李廣乾 張學(xué)藝 趙建航

隨著電子政務(wù)特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)的深入發(fā)展，數(shù)據(jù)日益成為政務(wù)處理的基礎(chǔ)要素，貫穿行政事務(wù)處理的全過(guò)程。與此同時(shí)，長(zhǎng)期的網(wǎng)絡(luò)政務(wù)處理形成了日益龐大的數(shù)據(jù)資源，如何存儲(chǔ)、維護(hù)、挖掘和利用其巨大的潛在價(jià)值，成為一個(gè)重大的課題。當(dāng)前，建立完善科學(xué)合理的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系顯得尤為迫切。

我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)正進(jìn)入新發(fā)展階段?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）在其第五篇“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”中，提出了“構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系”“建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系”的建設(shè)任務(wù)。與之前強(qiáng)調(diào)建設(shè)各行業(yè)、各領(lǐng)域的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)不同，“十四五”規(guī)劃開(kāi)始強(qiáng)調(diào)構(gòu)建更全面、更系統(tǒng)的數(shù)據(jù)資源體系。

建設(shè)包羅萬(wàn)象的數(shù)據(jù)資源體系面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。無(wú)論是城市數(shù)據(jù)還是國(guó)家公共數(shù)據(jù)，都包含千差萬(wàn)別的業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)實(shí)體，以及各種各樣的數(shù)據(jù)類型，因此，建設(shè)各自的數(shù)據(jù)資源體系，既要構(gòu)建相應(yīng)的業(yè)務(wù)架構(gòu)模型，又要構(gòu)建支持該業(yè)務(wù)架構(gòu)模型的數(shù)據(jù)架構(gòu)，同時(shí)還需要合理地處理軟件與硬件的關(guān)系，進(jìn)行相應(yīng)的組織架構(gòu)改革。正是由于這些技術(shù)、業(yè)務(wù)、制度方面的復(fù)雜性和艱巨性，無(wú)論是城市數(shù)據(jù)資源體系還是國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，在國(guó)際上仍然沒(méi)有多少成功的案例。

在這種情況下，率先開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)不失為明智之舉。政府?dāng)?shù)據(jù)資源是城市數(shù)據(jù)資源、國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，具有屬性明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、管理機(jī)制健全等諸多特點(diǎn)。電子政務(wù)是世界各國(guó)發(fā)展最早、最系統(tǒng)、最成熟的信息化業(yè)務(wù)應(yīng)用，包含種類繁多的政府業(yè)務(wù)類型和海量數(shù)據(jù)資源。一些國(guó)家在長(zhǎng)期的電子政務(wù)發(fā)展過(guò)程中，已經(jīng)從技術(shù)、業(yè)務(wù)、架構(gòu)設(shè)計(jì)等諸多方面進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)展出很多比較科學(xué)合理的系統(tǒng)思維和理論方法，可以為“構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系”“建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系”提供示范和借鑒。我國(guó)也在長(zhǎng)期的電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中提出并發(fā)展出很多有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的創(chuàng)新理論和政策實(shí)踐。例如，早在2002年我國(guó)就提出并實(shí)施了“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”的電子政務(wù)發(fā)展基本思路，其中的“四庫(kù)”即人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)四個(gè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，是我們認(rèn)識(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)，以及不同數(shù)據(jù)之間相互關(guān)系的知識(shí)基礎(chǔ)；2006年發(fā)布的《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》系統(tǒng)地構(gòu)建了國(guó)家電子政務(wù)建設(shè)的統(tǒng)一模型和總體框架；2015年后，國(guó)家有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策，將移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)融入電子政務(wù)總體框架中。國(guó)內(nèi)外的電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)積累豐富的技術(shù)、理論與政策經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建科學(xué)合理、系統(tǒng)完整的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為城市數(shù)據(jù)資源體系、國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)做好了充分的前期準(zhǔn)備工作。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的內(nèi)涵及其特征

目前人們對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，也還沒(méi)有出現(xiàn)相應(yīng)的實(shí)踐案例。這里結(jié)合近年來(lái)的數(shù)據(jù)管理理論及其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及一些企業(yè)開(kāi)展的數(shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)實(shí)踐，來(lái)探討政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的基本屬性及其要求。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系，是指政府機(jī)構(gòu)基于政府?dāng)?shù)據(jù)的全生命周期管理，從政務(wù)處理與業(yè)務(wù)協(xié)同、信息系統(tǒng)建設(shè)、政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)與管理、數(shù)據(jù)管理制度建設(shè)等諸多方面所開(kāi)展的系統(tǒng)性、體系化的政府?dāng)?shù)據(jù)管理活動(dòng)。從定義可以看出，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系應(yīng)該包括這樣五方面的內(nèi)容：

第一，政務(wù)與政務(wù)處理。政府?dāng)?shù)據(jù)首先來(lái)自政務(wù)處理過(guò)程和結(jié)果，但政務(wù)與政務(wù)處理本身具有有別于數(shù)據(jù)管理的規(guī)律，其基本要求是依法行政。因此，政務(wù)規(guī)劃和政務(wù)處理都應(yīng)該基于相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，并基于信息化和電子政府建設(shè)需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。在進(jìn)行政務(wù)規(guī)劃時(shí)，需要合理地處理好不同層級(jí)政府與職能部門之間的職責(zé)分工與業(yè)務(wù)條線的相互關(guān)系；制定政務(wù)處理流程及其標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，特別是各級(jí)政務(wù)大廳的政務(wù)處理流程與規(guī)范；在建設(shè)電子政府時(shí)，還需將那些各部門共性、通用的業(yè)務(wù)項(xiàng)目加以優(yōu)化整合。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)治理。所謂政府?dāng)?shù)據(jù)治理，是指在政府?dāng)?shù)據(jù)的全生命周期中，為確保數(shù)據(jù)質(zhì)量、保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)公共價(jià)值等而對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)建設(shè)管理所進(jìn)行的組織與制度安排。建立一整套科學(xué)合理的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，是建設(shè)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型電子政府”的基本要求，也是充分釋放政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值的必要條件。

第四，公共服務(wù)與政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)資源建設(shè)的公共服務(wù)價(jià)值主要包含如下方面：全面響應(yīng)國(guó)家各級(jí)政府、各部門的電子政務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)共享需要；公開(kāi)政府信息；向相關(guān)行業(yè)提供公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享服務(wù)；向社會(huì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)等。政府?dāng)?shù)據(jù)資源的價(jià)值主要是提供公共服務(wù)，但是在向行業(yè)、企業(yè)提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)，仍然需要構(gòu)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系。

第五，支撐環(huán)境與制度保障。政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié)都涉及相應(yīng)的法律法規(guī)，例如，每個(gè)政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行政務(wù)處理時(shí)需要獲得法定授權(quán)，但是與前述的政府?dāng)?shù)據(jù)治理著眼于政府內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享不同，這里的支撐環(huán)境與制度建設(shè)著眼于面向全社會(huì)的有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)管理的重大原則及其制度安排。具體來(lái)說(shuō)，包括如下內(nèi)容：明確政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系發(fā)展愿景、目標(biāo)及其路徑等，為政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系建設(shè)提供戰(zhàn)略方向；細(xì)化政府信息公開(kāi)政策；明確個(gè)人信息（隱私）、企業(yè)信息（商業(yè)秘密）采集、使用和保護(hù)策略；明確相關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)出境管理制度；明確政府?dāng)?shù)據(jù)安全策略；制定政府大數(shù)據(jù)中心建設(shè)規(guī)劃；實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化政策等。

從上述分析來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)具有如下三方面的特征：

第一，政務(wù)處理與政府?dāng)?shù)據(jù)相分離。政府?dāng)?shù)據(jù)雖然來(lái)自政務(wù)處理過(guò)程，但日益具有相對(duì)獨(dú)立的科學(xué)屬性及其管理需求，實(shí)現(xiàn)了與政務(wù)處理過(guò)程的分離。

第二，以數(shù)據(jù)為中心。政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理日益成為一項(xiàng)獨(dú)立的政府職能和專門、專業(yè)的業(yè)務(wù)。以政府?dāng)?shù)據(jù)為核心，政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系將政府職能與政務(wù)處理、政府?dāng)?shù)據(jù)共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)中心建設(shè)、隱私保護(hù)等諸多問(wèn)題統(tǒng)籌到一起，成為國(guó)家和政府的一個(gè)更加專業(yè)、更加復(fù)雜的龐大體系。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)資源建設(shè)由部門分散走向集中統(tǒng)一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)采取的大都是硬件、業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源一體化建設(shè)模式，各部門都建設(shè)有自己的全套業(yè)務(wù)系統(tǒng)；在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的電子政府時(shí)代，各政府部門的政府?dāng)?shù)據(jù)資源將被納入統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)、維護(hù)和分發(fā)。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)是我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)

20多年來(lái)，隨著IT技術(shù)發(fā)展和信息化建設(shè)的不斷深入，我國(guó)電子政務(wù)先后經(jīng)歷了“三金”工程、政府上網(wǎng)建網(wǎng)頁(yè)開(kāi)網(wǎng)站、集成建設(shè)政府門戶網(wǎng)站、“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)等過(guò)程，當(dāng)前正進(jìn)入“一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”建設(shè)階段。在此過(guò)程中，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)集成度不斷提高。今后，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)還將在當(dāng)前的前臺(tái)（網(wǎng)站）整合、部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合的基礎(chǔ)之上，不斷向后臺(tái)整合特別是向加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的方向發(fā)展。

（二）新一代信息技術(shù)和政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)共同推動(dòng)“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型電子政府”的轉(zhuǎn)型

以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等為代表的新一代信息技術(shù)，為政府?dāng)?shù)據(jù)管理現(xiàn)代化提供了技術(shù)手段和工具，極大地豐富了政府?dāng)?shù)據(jù)的海量來(lái)源，完善了政府?dāng)?shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、分析挖掘與分發(fā)應(yīng)用的全生命周期的數(shù)字化、智能化管理體系。

當(dāng)前，新一代信息技術(shù)對(duì)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的影響主要表現(xiàn)在以下方面：第一，物聯(lián)網(wǎng)和感應(yīng)技術(shù)、5G技術(shù)的應(yīng)用使得政務(wù)處理過(guò)程的幾乎所有環(huán)節(jié)都被數(shù)字化，不僅豐富了政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)涵，而且極大地增加了政府?dāng)?shù)據(jù)容量。這給傳統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理理念和方法帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。第二，云計(jì)算及云數(shù)據(jù)中心能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)處理與政府?dāng)?shù)據(jù)的有效分離，實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)部門的前臺(tái)終端化。也就是說(shuō)，政府部門今后無(wú)須獨(dú)立地規(guī)劃建設(shè)自己的全套電子政務(wù)系統(tǒng)，只需應(yīng)用國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)終端處理日常業(yè)務(wù)。第三，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)推動(dòng)傳統(tǒng)的電子政務(wù)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的電子政府轉(zhuǎn)變，使得精準(zhǔn)政務(wù)、政務(wù)定制成為可能。這就要求有全范圍、多領(lǐng)域的海量實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)作支撐，為此，必須克服基于部門職能分工、基于行政區(qū)劃的地方管治所帶來(lái)的弊端。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)符合信息系統(tǒng)演進(jìn)的基本規(guī)律

縱觀人類半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的信息化發(fā)展歷程，可將信息系統(tǒng)發(fā)展演進(jìn)歷程劃分為四個(gè)階段（見(jiàn)圖1）。在這個(gè)演進(jìn)過(guò)程中，數(shù)據(jù)（庫(kù)）不斷地從信息系統(tǒng)中分離、獨(dú)立出來(lái)，且自身又不斷地分化出元數(shù)據(jù)與主數(shù)據(jù)兩個(gè)細(xì)分領(lǐng)域。實(shí)際上，主數(shù)據(jù)正在成為數(shù)據(jù)資源整合的一個(gè)嶄新工具和手段；而從近年來(lái)企業(yè)信息化和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，主數(shù)據(jù)及主數(shù)據(jù)管理已經(jīng)成為人們建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基本方法。

圖1 信息化發(fā)展過(guò)程中的業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)的四次分離

電子政務(wù)作為一種重要的信息系統(tǒng)建設(shè)類型，同樣應(yīng)該遵循上述“業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”分離趨勢(shì)和規(guī)律。就政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)來(lái)說(shuō)，其元數(shù)據(jù)庫(kù)、主數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)將是一項(xiàng)工程浩大的建設(shè)項(xiàng)目。實(shí)際上，元數(shù)據(jù)庫(kù)、主數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，例如，我國(guó)在2002年開(kāi)始建設(shè)的電子政務(wù)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)即人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的前三大數(shù)據(jù)庫(kù)，可以被看作某種主數(shù)據(jù)庫(kù)，盡管由于技術(shù)原因人們尚未意識(shí)到主數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的重要性。

“業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”分離趨勢(shì)與元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)管理豐富完善了政府信息架構(gòu)，不僅有助于構(gòu)建完善的政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制，而且為構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系提供了分析方法和可供參考的實(shí)施路徑。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件

20多年來(lái)，電子政務(wù)建設(shè)對(duì)提升我國(guó)國(guó)家治理能力發(fā)揮了重要作用。然而，當(dāng)前部門分割、地方分立的電子政務(wù)建設(shè)格局顯然難以適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)，既能優(yōu)化現(xiàn)有的電子政務(wù)和信息化建設(shè)格局，減少重復(fù)建設(shè)，節(jié)約巨額財(cái)政投資，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，又將極大地提高各級(jí)政府管理、服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的能力和水平，加強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)各類突發(fā)應(yīng)急事件的反應(yīng)速度和質(zhì)量，促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

（五）政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)有助于加快數(shù)據(jù)要素化進(jìn)程

2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，將數(shù)據(jù)與土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素并列，將數(shù)據(jù)看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的新型生產(chǎn)要素。然而，數(shù)據(jù)要真正發(fā)揮這種基礎(chǔ)性作用，還面臨著諸多技術(shù)、管理和法律等方面的難題。

政府?dāng)?shù)據(jù)有助于克服數(shù)據(jù)的技術(shù)、管理和法律等方面的難題。當(dāng)前，雖然政府?dāng)?shù)據(jù)在全社會(huì)數(shù)據(jù)總量中的占比在不斷下降，但由于政府?dāng)?shù)據(jù)多為高價(jià)值的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，因而對(duì)于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重大的市場(chǎng)價(jià)值。特別是政務(wù)處理數(shù)據(jù)、司法數(shù)據(jù)、行業(yè)監(jiān)管數(shù)據(jù)、空間地理和自然資源數(shù)據(jù)及歷年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等，具有很高的市場(chǎng)價(jià)值及數(shù)據(jù)挖掘價(jià)值。

然而，政府?dāng)?shù)據(jù)的上述數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)仍然不足以推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化進(jìn)程。在此進(jìn)程中，必須完成政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的以下任務(wù)：一是實(shí)現(xiàn)政務(wù)處理與政府?dāng)?shù)據(jù)的分離，建立集中統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心。數(shù)據(jù)分隔與分立，無(wú)法讓政府?dāng)?shù)據(jù)發(fā)揮出其更廣泛的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。二是建立完善政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制，提高政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量。三是加強(qiáng)公民個(gè)人信息（隱私）保護(hù)，強(qiáng)化全社會(huì)的個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)。四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化建設(shè)，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享。

三、構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的基本要求

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系，是一項(xiàng)多學(xué)科、跨領(lǐng)域、重融合的工作，因而必須從系統(tǒng)角度去綜合解決這個(gè)問(wèn)題。這些年來(lái)，國(guó)內(nèi)外眾多政府機(jī)構(gòu)和組織就此從不同方面進(jìn)行了諸多探索，但尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。從發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，這些探索主要包括兩個(gè)方面。

一方面，一些國(guó)家開(kāi)展了電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)建設(shè)實(shí)踐。從2000年前后開(kāi)始，一些電子政務(wù)建設(shè)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家（如美國(guó)和部分歐洲國(guó)家），開(kāi)始在原有的各自獨(dú)立建設(shè)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之上進(jìn)行整合，并為此提出了本國(guó)的頂層設(shè)計(jì)建設(shè)方案。例如，美國(guó)提出了聯(lián)邦政府組織架構(gòu)（FEA:Federal Enterprise Architecture），英國(guó)提出了電子政務(wù)互操作框架（e-GIF:e-Government Interoperability Framework），加拿大提出了業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換賦能項(xiàng)目（BTEP）等。在這些頂層設(shè)計(jì)方案中，美國(guó)的FEA受到人們的高度關(guān)注。FEA由五個(gè)參考模型（即績(jī)效參考模型、業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)構(gòu)件參考模型、數(shù)據(jù)參考模型、技術(shù)參考模型）組成（見(jiàn)圖2，下頁(yè)），它們共同提供了聯(lián)邦政府的績(jī)效、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)與技術(shù)的通用定義和架構(gòu)，從而有助于實(shí)現(xiàn)共享聯(lián)邦政府互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（IT）投資、實(shí)現(xiàn)政府信息資源互聯(lián)互通的目標(biāo)。FEA的最大特點(diǎn)是提出了數(shù)據(jù)參考模型，并將其與政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)的綜合分析（即業(yè)務(wù)參考模型、服務(wù)構(gòu)件參考模型）聯(lián)系在一起。

圖2 美國(guó)聯(lián)邦政府組織架構(gòu)（FEA）

就構(gòu)建數(shù)據(jù)資源管理體系特別是政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)而言，上述兩個(gè)方面仍然不足以提供充分的理論和方法論支撐。其最大的不足就是，上述兩方面的理論方法都只從各自角度出發(fā)，關(guān)注其特定的方面。例如，DAMA數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)全生命周期管理，但對(duì)（電子政務(wù)）業(yè)務(wù)總體規(guī)劃分析不足；而FEA在數(shù)據(jù)參考模型構(gòu)建方面顯得相對(duì)粗淺，元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)管理的概念和方法運(yùn)用不夠，使得其數(shù)據(jù)參考模型難以實(shí)用化。與此同時(shí)，F(xiàn)EA在構(gòu)建業(yè)務(wù)參考模型方面過(guò)于簡(jiǎn)單化，沒(méi)有相應(yīng)的理論作支撐。構(gòu)建更加完善、合理的數(shù)據(jù)資源管理體系，必須滿足多方面的要求，具體包括四方面的內(nèi)容。

（一）構(gòu)建科學(xué)合理的業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)融合的架構(gòu)體系

構(gòu)建科學(xué)合理的業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)融合的架構(gòu)體系，重點(diǎn)是綜合運(yùn)用業(yè)務(wù)頂層設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)全生命周期管理規(guī)劃的技術(shù)方法。為此，可以從兩個(gè)方面加以完善：

一是深化、完善業(yè)務(wù)參考模型。其核心是構(gòu)建業(yè)務(wù)模型規(guī)劃的理論方法。就政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)而言，這是數(shù)據(jù)來(lái)源與管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)保障。由于“依法行政”是政府行政事務(wù)處理的基本遵循，因而行政法應(yīng)該是規(guī)劃業(yè)務(wù)模型的出發(fā)點(diǎn)。行政法學(xué)從職責(zé)、職權(quán)、管理手段三者的相互關(guān)系出發(fā)來(lái)論述行政部門的業(yè)務(wù)內(nèi)容（見(jiàn)圖3，下頁(yè)），這種邏輯關(guān)系也應(yīng)該是電子政務(wù)業(yè)務(wù)模型規(guī)劃的源泉。

圖3 職責(zé)、職權(quán)、管理手段之間的邏輯關(guān)系

（二）實(shí)現(xiàn)“軟件”與“硬件”相協(xié)調(diào)

近年來(lái)有關(guān)數(shù)據(jù)治理和頂層設(shè)計(jì)的討論，大多是基于企業(yè)內(nèi)部或地方政府層面，重點(diǎn)是關(guān)于數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)部分，即數(shù)據(jù)資源管理體系的“軟件”部分。但是，國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)還應(yīng)該包括更多內(nèi)容，特別是與各級(jí)政務(wù)部門業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)處理、數(shù)據(jù)中心建設(shè)的空間布局、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與業(yè)務(wù)部門之間責(zé)任關(guān)系等諸多問(wèn)題密切相關(guān)。這些內(nèi)容可以看作數(shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的“硬件”部分。這些問(wèn)題都特別重大，直接關(guān)系到數(shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的成效。

（三）正確處理數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的相互關(guān)系

目前人們都在討論“治理”問(wèn)題，但就本文來(lái)說(shuō)，有兩種不同的“治理”：一種是“數(shù)據(jù)治理”的“治理”，一種是“國(guó)家治理”的“治理”。這兩種“治理”存在明顯差異?！皵?shù)據(jù)治理”的“治理”重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)生命周期過(guò)程中圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題而展開(kāi)的各方面機(jī)制建設(shè)；“國(guó)家治理”的“治理”重點(diǎn)關(guān)注政府與社會(huì)各界就如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而展開(kāi)的合作、共同參與，其中特別強(qiáng)調(diào)政府將之前由自己一家獨(dú)攬的事務(wù)交由企業(yè)、社會(huì)組織實(shí)施。而就我們討論的政府?dāng)?shù)據(jù)而言，雖然也包含第一種的“治理”之義，但更需要明確第二種“治理”的具體內(nèi)涵。

對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源建設(shè)來(lái)說(shuō)，由于數(shù)據(jù)生命周期比較長(zhǎng)，引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的參與是必要的，但是，建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)同樣重要。在建立有效的政府?dāng)?shù)據(jù)資源的職能管理機(jī)構(gòu)之前，討論政府?dāng)?shù)據(jù)治理還為時(shí)尚早。在政府?dāng)?shù)據(jù)分別由不同部門管理、無(wú)法建立有效的數(shù)據(jù)生命周期管理的前提下，政府?dāng)?shù)據(jù)治理將難以真正地展開(kāi)。

（四）實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的集中管理與分布式應(yīng)用的統(tǒng)一

減少重復(fù)建設(shè)、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，是數(shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)的重要目標(biāo)。為此，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的集中統(tǒng)一管理。具體內(nèi)容包含兩個(gè)方面的要求，除了上述的建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)外，還包括統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)中心建設(shè)。這就要求建立數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)相分離機(jī)制，一方面保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)資源化建設(shè)，另一方面確保業(yè)務(wù)部門能夠自如地使用必要的政務(wù)處理數(shù)據(jù)。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的優(yōu)化建議

優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系，應(yīng)從如下方面著手：基于頂層設(shè)計(jì)角度，建立完善政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系；摸清政務(wù)家底，建立我國(guó)電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型；構(gòu)建科學(xué)合理的（電子）政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，建立我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)參考模型；建立強(qiáng)有力的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)；加快構(gòu)建規(guī)范有效的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理制度。

（一）基于頂層設(shè)計(jì)角度，建立完善政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系

當(dāng)前，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)重點(diǎn)正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由之前的“以政務(wù)服務(wù)為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙哉當(dāng)?shù)據(jù)為中心”。為此，有必要構(gòu)建以政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)為核心的新的電子政務(wù)發(fā)展框架。其主要內(nèi)容是基于政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的五個(gè)方面，構(gòu)建我國(guó)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的頂層設(shè)計(jì)框架，以此規(guī)劃今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)電子政府的發(fā)展藍(lán)圖。這要求我們綜合應(yīng)用政府業(yè)務(wù)頂層架構(gòu)與數(shù)據(jù)管理知識(shí)方面的最新的科學(xué)理論和方法，構(gòu)建未來(lái)我國(guó)電子政務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系分析的邏輯框架。

（二）摸清政務(wù)家底，建立我國(guó)電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型

建立我國(guó)電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型，應(yīng)從如下方面同時(shí)展開(kāi)：首先，建立政府職能分析框架，并基于政府職能分工，逐級(jí)、逐條梳理全國(guó)的政府業(yè)務(wù)條線；其次，綜合匯總?cè)珖?guó)各部門、各地方政府實(shí)際開(kāi)展的業(yè)務(wù)內(nèi)容，經(jīng)過(guò)歸類、整理，建立我國(guó)政府職能運(yùn)行框架；最后，基于依法行政和商事制度改革等要求，對(duì)照政府職能分析框架與政府職能運(yùn)行框架，建立完善我國(guó)電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型及其更新、維護(hù)、管理機(jī)制。

（三）構(gòu)建科學(xué)合理的（電子）政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，建立我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)參考模型

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，就是基于政務(wù)特征和數(shù)據(jù)資源管理屬性，對(duì)海量政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分類而建立的高效、合理的管理框架。建立科學(xué)合理的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，是有效開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放、加快政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化管理的重要條件。政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)主要包含技術(shù)和物理兩個(gè)層面的內(nèi)容（見(jiàn)圖4，下頁(yè)）。

圖4 政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

1.構(gòu)建技術(shù)層面的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

一是國(guó)家電子政府元數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)。電子政府元數(shù)據(jù)涉及各行各業(yè)的信息化建設(shè)，除包含上述電子政務(wù)業(yè)務(wù)參考模型的元數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)外，還包括電子政府建設(shè)的其他方面內(nèi)容。目前，我國(guó)已經(jīng)制定發(fā)布眾多相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，但這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并沒(méi)有在各地電子政府建設(shè)中得到有效的實(shí)施，更沒(méi)有建立全國(guó)性的相應(yīng)管理體系，即全國(guó)性的有關(guān)電子政府的元數(shù)據(jù)注冊(cè)登記、管理維護(hù)、更新共享機(jī)制。這種狀況應(yīng)該得到改善。

通過(guò)政府小數(shù)據(jù)管理體系建設(shè)，不僅能夠摸清家底、動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)了解各行業(yè)相關(guān)情況，實(shí)時(shí)地獲取相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而且有助于實(shí)現(xiàn)資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，減少重復(fù)建設(shè)。無(wú)論是三大電子政務(wù)基礎(chǔ)信息庫(kù)，還是行業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)，都具有類似功能。

構(gòu)建技術(shù)層面的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的另一個(gè)重要內(nèi)容，是建設(shè)合理的職能部門主題數(shù)據(jù)庫(kù)。主題數(shù)據(jù)庫(kù)是職能部門在履職過(guò)程中所產(chǎn)生的專題數(shù)據(jù)庫(kù)，與電子政務(wù)三大基礎(chǔ)信息庫(kù)及行業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)密切相關(guān)。這些基礎(chǔ)信息庫(kù)在為各主題信息系統(tǒng)提供共享服務(wù)的同時(shí)，也不斷通過(guò)對(duì)比各專題數(shù)據(jù)庫(kù)信息而更新相應(yīng)數(shù)據(jù)、信息。當(dāng)然，根據(jù)上述“業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”分離趨勢(shì),主題數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該與作為國(guó)家（行業(yè)）主數(shù)據(jù)庫(kù)的各類基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)相分離。

2.構(gòu)建物理層面的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

構(gòu)建物理層面的政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容是規(guī)劃政府?dāng)?shù)據(jù)的空間布局。這包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即中央與地方政府有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的分工協(xié)作、全國(guó)一體化政府?dāng)?shù)據(jù)中心建設(shè)布局。就“中央與地方政府有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的分工協(xié)作”而言，其總體布局應(yīng)該與全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)格局相統(tǒng)一，采取中央與省級(jí)兩級(jí)結(jié)構(gòu)。但上述的國(guó)家主數(shù)據(jù)庫(kù)和行業(yè)主數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，則應(yīng)該采取統(tǒng)一建設(shè)、全面共享的基本思路。就“全國(guó)一體化政府?dāng)?shù)據(jù)中心建設(shè)布局”而言，其建設(shè)布局要符合《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案的通知》和國(guó)家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦等四部門發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建全國(guó)一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)政策的總體要求，不過(guò)從上述政府?dāng)?shù)據(jù)結(jié)構(gòu)特征的分析來(lái)看，我們還應(yīng)該對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)中心建設(shè)進(jìn)行專門的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（四）建立強(qiáng)有力的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)

黨的十九屆四中全會(huì)決定將數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，并要求建立健全由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制。因此，對(duì)全社會(huì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行綜合管理勢(shì)必成為一項(xiàng)新的政府職能。與此同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系建設(shè)要求建立相應(yīng)的綜合性政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)，并建立系統(tǒng)的運(yùn)維管理機(jī)制。綜合這些要求，有必要在一些地方政府建立的大數(shù)據(jù)管理局的基礎(chǔ)之上，在國(guó)家層面建立職能相對(duì)獨(dú)立的數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)，并將其作為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的、大部制管理體制中的一個(gè)新型綜合管理機(jī)構(gòu)。

這個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是促進(jìn)國(guó)家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理是其中的重要職責(zé)。而就政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理而言，主要包括如下方面的業(yè)務(wù)內(nèi)容：統(tǒng)一建設(shè)與管理政府?dāng)?shù)據(jù)資源，包括國(guó)家電子政務(wù)三大基礎(chǔ)信息庫(kù)（國(guó)家主數(shù)據(jù)庫(kù)）建設(shè)、重點(diǎn)行業(yè)基礎(chǔ)信息庫(kù)（行業(yè)主數(shù)據(jù)庫(kù)）和重要的主題數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)；為政府機(jī)構(gòu)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)處理提供后臺(tái)數(shù)據(jù)與技術(shù)支撐；向社會(huì)提供政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放服務(wù)；建設(shè)、管理政府（云）數(shù)據(jù)中心；電子政務(wù)元數(shù)據(jù)、主數(shù)據(jù)注冊(cè)登記與更新維護(hù)機(jī)制建設(shè)等。

（五）加快構(gòu)建規(guī)范有效的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理制度

政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理制度不僅包括前述的政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)制建設(shè)（如前述的頂層設(shè)計(jì)、元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)管理、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)等），而且包括其他諸多內(nèi)容。這些內(nèi)容主要包括：“業(yè)務(wù)—數(shù)據(jù)”分離之后，政府業(yè)務(wù)處理機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)之間有關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、應(yīng)用、更新等環(huán)節(jié)的職責(zé)分工與業(yè)務(wù)協(xié)作；政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)在向行業(yè)、企業(yè)提供政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放服務(wù)時(shí)，對(duì)相關(guān)行業(yè)、企業(yè)所開(kāi)展的相應(yīng)規(guī)制與管理；與政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理相關(guān)的個(gè)人隱私保護(hù)、企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、信息網(wǎng)絡(luò)安全等方面的規(guī)制與管理及各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)等。