劉家海，湯雅婷

（1.南寧市良慶區(qū)人民政府，廣西 南寧 530201；2.廣西職業(yè)師范學(xué)院，廣西 南寧 530007）

一、研究緣起

2021 年9 月28 日，廣西壯族自治區(qū)南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)人民法院立案受理了原告劉某訴南寧市公安局交通警察支隊(duì)二大隊(duì)行政訴訟案。原告訴稱，被告于2021 年5 月10 日以4501031201425582 號(hào)《公安交通管理簡(jiǎn)易程序處罰決定書》對(duì)劉某做出了罰款200 元及記3 分的行政處罰。該決定書認(rèn)定原告劉某于2021 年4 月4 日9 時(shí)59 分，在G242 線3461 千米700 米處實(shí)施機(jī)動(dòng)車違反禁止標(biāo)線指示的違法行為（代碼13450），違反了《中華人民共和國道路交通安全法》第三十八條的規(guī)定。劉某除對(duì)處罰的事實(shí)認(rèn)定、法律適用、處罰程序等提出異議外，特別對(duì)被告實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體資格提出質(zhì)疑。劉某認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定①本案爭(zhēng)議的違法行為發(fā)生在2021 年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》生效之前，且本文所討論法條涉及的內(nèi)容在新《中華人民共和國行政處罰法》中仍然保留適用，故本文統(tǒng)稱為《中華人民共和國行政處罰法》，不作新法與舊法的區(qū)分。，行政處罰應(yīng)當(dāng)是由“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”，并“在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，被告作為南寧市公安局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具有執(zhí)法主體資格。被告認(rèn)為《中華人民共和國道路交通安全法》第五條和《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條已賦予其執(zhí)法及處罰的權(quán)力，因此其執(zhí)法主體合法。法院于2021 年12 月10 日做出一審判決認(rèn)為，對(duì)道路交通安全違法行為做出處罰的執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)為違法行為地的交通管理部門。本案中，被告認(rèn)定原告駕駛機(jī)動(dòng)車發(fā)生壓線的違法行為發(fā)生在南寧市上林縣，并非被告轄區(qū)南寧市青秀區(qū)的管轄范圍，被告對(duì)非轄區(qū)內(nèi)的機(jī)動(dòng)車違法行為進(jìn)行行政處罰沒有相應(yīng)職權(quán)，判決予以撤銷。對(duì)此，劉某認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第二款的規(guī)定，違法行為發(fā)生地沒有當(dāng)場(chǎng)處罰的，機(jī)動(dòng)車登記地公安交通管理部門可以處罰，因此，交警部門對(duì)非轄區(qū)的違法行為是可以處罰的，本案被告處罰行為的違法性不在于被處罰的違法行為是否發(fā)生在其轄區(qū)之內(nèi)，而在于被告不具備法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主體資格，即其作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有取得法律、法規(guī)授權(quán)的主體資格，一審法院僅以違法行為不發(fā)生在轄區(qū)而判決撤銷，屬于適用法律錯(cuò)誤，原告遂提起上訴。目前，此案正在等待法院的進(jìn)一步審理。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的主體只能是法定的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。此外，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院依據(jù)法律、法規(guī)對(duì)被訴行政行為合法性進(jìn)行審查的規(guī)定，一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)（包括行政訴訟法司法解釋所稱的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織）經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)也具有行政處罰主體資格。因此，可以將法定行政機(jī)關(guān)稱為法定主體，將法律、法規(guī)授權(quán)的組織或授權(quán)機(jī)構(gòu)稱為授權(quán)主體。因?yàn)椤豆矙C(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》已規(guī)定公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)是公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。故綜上可知，對(duì)交通違法行為實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體只有兩種可能的形式：一種是公安機(jī)關(guān)，另一種是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的公安交通管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“交警隊(duì)”）①根據(jù)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》（2006 年國務(wù)院令第479 號(hào)）第七條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)和公安分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)。執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行隊(duì)建制，稱為總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)。因此，常態(tài)下在公安交警執(zhí)法隊(duì)伍建制中不應(yīng)再有派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位或其他組織的形式。。本文遂以劉某行政訴訟案為切入點(diǎn)，對(duì)交警隊(duì)行政處罰主體資格問題展開探討。

二、交警隊(duì)成為行政處罰法定主體的可能性

行政機(jī)關(guān)屬于職權(quán)行政主體，是根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱“憲法”）和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱“組織法”）的規(guī)定設(shè)立的各級(jí)人民政府及其部門，在其成立時(shí)即依法獲得相應(yīng)的職權(quán)并具有獨(dú)立行政主體資格的組織[1]。因此，作為職權(quán)行政主體的行政機(jī)關(guān)就是法定行政機(jī)關(guān)，即法定主體。在一個(gè)相對(duì)成熟的政府構(gòu)架中，即使其他單行法律、法規(guī)不再對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的管理職權(quán)作進(jìn)一步的規(guī)定，也不影響法定行政機(jī)關(guān)作為法定主體行使其所分工負(fù)責(zé)領(lǐng)域的管理職權(quán)。這與需要通過其他單行法律、法規(guī)特別授權(quán)才取得職權(quán)和資格的組織或機(jī)構(gòu)——“授權(quán)行政主體”在性質(zhì)上是不同的。

《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！庇纱丝梢姡瑢?duì)交通違法行為實(shí)施行政處罰是交通安全管理工作的一部分。因此，正確理解“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門”是研判《中華人民共和國道路交通安全法》之下的交警隊(duì)是否屬于法定行政機(jī)關(guān)的前提和關(guān)鍵。

（一）關(guān)于“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”的理解

根據(jù)憲法第三十條規(guī)定，我國行政區(qū)域劃分的基本構(gòu)架：全國分為省、自治區(qū)、直轄市；省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。為便于管理，直轄市和較大的市可分為區(qū)、縣，自治州還可分為縣、自治縣、市。根據(jù)組織法第一條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。根據(jù)組織法第七十三條第四項(xiàng)、第五項(xiàng)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府依照法律的規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員……管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)等事業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源、財(cái)政、民政、社會(huì)保障、公安、民族事務(wù)、司法行政、人口與計(jì)劃生育等行政工作。依照憲法和組織法的這些規(guī)定，主要承擔(dān)交管執(zhí)法任務(wù)的市及其市轄區(qū)、縣均屬于地方各級(jí)人民政府中的一級(jí)。實(shí)踐中，設(shè)區(qū)的市交警支隊(duì)、縣交警大隊(duì)以及設(shè)置在市轄各城區(qū)的交警大隊(duì)，在管理體制上往往采取兩種不同做法：一是納入市本級(jí)人民政府的公安行政工作，其人員接受市本級(jí)人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲；二是納入縣、區(qū)本級(jí)人民政府的公安行政工作，其人員接受縣、區(qū)本級(jí)人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲。如果有的地方根據(jù)工作需要對(duì)交警大隊(duì)實(shí)行雙重管理，則必須明確是以市本級(jí)管理為主還是以縣、區(qū)本級(jí)管理為主。否則，交警機(jī)構(gòu)的組織合法性即主體合法性將可能游離于立法所設(shè)定的政府構(gòu)架之外。

（二）關(guān)于“公安機(jī)關(guān)交通管理部門”的理解

行政法意義上的“機(jī)關(guān)”，是指行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和組織法設(shè)立而獲得相應(yīng)的職權(quán)，具有獨(dú)立的行政編制和財(cái)政撥款，能夠以自己的名義獨(dú)立對(duì)外行使職權(quán)并承擔(dān)責(zé)任的各級(jí)人民政府及其組成部門。所謂“部門”，是指組成某一類縱向行政管理系統(tǒng)的整體行政機(jī)關(guān)。一般情況下，判斷一個(gè)行政主體是內(nèi)部機(jī)構(gòu)還是行政機(jī)關(guān)，不應(yīng)僅從名稱上進(jìn)行判斷，而應(yīng)從其實(shí)質(zhì)內(nèi)容上進(jìn)行分析。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)，如果不具有獨(dú)立的人員編制或獨(dú)立的財(cái)政撥款，或者法律、法規(guī)沒有賦予其行政職權(quán)的，無論它的名稱是什么，它都屬于內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而不屬于行政機(jī)關(guān)[2]。如果將“機(jī)關(guān)”和“部門”的概念綜合起來看，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的公安部門或公安機(jī)關(guān)就是根據(jù)憲法和組織法管理全國和各級(jí)行政轄區(qū)公安行政工作的公安部以及縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)或公安部門。在我國的道路交通安全管理領(lǐng)域，“公安機(jī)關(guān)交通管理部門”已成為一個(gè)歷史性的慣常概念，筆者認(rèn)為，在“交通管理部門”前冠以“公安機(jī)關(guān)”，表明此交通管理部門系統(tǒng)歸屬于公安機(jī)關(guān)，既區(qū)別于民政、教育、稅務(wù)、海關(guān)等其他部門系統(tǒng)，也區(qū)別于交通運(yùn)輸管理的“交通”部門系統(tǒng)。在“公安機(jī)關(guān)”后標(biāo)明“交通管理部門”則是為了表明此交通管理部門在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部中與治安管理、邊防管理、消防管理、刑事偵查等其他職能部門的區(qū)別。綜上可知，《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)交通管理部門”性質(zhì)上屬于公安機(jī)關(guān)，職能上是負(fù)責(zé)交通管理，仍然屬于法定行政機(jī)關(guān)和法定主體的范疇，故筆者認(rèn)為，將其稱為“公安交通管理機(jī)關(guān)”更為準(zhǔn)確。因此，不能因?yàn)椤敖煌ü芾聿块T”這一用詞而望文生義地將其理解為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)中的“部門”，進(jìn)而理解為對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的交警機(jī)構(gòu)主體職權(quán)和資格的法律授權(quán)①交通警察作為公安機(jī)關(guān)中一個(gè)比較特殊的警種，在其發(fā)展歷程中，人員編制、隊(duì)伍構(gòu)成、管理體制等都有不小的變革。20 世紀(jì)80年代，交通警察曾經(jīng)由交通部門負(fù)責(zé)編制和管理工作，公安業(yè)務(wù)和教育培訓(xùn)則由地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。1986 年體制改革后，直到20 世紀(jì)90年代各地方交通公安機(jī)構(gòu)才與交通部公安局脫鉤，其人員編制、管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等逐步脫離各級(jí)地方交通機(jī)關(guān)，納入各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)（參見鄭才城、譚正江、畢華：《道路交通安全法學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2017，第34，38-39 頁）。因此，交通警察從各級(jí)交通管理機(jī)構(gòu)成建制地劃歸地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)后，保留了較其他職能警種更強(qiáng)的組織機(jī)構(gòu)意義上的“獨(dú)立性”。但《道路交通安全法學(xué)》作者認(rèn)為交警隊(duì)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)，是各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)交通管理部門，可依據(jù)《中華人民共和國道路交通管理法》第五條的規(guī)定授權(quán)取得執(zhí)法主體資格。筆者對(duì)此不予贊同，并將在下文中提出商榷。。

依上，如果交警隊(duì)被納入各級(jí)地方人民政府行政機(jī)關(guān)序列，具有行政機(jī)構(gòu)人員編制和財(cái)政撥款，其組織和人員接受或主要接受本級(jí)人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲，則交警隊(duì)在性質(zhì)上屬于各本級(jí)人民政府的公安交通管理機(jī)關(guān)，即《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的“公安交通管理機(jī)關(guān)”，能夠以法定行政機(jī)關(guān)的資格，在各本級(jí)人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的公安行政工作中承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理職責(zé)，因而具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通違法行為實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體資格。

需要注意的是，2007 年《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》施行后，再將交警隊(duì)列入各本級(jí)人民政府行政機(jī)關(guān)之列，在筆者看來已不適宜。實(shí)踐中，有些地方設(shè)置公安交通管理局，實(shí)行“局隊(duì)合一”的體制，使公安交通管理局以政府部門的形式取得作為法定行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法資格。但是，政府所設(shè)置的公安交通管理局必須事實(shí)上具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政撥款，其組織和人員主要接受各本級(jí)地方人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲，才有可能符合組織法的要求，成為《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定的“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門”，才能享有法定執(zhí)法主體的資格、行使法定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果僅有公安交通管理局之名，而無行政機(jī)關(guān)法定要素之實(shí)，仍不能行法定主體之權(quán)。

三、交警隊(duì)成為行政處罰授權(quán)主體的邏輯及其評(píng)價(jià)

1988 年頒布的《中華人民共和國道路交通管理?xiàng)l例》中，明確規(guī)定“對(duì)違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)裁決。警告、五十元以下罰款、吊扣二個(gè)月以下駕駛證，可以由交通警察隊(duì)裁決”。據(jù)此，當(dāng)時(shí)的交警隊(duì)無疑屬于法規(guī)授權(quán)的主體。但《中華人民共和國行政處罰法》（1996 年）將執(zhí)法主體規(guī)定為“縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”，《中華人民共和國道路交通安全法》（2004 年）將執(zhí)法主體規(guī)定為“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門”后，交警隊(duì)的執(zhí)法主體資格便不再具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)。此后，交警隊(duì)（尤其是地級(jí)設(shè)區(qū)市交警支隊(duì)下設(shè)的交警大隊(duì)）是否具有執(zhí)法主體資格的問題，在理論與實(shí)務(wù)上均產(chǎn)生了較大的爭(zhēng)議。學(xué)界對(duì)交警機(jī)構(gòu)經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)獲得執(zhí)法資格的闡釋，主要有法律授權(quán)說、綜合授權(quán)說、法規(guī)授權(quán)說三種不同的觀點(diǎn)。

（一）法律授權(quán)說

有專家認(rèn)為，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的交警機(jī)構(gòu)依《中華人民共和國道路交通安全法》的授權(quán)獲得行政主體資格。這種觀點(diǎn)的核心在于：一是在對(duì)象劃分上，認(rèn)為縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)是法定行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的“公安交通管理部門”（執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)）屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的“交警機(jī)構(gòu)”。二是在授權(quán)依據(jù)上，認(rèn)為交警機(jī)構(gòu)是依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的規(guī)定而獲得授權(quán)，且并不論及該授權(quán)與《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》有關(guān)[3][4]。

這種理解在對(duì)行政機(jī)關(guān)與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)上，與《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》的規(guī)定是一致的，但其關(guān)于交警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資格由《中華人民共和國道路交通安全法》授權(quán)之說則值得商榷。其一，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作”，這實(shí)際上是對(duì)部門主管權(quán)的規(guī)定，是基于組織法對(duì)整個(gè)公安交通管理工作主管部門的賦權(quán)。在以某一行政部門系統(tǒng)為對(duì)象的單行法律、法規(guī)的立法中，大多會(huì)在“總則”中有類似的條款。如果這也算是對(duì)交警機(jī)構(gòu)主體資格授權(quán)的話，以此類推，幾乎所有政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)都能因此享有獨(dú)立行政職權(quán)和執(zhí)法主體資格。這顯然與立法的規(guī)律和執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況不符。其二，《中華人民共和國道路交通安全法》第八十七條“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察對(duì)道路交通安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正。公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)和本法的有關(guān)規(guī)定對(duì)道路交通安全違法行為予以處罰。對(duì)于情節(jié)輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告后放行”的規(guī)定，是對(duì)交警部門及其執(zhí)勤警察執(zhí)法的義務(wù)性規(guī)定，是對(duì)義務(wù)的強(qiáng)調(diào)，而不是對(duì)交警隊(duì)執(zhí)法資格的立法授權(quán)。基于以上分析，筆者認(rèn)為，《中華人民共和國道路交通安全法》相關(guān)條款并不能看作是對(duì)交警機(jī)構(gòu)享有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的法律授權(quán)，交警隊(duì)執(zhí)法資格的法律授權(quán)說并不因此而成立。

（二）綜合授權(quán)說

綜合授權(quán)說認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第五條、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款①《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款規(guī)定：“對(duì)道路交通安全違法行為人處以罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出決定；對(duì)處以吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證處罰的，由設(shè)區(qū)的市人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出決定?！钡谝话倭憔艞l第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)非本轄區(qū)機(jī)動(dòng)車的道路交通安全違法行為沒有當(dāng)場(chǎng)處罰的，可以由機(jī)動(dòng)車登記地的公安機(jī)關(guān)交通管理部門處罰?！币约啊兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第四十六條第三項(xiàng)②《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（公安部第69 號(hào)令）第四十六條：“本規(guī)定中下列用語的含義：……（三）‘縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)交通管理部門’，是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門。‘設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理部門’，是指設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門?！币?guī)定，對(duì)道路交通安全違法行為人處以罰款處罰的，可以由縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門做出，因此，一般設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理機(jī)構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊(duì)相當(dāng)于縣級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門，具有行政處罰執(zhí)法資格。這種將不同層級(jí)規(guī)范綜合起來理解的觀點(diǎn)及其論述，主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于交通警察支隊(duì)的下屬大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問題的答復(fù)》（〔2009〕行他字第9 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“答復(fù)”）和最高人民法院法官的文章《關(guān)于交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問題》中[5]。但是，筆者認(rèn)為，法官推理論證的基礎(chǔ)和邏輯存在一定問題，綜合授權(quán)說值得商榷。

首先，授權(quán)依據(jù)規(guī)范的混同。該《答復(fù)》將《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》一并作為交警機(jī)構(gòu)享有行政處罰主體資格的依據(jù)，這里存在的依據(jù)混同的錯(cuò)誤主要有以下三點(diǎn)：其一，在行政訴訟中，合法性審查的依據(jù)是法律、法規(guī)，作為部門規(guī)章的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》只有在個(gè)案中經(jīng)法院根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)其合法性做出判斷之后，才能參照適用?！秶鴦?wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔1996〕13 號(hào)）中早就明確，凡是行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施行政處罰的，或者法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件授權(quán)組織實(shí)施行政處罰的，都要盡快予以糾正。因此，對(duì)交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格的授權(quán)依據(jù)只能是法律、法規(guī)，而不能是部門規(guī)章。其二，從法律規(guī)范效力等級(jí)關(guān)系進(jìn)行分析，如果能以《中華人民共和國道路交通安全法》作為有效的授權(quán)依據(jù)，就不再需要以位階更低的《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》重復(fù)立法進(jìn)行授權(quán)。假如需要以《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》作為授權(quán)依據(jù)，就會(huì)反證《中華人民共和國道路交通安全法》不是有效的授權(quán)依據(jù)；同理，假如需要以《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》作為授權(quán)依據(jù)，就會(huì)反證《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》不是有效的授權(quán)依據(jù)。其三，如前所述，《中華人民共和國道路交通安全法》第五條是對(duì)公安交通管理部門主管權(quán)的賦權(quán)，不能看作是對(duì)交警機(jī)構(gòu)獨(dú)立執(zhí)法資格的法律授權(quán)。

其次，行政授權(quán)依據(jù)不成立。《關(guān)于交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問題》中稱，公安部交通管理局曾在給廣西壯族自治區(qū)公安廳的答復(fù)意見（以下簡(jiǎn)稱“意見”）中指出：“設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理機(jī)構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊(duì)，屬于實(shí)施條例第一百零九條第一款規(guī)定的相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門?！睋?jù)此，一般設(shè)區(qū)的市公安機(jī)關(guān)交通管理機(jī)構(gòu)下設(shè)的公安交通警察大隊(duì)相當(dāng)于縣級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門，具有對(duì)道路交通安全違法行為人進(jìn)行行政處罰的職權(quán)。但是，由于公安部交通管理局并不是國務(wù)院行政法規(guī)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的有權(quán)解釋機(jī)關(guān)，因此，其對(duì)廣西交警部門請(qǐng)示所作的意見僅屬于交警系統(tǒng)內(nèi)部的指導(dǎo)意見，不能以此作為交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格授權(quán)的法規(guī)依據(jù)。

最后，事實(shí)論證依據(jù)反常。該答復(fù)是針對(duì)山東省高級(jí)人民法院對(duì)煙臺(tái)市交警支隊(duì)下屬城區(qū)大隊(duì)的執(zhí)法主體資格問題請(qǐng)示而做的司法解釋性質(zhì)的答復(fù)文件①關(guān)于司法解釋性質(zhì)文件的定性和效力問題，參見劉家海：《行政處罰簡(jiǎn)易程序的立法本義及其司法適用——從某高速公路超速行政處罰程序適用爭(zhēng)議案談起》，載《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018 年第6 期，第14-15 頁。。據(jù)《關(guān)于交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問題》的內(nèi)容顯示，2003年煙臺(tái)市政府公布的行政主體有煙臺(tái)市公安局交通警察支隊(duì)，沒有其下屬交警大隊(duì)，但2005 年以后，煙臺(tái)市政府法制辦對(duì)支隊(duì)直屬各大隊(duì)的執(zhí)法主體均予認(rèn)可，這就意味著煙臺(tái)市公安局交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)具有做出行政處罰的職權(quán)。由于行政的原則是下級(jí)服從上級(jí)，因此，正常情況下，未能通過當(dāng)?shù)卣畬彾ù_認(rèn)為行政執(zhí)法主體的，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是不具有主體資格。既然煙臺(tái)市政府沒有將交警支隊(duì)下屬的交警大隊(duì)列入審定公告的行政主體，就表明煙臺(tái)市政府支持煙臺(tái)市交警支隊(duì)統(tǒng)一行使處罰權(quán)的做法，并認(rèn)為其下屬的交警大隊(duì)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備執(zhí)法資格。而《關(guān)于交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)能否作為行政處罰主體等問題》卻以煙臺(tái)市政府法制辦對(duì)各交警大隊(duì)的執(zhí)法主體均予認(rèn)可為由，認(rèn)定煙臺(tái)市交警支隊(duì)下屬的大隊(duì)具有執(zhí)法主體資格，筆者認(rèn)為這一推論顯然是不妥的②最高人民法院蔡小雪法官在2020 年出版的新書中再次收入《關(guān)于交通警察支隊(duì)下屬的大隊(duì)能否作為行政處罰主體的問題》一文時(shí)，刪去了這一部分內(nèi)容。參見蔡小雪：《行政行為的合法性審查》，中國民主法制出版社，2020，第54-55 頁。。

（三）法規(guī)授權(quán)說

在法律實(shí)務(wù)界，有觀點(diǎn)認(rèn)為《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條是對(duì)交警大隊(duì)執(zhí)法資格具體授權(quán)的法規(guī)依據(jù)。負(fù)責(zé)并主導(dǎo)《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》審查工作的國務(wù)院法制辦公室政法司在其編著出版的《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例釋義》一書中指出，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條“是對(duì)道路交通違法行為人處罰管轄的規(guī)定”[6]。當(dāng)年“既直接參與道路交通安全法、道路交通安全法實(shí)施條例起草工作，又長期從事道路交通安全管理工作”的王立等專家在《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例釋義》一書中進(jìn)一步指出，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條是“規(guī)定了道路交通安全違法行為處罰的地域管轄和罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證的級(jí)別管轄”[7]。

以《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》對(duì)交警機(jī)構(gòu)管轄權(quán)的規(guī)定來說明交警機(jī)構(gòu)獲得授權(quán)而享有執(zhí)法資格，將《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條的立法視為對(duì)交警隊(duì)的執(zhí)法資格授權(quán)，在筆者看來，這一“推理”同樣存在問題。首先，從立法的必要性看，橫向?qū)Ρ绕渌姓C(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政機(jī)構(gòu)，除《中華人民共和國稅收征收管理法》對(duì)稅務(wù)所、《中華人民共和國治安管理處罰法》對(duì)派出所、《中華人民共和國出境入境管理法》對(duì)出入境管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)外，極少有法律法規(guī)針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)的立法授權(quán)。事實(shí)上，地方行政機(jī)構(gòu)和交警機(jī)構(gòu)通過簡(jiǎn)化優(yōu)化內(nèi)部程序，以所屬行政機(jī)關(guān)的名義出具執(zhí)法文書，也能滿足高效執(zhí)法的需要。其次，從立法內(nèi)容上看，也不能將《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款的規(guī)定解釋為“授權(quán)”?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證和拘留五種。除《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十一條對(duì)拘留的實(shí)施機(jī)關(guān)做了與《中華人民共和國治安管理處罰法》銜接的規(guī)定外，對(duì)其余四種沒有再做規(guī)定。《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條只對(duì)罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證三種處罰的決定權(quán)做了級(jí)別分工，對(duì)警告處罰卻沒有做相應(yīng)的規(guī)定。如果說將這一條的規(guī)定理解為對(duì)交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格的授權(quán)，那么邏輯上就意味著沒有給交警機(jī)構(gòu)警告處罰的授權(quán)。依此邏輯，警告處罰要么是被這一條的立法所取消了，要么就是只能由《中華人民共和國道路交通安全法》第五條規(guī)定的公安交通管理機(jī)關(guān)實(shí)施，交警機(jī)構(gòu)無權(quán)實(shí)施。顯然，《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國道路交通安全法》設(shè)定的警告處罰，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》絕對(duì)是無權(quán)取消的。但是，如果說《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條是對(duì)交警隊(duì)實(shí)施罰款和吊銷、暫扣駕駛證的授權(quán)，對(duì)處罰最輕的警告卻不授權(quán)任何交警機(jī)構(gòu)實(shí)施，而要由更高層級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)實(shí)施，這顯然是說不通的。最后，與其他行政法規(guī)的立法比較看，以與《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》同時(shí)期的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2001 年）為例，《對(duì)江西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條第二款具體含義的請(qǐng)示〉的答復(fù)》（國法秘函〔2004〕288 號(hào)）就明確指出，作為行政主體的房屋拆遷管理部門“應(yīng)當(dāng)是地方人民政府的行政管理部門”，對(duì)請(qǐng)示中提出的“該條款是否可以理解為對(duì)事業(yè)單位和政府部門的二級(jí)單位進(jìn)行了授權(quán)”這一問題給出了否定的回答[8]。由此可見，行政法規(guī)中類似《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條的規(guī)定，并不能解讀為對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和其他組織的主體資格的授權(quán)立法。

結(jié)合以上分析，如果以授權(quán)的需求來考察《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其并不符合立法的規(guī)律，所以該條款并不是對(duì)交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格進(jìn)行授權(quán)的立法，不能將其作為認(rèn)定交警機(jī)構(gòu)具有執(zhí)法資格的法規(guī)依據(jù)。公安交通管理機(jī)關(guān)的主管職權(quán)和執(zhí)法資格由組織法和《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款確定。交警機(jī)構(gòu)除了作為公安交通管理機(jī)關(guān)的組成部分依《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款以公安交通管理機(jī)關(guān)的名義行使屬于公安交通管理機(jī)關(guān)的職權(quán)外，至今尚無其他法規(guī)明確規(guī)定授權(quán)其可以享有以交警機(jī)構(gòu)的名義獨(dú)立執(zhí)法的主體資格。故筆者認(rèn)為，法規(guī)授權(quán)說不成立。

綜上所述，對(duì)于交警機(jī)構(gòu)以法律、法規(guī)授權(quán)方式獲得執(zhí)法資格的問題，法律授權(quán)說、綜合授權(quán)說和法規(guī)授權(quán)說均存在明顯缺陷。因此，在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為交警隊(duì)并無法律、法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體資格。

四、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款的合理解釋

如果在“應(yīng)當(dāng)適用的法律是什么”這一問題上存在分歧，那么司法裁判的合法性將受到質(zhì)疑，不管依據(jù)的是什么法律，判決推理的力量都將化為烏有[9]。既然《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款不是對(duì)交警隊(duì)執(zhí)法資格的授權(quán)立法規(guī)定，那么，立法機(jī)關(guān)設(shè)置該條款是何用意呢？筆者認(rèn)為，主要有兩個(gè)方面考慮：一是填補(bǔ)《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款在執(zhí)法權(quán)力體系結(jié)構(gòu)上的缺漏，二是對(duì)處罰決定權(quán)進(jìn)行分工。

（一）關(guān)于“立法補(bǔ)漏”的分析

在《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的上位法《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國行政處罰法》對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定中，是以“縣級(jí)以上地方（各級(jí)）人民政府”來限定行政機(jī)關(guān)的管轄范圍的。《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十條規(guī)定行政處罰由縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。此類表述中的“地方各級(jí)人民政府”或“各級(jí)人民政府某某部門”是憲法和組織法上典型的規(guī)范用語，是受國家行政區(qū)劃制度和國家機(jī)構(gòu)制度直接限定的。如果將憲法和組織法關(guān)于“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民政府”的規(guī)定與《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定進(jìn)行對(duì)照，就會(huì)發(fā)現(xiàn)《中華人民共和國道路交通安全法》在執(zhí)法權(quán)力配置和執(zhí)法主體設(shè)置上存在法律漏洞。

譬如，在新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及其未建立地方人民政府的師、團(tuán)所轄的廣闊區(qū)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)個(gè)別地方的旗，以及國家授權(quán)管理并行使相當(dāng)于市、縣級(jí)人民政府管理權(quán)限的特定區(qū)域（如盟、地區(qū)等），因其沒有建立縣級(jí)以上地方人民政府，就會(huì)存在交通安全管理及對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰的權(quán)力空白區(qū)。但在這些區(qū)域中，其實(shí)是早已設(shè)立了公安交通安全管理部門并實(shí)際履職的。因此，如果需要通過《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的立法來填補(bǔ)法律漏洞的話，理應(yīng)是填補(bǔ)《中華人民共和國道理交通安全法》在旗、盟、地區(qū)和兵團(tuán)等區(qū)域和層級(jí)上的缺漏。需要注意的是，“相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門”中的“同級(jí)”，就是旗、盟、地區(qū)、兵團(tuán)等與“縣級(jí)以上地方人民政府”對(duì)應(yīng)及相當(dāng)?shù)摹巴?jí)”，這個(gè)“級(jí)”指的是國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的政府級(jí)，而不是指某一交警部門作為行政機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別。

這就是說，不能因?yàn)榭h級(jí)地方人民政府的公安機(jī)關(guān)交通管理部門是科級(jí)機(jī)構(gòu)，可以依照組織法享有執(zhí)法主體資格，就認(rèn)為在其他地方或部門中設(shè)置的科級(jí)交通管理機(jī)構(gòu)也享有執(zhí)法主體資格。市、區(qū)、縣人民政府的公安交通管理部門之所以有資格成為執(zhí)法主體，是因?yàn)槠湟允?、區(qū)、縣人民政府公安交通管理機(jī)關(guān)的身份被納入市、區(qū)、縣人民政府的行政機(jī)關(guān)序列，而不是因?yàn)槠湫姓?jí)別，更不是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣蚬矙C(jī)關(guān)同意其享有執(zhí)法資格。同理，旗、盟、地區(qū)、兵團(tuán)等區(qū)域和層級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)的職權(quán)和資格來源于其相當(dāng)于“縣級(jí)以上地方人民政府”的層級(jí)地位，而與其行政級(jí)別無關(guān)。

（二）關(guān)于“處罰決定權(quán)分工”的解釋

前文提到，《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的行政處罰有警告、罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證和拘留五種，其中，《中華人民共和國道路交通安全法》第一百一十一條對(duì)拘留的實(shí)施機(jī)關(guān)作了與《中華人民共和國治安管理處罰法》銜接的規(guī)定，而另外四種行政處罰，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款則只對(duì)罰款、暫扣駕駛證、吊銷駕駛證三種處罰由哪一級(jí)公安交通管理部門決定作了規(guī)定，對(duì)警告處罰卻沒有作規(guī)定。如果說這一條款是對(duì)交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格授權(quán)立法的話，那么其對(duì)警告處罰為何未作規(guī)定就無法解釋。但如果從行政處罰決定權(quán)分工的角度來分析，這一點(diǎn)就可以得到合理解釋。

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和交通管理執(zhí)法的實(shí)務(wù)情況，“應(yīng)當(dāng)處以警告處罰的交通違法行為”實(shí)際上都屬于事實(shí)確鑿、處罰較輕且由執(zhí)勤交警當(dāng)場(chǎng)做出處罰決定的行為。此情形下的執(zhí)法主體無疑可以解釋為該執(zhí)勤交警所在的公安交通管理機(jī)關(guān)，因此，在制定下位法《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》的過程中，對(duì)此就沒有必要再做出重復(fù)規(guī)定。當(dāng)然，如果從直觀明白、適于普通民眾閱讀理解的角度看，將該款條文完整表述成“對(duì)道路交通安全違法行為人處以警告、罰款或者暫扣駕駛證處罰的，由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門或者相當(dāng)于同級(jí)的公安機(jī)關(guān)交通管理部門作出決定”也是可以的，兩種文字處理方式的不同純屬立法專業(yè)表達(dá)習(xí)慣與普通民眾閱讀習(xí)慣上的差異。

在交通安全違法行為處罰的罰則體系中，吊銷駕駛證屬于較重的處罰，暫扣駕駛證、罰款或者警告則屬于相對(duì)較輕或很輕的處罰。為了與執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力及做出處罰決定的慎重程度相匹配，規(guī)定吊銷駕駛證處罰由設(shè)區(qū)市一級(jí)的公安交通管理部門做出決定，其他處罰則由縣級(jí)以上的公安交通管理部門決定，這在立法上和實(shí)務(wù)上是有其合理性的。但筆者認(rèn)為，做出處罰決定的職權(quán)分工雖然與級(jí)別管轄有關(guān)聯(lián)，卻不完全等同于級(jí)別管轄?！吨腥A人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款規(guī)定將行使吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證處罰決定權(quán)的執(zhí)法主體上提一級(jí)，并不意味著對(duì)應(yīng)當(dāng)處以吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證的違法行為的具體執(zhí)法活動(dòng)只能由設(shè)區(qū)市一級(jí)的公安交通管理機(jī)關(guān)實(shí)施。大量的具體執(zhí)法工作實(shí)際上仍然是由縣級(jí)以下交警隊(duì)實(shí)施，只不過是經(jīng)由市級(jí)公安交通管理機(jī)關(guān)審核并以其名義做出處罰決定而已。同時(shí)，縣級(jí)以下交警隊(duì)的一線執(zhí)法民警發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)，也不可能因?yàn)槠鋵儆趹?yīng)當(dāng)處以吊銷駕駛證處罰的情形就不予處理或處置，而僅僅向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告或等待上級(jí)機(jī)關(guān)派民警前來處理。故在筆者看來，《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款規(guī)定的規(guī)范意涵，應(yīng)當(dāng)是對(duì)交通管理機(jī)關(guān)處罰決定權(quán)分工的規(guī)定，并不是完整意義上的管轄規(guī)定，更不是對(duì)包括交警隊(duì)在內(nèi)的交警機(jī)構(gòu)執(zhí)法資格的授權(quán)規(guī)定。

五、法定主體論及其意義

綜合前述分析，根據(jù)憲法和組織法、《中華人民共和國行政處罰法》以及《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門是道路交通管理的法定行政機(jī)關(guān)，是法定的執(zhí)法主體；《中華人民共和國道路交通安全法》第五條第一款和《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款的立法并沒有在法定主體之外對(duì)作為公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的交警隊(duì)的執(zhí)法資格做出授權(quán)。對(duì)交警隊(duì)的執(zhí)法主體資格問題，必須堅(jiān)持法定主體論的觀點(diǎn)。

依據(jù)法定主體論，公安交通管理部門只有根據(jù)憲法和組織法的職權(quán)配置，被納入各本級(jí)人民政府部門的行政機(jī)關(guān)序列，有獨(dú)立行政編制和財(cái)政撥款，其組織和人員接受或主要接受本級(jí)人民政府的任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲，在本級(jí)人民政府所管理的本行政區(qū)域內(nèi)的公安行政工作中承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作職責(zé)，才屬于本級(jí)人民政府的公安交通管理機(jī)關(guān)，即屬于法定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，才具有對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通違法行為實(shí)施行政處罰的執(zhí)法主體資格，可以以自己的名義對(duì)外執(zhí)法。《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》第一百零九條第一款中的補(bǔ)充立法，僅僅是為了填補(bǔ)《中華人民共和國道路交通安全法》中“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門”，未能涵蓋的旗、盟、地區(qū)和兵團(tuán)等區(qū)域和層級(jí)上的缺漏，并對(duì)部分交通違法行政處罰的決定權(quán)做出級(jí)別分工，不能將其看作是對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)交警隊(duì)執(zhí)法主體的授權(quán)。因此，不具備法定主體資格的包括交警大隊(duì)在內(nèi)的交警機(jī)構(gòu)，須按其所屬公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分工，以所屬公安機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰。

堅(jiān)持法定主體論，并不是糾結(jié)于實(shí)務(wù)中在處罰決定書上落款蓋章的究竟是公安局、交警支隊(duì)還是交警大隊(duì)，而是具有重要的理論和實(shí)踐意義。

首先，堅(jiān)持法定主體論有利于增強(qiáng)交警部門的法治觀念。雖然1986 年交通管理體制改革后，各地方交通公安機(jī)構(gòu)與原屬交通部門脫鉤，被逐步納入各級(jí)地方公安機(jī)關(guān)的體系，但作為一個(gè)較其他警種獨(dú)立性特征更強(qiáng)的公安內(nèi)設(shè)部門，部分公安交通警察機(jī)構(gòu)并沒有按照公安交通管理機(jī)關(guān)的規(guī)范定位依法納入各級(jí)地方人民政府架構(gòu)設(shè)置的相應(yīng)層級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)序列。特別是執(zhí)法實(shí)踐中，部分設(shè)區(qū)市公安交警支隊(duì)下設(shè)的交警大隊(duì)獨(dú)立于市、區(qū)公安局或市交警支隊(duì)之外，以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法和做出處罰決定，從而使得部分地方的公安交通管理及其執(zhí)法工作在法律關(guān)系上不同程度地游離于法定框架之外。為此，有必要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，將設(shè)區(qū)市公安交警支隊(duì)下設(shè)的交警大隊(duì)歸入所在城區(qū)人民政府部門進(jìn)行管理和開展工作，同時(shí)受市局、支隊(duì)的監(jiān)督指導(dǎo)，以更好適應(yīng)法治政府建設(shè)的時(shí)代要求。

其次，堅(jiān)持法定主體論有利于執(zhí)法主體及其合法性的明確識(shí)別。由于沒有正確認(rèn)識(shí)和堅(jiān)持法定主體論，各地清理確認(rèn)行政執(zhí)法主體的結(jié)果可謂五花八門。據(jù)筆者從公開網(wǎng)站搜索查詢到的情況，有的地方政府只將公安局列為行政機(jī)關(guān)類行政主體；有的則將公安局和公安交警支隊(duì)并列作為行政機(jī)關(guān)類的行政執(zhí)法主體；有的將公安局列為法定行政主體，將交警支隊(duì)列為法律法規(guī)授權(quán)的組織；有的將公安局列為法定行政主體，將交警支隊(duì)及其大隊(duì)作為授權(quán)組織的行政執(zhí)法主體；有的地方政府則不分類，這其中，有將公安局、交警支隊(duì)及其大隊(duì)均列為行政執(zhí)法主體的，也有只將公安局和交警支隊(duì)列為行政執(zhí)法主體的；甚至還有在建制鎮(zhèn)設(shè)立交警大隊(duì)作為執(zhí)法主體的。如果堅(jiān)持法定主體論，對(duì)公安交通管理部門執(zhí)法主體資格的認(rèn)知就會(huì)變得非常明確，即縣以上人民政府級(jí)的區(qū)域和層級(jí)相應(yīng)設(shè)置一個(gè)公安交通管理機(jī)關(guān)作為法定行政機(jī)關(guān)，此外的其他交警機(jī)構(gòu)只能是歸屬該公安交通管理機(jī)關(guān)，作為其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在。行政處罰是要式行政法律行為，在現(xiàn)行法律、法規(guī)尚無明確授權(quán)可以以自己的名義獨(dú)立對(duì)外執(zhí)法的情況下，不是法定行政機(jī)關(guān)的包括交警大隊(duì)在內(nèi)的其他交警機(jī)構(gòu)均須按其所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部職責(zé)分工，以所屬行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰。否則，即屬于執(zhí)法主體不合格，其做出的行政處罰決定便不具有合法性。

最后，堅(jiān)持法定主體論有利于警種融合和相關(guān)法律的實(shí)施。新修訂的《行政處罰法》實(shí)施和國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》后，公安部印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施行政處罰法的通知》（公法制〔2021〕2303 號(hào)）強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格落實(shí)兩名或者兩名以上人民警察實(shí)施公安行政處罰的要求”，因此，原有的一線執(zhí)法由“一名警察+輔警”的形式必須調(diào)整。但考慮到警力有限，將執(zhí)法崗的正式警力倍增并不現(xiàn)實(shí)，此時(shí)就凸顯了交通警察與其他警種融合進(jìn)行執(zhí)法和實(shí)施行政處罰的必要性。此外，當(dāng)前一些城市試行的治安警察與交通警察融合執(zhí)法時(shí)，也遇到了執(zhí)法人員身份與執(zhí)法主體不匹配所導(dǎo)致的合法性爭(zhēng)議問題。堅(jiān)持法定主體論，則無論是交通警察，還是其他警種在社會(huì)面上執(zhí)法的民警，都可以將其執(zhí)法主體統(tǒng)一到各級(jí)人民政府的公安機(jī)關(guān)上來，以公安局或公安分局的名義執(zhí)法并做出行政處罰決定書等執(zhí)法文書，融合執(zhí)法的實(shí)質(zhì)合法性與形式合法性問題均可迎刃而解。