利制度，村集體也借助生產(chǎn)隊建立了大規(guī)模的托兒組織，托幼服務(wù)供給從家庭私人領(lǐng)域向單位或集體公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出選擇對象的普惠性。這一階段優(yōu)質(zhì)的托兒工作經(jīng)驗為新中國成立后學前教育的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

(二)政府一元供給的福利化階段(1950—1978年)

新中國成立后，我國借鑒蘇聯(lián)高度集權(quán)的教育管理模式，政府成為學前教育經(jīng)費供給的絕對主體。國家相繼出臺了《關(guān)于改革學制的決定》(1951)、《幼兒園暫行規(guī)程草案》(1952)、《關(guān)于編造1954年預算草案的指示》(1954)、《關(guān)于取消中小學、幼兒園學生公費待遇的通知》(1955)、《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學和幼兒園的規(guī)定》(1955)、《關(guān)于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》(以下簡稱《聯(lián)合通知》)(1956)、《關(guān)于中小學師范學校的托兒所工作的指示》(1956)、《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》(1958)、《關(guān)于教育工作的指示》(1958)等政策文件，呈現(xiàn)如下特征：

1.辦園權(quán)收歸中央，形成政府一元供給制度

首先，以蘇聯(lián)為樣板，建立中央統(tǒng)一財政、三級管理的教育財政體制。教育部發(fā)布的《幼兒園暫行規(guī)程草案》將各級各類幼兒園資金管理規(guī)范化，市、縣幼兒園各類費用由各省、市教育行政部門酌情規(guī)定，幼兒園的經(jīng)費成本、預算等由各省、市教育行政部門審查，并向上級報批，整個管理體制步調(diào)一致。其次，嚴格把控外資、宗教團體以及非政府組織參與供給，如政府或民間組織應根據(jù)情況接管或變更外資、宗教組織提供的學前教育。再次，1952年，教育部規(guī)定公辦、民辦幼兒園的設(shè)立和撤出由市、縣人民政府統(tǒng)一規(guī)劃，按照黨和政府的統(tǒng)一要求，促進學前教育制度化、一體化發(fā)展。1961年，政府將不合格機構(gòu)停辦或解散，私人舉辦的幼兒園大幅減少，由政府統(tǒng)一進行管理。自此，政府在學前教育經(jīng)費供給上承擔主體責任。

2.為婦女就業(yè)服務(wù)的福利定位

1952 年，教育部頒布的《幼兒園暫行規(guī)程》提出早期兒童教育可以解放女性勞動力，1956 年，《聯(lián)合通知》提出，為幫助母親擺脫家務(wù)特別是照顧子女的負擔，托兒所和幼稚園應大量新建和擴建。這個時期，國家和社會都是基于幼兒教育的社會功能來決定經(jīng)費供給多少問題的。由于幼兒教育被定位于為女性就業(yè)服務(wù)，所以我國政府不僅通過公共財政撥款直接供給行政園，還以職工福利形式間接供給國家機關(guān)、軍隊、企事業(yè)單位附屬幼兒園。在供給方面，各單位從工資總額中抽取一定比例用于其保育機構(gòu)的補助金，工會經(jīng)費中的1%可用于企業(yè)文化教育經(jīng)費，極大減輕了家庭負擔。1955 年，國家各部門將托幼機構(gòu)所有年度費用列入“營業(yè)外”資金，納入財政規(guī)劃。1956年國家為鼓勵各機關(guān)、企事業(yè)單位創(chuàng)辦托幼機構(gòu)，進一步放寬了對部門單位福利資金的留取比例，要求各單位將幼兒教育納入其發(fā)展規(guī)劃，幼兒教育這一部分作為員工勞動保障和單位福利供給。在管理方面，1973 年，財政部規(guī)定幼兒教育費用由單位正常業(yè)務(wù)外支付，從制度上明確了幼兒園在體系中屬于后勤服務(wù)費用的標準，強化了托兒所和幼兒園的單位福利屬性[4]37-41，到20世紀70年代，我國已經(jīng)建立了計劃經(jīng)濟體制下的福利性學前教育經(jīng)費供給制度。

(三)市場供給的效率化階段(1979—2009年)

從1979年《全國托幼工作會議紀要》出臺到2009年，我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，該時期堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”，學前教育經(jīng)費供給政策也發(fā)生了變化。單一供給的國家財政投入逐漸減少，學前教育福利性減弱，學前教育資源的配置開始以市場為導向，幼兒園教育經(jīng)費由舉辦者自籌、自負盈虧?！熬盼濉庇媱澲袕娬{(diào)學前教育的非義務(wù)性，將其與受公共財政保障的義務(wù)教育區(qū)分開來，說明了多元分擔的合理性，強調(diào)多渠道、高效率解決學前教育經(jīng)費問題，從而為普及率和質(zhì)量提升提供保障。國家相繼出臺了《全國托幼工作會議紀要》(1979)、《關(guān)于試行幼兒園教育綱要的通知》(1981)、《發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點意見》(1983)、《關(guān)于加強幼兒教育工作意見的通知》(1988)、《幼兒園管理條例》(1989)、《幼兒園工作規(guī)程》(1996)、《關(guān)于印發(fā)全國幼兒園教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標實施意見的通知》(以下簡稱“九五”計劃)(1997)、《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》(2003)、《關(guān)于促進農(nóng)村學前教育發(fā)展的指導意見》(2008)等法律法規(guī)和政策文件，呈現(xiàn)以下特點：

1.市場參與調(diào)控學前教育資源，社會化傾向嚴重

1979年，《全國托幼工作會議紀要》出臺，開啟了我國學前教育經(jīng)費發(fā)展的新局面。大眾呼吁“教育市場化”的熱情日益高漲，學前教育逐漸社會化。政府減少對公辦幼兒園的經(jīng)費供給，一些地方政府開始采用企業(yè)重組、改制的方式(關(guān)、停、并、轉(zhuǎn))對單位園、企業(yè)園進行變革，原來由國家承辦的學前教育單位逐漸從企業(yè)剝離出來。1994年企業(yè)辦園人數(shù)約占全國的12.4%[5]48-49。同時，國家鼓勵企業(yè)、單位幼兒園向社會開放，逐步改變曾經(jīng)由企業(yè)全部負責的方式，一些幼兒園逐漸失去了經(jīng)費來源，走上了自籌自支的辦園道路。1996年教育部發(fā)布的《幼兒園工作規(guī)程》明確提出企事業(yè)單位、社會團體、個人辦園經(jīng)費由主辦單位籌集，各級政府可適當扶持。這一系列措施導致學前兒童的入園率從1994年的41%逐年下降到2001年的33.63%，2003年全國入園兒童總數(shù)降到十年來的最低點，僅有2 004萬人[5]49-50。為解決該問題，國務(wù)院提出讓公立園起模范帶頭作用，社會力量辦園為主體，這進一步將學前教育推向市場，直接形成了民辦幼兒園為主，公辦幼兒園為輔的學前教育新格局。據(jù)統(tǒng)計，民辦園數(shù)量占辦園總數(shù)的比例從2002年的47.52%上升至2010年的73.34%，其他部門辦園數(shù)量占辦園總數(shù)的比例從2002年的22.82%下降至2010年的8.2%[6]97-119。在這一過程中，政府的財政供給減少，越來越多的資本涌入學前教育領(lǐng)域，市場逐漸成為學前教育供給的重要主體。享受國家與地方政府全額教育經(jīng)費供給的只是少數(shù)幼兒園，絕大多數(shù)幼兒園都是市場主體投資運營的，需要依靠收費來維持運轉(zhuǎn)，學前教育的福利和公共性明顯弱化，市場和社會化發(fā)展逐漸強化。

2.“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值取向

這一時期，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，“效率優(yōu)先，兼顧公平”為原則，總體政策的價值取向更注重效率，對社會事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展積極性不高，承擔的責任少，這點也表現(xiàn)在學前教育經(jīng)費供給上：一方面，在快速實現(xiàn)工業(yè)化和趕超戰(zhàn)略的背景下，以社會發(fā)展亟待解決的問題為主，有限的教育資源轉(zhuǎn)向短期、高效的領(lǐng)域，學前教育一直處于邊緣化地位；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展作為當?shù)卣冃Э己酥笜酥唬畬逃墓┙o意愿較低，且教育經(jīng)費預算中不區(qū)分學前教育和基礎(chǔ)教育，二者常常雜糅在一起，無專門的學前教育供給制度，學前教育經(jīng)費每年僅占全國教育總經(jīng)費的1.3%，這個階段學前教育經(jīng)費制度逐步被限制在“重經(jīng)濟，輕社會，非均衡”的發(fā)展路徑中。

3.經(jīng)費供給渠道擴展，辦園活力增強

改革開放以來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)生巨大變化，學前教育經(jīng)費的供給主體也相應發(fā)生變化。國家、社會、家庭共同分擔的模式替代原來國家和企事業(yè)單位承擔的單一模式，全社會舉辦學前教育的積極性明顯提高，在總體上形成有計劃、多渠道、多形式的學前教育經(jīng)費發(fā)展局面。一方面，社會資本成為我國學前教育服務(wù)的主要供給主體。政府對民辦幼兒園采取“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的方針[6]65-67。2012年民辦學前教育機構(gòu)多達12.46萬所，占全國學前教育機構(gòu)總數(shù)的68.73%[6]183-191。另一方面，家庭是我國學前教育服務(wù)的主要購買者，我國家庭學前教育費用占比為14.15%～25.97%[7]141。我國逐步形成中央和地方政府財政撥款以及民辦教育經(jīng)費、社會捐贈、家庭教育投資等非財政性教育經(jīng)費籌集的多元化教育經(jīng)費投資渠道，建立起多維資金籌集的學前教育經(jīng)費體系，是經(jīng)濟新常態(tài)背景下保障學前教育經(jīng)費供給充足的關(guān)鍵。

(四)政府主導下混合供給的普惠化階段(2010年至今)

20世紀90年代，由于我們沒有充分認識并踐行學前教育的公益普惠性,過于依賴市場，學前教育事業(yè)發(fā)展進一步弱化。學前教育作為社會的基本公共服務(wù),政府必須承擔起發(fā)展學前教育的首要責任，在政府能力有限的情況下，學前教育經(jīng)費應該由政府、市場、社會多元主體進行靈活供給。國家相繼出臺了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020 )》(以下簡稱《綱要》)(2010)、《關(guān)于建立學前教育資助制度的意見》(以下簡稱《意見》)(2011)、《關(guān)于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》(2011)、《關(guān)于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》(2014)、《關(guān)于印發(fā)中央財政支持學前教育發(fā)展資金管理辦法的通知》(2015)、《中央財政支持學前教育發(fā)展資金預算的通知》(2017)、《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費使用效益的意見》(2018)、《縣域?qū)W前教育普及普惠督導評估辦法》(2020)等法律法規(guī)和政策文件，學前教育進入了公益普惠的發(fā)展階段，呈現(xiàn)以下特點：

1.政府職能回歸，健全政府和市場共同參與的混合供給體制

“九五”計劃實施以來，以市場為導向的學前教育領(lǐng)域辦園秩序混亂，質(zhì)量低下，入園難、入園貴等不均衡問題進一步凸顯。2010年《綱要》出臺后，學前教育的供給由偏重市場化轉(zhuǎn)向政府主導，公共供給與市場供給逐步得到加強，供給的制度保障力度加大。這一階段學前教育經(jīng)費供給制度更加突出學前教育的公共產(chǎn)品屬性，強化政府的公共責任和主導作用。首先，國家出臺綜合性的法規(guī)，頒布《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理條例》兩項法規(guī)，規(guī)定了對幼兒園的資助范圍和數(shù)額。其次，一系列政策文件相繼發(fā)布，如2010年《綱要》著重強調(diào)政府對學前教育的主體責任，主張建立政府主導、社會參與、公私并重的辦園體制。政府建立更為系統(tǒng)、規(guī)范、細致的學前教育制度，增加了公共財政對學前教育的供給，包括公辦園、民辦園以及資助弱勢群體。同時，進一步發(fā)揮市場調(diào)控作用，家庭可以按照自身需求和條件選擇更優(yōu)質(zhì)的教育，實現(xiàn)資源效益最大化，將政府主導的剛性機制與市場調(diào)節(jié)的柔性機制相互結(jié)合，既保證了學前教育長期穩(wěn)定的財政供給，又能滿足社會差異化需求，體現(xiàn)了學前教育供給的彈性。最后，政府和市場的界限分明，以便更好地結(jié)合促進學前教育經(jīng)費發(fā)展。在公共屬性較強的普惠性學前教育服務(wù)和面向弱勢群體的學前教育服務(wù)上，政府承擔主體責任，公共財政分擔主要成本；在公共屬性較弱和面向優(yōu)勢群體的優(yōu)質(zhì)學前教育上，市場參與調(diào)控，私人、社會分擔主要成本。政府關(guān)注“雪中送炭”，而市場進行“錦上添花”，最終實現(xiàn)學前教育健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2.經(jīng)費供給對象、供給區(qū)域均衡的普惠性發(fā)展

2010年以來，學前教育的受重視程度不斷提高，入園人數(shù)進一步增加，2017年全國幼兒園入園人數(shù)達4 600萬，同時國家加大了對西部、農(nóng)村、貧困地區(qū)以及弱勢群體的關(guān)注度，對這些地區(qū)學前教育經(jīng)費的供給逐年增加。例如，2010年，《綱要》要求對城鄉(xiāng)困難和低保家庭子女入園予以資助。2011年，《關(guān)于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》要求在農(nóng)村空余、閑置、廢棄的校舍建立幼兒園，在大型農(nóng)村小學設(shè)立附屬幼兒園，在偏遠山區(qū)大量開設(shè)學前教育巡回支教試點等。短短三年時間，中西部農(nóng)村新建幼兒園3 100多所，改造幼兒園1.5萬所，新增小學附屬幼兒園2.1萬所，大大提高了農(nóng)村幼兒入園率[8]7-8。在管理上，建立學前教育資助制度，擴大地方財政對孤殘兒童的補助范圍，并由中央財政給予獎勵補助。

二、我國百年學前教育經(jīng)費供給政策的演進邏輯

教育政策分析的模式很多，主要可以分為四種不同取向的分析模式：一是發(fā)生學取向模式；二是過程取向模式；三是目的取向模式；四是政策話語模式[9]173-177。發(fā)生學取向模式是通過探索教育政策產(chǎn)生的動力機制來進行分析的；過程取向模式主要分析教育政策的實施過程，特別是執(zhí)行力和執(zhí)行過程的變化；目的取向模式從政策目標角度出發(fā)，研究教育政策與教育目標的關(guān)系；政策話語模式主要從政策文本的語言、結(jié)構(gòu)和修辭三方面分析教育政策的價值取向[9]177-179。

(一)以經(jīng)濟體制變遷為核心的政策動力機制

經(jīng)濟發(fā)展是各項事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了公共供給和市場供給的能力，以經(jīng)濟體制變遷為核心的我國學前教育經(jīng)費供給政策動力機制的形成主要分為四個階段。一是民族資本主義工業(yè)化大生產(chǎn)時期(1921—1949年)。該階段資本主義經(jīng)濟得到發(fā)展，企業(yè)和社會團體的經(jīng)濟實力得以提升，其參與社會事務(wù)、投資經(jīng)濟和社會事業(yè)的能力增強，民辦教育的投資主體增多，且家庭、教會、慈善機構(gòu)也參與幼兒教育，形成了以私人供給為主、公私結(jié)合的多元供給特征。二是純粹的計劃經(jīng)濟時期(1950—1978年)。以公有制為主導，經(jīng)費供給由國家資源作為保障，以單位供給為主的福利性為主要特征，國家鼓勵機關(guān)、部隊、企事業(yè)單位資助幼兒教育，并在城鎮(zhèn)街道和農(nóng)村公社，集體興辦大批幼兒園，在園兒童總數(shù)穩(wěn)步較快增長，1995年達到20世紀最高值，比1978年增長244.19%[10]22。三是計劃經(jīng)濟逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟時期(1979—2009年)。改革開放以來，原來依附于企業(yè)的學前教育機構(gòu)紛紛被剝離，走上社會化道路，社會組織和民間力量承擔學前教育的主要經(jīng)費供給任務(wù)。“市場供給的商品性”是這一時期的特征，市場化使學前教育經(jīng)費渠道多樣化，依靠國家、集體、社會、個人多渠道解決經(jīng)費問題，但也造成城鄉(xiāng)兒童入園貴問題，政府和社會對增加的學前教育多樣化需求反應不及時造成公共責任缺失，進一步加劇了入園難問題，在園兒童總數(shù)逐年下降，2001年降到階段性最低，比1995年下降了34.11%[10]24，不均衡、不公平現(xiàn)象加劇。四是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制時期(2010年以來)。國內(nèi)生產(chǎn)總值提升，國家財政收入迅速增多，政府對學前教育供給力度也不斷增強，國家對學前教育的經(jīng)費供給占財政性教育供給的比例從 2010 年的 1.7% 提高到 2017 年的 4.6%[10]32。隨著教育券制度、困難兒童補助或免費制度的執(zhí)行，我國入園難、入園貴的問題得到一定緩解，2013年全國兒童入園率達到改革開放以來的最高點67.5%[10]35。

(二)以教育政策為導向的政策目標取向

教育政策的制定和執(zhí)行體現(xiàn)了制定主體的選擇，教育政策的價值取向?qū)χ黧w的價值選擇起著指引作用[11]15-19。隨著我國教育改革的價值取向發(fā)生變化，我國學前教育經(jīng)費供給政策的價值取向在公平和效率間不斷博弈，既有矛盾又有長期統(tǒng)一性。一是“社會發(fā)展、效率優(yōu)先”階段(1921—1949年)。國家動蕩、戰(zhàn)爭頻發(fā)時期，為了使學前教育更好地為戰(zhàn)爭和社會服務(wù)，所有抗戰(zhàn)士兵和工作人員的子女由政府統(tǒng)一養(yǎng)育，直接或間接為保衛(wèi)戰(zhàn)爭服務(wù)。二是“效率優(yōu)先、兼顧公平”階段(1950—1978年)。建國初期，國家教育經(jīng)費供給政策的制定以經(jīng)濟建設(shè)為重點，注重效益。如幼兒園應在有條件的城市中首先設(shè)立，然后逐步推廣，存在幼兒教育經(jīng)費不足的情況，應先報給省政府統(tǒng)一解決，若省政府處理有困難，由省政府上報給中央人民政府，不得越級上報，導致效率低下。1961年按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，中央領(lǐng)導”和“又快、又多、又好、又省”的方針積極發(fā)展學前教育，這些做法都體現(xiàn)了政府對于學前教育工作所持有的效率取向。三是“注重公平、以人為本”階段(1979—2009年)。效率優(yōu)先的價值取向在短期內(nèi)使我國學前教育飛速發(fā)展，但區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、優(yōu)質(zhì)資源配置不均等問題也突顯出來。為此，在經(jīng)費供給方面，2008年《關(guān)于促進農(nóng)村學前教育發(fā)展的指導意見》指出，要以公辦園為主，多種形式辦好農(nóng)村幼兒園，各市縣應當支持農(nóng)村幼兒園的發(fā)展，設(shè)立專項資金，保證經(jīng)費到位。在管理方面，對學前教育財政投資體制的調(diào)整，完善“省級統(tǒng)籌，以縣為主”的管理體制，提升責任主體重心，增強地方政府經(jīng)費管理和保障能力，緩解區(qū)域間不平衡。四是“公平而有質(zhì)量”階段(2010年以來)。政府著重強調(diào)建立“公平而有質(zhì)量”的學前教育，具體來看，2015年重點加強教育公平和質(zhì)量的提高，2016年強調(diào)更高質(zhì)量和更公平的教育是未來不懈追求的目標，2017年轉(zhuǎn)為強調(diào)保證教育公平和質(zhì)量，教育公共資源的普及程度加深。國家公共財政性學前教育供給要最大程度地面向農(nóng)村、邊遠、貧困和民族地區(qū)，同時加大對貧困家庭兒童、孤兒和殘疾兒童的供給。由此可見，學前教育經(jīng)費供給政策中分配公平和質(zhì)量提升相輔相成并貫穿學前教育政策始終。

(三)以系統(tǒng)運用多種政策工具為手段的政策實施過程保障

政策實施過程保障指通過一定的方法和措施對政策實施階段的各變量及其互動進行調(diào)控。政策工具是政府執(zhí)行政策所運用的手段，也是政府在制定政策時所采用的具體操作方法[12]318。為保證學前教育經(jīng)費供給政策的有效執(zhí)行，國家采用多種政策工具，提升政策效果。根據(jù)麥克唐納爾和埃爾莫爾分類標準，可以綜合運用命令、激勵、能力建設(shè)、勸告和系統(tǒng)變革工具為經(jīng)費供給政策執(zhí)行提供過程保障[13]65-67。命令工具是指政府通過法律、管制等強制性手段來完成政策目標，表現(xiàn)形式為管制、目標規(guī)劃。到2020年，我國學前教育經(jīng)費支出占GDP的比例為0.6%，生均學前教育經(jīng)費標準達到2 540美元，公共經(jīng)費所占比例不低于60%[14]12-20。激勵工具是對目標個人或群體提供具體、可視化的獎勵，即撥款、提供服務(wù)、物品交換資金或完善相關(guān)體系的方式，激發(fā)其主動性，表現(xiàn)形式為獎勵和懲罰。例如，完善學前教育表彰問責制度，將學前教育發(fā)展成就作為當?shù)卣冃Ш凸賳T晉升考核評判標準。能力建設(shè)工具是指為幫助某些個人或機構(gòu)實現(xiàn)長期職能轉(zhuǎn)變而供給的資源、信息和技術(shù)培訓。在學前教育政策中，我們可以發(fā)現(xiàn)諸如通過新建、改建、擴建公辦園等一系列措施，建立幼師培訓管理機制等方面的長期建設(shè)來提升經(jīng)費供給力度、提高經(jīng)費使用效率等措施。勸告工具是政府利用政策文本或系列口號理念向民眾傳達價值觀，進而使得民眾將這些價值觀理解、納入自身價值體系并付諸行動，減少政策執(zhí)行阻力，表現(xiàn)形式為引領(lǐng)號召。例如，政策中運用多種形式大力宣講，為發(fā)展學前教育營造合適的社會氛圍。系統(tǒng)變革工具是通過組織或功能的轉(zhuǎn)變將政府權(quán)力在個人與機構(gòu)間進行轉(zhuǎn)移。例如，政策規(guī)定根據(jù)各地情況制定簡單易行的生均經(jīng)費評價標準，將學前教育納入社會發(fā)展規(guī)劃中，建立學前教育經(jīng)費長期保障機制。

(四)以意識形態(tài)和經(jīng)濟學為主的政策話語文化

教育政策話語是指教育政策文本中語言的表達，是政策相關(guān)利益主體話語的內(nèi)容、形式等[15]57。我國百年學前教育經(jīng)費供給政策的文本話語表達可分為以經(jīng)濟學和意識形態(tài)為主導、多元化趨勢發(fā)展兩個階段。一是以經(jīng)濟學和意識形態(tài)為主導階段(1921—1978 年)。經(jīng)濟政策話語主要從經(jīng)濟學視角探討經(jīng)濟發(fā)展對經(jīng)費支出能力的影響。學前教育財政能力受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，例如建國初期，人均收入在抗戰(zhàn)期間大幅下降，國家對教育的總體供給能力較弱，將承辦幼兒園的責任推至社會、家庭及機構(gòu)，隨著國力不斷增強，國內(nèi)生產(chǎn)總值逐年增加，對學前教育財政經(jīng)費供給增多。意識形態(tài)政策話語是國家、政治、權(quán)力參與教育的媒介[16]16-22。例如，抗戰(zhàn)時期黨提出發(fā)展保育工作，培育革命后代的學前教育方針，明顯帶有意識形態(tài)話語特點。二是多元化政策話語階段(1979年以后)。學前教育經(jīng)費供給政策話語不僅表現(xiàn)在思想和經(jīng)濟層面，而且逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛谏鐣W、公共管理學和政治學的政策話語。社會學政策話語主要從社會發(fā)展的角度來進行論述，例如，我國致力于農(nóng)村學前教育發(fā)展，保證農(nóng)村子女“有園上、上好園”，體現(xiàn)了社會的公平正義。公共管理學主要強調(diào)學前教育作為一項準公共事業(yè)，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，鼓勵社會資本進入幼教市場，共同促進學前教育資源的優(yōu)化配置等，呈現(xiàn)多元政策話語特征。

三、未來我國學前教育經(jīng)費供給政策的理性選擇

(一)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因地制宜，將成為學前教育經(jīng)費供給政策的動力機制

學前教育經(jīng)費供給體系應建立政府統(tǒng)籌、社會多元參與的聯(lián)動機制，加強學前教育多個主體在橫向和縱向上的靈活配合，完善學前教育經(jīng)費體系上層建設(shè)[17]89-96。首先，國家通過嚴格的立法來確保對學前教育的經(jīng)費供給，當前我國有關(guān)學前教育的要求和標準散見于《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教育指導綱要》的辦園標準以及工作規(guī)范政策法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，所以應召集學前領(lǐng)域?qū)I(yè)人士，成立學前教育立法小組，進一步理順學前教育經(jīng)費的相關(guān)政策法規(guī)，為學前教育的屬性、各級政府權(quán)責、政府與市場之間的界限、財政監(jiān)管體系等根本性問題提供規(guī)范和尺度，逐步制定專門的學前教育質(zhì)量標準和促進辦法，實現(xiàn)依法辦園、依法治教。其次，要給其他利益相關(guān)者參與和表達的機會，尤其是要拓寬幼兒家長的表達渠道，這就要求學前教育經(jīng)費供給政策在制定之前，重視搜集家長、社會等主體的意見。例如，發(fā)揮學前教育研究者的力量，進行大量基層調(diào)查研究，了解現(xiàn)狀，剖析深層原因，采納社會各階層以及多類型幼兒園家長的見解和看法，特別關(guān)注低收入、貧困家庭及弱勢群體的差異化需求。最后，構(gòu)建新型學前教育經(jīng)費供給評價指標體系。如建立資金供給、流程管控、成果展現(xiàn)和公眾形象四個一級指標，然后從收入與支出兩個層面，按照經(jīng)費供給充足、公平和效率三原則，對各級政府學前教育經(jīng)費狀況進行評判。

(二)堅持公平導向和供給資源均衡配置，將成為學前教育經(jīng)費供給政策的價值取向

不平衡不充分的發(fā)展會造成多樣累積性后果，因此，未來我國學前教育經(jīng)費應著重關(guān)注兩個方面。一方面，縮小各區(qū)域之間的教育資源差距，促進公平均衡。相較于省級和中央政府，縣級政府擁有更便利、更準確的信息渠道。此外，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是學前教育的直接受益群體，不具有國家公共產(chǎn)品性質(zhì)，由縣政府進行資金供給，資源配置效率可以實現(xiàn)最大化，因此，縣級政府仍是學前教育投資的主體，中央和省級政府應加強宏觀調(diào)控，縮小各省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間學前教育經(jīng)費供給差距，還應完善獎懲制度，對于將學前教育經(jīng)費供給政策落到實處且效果顯著的省、縣政府給予獎勵性補貼，對于落實不到位的給予點名通報或相應懲罰。另一方面，加強對西部、農(nóng)村、邊疆、積貧積弱地區(qū)學前教育發(fā)展的支持?？沙闪⒂變航逃瘓F，實施“1+N”連鎖園區(qū)運營模式，即一個省級示范園區(qū)帶動多個鄉(xiāng)村園和貧困園，統(tǒng)一法人、資金和管理，三年內(nèi)將鄉(xiāng)村園辦成示范幼兒園，走模范園區(qū)輻射鄉(xiāng)村園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展之路，共同提升幼兒園辦學質(zhì)量。利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)解決被幫扶園所遇到的各類具體問題，同時，定期召開會議進行經(jīng)驗分享和交流，互相學習，有條件的可以派駐優(yōu)秀管理者進行實地考察，了解現(xiàn)狀從而采取針對性措施，不斷提高薄弱幼兒園辦學水平。

(三)有機組合和不斷創(chuàng)新政策工具，將成為學前教育經(jīng)費供給政策的過程保障

目前，學前教育經(jīng)費供給政策工具的使用還不均衡。命令工具始終處于主導地位，命令工具的過度且單一使用無法滿足社會及家庭的需要。激勵工具重懲罰輕獎勵，內(nèi)容單一。勸告工具的使用存在缺位。能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具缺乏創(chuàng)新。學前教育經(jīng)費的使用效率還不高。一方面，要構(gòu)建政策工具的綜合應用模式，全面充分發(fā)揮工具的互補性，彌補單個政策工具的不足，促進政策效果的優(yōu)化。適當降低命令工具的使用度，積極引導市場主體參與調(diào)控學前教育經(jīng)費。豐富激勵工具的內(nèi)容，健全學前教育獎懲機制，激發(fā)各地辦園活力。創(chuàng)新能力建設(shè)和系統(tǒng)變革工具，組建經(jīng)費供給機構(gòu)，落實政府責任和部門職責來進行系統(tǒng)變革，建立適應本土的經(jīng)費供給體制。學會利用勸告工具，發(fā)揮輿論優(yōu)勢，保障公眾知情權(quán)，提高參與度并減少抵抗政策實施的阻力。另一方面，不過度透支政府權(quán)威，學會創(chuàng)新政策工具。我國政府動員能力強，可以使學前教育在短時間內(nèi)獲得大量經(jīng)費，但政策手段單一，無法及時靈活處理出現(xiàn)的新問題，我們對實施的問題應抱有開放的態(tài)度，給予市場更多調(diào)整空間，依托當?shù)厣鐓^(qū)、早教等機構(gòu)，根據(jù)家長現(xiàn)實需求探索靈活的服務(wù)，充分調(diào)動其積極主動性，形成積極互動的學前教育服務(wù)體系[18]31-38。

(四)充分融合和引導民意，將成為學前教育經(jīng)費供給政策話語的文化規(guī)則

政策的制定離不開社會公眾的參與，未來學前教育經(jīng)費供給政策的發(fā)展應遵循“問需于民，問政于民”這一原則，堅持以民眾需求為導向。首先，政府應大力發(fā)展電子政務(wù)，形成系統(tǒng)具體的學前教育經(jīng)費供給指標，以此為依據(jù)對各級政府進行統(tǒng)計調(diào)查并發(fā)布至網(wǎng)絡(luò)平臺，該平臺向公眾開放，可以進行查詢與反饋，為公眾提供透明、準確、有效的信息服務(wù)。在建立信息化學前教育經(jīng)費管理系統(tǒng)的同時，成立線下專門機構(gòu)對網(wǎng)上信息進行實時更新，及時捕捉學前教育經(jīng)費供給政策在實施過程中出現(xiàn)的突發(fā)問題并進行微調(diào)，在此過程中政府通過電視等傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)新媒體等大量資源加大對學前教育相關(guān)政策的宣講。其次，充分結(jié)合并正確引導民意。一方面，學前教育的準公共產(chǎn)品屬性，說明學前教育的非義務(wù)性，構(gòu)建國家統(tǒng)一經(jīng)費配置、其他籌資渠道為輔的資金供給模式，社會、家庭、個人應發(fā)揮自身作用，共同促進學前教育健康發(fā)展；另一方面，經(jīng)費供給體制的健全發(fā)展是雙向努力的結(jié)果，應建立從表達、溝通到反饋的一系列機制。例如，利用微博、微信公眾號等作為民眾訴求窗口，或組織一月一次的政府官員網(wǎng)上見面會，面對面解答目前民眾關(guān)心的問題，加強教育輿論引導，滿足群眾的基礎(chǔ)需求。