王 輝 張繼容

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！敝贫痊F(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義，而要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，就要在探求制度形成規(guī)律的基礎(chǔ)上實現(xiàn)制度定型。作為行政權(quán)力的兩個基本維度，權(quán)力清單明確法無授權(quán)不可為的原則，責(zé)任清單則要求政府做到法定職責(zé)必須為。權(quán)責(zé)清單通過依法梳理、明列、公開政府及其部門的職權(quán)和職責(zé)，規(guī)范政府權(quán)力行使，劃定政府權(quán)力邊界。這是解決政府權(quán)責(zé)不明晰、不公開、不對稱問題，厘清政府、市場和社會邊界的一次制度化嘗試，是建構(gòu)現(xiàn)代政府的一項重要方案。

學(xué)術(shù)界通常采用“權(quán)力清單制”來闡述權(quán)力清單與責(zé)任清單的制度建設(shè)，認(rèn)為權(quán)力清單制存在的問題是責(zé)任清單制度建設(shè)不完善，與權(quán)力清單制度建設(shè)契合度不夠，完善權(quán)力清單制要強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)對等。在梳理權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展歷程中，以權(quán)力清單的產(chǎn)生與發(fā)展為主，而忽視了責(zé)任清單的重要性。故此，本文采用“權(quán)責(zé)清單制度”概念，在梳理其制度脈絡(luò)時兼顧權(quán)力清單與責(zé)任清單，使得研究主體與政策導(dǎo)向相一致。此外，現(xiàn)有研究要么從職能領(lǐng)域、行政區(qū)域的具體實踐出發(fā)，探討權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)成效與特點，要么從“有為政府”、法治政府和整體性政府等不同政府理念出發(fā)構(gòu)建分析框架，但是欠缺對權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程的梳理，也未能剖析其產(chǎn)生、運(yùn)行和變遷機(jī)制。在國家治理現(xiàn)代化背景下，研究權(quán)責(zé)清單制度變遷，有助于更好地明確現(xiàn)狀和問題，進(jìn)而提出優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的路徑。故此，本文擬采用歷史制度主義這一理論視角探討權(quán)責(zé)清單制度變遷動力與變遷邏輯。

歷史制度主義作為新制度主義的主要分支之一，在解釋制度變遷方面有其堅實的理論基礎(chǔ)。它突出了路徑依賴的某些特征，即強(qiáng)調(diào)從歷史分期的角度洞察制度變遷，根據(jù)變遷的速度與連續(xù)性，制度變遷分為緩慢型變遷和快速型變遷兩種類型。歷史制度主義分析范式主要體現(xiàn)在它的歷史觀和結(jié)構(gòu)觀上，其中，歷史觀認(rèn)為，任何制度都會受到歷史的影響和制約而發(fā)生變遷；結(jié)構(gòu)觀認(rèn)為，任何制度都會與其他一些因素在互動中形成結(jié)構(gòu)性關(guān)系，從而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變遷，這些結(jié)構(gòu)性因素既包括政治、經(jīng)濟(jì)等宏觀制度背景，又包括制度主體、客體等微觀要素。這里采用歷史制度主義視角研究權(quán)責(zé)清單制度，一方面通過對權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行歷時性考察來厘清權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展歷程，探究其關(guān)鍵節(jié)點與發(fā)展動力；另一方面在社會發(fā)展與結(jié)構(gòu)性變革中梳理權(quán)責(zé)清單制度發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，提出優(yōu)化其制度安排的策略。

一、我國政府權(quán)責(zé)清單制度的歷史變遷

制度的產(chǎn)生必然受歷史因素的影響，最初的制度設(shè)計會形塑后期改革的可能性和內(nèi)容。盡管權(quán)責(zé)清單制度正式落地只有幾年時間，但是作為一項制度，它有著深厚的歷史根源與制度基礎(chǔ)。目前學(xué)術(shù)界將重心放在權(quán)力清單制本身的構(gòu)成要素上，而對權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展沿革鮮有探討。故此，本文在綜合制度實踐和學(xué)術(shù)界研究基礎(chǔ)上對權(quán)責(zé)清單制度的變遷歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

（一）法規(guī)建設(shè)助推權(quán)責(zé)清單萌芽階段（1982—2003年）

權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展本質(zhì)上是一部規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)力的發(fā)展史。20世紀(jì)80年代初，國家逐漸重視對政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。一方面，法律法規(guī)的制定和逐步完善為權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生提供了法理依據(jù)。1982年《憲法》明確了公民對政府機(jī)關(guān)及工作人員的批評、建議權(quán)和對其違法失職行為的申訴、控告和檢舉權(quán)。隨后，《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《行政強(qiáng)制法》等法律的施行，在規(guī)范政府權(quán)力行使、監(jiān)督政府行為、維護(hù)行政紀(jì)律、促進(jìn)政府廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，這為權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范政府行政活動的實踐奠定了法理基礎(chǔ)。另一方面，政府信息公開制度的建立健全推動了權(quán)責(zé)清單制度的建立。從1988年黨的十三屆二中全會要求試行辦事制度公開，到1997年黨的十五大報告明確要求“政務(wù)公開”，顯示出政府信息公開制度建設(shè)日益完善。政府信息公開制度建設(shè)消除了權(quán)責(zé)清單制度推行的突兀感，使得該項制度創(chuàng)新準(zhǔn)備充分、銜接自然。此外，法治政府建設(shè)、行政執(zhí)法責(zé)任制的探索、權(quán)力監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置等，筑牢了規(guī)范行政權(quán)力的制度之籠，助推了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。

（二）權(quán)力清單先試點后擴(kuò)散階段（2004—2014年）

從政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的中央政策導(dǎo)向和地方實踐探索來看，權(quán)力清單的制度建設(shè)先于責(zé)任清單提上日程。2004年河北省有關(guān)政府工作人員濫用職權(quán)，貪污金額巨大，暴露出政府行政權(quán)力異化嚴(yán)重的問題，引發(fā)各界關(guān)注。為此，2005年河北省在邯鄲市試點開展權(quán)力清理審核工作，并出臺我國首份市長權(quán)力清單。權(quán)力清單制度建設(shè)序幕初開，并在此后刮起了一陣清單旋風(fēng)：2006年安徽省45個部門開列了“權(quán)力清單”；同年6月四川省對行政執(zhí)法主體、職權(quán)、依據(jù)等進(jìn)行清理，開列了“行政執(zhí)法權(quán)力清單”；同年7月《貴州省人民政府公告》公布了該省18個執(zhí)法部門的“權(quán)力清單”。2009年中央將河北成安、江蘇睢寧、四川武侯三地列為縣委權(quán)力公開運(yùn)行試點地區(qū)。盡管這一時期多地競相展開權(quán)力清查，制定權(quán)力清單，但由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力清單制度建設(shè)各具特色且類別冗雜。

隨著2013年黨的十八屆三中全會召開，“權(quán)力清單”首次以制度的形式出現(xiàn)在《決定》中，推動權(quán)力清單擴(kuò)散至全國各地。2014年，中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)首次公開了國務(wù)院各部門的權(quán)力清單。地方層面，多個省市相繼制定并公布權(quán)力清單：2014年，武漢市公布市級權(quán)力清單，全國首份縣級權(quán)力清單則出現(xiàn)在浙江富陽。廣東省也在同年發(fā)布行政審批事項通用目錄，成為我國首張囊括省、市、縣三級政府行政審批事項的權(quán)力清單。這一時期，隨著中央政府的示范性效應(yīng)，政府權(quán)力清單制度建設(shè)在各省份深入走實，建設(shè)的規(guī)范性和系統(tǒng)性也隨之提高。

（三）權(quán)責(zé)清單的逐漸成型階段（2015年至今）

隨著清單式治理在公共治理領(lǐng)域逐漸興起，責(zé)任清單、負(fù)面清單連同權(quán)力清單成為政府治理的“三張清單”。然而，在中央正式推出權(quán)責(zé)清單制度之前，責(zé)任清單更多是作為權(quán)力清單的附屬出現(xiàn)。這一時期責(zé)任清單的地位較為尷尬，既沒有權(quán)力清單在地方政府行政管理中推行多年的實踐積淀，又沒有負(fù)面清單作為一種投資準(zhǔn)入制度的針對性與指向性。直到2014年，責(zé)任清單才被引起重視，該年李克強(qiáng)總理在夏季達(dá)沃斯論壇開幕式中指出政府除建設(shè)權(quán)力清單制度外，還要理出“責(zé)任清單”，并以“法定職責(zé)必須為”的理念對責(zé)任清單進(jìn)行定位。2015年，李克強(qiáng)總理在中央政府工作報告中再次強(qiáng)調(diào)要公布省級政府責(zé)任清單，切實做到法定職責(zé)必須為。

2015年3月，《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》出臺，指出在建立權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責(zé)一致的原則推進(jìn)責(zé)任清單的制度建設(shè)工作。該文件的發(fā)布標(biāo)志著權(quán)責(zé)清單制度實踐在全國范圍內(nèi)展開。此后國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案的通知》，指出要開展權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制試點工作，為全面推進(jìn)清單編制探索有效經(jīng)驗。地方實踐層面，安徽省在全國率先將權(quán)力和責(zé)任兩大清單結(jié)合，使之協(xié)同發(fā)揮作用，并實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府權(quán)責(zé)清單全覆蓋；2015年廣西公布政府部門權(quán)責(zé)清單，同年廣東公布首批11個省直部門權(quán)責(zé)清單。此外，甘肅省市州政府也將部門權(quán)責(zé)清單全部“曬”上網(wǎng)，隨后云南、陜西、青海、江西等省份也紛紛建起權(quán)責(zé)清單。2019年福建制定全國首個政府部門權(quán)責(zé)清單省級地方標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上，在2017年及以后相關(guān)的中央文件中，權(quán)力清單和責(zé)任清單基本不再分開表述，統(tǒng)稱為權(quán)責(zé)清單。至此，完整的權(quán)責(zé)清單制度正式落地并在地方實踐中逐漸成型。

二、權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生、運(yùn)行與變遷邏輯

歷史制度主義認(rèn)為，制度的產(chǎn)生受結(jié)構(gòu)間沖突與制度要素互動組合的影響。權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生受行政權(quán)力內(nèi)在屬性特性與現(xiàn)實壓力沖突，以及有關(guān)制度間互動組合的影響。中央政府、地方政府、市場經(jīng)濟(jì)主體及社會公眾等行為要素作用推動權(quán)責(zé)清單制度平穩(wěn)運(yùn)行，其變遷過程遵循歷史制度主義中漸進(jìn)式變遷的邏輯。

（一）結(jié)構(gòu)沖突與制度要素組合催生權(quán)責(zé)清單制度

1.行政權(quán)力擴(kuò)張屬性與行政責(zé)任約束的沖突

行政權(quán)力天然具有擴(kuò)張性。一方面，在現(xiàn)實的行政實踐中，社會問題的復(fù)雜性和動態(tài)性要求政府及其行政人員在行使行政權(quán)力時能夠靈活變通，因時因事制宜，這為行政權(quán)力擴(kuò)張?zhí)峁┝苏?dāng)前提（見圖1，下頁）。另一方面，法律賦予行政權(quán)力以合法性，但由于法律總是處于不斷完善的狀態(tài)，這種相對滯后性為政府行政權(quán)力的擴(kuò)張保留了余地。行政權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)匦员憩F(xiàn)為行政權(quán)力的自然增長和惡性膨脹，前者無可避免，后者則意味著權(quán)力運(yùn)行偏離預(yù)設(shè)軌道，致使權(quán)力濫用、尋租和腐敗等權(quán)力異化問題產(chǎn)生，最終導(dǎo)致政府職能履行不到位。故此，建設(shè)權(quán)責(zé)清單制度以規(guī)范權(quán)力行使勢在必行。簡言之，行政權(quán)力在維持社會秩序、增進(jìn)公共利益等方面的積極能動作用是政府權(quán)力清單制產(chǎn)生的重要前提。同時，為減少行政權(quán)力對社會和相對人的消極影響，又有必要對其規(guī)范并促使其履責(zé)，而這是政府責(zé)任清單建立的理論基礎(chǔ)。

圖1 行政權(quán)力與行政責(zé)任約束的沖突引發(fā)權(quán)責(zé)清單制度產(chǎn)生

權(quán)責(zé)清單制度的產(chǎn)生源于行政權(quán)力與行政責(zé)任之間的脫節(jié)。一方面，表現(xiàn)在中央和地方之間的博弈上。其中，地方政府部分承擔(dān)了原本歸屬中央政府的事權(quán)責(zé)任，而中央政府也部分承擔(dān)了本是地方政府的事權(quán)責(zé)任，至于同時歸屬中央和地方的事權(quán)，其相應(yīng)的責(zé)任安排則更加不確定。這種情況背離了行政組織設(shè)計所應(yīng)遵循的權(quán)責(zé)對等原則。同時，在分稅制和下管一級干部的制度設(shè)置中，政府財權(quán)與事權(quán)背離，中央政府呈現(xiàn)“財多事少”的狀況。這就造成地方政府尤其是基層政府財權(quán)事責(zé)不對等的窘境，不僅抑制了基層政府的積極性，而且影響了地方公共服務(wù)的有效供給。另一方面，部門之間也存在職能交叉、權(quán)責(zé)不匹配、推諉扯皮、越權(quán)與缺位并存的現(xiàn)象。而上級機(jī)關(guān)作為解決糾紛的主體，受制于現(xiàn)行制度和資源的約束，也難以解決下級部門之間的越權(quán)糾紛。

2.配套制度支撐權(quán)責(zé)清單制度產(chǎn)生

建設(shè)法治政府所遵循的理念將權(quán)責(zé)清單制度的推行固定在法治軌道上（見圖2，下頁）。法治政府的要義在于約束和規(guī)范行政權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，“權(quán)責(zé)清單”相當(dāng)于站在了“法治政府”的肩膀上，進(jìn)一步清晰地將籠中權(quán)力的主體、依據(jù)、程序、責(zé)任等呈現(xiàn)在公眾面前。法治政府包含廉潔政府和責(zé)任政府的要義，其中廉潔政府強(qiáng)調(diào)用權(quán)為公、杜絕腐敗，這便要求確保政府及其工作部門的各項權(quán)力在陽光之下運(yùn)行。而權(quán)責(zé)清單通過摸底政府權(quán)力和職責(zé)，倒逼政府主動向社會公示權(quán)力，接受監(jiān)督，使權(quán)力腐敗與濫用無所遁形。此外，責(zé)任政府意味著政府要對權(quán)力的委托方——人民群眾和權(quán)力行使的后果負(fù)責(zé)。故此，建立問責(zé)制能夠填補(bǔ)權(quán)力清單制度出臺后處理政府違規(guī)行為的空白，同時也避免政府陷入既是規(guī)則制定者又是規(guī)則執(zhí)行者的角色沖突。

圖2 配套制度支撐權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行

國地稅合并推動了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。國地稅合并是近年來中央和地方財稅分成關(guān)系的重大調(diào)整，分稅制向統(tǒng)一稅制的轉(zhuǎn)換從三個方面協(xié)調(diào)了央地關(guān)系，助推了權(quán)責(zé)清單制度中央地權(quán)責(zé)的劃分。利益分配方面，中央和地方關(guān)系從重局部部門利益轉(zhuǎn)化為重整體公共利益；權(quán)力配置方面，中央和地方的關(guān)系從“放小權(quán)”轉(zhuǎn)向“集分并舉”，即在總體集權(quán)和強(qiáng)化中央財力的基礎(chǔ)上，優(yōu)化權(quán)力下放結(jié)構(gòu)；責(zé)任分擔(dān)方面，中央和地方由被動擔(dān)責(zé)和被動作為轉(zhuǎn)化為主動擔(dān)責(zé)和主動作為，為地方政府財權(quán)事責(zé)對等奠定基礎(chǔ)?？偟膩碚f，國地稅合并的制度框架讓央地之間在利益分配、權(quán)力配置和責(zé)任分擔(dān)等方面更加科學(xué)合理，從而減少了政府縱向間權(quán)、責(zé)、利不對等的矛盾。

大部制改革助力權(quán)責(zé)清單制度實踐。大部制改革通過對政府內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，在客觀上為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)掃清了部分障礙。大部制改革通過部門權(quán)力的調(diào)整，理清不同部門的職責(zé)關(guān)系，形成高效運(yùn)作、職能互補(bǔ)、整體聯(lián)動的良性運(yùn)行機(jī)制，變部門間的協(xié)調(diào)為大部門內(nèi)的協(xié)調(diào)。大部制改革強(qiáng)調(diào)各部門職能的相互整合、配套、銜接與補(bǔ)充，實行大部制可以打破部門壁壘和部門封鎖，有利于人、財、物等在一個更大的部門內(nèi)流動，從而抑制眾多部門爭機(jī)構(gòu)、爭編制、爭級別的沖動，減少各部門將部內(nèi)資源視為禁臠的“鴿籠式”割據(jù)局面。換言之，大部制改革就是為了理清不同部門間的權(quán)力交叉，使相應(yīng)的權(quán)力對應(yīng)相應(yīng)的責(zé)任，做到橫向部門間“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，這在一定程度上有助于政府權(quán)責(zé)清單制度的落地實踐。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制與權(quán)責(zé)清單制度相輔相成。在當(dāng)代社會發(fā)展和公共管理中，唯有政府、市場和社會三類主體在發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上合理分配公共管理職能，才能實現(xiàn)公共事務(wù)的協(xié)同治理。權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單形象地對政府與市場、政府與社會的關(guān)系進(jìn)行了界定，使得各自邊界職能更加清晰。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。負(fù)面清單從經(jīng)濟(jì)體制改革切入，瞄準(zhǔn)政府與市場關(guān)系，打破許可制，擴(kuò)大了企業(yè)創(chuàng)新空間。權(quán)責(zé)清單從行政體制改革切入，瞄準(zhǔn)規(guī)范政府權(quán)力，作出明晰界定，是自我限權(quán)履責(zé)的表現(xiàn)。三張清單的治理模式實際是政府簡政放權(quán)的操作指南，政府助力市場，為市場主體松綁，市場發(fā)展的需要倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，使其完成從“全能政府”向“有限政府”的模式轉(zhuǎn)型。

（二）行為要素助推權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行

制度運(yùn)行中的行動者諸如中央政府與地方政府、地方政府與社會公眾、政府與市場之間不是決定與被決定的零和博弈關(guān)系，而是相互影響、相互依賴的互塑關(guān)系。

中央政府是國家利益的代表，其行動的主要目的在于通過履行制度供給等職能，推進(jìn)制度成熟與定型，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。20世紀(jì)80年代，中央政府通過一系列政策法規(guī)的完善和多方制度的建立，為權(quán)責(zé)清單制度的推行鋪平了道路。21世紀(jì)后，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的大背景下，黨的十八屆三中全會與四中全會、十九屆四中全會與五中全會明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的必要性和方向，從推進(jìn)權(quán)責(zé)清單同“三定”有機(jī)銜接、健全清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制、優(yōu)化政府職責(zé)體系等方面出發(fā)，積極完善權(quán)責(zé)清單制度頂層設(shè)計。這種自上而下的供給主導(dǎo)型制度變遷方式以政策規(guī)范、行政命令為驅(qū)動，總體上明確了權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的方向和意義，在踐行制度改革之時最大限度地調(diào)動各級政府部門的能動性，進(jìn)而縮短改革周期、節(jié)約社會資源、降低改革成本，并取得了良好的改革效果。

地方政府是權(quán)責(zé)清單制度的執(zhí)行者，也是直接受益者之一，具備推行權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的能力和訴求。一方面，在改革開放的大背景下，地方政府受到市場經(jīng)濟(jì)的刺激，其內(nèi)部官員受到晉升機(jī)制的驅(qū)使，在行政管理和公共服務(wù)等方面具有制度創(chuàng)新動力和意愿。此外，在中央政府鼓勵深化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提下，地方政府有動力成為政策試點單位以獲得改革先試權(quán)，進(jìn)而取得中央政府給予的各項優(yōu)惠政策以及改革先發(fā)優(yōu)勢。例如，在黨務(wù)權(quán)力公開進(jìn)入權(quán)力清單制度建設(shè)范圍時，成都武侯、江蘇睢寧和河北成安抓住機(jī)遇，率先成為“縣權(quán)公開”的試點領(lǐng)頭羊，為當(dāng)?shù)匦姓w制改革贏得發(fā)展先機(jī)。另一方面，當(dāng)行政權(quán)力異化、政府公信力下降、政商關(guān)系不明晰之時，地方政府也會試圖在既有制度框架內(nèi)進(jìn)行邊際修正或制度創(chuàng)新，以樹立新的政府形象。

社會公眾作為制度創(chuàng)新的受益對象之一，一般而言，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇，而是通過影響其他行動者的利益而形塑制度路徑和發(fā)展方向。社會需求會影響權(quán)責(zé)清單制度推行。近年來，簡化辦事流程、明確辦事主體、提升服務(wù)態(tài)度的社會需求日趨強(qiáng)烈。專家學(xué)者有資政建言的專業(yè)知識、研究能力和作用渠道。學(xué)者們根據(jù)自己的研究給出權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的資政建議，從而影響政府的制度供給，間接形塑權(quán)責(zé)清單制度的變遷路徑和發(fā)展方向。

發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的需要倒逼政府完善權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單制度。社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點在于激發(fā)市場活力，提高投資者積極性，而提高投資者積極性的一個重要前提在于市場競爭環(huán)境的相對公平和法治化，因而政府有動機(jī)去完善制度供給以優(yōu)化營商環(huán)境。在“放管服”改革和簡政放權(quán)的推行中，仍存在著“明放暗不放”的狀況，政府可能繼續(xù)干預(yù)市場主體的微觀經(jīng)營活動。這使得市場潛能未得到充分釋放，同時不當(dāng)干預(yù)也會引發(fā)市場秩序的混亂。推行清單制度有利于進(jìn)一步明確政企邊界，發(fā)揮市場的主體性作用，維護(hù)市場秩序。

（三）權(quán)責(zé)清單制度的漸進(jìn)式變遷

制度被創(chuàng)建后，通常會隨著時間推移和事件作用發(fā)生某些微小而漸進(jìn)的變化。若僅僅截取其中某一段時間來看待，極可能忽略其中零碎而緩慢的變化，但放眼整個進(jìn)程，其在塑造實質(zhì)性政治形態(tài)方面可能具有重要作用。這里通過對權(quán)責(zé)清單制度每一階段中實施主體和路徑、實施內(nèi)容、實施范圍和要素間關(guān)系的梳理，來歸納其制度變遷演進(jìn)特點。

1.制度實施路徑

在萌芽階段，中央是制度供給的主要行動者，其通過政策法規(guī)的完善，以及信息公開、依法行政、問責(zé)制建設(shè)等一系列制度規(guī)范來加強(qiáng)對行政權(quán)力的約束。在探索階段，地方政府根據(jù)實際需要，開始承擔(dān)自主探索權(quán)力清單設(shè)計與推行的角色與職能。此后，中央針對地方實踐，逐漸推出權(quán)力清單制度建設(shè)的規(guī)范性指南，中央文件的引導(dǎo)作用和權(quán)力清單編制的示范作用又進(jìn)一步引發(fā)地方權(quán)力清單制度建設(shè)浪潮。在權(quán)責(zé)清單成型階段，中央出臺措施對權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)予以明確和規(guī)范，地方各級政府部門推行權(quán)責(zé)清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，逐漸形成中央頂層設(shè)計和地方探索創(chuàng)新互動的新格局。

2.制度實施內(nèi)容

在萌芽階段，并不存在權(quán)責(zé)清單制度的明確概念，但從多項法律法規(guī)來看存在權(quán)責(zé)清單的雛形，即主要針對行政權(quán)力的約束、行政事務(wù)的公開以及監(jiān)督等進(jìn)行厘清和描述。在探索階段，主要是地方政府因地制宜設(shè)計權(quán)力清單，多參照行政許可、行政獎勵、行政征收、行政處罰、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類別的分類方式（簡稱“9＋X分類方式”）來進(jìn)行分類，但是存在分類混亂、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。在定型階段，從《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》等中央文件中對權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行總體設(shè)計，清單制定經(jīng)歷了從“權(quán)力清單”向“權(quán)責(zé)清單”的發(fā)展變化以及建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制的過程。

3.制度實施范圍

在萌芽階段，權(quán)責(zé)問題涉及范圍廣泛，并未形成統(tǒng)一制度，在多個制度設(shè)計中均對行政權(quán)力約束有所體現(xiàn)。在探索階段，權(quán)力清單的建立更多強(qiáng)調(diào)權(quán)力，忽視責(zé)任。中央層面文件多從政務(wù)公開、行政審批改革、廉政建設(shè)、簡政放權(quán)等角度來梳理政府權(quán)力，使之清晰化、類別化和可視化。地方多出于自上而下的科層制壓力和反腐肅貪的廉政建設(shè)要求編制權(quán)力清單。在定型階段，中央明確要求實現(xiàn)兩單融合，針對權(quán)力清單和責(zé)任清單的表述更加全面，對權(quán)責(zé)清單的編制和應(yīng)用也更加具體。

4.制度要素間關(guān)系

責(zé)任清單與權(quán)力清單互為補(bǔ)充，權(quán)力清單對政府機(jī)關(guān)公權(quán)力進(jìn)行限制，而責(zé)任清單明確政府機(jī)關(guān)的責(zé)任歸屬，落實到具體的機(jī)關(guān)乃至具體的人。目前我國權(quán)責(zé)清單制度的實踐中存在兩種模式：一種是以安徽省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單一體化模式，另一種是以浙江省為代表的權(quán)力清單和責(zé)任清單各成體系模式。2015年發(fā)布的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確要求，“已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責(zé)任清單作為一項重要改革內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進(jìn)”。如今，大部分地區(qū)已經(jīng)在推行的權(quán)力清單的基礎(chǔ)上推行責(zé)任清單制度，或者在制定權(quán)力清單時同時制定相應(yīng)的責(zé)任清單制度。

三、政府權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的現(xiàn)實困境

當(dāng)前大多數(shù)地方政府的官方網(wǎng)站上或醒目或隱蔽，都可以找到權(quán)責(zé)清單的蹤跡，這是權(quán)責(zé)清單在實踐范圍和數(shù)量上的成功。然而，制度的逐漸成型并不意味著制度的成熟，實際上權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)還處于起步階段。就此而言，探索權(quán)責(zé)清單制度運(yùn)行的制約因素對權(quán)責(zé)清單制度長效運(yùn)行具有重要意義。

（一）權(quán)責(zé)清單的法制化程度不足

一方面，權(quán)責(zé)清單性質(zhì)不清導(dǎo)致其效力模糊、權(quán)威性不高。對于權(quán)責(zé)清單是何種性質(zhì)的文件，以及究竟有無法律效力，學(xué)術(shù)界尚沒有定論。具體而言，“資料公開說”認(rèn)為權(quán)責(zé)清單等同于政府信息公開中的一類資料公開，沒有法律效力；“行政自制規(guī)范說”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單對行政機(jī)關(guān)的行政活動具有約束力，法院可承認(rèn)其部分效力；“行政規(guī)范性文件說”則認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是針對外部人制定的，具備法律效力，進(jìn)而承認(rèn)了其在司法審查中的效力。另外，清單定位不清使得制定主體有所爭議。目前權(quán)責(zé)清單中關(guān)于清單的制定主體、內(nèi)容、運(yùn)行程序以及相關(guān)配套措施等，都是由政府機(jī)關(guān)自主決定，各級人大作為立法機(jī)關(guān)鮮少參與其中。政府作為清單的制定與執(zhí)行主體，容易陷入既是裁判員又是運(yùn)動員的怪圈，這顯然違背了權(quán)責(zé)清單“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的初衷?？傊瑱?quán)責(zé)清單究竟有無法律效力，究竟該由誰來制定，實務(wù)界態(tài)度不清，理論界眾說紛紜。定位模糊使得權(quán)責(zé)清單效力大打折扣，是其有效推行面臨的最大瓶頸。

另一方面，制定依據(jù)缺失導(dǎo)致地方政府各行其是。通過梳理權(quán)責(zé)清單的有關(guān)文件發(fā)現(xiàn)，到目前為止，權(quán)責(zé)清單的制定依據(jù)大多是“通知”形式的規(guī)范性文件，內(nèi)容寬泛，缺乏針對性，對一些基本的問題缺乏明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單編制的程序不規(guī)范。在權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容上，多數(shù)地方政府是按著“9＋X”的思路進(jìn)行權(quán)力分類，但對“X”的理解不同導(dǎo)致內(nèi)容和分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。例如，浙江省將行政權(quán)力劃分成9類，比安徽省少1項“行政規(guī)劃”，而上海浦東新區(qū)將行政權(quán)力清單的內(nèi)容分為18類，類別遠(yuǎn)超浙江和安徽。清單的制定與修改涉及多方利益取舍，是一個謹(jǐn)慎抉擇的過程。地方政府清單制定的紊亂與繁雜會反作用于政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的整體質(zhì)量，并使得制度建設(shè)短時間內(nèi)難以統(tǒng)一。

（二）權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)同構(gòu)化和碎片化

不同層級政府間的“職責(zé)同構(gòu)”是目前我國行政體制中的一大痼疾，此種狀況導(dǎo)致不同層級政府可能共同管理同一件事情，結(jié)果非但不能促成事情的有效落實，反而致使其在每一個層級都得不到關(guān)注。厘清中央和地方各級政府的權(quán)責(zé)歸屬是政府職能轉(zhuǎn)變的要點，但由于層級政府部門間有效溝通和協(xié)調(diào)的缺乏，在清單制定過程中未能徹底梳理共有權(quán)責(zé)事項，致使上下級政府部門之間時常就某一事項出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊等問題。比如，廣東省文化和旅游廳與廣州市文化廣電旅游局行政許可事項都包含“文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行其他建設(shè)工程設(shè)計方案審核”；深圳市交通運(yùn)輸局與廣東省交通運(yùn)輸廳都擁有“直通港澳道路運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營許可證及車輛道路運(yùn)輸證核準(zhǔn)”這一職權(quán)，并且在責(zé)任事項和依據(jù)上沒有明顯區(qū)別。諸如此類，政府權(quán)責(zé)事項的重復(fù)現(xiàn)象較為常見，多頭管理容易導(dǎo)致指揮混亂和被管理部門無所適從的問題。

此外，職責(zé)不清、職能交叉的問題在同級政府的不同部門之間也普遍存在。各部門的權(quán)責(zé)重疊交織，缺乏必要的協(xié)調(diào)互動機(jī)制，以致清單不“清”，淪為“碎片化”的產(chǎn)物。突出表現(xiàn)在，當(dāng)同級政府不同部門就某一事項共同行使職權(quán)時，各個部門的職權(quán)范圍缺乏有效界定，以致“權(quán)力打架”。例如，山西省發(fā)展和改革委員會與山西省工業(yè)和信息化廳共同享有“招標(biāo)方案核準(zhǔn)”這一職權(quán)；廣州市商務(wù)局和廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會都享有“外商投資企業(yè)、來料加工企業(yè)直通港澳自貨自運(yùn)廠車許可”這一職權(quán)。故此，即便權(quán)責(zé)清單開展得如火如荼，此類不同層級政府之間和同級政府不同部門之間的職責(zé)重復(fù)，也會浪費行政資源，降低行政效率。

（三）權(quán)責(zé)清單地方執(zhí)行形式化

地方政府在貫徹上級政策、制定權(quán)責(zé)清單時存在形式化的特點，即并未完全將中央精神準(zhǔn)確落實到位，而是只做表面文章，追求形式完美的執(zhí)行活動。主要表現(xiàn)有：一是清單任務(wù)化，即將清單的制定和發(fā)布等同于一般政府事務(wù)，將其視作一項階段性任務(wù)，制定并公布后就表示任務(wù)完成，并不關(guān)注清單的后續(xù)效應(yīng)；二是回應(yīng)手段策略化，在權(quán)責(zé)清單的制作上采取復(fù)制策略，省政府文件復(fù)制中央政府文件，區(qū)縣政府文件復(fù)制省政府文件，造成文件泛濫虛浮。三是在制定職權(quán)運(yùn)行流程圖、建立動態(tài)管理機(jī)制上，個別地方政府采取省略策略、觀望策略的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致配套機(jī)制難以有效、及時落到實處。

追根溯源，地方政府執(zhí)行形式化在于其政策的法律位階較低，即有關(guān)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的規(guī)范性文件多為“通知”，難以起到真正的強(qiáng)制約束作用。此外，由于建立健全政府權(quán)責(zé)清單制度可能會壓縮政府的“自由活動空間”，阻斷部門權(quán)力尋租的渠道，裁剪其支配不合法資源的載體。故而，此種通過“現(xiàn)權(quán)”以“限權(quán)”的方式，不可避免使執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行者的利益產(chǎn)生一定沖突，導(dǎo)致其產(chǎn)生抵制情緒，進(jìn)而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行悖論。

（四）權(quán)責(zé)清單監(jiān)控機(jī)制缺乏

在權(quán)責(zé)清單的編制和執(zhí)行幾乎都由政府負(fù)責(zé)的情況下，構(gòu)建起完整而獨立的監(jiān)控機(jī)制更具現(xiàn)實意義。但目前為止，我國尚未就權(quán)責(zé)清單制度建立起完善而合理的評估與監(jiān)督體系，只存在政府內(nèi)部的上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行范圍有限的評估。清單編制中若出現(xiàn)征詢同級黨委和人大意見這一流程，在各地方政府中已經(jīng)算做得相對較好的，至于專家學(xué)者、民主黨派與社會團(tuán)體，他們在其中發(fā)揮的作用則更加有限。此外，權(quán)責(zé)清單制度的建立和推行是為了限定政府權(quán)力邊界、保護(hù)公民權(quán)利。作為委托人的公民具有對政府這一代理人進(jìn)行監(jiān)督的主觀訴求和客觀權(quán)利，然而各方面原因?qū)е鹿竦膶嵸|(zhì)性參與不足，未對權(quán)責(zé)清單制度中的政府行為產(chǎn)生有效約束。故此，真正意義上的監(jiān)督難以落地，權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性、科學(xué)性與有效性難以得到充分保障。

四、政府權(quán)責(zé)清單制度的完善策略

權(quán)責(zé)清單制度的完善要直面當(dāng)前的現(xiàn)實問題，從靜態(tài)設(shè)置到動態(tài)調(diào)控，從完善外部環(huán)境到推動自身發(fā)展。

（一）提高權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的法制化程度

要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)納入法律法規(guī)之中，豐富完善相關(guān)制度，保證政府能夠有法可依，進(jìn)而做到有法必依。要遵循“權(quán)責(zé)法定”的基本要求，做到在數(shù)量上不遺漏，在結(jié)構(gòu)上相統(tǒng)一，在質(zhì)量上剔除那些與法律法規(guī)不一致的規(guī)定。首先，建議中央制定權(quán)責(zé)清單有關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單的地位和性質(zhì)、制定依據(jù)、制定主體、編制程序，以及后續(xù)行使程序和相應(yīng)監(jiān)督懲戒機(jī)制等基礎(chǔ)制度，以改善目前權(quán)責(zé)清單編制和實施不統(tǒng)一的狀況，也為后續(xù)中央政府在全國推行權(quán)責(zé)清單制度提供法律依據(jù)。其次，建議地方政府在遵循上位法前提下，按照權(quán)責(zé)法定的原則，根據(jù)本地區(qū)實際情況制定地方性法規(guī)。安徽等地的做法具有借鑒價值，即先在一省之內(nèi)實現(xiàn)清單編制和管理的規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上推動省、市、縣清單統(tǒng)一化。最后，各職能部門要根據(jù)本部門的定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)和定人員的“三定方案”，主動對接權(quán)責(zé)清單，通過清權(quán)、核權(quán)、配權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)等環(huán)節(jié)，輔以權(quán)力登記表和權(quán)力運(yùn)行流程圖，使得部門權(quán)責(zé)清單化、業(yè)務(wù)流程化、工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息公開化，促進(jìn)其權(quán)責(zé)對等、權(quán)責(zé)透明。

（二）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的組織運(yùn)行體系

權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的前提是從根本上理順各級政府和各部門事權(quán)，此亦權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點攻克的難題。權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的“碎片化”和“同構(gòu)化”要求政府在橫向和縱向上進(jìn)行變革，建立高效協(xié)同的組織運(yùn)行體系。在橫向上，深入推進(jìn)大部制改革，促進(jìn)不同部門的同類權(quán)力和責(zé)任合并，構(gòu)建精簡高效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門機(jī)構(gòu)。在縱向上，針對不同層級政府的權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，采用從中央到地方自上而下、壓茬推進(jìn)的方式，打造上下左右相互內(nèi)洽的清單體系。在整體上，采取合同外包方式委托第三方智庫、研究機(jī)構(gòu)展開調(diào)查研究，為權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)提供科學(xué)理性的方案。為筑牢行政權(quán)的“制度之籠”，權(quán)責(zé)清單編制和調(diào)整的具體方案若能吸納第三方機(jī)構(gòu)的智慧則更為公正有效。

（三）建立權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)控機(jī)制

政府對權(quán)責(zé)清單制度的形式化和象征式執(zhí)行會影響到其治理效能發(fā)揮，因而建立其績效監(jiān)控機(jī)制迫在眉睫。要將權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)和執(zhí)行納入黨委巡視和政府督查范疇，以防止部門擅自更改或變相執(zhí)行權(quán)責(zé)清單，將權(quán)責(zé)清單落實情況納入政府年終績效考核指標(biāo)，以此保障權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性，提高部門嚴(yán)格執(zhí)行權(quán)責(zé)清單的積極性。在評價權(quán)責(zé)清單的績效時，可借鑒政策評估的通用指標(biāo)——效果、效率、充分性、公平性、回應(yīng)性和適當(dāng)性等構(gòu)建評估體系，進(jìn)而通過層次分析法和專家評分法來進(jìn)行評分，以此確保權(quán)責(zé)清單實施績效的科學(xué)性。在權(quán)責(zé)清單編制、調(diào)整過程中，應(yīng)廣泛征求各方意見，主動接受新聞媒體、民眾監(jiān)督，引入第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以此確保權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的回應(yīng)性和適當(dāng)性。

（四）優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

除了要對已經(jīng)顯現(xiàn)的問題進(jìn)行針對性解決外，為鞏固全面深化改革的成果，還應(yīng)優(yōu)化常態(tài)化的權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制。權(quán)責(zé)清單公布后，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、群眾需求變化、機(jī)構(gòu)職能和法律法規(guī)的調(diào)整，政府權(quán)責(zé)清單也需作出相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化。一方面，要根據(jù)“放管服”改革的要求，明確各級政府和職能部門權(quán)責(zé)清單的動態(tài)調(diào)整方式、調(diào)整周期、調(diào)整程序等內(nèi)容，以便各地定期對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行修訂，確保權(quán)責(zé)清單的時效性和準(zhǔn)確性。另一方面，要結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)在權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整中的作用。經(jīng)濟(jì)社會主體是公共服務(wù)體驗者和制度政策評價者，其將體驗和評價信息反饋給政府，可促使政府更加精準(zhǔn)地把握公共價值吁求，適時調(diào)整優(yōu)化清單內(nèi)容。精簡的權(quán)力、優(yōu)化的流程、強(qiáng)化的責(zé)任對整體績效產(chǎn)生了多大的影響以及后續(xù)應(yīng)該如何完善，有賴于政務(wù)數(shù)據(jù)的處理運(yùn)用，而“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”等線上政務(wù)服務(wù)有助于鞏固權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的效果。