張 莉

（安徽省公安教育研究院，安徽 合肥 230088）

一、問題的提出

目前全球的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴重，已經引起了世界各國的關注。我國從20 世紀90 年代開始進行生態(tài)環(huán)境保護的理論與實踐探索，并取得了一系列顯著成效。當前，我國正大力推進國家治理體系和治理能力現代化，經濟建設和發(fā)展處于關鍵時期，處理好資源、人口、社會、經濟建設和生態(tài)環(huán)境的關系尤為重要?！笆奈濉睍r期的主要目標之一是實現生態(tài)文明建設新進步，生態(tài)環(huán)境保護得到持續(xù)改善[1]。站在國家生態(tài)治理的高度建設生態(tài)文明社會，應當發(fā)揮警察權①《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定：人民警察包括公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。鑒于公安機關的職能特點，本文所提及的警察權專指公安機關的警察權。的作用。關于警察權介入我國生態(tài)環(huán)境保護的問題，目前尚缺乏深入、系統(tǒng)的研究。筆者根據中國知網檢索的國內文獻資料，總結出以下幾個特點。一是涉及此方面的理論學術研究起步較晚。以目前所掌握的資料看，較早的有2001 年載于《江蘇公安?？茖W校學報》第4 期的李勛、蔣學躍的《我國公安機關的環(huán)境監(jiān)督管理職責》，其后便是2008 年邢捷教授在《環(huán)境保護》第6 期發(fā)表的《論公安機關在我國環(huán)境保護中的地位和作用》、2009 年在《中國人民公安大學學報（社會科學版）》第1 期發(fā)表的《論公安執(zhí)法對公民環(huán)境權的保護》。二是相關研究成果寥寥無幾。通過統(tǒng)計發(fā)現，2015 年刑捷教授發(fā)表于《環(huán)境保護》第7 期的《論警察執(zhí)法生態(tài)化》，是目前與本文研究主題最接近的論文之一。此外，未見有相關的專著出現。三是研究的基礎性、系統(tǒng)性、深入性遠遠不夠，不能適應立法與實踐的迫切需要。現有成果往往僅就公安機關在生態(tài)環(huán)境保護中涉及的某一方面進行探討，鮮有從人民警察行使警察權，對破壞生態(tài)環(huán)境保護的違法犯罪行為予以防范和打擊等進行基礎性（原理性）、全面系統(tǒng)性的制度化研究。而這一研究卻恰恰是部分地方已先行開展的試驗性生態(tài)環(huán)境警察制度的實踐所迫切需要的理論基礎，也必將對有關立法產生積極的影響。本文從公安機關警察權的主要職能出發(fā)，以幫助解決民事糾紛、治安行政以及刑事司法等職責為切入點，提出借助警察權實現生態(tài)環(huán)境利益的保護、強化生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)、打擊生態(tài)環(huán)境違法與犯罪的建議。

二、注重《中華人民共和國民法典》的指引作用

《中華人民共和國民法典》開創(chuàng)了我國法典編纂體系的先河。隨著民法典在人民群眾中的深入宣傳和普及，民眾運用民法典保護自身人身和財產權益的法律意識不斷增強。人民警察擔負幫助公民解決糾紛的法定職責①《中華人民共和國人民警察法》第二十一條：人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作。，實踐中的民事糾紛主要類型有人身侵害類糾紛、財產受損類糾紛、鄰里糾紛、家事糾紛等。民事糾紛雖然種類繁多，但是《中華人民共和國民法典》的7 篇內容均為其進行了指引?！吨腥A人民共和國民法典》第九條納入了綠色原則②《中華人民共和國民法典》第九條：民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境。，目前在其1260 條中有18 條直接與生態(tài)環(huán)境保護有關，這在世界上是獨一無二的，體現了對公民的基本要求[2]?！吨腥A人民共和國民法典》所體現的綠色原則對警察權介入生態(tài)環(huán)境保護提供了基本遵循，民法典中諸多與生態(tài)環(huán)境保護有關的規(guī)定對警察權的行使有直接指導作用。人民警察特別是基層公安民警應注重運用民法典這部“社會生活的百科全書”，積極培育民法思維、掌握民法基本原則和精神。

（一）《中華人民共和國民法典》物權編對綠色原則的體現

《中華人民共和國民法典》物權編第七章規(guī)定了相鄰關系，這為公安民警處理日常鄰里糾紛提供了重要法律依據。相鄰關系包括相鄰環(huán)境保護關系，規(guī)定相互毗鄰的不動產權人不得隨意棄置固體廢物及排放有害物質③《中華人民共和國民法典》第二百九十四條：不動產權利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質。。隨著民眾民主法治意識不斷增強，公安民警在日常接處警中會接觸到大量的因為相鄰環(huán)保關系引發(fā)的民事糾紛以及由此引發(fā)的治安案件。例如，噪聲污染近年來屢禁不止并容易引發(fā)鄰里矛盾和糾紛，公安民警處理此類糾紛時要準確告知雙方當事人民事權利及義務，即噪聲排放若符合國家規(guī)定的排放標準，相鄰關系人應當容忍；噪聲排放若不符合國家規(guī)定，影響相鄰方權益的，相鄰方可以請求停止侵害、排除妨礙和賠償損失。另外，排放人的行為若違反《中華人民共和國治安管理處罰法》④《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十八條：違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款。等相關規(guī)定，公安民警要及時行使警察權進行治安行政管理。由此可見，公安民警行使警察權處理此類案件，既是履行其法定職責，也是介入生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。

（二）《中華人民共和國民法典》合同編明確合同履行的綠色原則

為貫徹落實《中華人民共和國民法典》所體現的綠色原則，合同編要求當事人在履行合同過程中，應當節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境①《中華人民共和國民法典》第五百零九條：當事人應當按照約定全面履行自己的義務。當事人應當遵循誠信原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。當事人在履行合同過程中，應當避免浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)。，這條規(guī)定被稱為合同履行的綠色原則。公安機關既是行使國家公權力的行政機關，又是民事主體中的法人組織。值得注意的是，公安機關行使警察權進行行政或者刑事執(zhí)法活動時，不可避免會產生諸多民事法律關系。公安機關作為民事主體參與民事活動，就應當遵守《中華人民共和國民法典》的有關規(guī)定。例如：公安機關在辦理行政案件或者刑事案件過程中，對涉案場所、設施、財物依法進行查封，公安機關不具備保管條件的可以委托第三人進行保管②《中華人民共和國行政強制法》第二十六條：對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應當承擔賠償責任。對查封的場所、設施或者財物，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。因查封、扣押發(fā)生的保管費用由行政機關承擔。。這種情況下公安機關與第三人之間應通過簽訂保管合同形成民事法律關系，公安機關與第三人就成為合同雙方當事人。隨著公安執(zhí)法環(huán)境的日益復雜和公安執(zhí)法規(guī)范化建設的需要，公安機關行使警察權過程中要厘清“公法”與“私法”的邊界。此外，公安機關作為民事主體參與民事活動，必須發(fā)揮國家機關的表率作用，積極踐行綠色原則。

（三）《中華人民共和國民法典》侵權責任編中專門規(guī)定環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任

人民警察幫助群眾解決各類糾紛，要求民警能快速判斷孰是孰非，明確各方的權利及義務，這些都需要廣大民警熟悉《中華人民共和國民法典》侵權責任編中各類侵權責任的有關規(guī)定[3]。《中華人民共和國民法典》侵權責任編在《中華人民共和國侵權責任法》的基礎上做了較大修改，其中在原“環(huán)境污染責任”的基礎上補充了“生態(tài)破壞責任”?！吨腥A人民共和國民法典》將懲罰性賠償引入環(huán)境污染、生態(tài)破壞侵權中③《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條：侵權人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。?！吨腥A人民共和國民法典》明確追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的方式和內容，并進一步規(guī)定生態(tài)環(huán)境公益訴訟的賠償范圍④《中華人民共和國民法典》第一千二百三十五條：違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估等費用；（四）清除污染、修復生態(tài)環(huán)境費用；（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。。在實踐中，很多因為生態(tài)環(huán)境損害而引起的糾紛，大部分當事人會報警要求警察幫助處理。警察介入此類糾紛案件，要注意以下問題。一是告知侵權方依法應承擔的民事法律責任，說服其主動消除侵害；二是對僅違反民事法律的糾紛，通過警察權的介入，爭取將矛盾糾紛遏制在源頭上，避免訴訟發(fā)生，從而最大程度節(jié)約社會法治資源；三是生態(tài)環(huán)境類侵權糾紛及群體性事件較多，警察權的介入可以有效地發(fā)現、遏止違法犯罪苗頭，促進社會安定和諧。

三、以警察權介入強化生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法

目前，我國已有多部生態(tài)環(huán)境保護方面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，基本實現了有法可依。從總體上看，我國生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢已得到初步遏制，部分地區(qū)有所改善[4]。但目前我國生態(tài)環(huán)保建設依然不容樂觀，生態(tài)環(huán)境保護立法方面的進展，并沒有帶來生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的明顯改善。我國生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法職能主要由生態(tài)環(huán)境保護行政部門行使，實踐證明這些部門由于缺乏執(zhí)法強制性和威嚴性，有時容易出現生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不力的情況。因此，以警察權介入強化生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法是現實的迫切需求。

（一）以生態(tài)環(huán)境保護單行法律規(guī)范的有關規(guī)定為主要依據

1.《中華人民共和國環(huán)境保護法》中有關警察權的規(guī)定

《中華人民共和國環(huán)境保護法》是目前我國生態(tài)環(huán)境保護領域的基本法律。目前，我國最新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》于2014 年修訂，2015 年正式實施。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》增加了“按日計罰”等更加嚴厲的法律處罰，創(chuàng)新了監(jiān)督機制，劃定了生態(tài)紅線，因此被稱為“史上最嚴厲的環(huán)保法”。值得關注的是新《中華人民共和國環(huán)境保護法》中既有有關警察權的明確規(guī)定，又有和警察權有關的間接規(guī)定，為警察權介入生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法提供了重要依據。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》亮點之一是將適用行政拘留的環(huán)境違法行為的具體情形以列舉方式規(guī)定，并明確指出由公安機關行使行政拘留權①《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十三條 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：（一）建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，拒不執(zhí)行的；（二）違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；（四）生產、使用國家明令禁止生產、使用的農藥，被責令改正，拒不改正的。。行政拘留是行政處罰的一類②《中華人民共和國行政處罰法》第九條 行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產經營活動、責令停產停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。，行政拘留涉及對公民人身自由的限制，是最嚴厲的行政處罰手段?！吨腥A人民共和國行政處罰法》明確只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使限制人身自由的行政處罰權③《中華人民共和國行政處罰法》第十八條第三款規(guī)定：限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使。。行政拘留無疑能威懾環(huán)境違法行為人，提高環(huán)境違法成本，真正體現《中華人民共和國環(huán)境保護法》的嚴厲性[5]。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十三條的規(guī)定改變了之前公安機關僅依據《中華人民共和國治安管理處罰法》行使行政拘留的困境，該規(guī)定是警察權介入生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的直接依據，提高了警察權的運行效率。新《中華人民共和國環(huán)境保護法》同時規(guī)定我國生態(tài)環(huán)境保護是“環(huán)保部門分級統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關部門分工負責”④《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條：國務院環(huán)境保護主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環(huán)境保護部門，依照有關法律的規(guī)定對資源保護和污染防治等環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。的監(jiān)管模式。這里所指的環(huán)保部門是指各級生態(tài)環(huán)境保護行政部門，有關部門則包括農林、水利、國土、公安等部門。公安機關在生態(tài)環(huán)境保護中應積極履行其法定職責，與其他部門分工協作，共同形成有序高效的監(jiān)管機制。

2.其他環(huán)境保護法律規(guī)范中有關警察權的規(guī)定

除了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，其他環(huán)境保護單行法律規(guī)范中還有諸多涉及警察權的直接或者間接規(guī)定。這些法律規(guī)范都為警察權介入我國生態(tài)環(huán)境保護提供了法律指引。其中比較典型的有：2018 年頒布的《中華人民共和國土壤污染防治法》第八十七條和第九十四條規(guī)定了土壤污染責任人或土地使用權人的行政拘留法律責任；2020 年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》新增了關于適用行政拘留的違法情形。另外，《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》等法律，《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》《放射性同位素與射線裝置放射防護條例》等行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件中均涉及警察權介入生態(tài)環(huán)境保護。例如，公安機關交通管理部門可以依法對道路上行駛的超標排放廢氣的機動車輛的駕駛員進行處罰，并可以對無法達到規(guī)定排放標準的機動車進行沒收、銷毀等。警察權介入生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法手段多樣，除了行政拘留，還可以依法采取警告、沒收違法所得以及責令停產停業(yè)等[6]15-21。

（二）完善公安機關與生態(tài)環(huán)境保護部門的聯動執(zhí)法機制

1.完善環(huán)境違法案件中的行政拘留制度

依據《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門對情節(jié)嚴重但尚未構成犯罪的違反生態(tài)環(huán)境保護的行為先進行行政處罰，再將案件移送公安機關，公安機關行使行政拘留的決定權與執(zhí)行權。為進一步規(guī)范行政拘留行為以及配合2015 年新《中華人民共和國環(huán)境保護法》的實施，2014 年12 月公安部、農業(yè)部、工業(yè)和信息化部等聯合發(fā)布《關于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》（以下簡稱“暫行辦法”）。依據“暫行辦法”公安機關是環(huán)境違法案件中行政拘留的決定機關，公安機關作出處罰決定主要依據生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理部門等移送的案卷材料①《關于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》第十四條：公安機關對移送的案件，認為事實清楚、證據確實充分，依法決定行政拘留的，應當在作出決定之日起3 日內將決定書抄送案件移送部門。《關于印發(fā)〈行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法〉的通知》第十五條：公安機關對移送的案件，認為事實不清、證據不足，不符合行政拘留條件的，應當在受案后5 日內書面告知案件移送部門并說明理由，同時退回案卷材料。案件移送部門收到書面告知及退回的案卷材料后應當依法予以結案。。案卷材料的真實性和合法性是公安機關作出正確行政拘留處罰決定的重要前提，公安機關若依據有瑕疵的案卷材料作出錯誤的行政拘留決定，則可能會成為訴訟被告②《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條列舉十二項人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的訴訟范圍，其中第一項為:對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的。?？梢?，公安機關需對生態(tài)環(huán)境保護部門等移送的案卷材料的真實性、合法性進行核實，但是公安機關本身既不是生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法機關，也不具有對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門的監(jiān)督檢察權。現行的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門與公安機關的職能配置與權限劃定不甚科學，使得公安機關權責不統(tǒng)一，從而削弱了警察權介入生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法的積極性。綜上所述，筆者建議為進一步保障警察權的行使，應強化對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門的監(jiān)督，特別加強對移送公安機關案件的監(jiān)督。強化監(jiān)督應從內部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩方面雙管齊下，重點是規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法部門案件調查的程序，保證移送公安機關的案卷材料真實合法[6]30-32。只有嚴管源頭，才能從根本上杜絕警察權介入的懈怠和尋租行為，才能在一定程度上保障警察權與生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的銜接和運行。

2.建立生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法聯動機制

生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法具有整體性、聯動性的特點。但長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權分散于生態(tài)環(huán)保、農林、水利、國土等部門。各級生態(tài)環(huán)境保護機關都享有決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權限，這種權限設置必然導致決策、執(zhí)行不分，監(jiān)督乏力。此外，生態(tài)環(huán)境保護主管部門缺乏行政強制權力，從而導致行政執(zhí)法手段單一，多“以罰代法”，企業(yè)違法成本低，行政處罰不足以起到威懾作用[7]。

公安機關是國家公權力的重要代表，具有一定的剛性及權威性。警察權介入我國生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法，有利于緩解行政執(zhí)法難、執(zhí)法弱等難題。各級公安機關與生態(tài)環(huán)境保護部門要暢通行政案件移交渠道，建立行政執(zhí)法聯動機制。目前，生態(tài)環(huán)境行政案件一般先由生態(tài)環(huán)境管理部門先按程序立案，依法處罰后再移交公安機關執(zhí)行。這種模式下容易出現辦案環(huán)節(jié)證據滅失、公安機關執(zhí)法被動等問題。在當今數據化、信息化迅速發(fā)展的背景下，為加強聯合執(zhí)法，公安等部門可以聯合開發(fā)執(zhí)法協作平臺，通過政務內網實現信息資源共享。各部門通過統(tǒng)一預警、統(tǒng)一研判、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一回訪，從而實現彼此間的信息互通，這種模式也可以有效解決案件移交不暢等難題。

四、健全生態(tài)環(huán)境警察制度①2018 年4 月16 日，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部正式揭牌，不再保留原來的環(huán)境保護部。因此，筆者建議，為與生態(tài)環(huán)境保護主管部門稱呼一致，之前我國學界所述的“環(huán)境警察制度”“環(huán)保警察制度”等名稱應統(tǒng)一改為“生態(tài)環(huán)境警察制度”。

人民警察是國家重要的治安行政和刑事司法力量，警察權的權能主要包括維護國家安全，維護社會治安秩序，預防、制止、懲治違法犯罪[8]。由此，警察權介入我國生態(tài)環(huán)境保護具體體現為維護國家及公民的生態(tài)環(huán)境安全，預防、制止、懲治生態(tài)環(huán)境違法犯罪。公安機關應積極建立健全生態(tài)環(huán)境警察制度，使警察權在我國生態(tài)環(huán)境保護領域發(fā)揮其應有的治安行政與刑事司法作用。

（一）我國生態(tài)環(huán)境警察制度的功能以及現狀

1.我國生態(tài)環(huán)境警察制度的功能

生態(tài)環(huán)境問題是重大的民生問題。我國的生態(tài)環(huán)境問題主要有資源約束趨緊、環(huán)境污染較嚴重、生物多樣性減少等?，F階段，生態(tài)環(huán)境違法犯罪率居高不下，威脅到生態(tài)環(huán)境安全。同時，公眾生態(tài)環(huán)保維權意識不斷提高，群體性事件時有發(fā)生，從而影響了社會治安穩(wěn)定[9]。生態(tài)環(huán)境警察制度由此應運而生。生態(tài)環(huán)境警察行使生態(tài)環(huán)境保護權，具體是指公安機關的人民警察可對破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪嫌疑人進行刑事拘留、執(zhí)行逮捕、移送審查起訴，對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的違法人員進行行政拘留等。

2.我國生態(tài)環(huán)境警察制度的現狀

公安機關建立專業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護隊伍和機構行使警察權已經迫在眉睫。2006 年，我國已經進行了生態(tài)環(huán)境警察制度的最早嘗試，河北省安平縣率先成立環(huán)境保護派出所。2008 年，云南省昆明市在在昆明市公安局下設了環(huán)境保護分局，主要職責是打擊轄區(qū)范內的破壞環(huán)境與資源的違法犯罪行為[6]15-21。之后，各地相繼進行“生態(tài)環(huán)境警察”試點，建立各級生態(tài)環(huán)境警察機構。但是，生態(tài)環(huán)境警察制度在有些地區(qū)運行不暢，最終不得不叫停。例如，2014 年安徽省首支“環(huán)境警察”隊伍在銅陵縣公安局成立，銅陵縣公安局設立專門機構“環(huán)保治安辦公室”，曾引起公眾極大期待。然而，成立不久，因機構設置原因，這支隊伍還沒來及大展身手就已夭折。從各地的實踐來看，目前我國生態(tài)環(huán)境警察制度存在以下主要困境。首先，有關生態(tài)環(huán)境警察的法律制度缺失，導致生態(tài)環(huán)境警察法律地位不明確，生態(tài)環(huán)境警察機構五花八門，稱呼、編制、職責等不規(guī)范和不統(tǒng)一現象突出。其次，已經設立的生態(tài)環(huán)境警察機構人員配置與技術裝備專業(yè)化不足。生態(tài)環(huán)境警察多數是由公安機關從其各個職能部門抽調人員組成，而且籌建時間較短，所以成員大多缺乏生態(tài)環(huán)境保護的專業(yè)知識，工作勝任力不強。另外，執(zhí)法需要大量的生態(tài)環(huán)境技術、數據支撐，但多數公安機關沒有配備專業(yè)的檢測裝備。這些都直接影響偵辦生態(tài)環(huán)境案件的數量和質量[10]。最后，對生態(tài)環(huán)境違法犯罪打擊不夠及時，執(zhí)法力量相對薄弱。生態(tài)環(huán)境警察在日常中大都是在配合生態(tài)環(huán)保部門進行執(zhí)法，主要處理生態(tài)環(huán)保部門移送的案件。生態(tài)環(huán)境警察在防止環(huán)境污染和保護生態(tài)上處于被動的局面。

（二）進一步完善生態(tài)環(huán)境警察的法律制度

1.用基本法律設計保障生態(tài)環(huán)境警察的機構和職能

《中華人民共和國人民警察法》對人民警察職責和職權的規(guī)定中并沒有明確提到人民警察具有生態(tài)環(huán)境保護的職能。國外一些國家的做法可供參考，如德國生態(tài)環(huán)保警察的設立以《德意志聯邦共和國基本法》為依據，在德國聯邦及各州的“警察法”中都明確地規(guī)定生態(tài)環(huán)境警察的職責，而且對生態(tài)環(huán)境警察機構的設立、分化、合并都有詳細規(guī)定[11]。為適應當前生態(tài)環(huán)境治理的迫切需要，可對《中華人民共和國人民警察法》第二章人民警察職權部分進行修改，在第六條中明確人民警察具有維護生態(tài)環(huán)境安全的職責，這樣才能從基本法律上保障生態(tài)環(huán)境警察制度存在的合法性和權威性。《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國生態(tài)環(huán)境保護領域的基本法律，該法僅在第六十三條規(guī)定環(huán)保主管部門和其他部門在四種情況下將案件移交給公安機關，公安機關可依法對違法人員進行行政拘留。建議在《中華人民共和國環(huán)境保護法》中明確生態(tài)環(huán)境警察的職責和權限，并對公安機關與各執(zhí)法部門的權限進行合理配置，這樣可以充分發(fā)揮《中華人民共和國環(huán)境保護法》的作用。同時，在修改系列基本法律基礎之上，還需制定相應的配套法律、法規(guī)來確保生態(tài)環(huán)境警察制度的運行。

2.增強《中華人民共和國治安管理處罰法》中規(guī)定的可操性

《中華人民共和國治安管理處罰法》是公安機關行使治安行政職能的重要法律依據，其中有關生態(tài)環(huán)境保護的行政執(zhí)法條款甚少，且可操作性不強。例如，第三十條規(guī)定違反治安管理規(guī)定制造、買賣危險物質的行為應給予行政拘留處罰①《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條規(guī)定：違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。，但實踐中公安機關很少能夠依據此條規(guī)定作出行政拘留的決定。這主要是因為本條所規(guī)定的各類危險物質沒有明確范圍，能否等同于《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第三百三十八條的“危險廢物”或“有毒物質”②《中華人民共和國刑法修正案（十一）》第三百三十八條：違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；有下列情形之一的，處七年以上有期徒刑，并處罰金：（一）在飲用水水源保護區(qū)、自然保護地核心保護區(qū)等依法確定的重點保護區(qū)域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節(jié)特別嚴重的；（二）向國家確定的重要江河、湖泊水域排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質，情節(jié)特別嚴重的；（三）致使大量永久基本農田基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；（四）致使多人重傷、嚴重疾病，或者致人嚴重殘疾、死亡的。有前款行為，同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。，實踐中仍存在爭議。因此，《中華人民共和國治安管理處罰法》應調整污染物的范圍，降低環(huán)境污染治安案件的辦案標準，將“危險物質”修改為“有毒物質或者其他有害物質”。

（三）健全生態(tài)環(huán)境警察運行機制

1.建立專門的生態(tài)環(huán)境警察隊伍

筆者建議生態(tài)環(huán)境警察隊伍參照我國生態(tài)環(huán)境保護主管機構的設置統(tǒng)一稱呼為“生態(tài)環(huán)境警察”。一般應在省級公安機關設立生態(tài)環(huán)境警察專門機構，各市、縣公安機關設立分支機構。生態(tài)環(huán)境警察應包括生態(tài)環(huán)境保護專業(yè)人員和偵查、治安等專業(yè)警種人員。該機構人員設置可以參考目前公安派出所的“駐所民調室”?！榜v所民調室”一般會聘請法律專業(yè)人士如律師、退休的法官、檢察官等參與民事糾紛的調解。生態(tài)環(huán)境警察專門機構可以聘請生態(tài)環(huán)境專業(yè)人員，或者與生態(tài)環(huán)境保護部門建立常態(tài)化聯系，與生態(tài)環(huán)境保護部門形成人員和專業(yè)設備共享機制。此外，生態(tài)環(huán)境警察應具有一定的執(zhí)法獨立性，改變其對生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法部門過度依附的現狀，并明確其具有治安行政與刑事司法的職能。

2.科學設置生態(tài)環(huán)境警察的內部機構

生態(tài)環(huán)境警察內部機構對應其職能應包括治安行政和刑事司法兩大職能部門。治安行政部門主要辦理違法《中華人民共和國治安管理處罰法》中有關生態(tài)環(huán)境保護的行政案件，對生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法部門移送的需要進行行政拘留的案件進行決定和執(zhí)行，以及處理危及社會治安秩序的生態(tài)環(huán)境群體性事件，做好民事糾紛類案件的調解工作。刑事司法部門，一方面進行生態(tài)環(huán)境案件的偵查，偵辦由生態(tài)環(huán)境行政主管部門移送的生態(tài)環(huán)境違法與涉嫌犯罪的案件；另一方面為保障偵查、起訴等活動的正常進行，公安機關需對涉嫌生態(tài)環(huán)境犯罪的嫌疑人進行刑事拘留、逮捕等限制人身自由的刑事強制措施。在以上基礎做好案件移送，對犯罪事實清楚、證據確實充分的案件，提請檢察院批準逮捕，案卷移交檢察機關等。

警察權介入我國生態(tài)環(huán)境保護意味著生態(tài)文明理念向警察執(zhí)法領域滲透與延伸。研究警察執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境治理，一方面借助警察權強化生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)，打擊環(huán)境違法與犯罪；另一方面充分發(fā)揮警察執(zhí)法在國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中的作用，實現保衛(wèi)國家生態(tài)安全，協助維護環(huán)境秩序，從而使環(huán)境與經濟、社會協調發(fā)展。最終形成可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢，實現經濟社會的高質量發(fā)展。