賈 璐

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、我國房產(chǎn)稅征收制度現(xiàn)狀

近年來，我國居民收入水平不斷提高，推動(dòng)了住房需求的持續(xù)提升及房地產(chǎn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，但同時(shí)也導(dǎo)致了各種各樣的問題，其中最突出的是房價(jià)居高不下帶來的房地產(chǎn)泡沫。住房已經(jīng)脫離了居住的基本屬性，許多購房者將購房看成了一項(xiàng)投資，這就使投機(jī)性購房增多，房價(jià)也上漲迅速，導(dǎo)致真正有住房需求的購買者無力承擔(dān)高昂的房價(jià)。稅收制度沒有好壞之分，房產(chǎn)稅的實(shí)施是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，不可盲目地超越社會(huì)發(fā)展水平，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)符合我國社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。當(dāng)前我國的房產(chǎn)稅制度在房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)稅收負(fù)擔(dān)重，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)輕，這也是導(dǎo)致間接稅比重高于直接稅比重的主要原因。2011年，我國在上海和重慶兩地分別宣布，對(duì)個(gè)人非經(jīng)營性住房征收房產(chǎn)稅，實(shí)行差異化的比例稅率，盡管兩地在政策實(shí)際制定中存在差別，但都在一定程度上保護(hù)了本市居民的正常住房需求，抑制了購房者的投機(jī)行為，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。滬渝兩地實(shí)施房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是摸著石頭過河，十年改革成果差強(qiáng)人意，雖然在改革試點(diǎn)過程中出現(xiàn)了種種問題，但也顯示了國家對(duì)房產(chǎn)稅改革的重視和決心。為了進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)成果，2021年十月份第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并由國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。北京、深圳等房價(jià)較高的城市可能會(huì)成為首批試點(diǎn)地區(qū)，首次授權(quán)試點(diǎn)期限為五年，在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前，向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告試點(diǎn)情況，需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。房產(chǎn)稅改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，培育地方主力稅種，逐漸取代增值稅。因此，在一線城市試點(diǎn)結(jié)束后，征稅的范圍將根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)逐漸向二三四線城市擴(kuò)張。此次試點(diǎn)將是我國房產(chǎn)稅改革歷史上濃墨重彩的一筆，將對(duì)房價(jià)上漲和不合理的投資行為形成有效制約，讓房子回歸本身的居住屬性，這也是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。［1］

二、我國推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的必要性

（一）抑制房產(chǎn)投機(jī)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

目前在我國家庭財(cái)富的組成中，房產(chǎn)已經(jīng)超過了其他一切金融投資，成為最具可投性的產(chǎn)品，這也是導(dǎo)致“炒房熱”的最主要原因。這種行為導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫愈發(fā)嚴(yán)重，房價(jià)居高不下，致使購房成為低收入家庭最大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在我國城鎮(zhèn)居民家庭負(fù)債中，房貸已經(jīng)成為主要的構(gòu)成部分，嚴(yán)重地影響了家庭的消費(fèi)能力和水平。實(shí)施房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)可以有效地增加投機(jī)者持房成本，減少房屋空置率，是穩(wěn)定住房市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)“房住不炒”政策目標(biāo)的有效手段。［2］

（二）增加地方財(cái)政，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

稅收是國家公共財(cái)政最主要的收入形式和來源，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)可以有效地增加地方政府的財(cái)政收入。2020年，滬渝兩市房產(chǎn)稅收入分別為198.7億元和71.7億元，分別占各自地方稅收的3.4%和5%，已經(jīng)成為了地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充。房產(chǎn)作為居民最重要的財(cái)富之一，在稅收的來源上具有廣泛性和穩(wěn)定性。現(xiàn)階段地方政府財(cái)政收入過度依賴土地使用權(quán)出讓，缺乏可持續(xù)性的財(cái)政收入來源，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)可以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入由短期向長期轉(zhuǎn)變。同時(shí)，稅收具有無償性，即取之于民，用之于民。通過對(duì)房產(chǎn)稅的征收，地方政府將有更多財(cái)力投入到社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共醫(yī)療服務(wù)等方面，從而更好地建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（三）調(diào)節(jié)貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平

改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，同時(shí)社會(huì)貧富差距也在不斷擴(kuò)大。在“炒房熱”的大潮下，投機(jī)者持有多套房屋，而真正有住房需求的購房者面臨無力購買的境況，貧富差距逐漸向兩極分化。通過實(shí)施房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，如對(duì)持有多套房屋的所有權(quán)人實(shí)施超額累進(jìn)稅率，使其支付更多的房產(chǎn)稅，對(duì)擁有小戶型或者少量住房的人少征或不征房產(chǎn)稅，以此來平衡二者間的收入差距，進(jìn)一步調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配，從而減小貧富差距。如果投機(jī)者在購房后將面臨高額的房產(chǎn)稅，那么投機(jī)者的購房熱情將會(huì)大大降低，從而“炒房熱”的浪潮也會(huì)逐漸衰減，使得更多的社會(huì)資金流入其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)化解房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫危機(jī)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重要的意義。［3］

三、我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)面臨的困境

（一）房產(chǎn)稅征收立法亟待完善

根據(jù)稅收法定原則，能夠進(jìn)行稅法立法的主體只有全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，而在我國近十年有關(guān)房產(chǎn)稅制度的制定過程中一直缺乏“合法性”的主體，以國務(wù)院為主體制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》顯然不符合我國憲法性規(guī)定。同時(shí)，僅僅依靠一個(gè)行政法規(guī)應(yīng)對(duì)改革試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的種種問題也會(huì)捉襟見肘。根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定內(nèi)容，由國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定：地方政府可以依據(jù)法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)制定規(guī)章。因此，在地方政府推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的過程中制定有關(guān)《規(guī)章》《辦法》等需有法律或行政法規(guī)的授權(quán)，而在我國的房產(chǎn)稅制度制定過程中一直缺乏合憲性的法律前提。因此，落實(shí)稅收法定原則，加快房產(chǎn)稅征收方面的立法工作已迫在眉睫。［4］

（二）房產(chǎn)稅征收范圍過于狹窄

從上海試點(diǎn)過程中來看，房產(chǎn)稅的征收范圍只針對(duì)增量住房，而不包括存量住房。鑒于上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，高收入人群占有很高比例，并且一人持有多套房屋的現(xiàn)象非常普遍。因此，只針對(duì)增量住房征收房產(chǎn)稅，而不對(duì)存量住房征收房產(chǎn)稅，在一定程度上保護(hù)了投機(jī)者的利益，違背了稅收公平原則，不利于調(diào)節(jié)貧富差距，同時(shí)也使地方政府間接流失了大量財(cái)政收入。從重慶房產(chǎn)稅政策來看，雖然涉及部分存量住房，但僅局限在獨(dú)棟商品房，不涉及其他普通住房。而增量住房方面，主要涉及獨(dú)棟和高檔別墅，將大量普通住宅排除在外。眾所周知，一個(gè)城市在功能區(qū)域的劃分上普通住宅區(qū)是占絕對(duì)多數(shù)的，因此，城市普通住宅無論是在增量住房還是存量住房中都占據(jù)著主導(dǎo)地位。從世界范圍來看，如美國政府對(duì)房產(chǎn)稅的征收范圍除了公益住房、低收入者住房等極少數(shù)符合免征房產(chǎn)稅條件的，其他都在征收范圍之內(nèi)。從我國滬渝兩地改革試點(diǎn)過程中可以發(fā)現(xiàn)房產(chǎn)稅征收范圍過于狹窄，一方面達(dá)不到實(shí)施房產(chǎn)稅征收調(diào)節(jié)貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平的主要目的，另一方面也間接導(dǎo)致了地方政府財(cái)政收入的減少。

（三）房產(chǎn)稅免征面積及稅率設(shè)定缺乏靈活性

房產(chǎn)稅免征面積的設(shè)定不是恒定不變的，單純按照人均面積或者以家庭為單位在很大程度上不能真實(shí)反映出住房者的需求。而在滬渝兩地的改革試點(diǎn)過程中，對(duì)房產(chǎn)稅免征面積的規(guī)定一直未作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不能適時(shí)而變，缺乏靈活性。同時(shí)滬、渝兩地在改革試點(diǎn)中雖然實(shí)施了差異化的征收政策，但是在去除了納稅人大量的免征面積后，稅率設(shè)置就顯得很低了。這樣的差異化稅率設(shè)置存在一個(gè)很大弊端，即對(duì)高端住宅的購房者和投機(jī)者難以起到抑制作用。同時(shí)，現(xiàn)階段我國沒有制定與房產(chǎn)稅征收相配套的法律，在房產(chǎn)稅率的設(shè)定上缺乏一個(gè)統(tǒng)一的基準(zhǔn)，地方政府在征收的過程中沒有一個(gè)明確的稅率浮動(dòng)區(qū)間。與此相反，大部分發(fā)達(dá)國家采用差異與浮動(dòng)相結(jié)合的稅率，即由政府設(shè)定統(tǒng)一的浮動(dòng)區(qū)間，并賦予地方政府一定的自主權(quán)，可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況合理設(shè)定房產(chǎn)稅率。［5］

(四）房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)不合理及配套設(shè)施不健全

在滬、渝兩地改革試點(diǎn)過程中，計(jì)稅依據(jù)分別按照應(yīng)稅房產(chǎn)交易價(jià)的70%和應(yīng)稅房產(chǎn)交易價(jià)格來確定。在近十年的改革試點(diǎn)過程中，計(jì)稅依據(jù)一直未進(jìn)行調(diào)整，反觀世界范圍內(nèi)普遍采用的計(jì)稅依據(jù)，即對(duì)房屋進(jìn)行評(píng)估作價(jià)才更能準(zhǔn)確、真實(shí)地反映房屋的真實(shí)價(jià)值，房地產(chǎn)市場(chǎng)瞬息萬變，一直采用交易價(jià)格作為征收房產(chǎn)稅的依據(jù)明顯不合理。在我國“炒房熱”的市場(chǎng)背景下，房屋價(jià)格不斷攀升，而房屋買賣交易是一次性達(dá)成的，交易價(jià)格的確定只能反映當(dāng)時(shí)的房地產(chǎn)市場(chǎng)行情，而無法真正體現(xiàn)出房屋的價(jià)值。同時(shí)，在征收房產(chǎn)稅過程中更加難以規(guī)避的是雙方當(dāng)事人惡意串通，通過簽訂陰陽合同來逃避納稅義務(wù)。此外，同房產(chǎn)稅征收相適應(yīng)的評(píng)估機(jī)制和統(tǒng)一的房產(chǎn)稅登記制度不健全，導(dǎo)致我國的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作無法在法治、公平的軌道上穩(wěn)步推進(jìn)。

四、推進(jìn)我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)對(duì)策探究

（一）落實(shí)稅收法定原則

稅收法定原則是指稅收的種類、稅率等必須有法律的規(guī)定，而在我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)過程中僅僅依靠國務(wù)院制定的《房產(chǎn)稅暫行條例》是杯水車薪。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定由國務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定具體實(shí)施細(xì)則。國務(wù)院及其有關(guān)部門、試點(diǎn)地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)可行的征收管理模式和程序。而在上位法缺失的情況下，國務(wù)院及其相關(guān)部門也無法真正做到合理、全面制定相關(guān)行政法規(guī)、制度和辦法。因此，要在原有房產(chǎn)稅制度的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國滬渝兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也可以借鑒國外優(yōu)秀的房產(chǎn)稅改革制度。同時(shí)，要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，廣泛聽取社會(huì)公眾的意見，加快全國人民代表大會(huì)及常委會(huì)關(guān)于房產(chǎn)稅征收立法的制定，做到立法與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

（二）擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收范圍

擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收范圍是推進(jìn)我國改革試點(diǎn)的必經(jīng)之路，在推進(jìn)我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作過程中應(yīng)當(dāng)實(shí)施全面征收的政策，僅對(duì)極個(gè)別公益住房、低收入住房、家庭首套住房等給予減免或免征。在住房的種類上不僅要包括增量住房還要包括存量住房，不僅要包括高端住宅、別墅，還要包括普通型住宅。量變方可引起質(zhì)變，沒有一個(gè)廣泛的房產(chǎn)稅征收范圍就難以實(shí)現(xiàn)增加財(cái)政收入的目的，進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距和促進(jìn)社會(huì)公平的目的。根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議的決定，試點(diǎn)地區(qū)的房地產(chǎn)稅征稅對(duì)象為居住用和非居住用等各類房地產(chǎn)，不包括依法擁有的農(nóng)村宅基地及其上住宅，即房產(chǎn)稅的征收范圍包括住宅、公寓、寫字樓、商鋪等所有房地產(chǎn)，但農(nóng)民房（小產(chǎn)權(quán)房）等卻躲過去了，而結(jié)合我國的實(shí)際國情來看，農(nóng)民房的數(shù)量是非常巨大的。因此，在今后的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作中也應(yīng)將范圍從城市擴(kuò)大到農(nóng)村，由于我國農(nóng)村發(fā)展在地域上存在不平衡的現(xiàn)象，因此可先在東部沿海地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行改革試點(diǎn)，進(jìn)而將經(jīng)驗(yàn)推廣至全國。［6］

（三）科學(xué)設(shè)定免征起點(diǎn)及稅率

在對(duì)個(gè)人住房普遍征收房產(chǎn)稅的前提下，應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)人住房的基本需求，合理地確定免征面積。在免征面積的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上有按人均計(jì)算和按家庭計(jì)算，在滬、渝兩地實(shí)施的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)過程中，上海按照本市市民人均免征面積60平方米來計(jì)算。重慶則以家庭為單位，按照家庭總計(jì)享受免征面積，且每個(gè)家庭只能對(duì)一套住房享受免稅面積，存量獨(dú)棟住房、新購獨(dú)棟和高檔住房的家庭免稅面積分別為180m2，100m2。在未來推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作中，應(yīng)總結(jié)滬、渝兩地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，由國家設(shè)定統(tǒng)一的免征標(biāo)準(zhǔn)，再由地方根據(jù)實(shí)際情況來確定具體人均免稅面積。同時(shí)，地方可以根據(jù)各地實(shí)際情況來確定各個(gè)具體區(qū)域的住宅人均面積平均評(píng)估價(jià)格，最終確定對(duì)居民家庭的房地產(chǎn)稅征額。在稅率的設(shè)定上也應(yīng)當(dāng)按照免征面積的設(shè)定方式，由國家設(shè)定統(tǒng)一的稅率浮動(dòng)范圍，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況來靈活適用。同時(shí)，房產(chǎn)稅稅率的設(shè)定是動(dòng)態(tài)變化的，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和房地產(chǎn)市場(chǎng)行情來適時(shí)調(diào)整。

（四）合理設(shè)置計(jì)稅依據(jù)并完善相關(guān)配套設(shè)施

隨著我國房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，房屋價(jià)格不斷上漲，單純依靠成交時(shí)的交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)已經(jīng)無法反映出房屋的真實(shí)價(jià)值，并且難以規(guī)避納稅人通過簽訂陰陽合同等方式逃避納稅義務(wù)的行為。為此，應(yīng)當(dāng)借鑒國際通用的評(píng)估作價(jià)方式來確定房屋的價(jià)值，并以此來作為計(jì)稅依據(jù)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估作價(jià)過程中應(yīng)當(dāng)綜合考慮房屋的位置、環(huán)境、相關(guān)配套設(shè)施等，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析，作出合理的估價(jià)。評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)實(shí)行連帶責(zé)任制，換句話說，即評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)在當(dāng)時(shí)條件下作出的評(píng)估結(jié)果負(fù)有證明其真實(shí)、合理的法律責(zé)任。由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入，一方面可以讓征稅機(jī)關(guān)在征收過程中做到理由、證據(jù)充分，另一方面也可以規(guī)避一部分納稅人偷稅漏稅的行為?，F(xiàn)階段，我國第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)并不發(fā)達(dá)，房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制也不健全，房產(chǎn)評(píng)估是一項(xiàng)長期且復(fù)雜的工作，其評(píng)估結(jié)果直接關(guān)系到納稅人的可接受程度。因此，要加快完善我國的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)及評(píng)估人員的考核機(jī)制，規(guī)定只有達(dá)到考核要求才可參與評(píng)估活動(dòng)，以此為推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作提供有力的保障。此外，要加快建立統(tǒng)一的房產(chǎn)稅征收登記制度，一方面可以使國家機(jī)關(guān)之間實(shí)現(xiàn)信息互通，必要時(shí)可協(xié)同合作完成房產(chǎn)稅征收。另一方面可以讓群眾了解到自己的房屋是否屬于房產(chǎn)稅征收范圍以及處于房產(chǎn)稅征收的哪個(gè)階段，同時(shí)對(duì)避免重復(fù)征稅具有至關(guān)重要的作用。［7］

五、結(jié)語

房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)事關(guān)住房保障、財(cái)政收入、社會(huì)公平，實(shí)施得當(dāng)將是一件利國利民的大事。在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議之后，我國房產(chǎn)稅改革將迎來新的浪潮，在推進(jìn)房產(chǎn)稅改革過程中，應(yīng)當(dāng)吸取滬、渝兩地試點(diǎn)的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的房產(chǎn)稅征收制度，在征收范圍、稅率確定、計(jì)稅依據(jù)的設(shè)定等方面做到科學(xué)、合理。就中國目前現(xiàn)狀而言，全面開征房產(chǎn)稅是一項(xiàng)長期且復(fù)雜的工程，還有諸多制度性問題尚未解決。因此，推進(jìn)我國房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作任重而道遠(yuǎn)。