李永航 梁選點

為完善偵查監(jiān)督制度，規(guī)范公安機關(guān)偵查活動，近年來檢察機關(guān)逐步探索派駐公安機關(guān)偵查監(jiān)督模式。2015年5月，最高人民檢察院在山西、吉林等10省市開展派駐公安派出所偵查監(jiān)督機制改革試點，兩年后，該派駐檢察模式開始在全國范圍內(nèi)推廣。2016年年底，北京市探索在公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心設(shè)立派駐檢察室（以下簡稱“派駐辦案中心檢察室”），對公安機關(guān)在執(zhí)法辦案管理中心的偵查活動開展同步監(jiān)督。與派駐公安派出所監(jiān)督模式相比，派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察機制（以下簡稱“派駐辦案中心檢察機制”）破解了“派出所數(shù)量多且地域分散，而從事偵查監(jiān)督的檢察人力、精力有限”的偵查監(jiān)督困局，具有集約型監(jiān)督的優(yōu)勢。2019年7月，郭聲琨書記在政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會上要求，“推動在市、縣公安機關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機制，前移監(jiān)督端口，著力構(gòu)建一站式、全要素、即時性的執(zhí)法監(jiān)督管理新模式”。①本報評論員：《譜寫政法領(lǐng)域全面深化改革新篇章》，《法制日報》2020年7月20日。會議召開以后，各地檢察機關(guān)積極響應(yīng)，掀起了一股建立派駐辦案中心檢察機制的熱潮。其運行實效備受理論界和實務(wù)界的關(guān)注，本文在從應(yīng)然層面論證派駐公安機關(guān)檢察職能的基礎(chǔ)上，從實然層面考察各項派駐檢察職能的運行實效，并針對影響各項職能發(fā)揮的制約因素提出相應(yīng)的完善建議，以期對該項機制的完善有所裨益。

一、派駐辦案中心檢察機制的價值分析

（一）開創(chuàng)了偵查監(jiān)督新局面

長期以來，我國偵查監(jiān)督工作依附于審查逮捕和審查起訴案件的辦理，雖然取得了一定的監(jiān)督成效，但也存在監(jiān)督時間滯后、線索來源單一、監(jiān)督范圍狹窄等問題。派駐辦案中心檢察機制彌補了傳統(tǒng)偵查監(jiān)督工作存在的不足，破解了上述難題，開創(chuàng)了偵查監(jiān)督工作新局面。一是使偵查監(jiān)督工作可以由“依附”走向“獨立”。①李華偉：《派駐公安執(zhí)法辦案管理中心檢察機制研究——偵查監(jiān)督的中國路徑探索》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。派駐檢察官可以通過登錄公安機關(guān)警綜平臺、查閱證據(jù)和法律文書掃描件等方式開展偵查監(jiān)督工作，偵查監(jiān)督工作無需依附于審查逮捕、審查起訴等辦案活動。檢察機關(guān)的監(jiān)督模式從“被動等待偵查監(jiān)督線索”轉(zhuǎn)為“主動查找偵查監(jiān)督線索”。二是實現(xiàn)了對偵查活動的同步監(jiān)督。派駐辦案中心檢察機制前移了偵查監(jiān)督端口，彌補了傳統(tǒng)偵查監(jiān)督模式滯后性的不足，實現(xiàn)了偵查監(jiān)督與立案、偵查活動的同步。三是擴大了偵查監(jiān)督范圍。派駐辦案中心檢察機制建立以后，公安機關(guān)大量的“受而不立”“立而不偵”“久偵不破”的案件，以及行政執(zhí)法案件均進(jìn)入了派駐檢察官的監(jiān)督視野，拓寬了監(jiān)督范圍，縮小了監(jiān)督盲區(qū)。四是抓住了偵查監(jiān)督的關(guān)鍵結(jié)點。司法實踐證明，犯罪嫌疑人到案后24小時是刑訊逼供等違法偵查行為的高發(fā)階段，派駐檢察官可以通過查看審訊監(jiān)控等方式，對公安機關(guān)偵查訊問活動實行監(jiān)督，切實保障犯罪嫌疑人等訴訟參與人的訴訟權(quán)利。

（二）搭建了檢警協(xié)作新平臺

檢察機關(guān)與公安機關(guān)雖然同屬刑事控訴機關(guān)，但長期以來，重分工負(fù)責(zé)，輕互相配合，缺乏整體的大控方理念，未能形成大控方追訴格局，②潘金貴：《偵訴協(xié)作：我國檢警關(guān)系改革的目標(biāo)模式》，《甘肅社會科學(xué)》2008年第4期。即便檢察機關(guān)與公安機關(guān)共同建立了提前介入偵查機制，但囿于“案多人少”，檢察機關(guān)介入偵查案件范圍小、介入程度不深，檢警協(xié)作配合不及時、不充分的問題在一定范圍內(nèi)仍存在。派駐辦案中心檢察機制彌補了上述不足，為檢警協(xié)作深入開展搭建了新平臺。一是檢警溝通更加便捷。檢察室設(shè)立在公安機關(guān)辦案場所（執(zhí)法辦案管理中心），打破了偵查階段缺乏聯(lián)系的狀態(tài)，偵查人員在辦案中遇到法律適用、取證方向等方面的困惑隨時可以與派駐檢察官溝通，溝通協(xié)作更加便捷。二是檢警協(xié)作更加及時。犯罪嫌疑人到案后24小時是突破犯罪嫌疑人口供的黃金期，同時也容易成為公安偵查人員適用法律和取證方向的困惑期，此時開展檢警協(xié)作，派駐檢察官可以在適用法律和取證方向上為公安偵查人員提供幫助，提高偵查效率。三是檢警協(xié)作更加深入。派駐檢察官以偵查監(jiān)督和協(xié)作配合為主要職責(zé)，有足夠的時間和精力介入案件，引導(dǎo)偵查力度更大。

（三）打造了人權(quán)保障新支點

偵查權(quán)具有暴力強制性、秘密封閉性、積極主動性、追訴傾向性等特征，③劉辰：《偵查監(jiān)督論》，中國人民公安大學(xué)出版社2018年版，第25-29頁。它直指限制或剝奪公民人身自由和財產(chǎn)，可以說是“最危險的權(quán)力”。④孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。偵查階段是侵犯人權(quán)行為易發(fā)時段，同時也是保障人權(quán)的薄弱環(huán)節(jié)。以往，檢察機關(guān)在偵查階段保障犯罪嫌疑人等訴訟參與人的人權(quán)時，主要面臨發(fā)現(xiàn)難、查證難、糾正不及時三大難題。一方面，檢察官常駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，打破了公安機關(guān)偵查訊問等取證行為的封閉狀態(tài)，實現(xiàn)了對偵查審訊活動的同步監(jiān)督。在派駐檢察官的監(jiān)督下，公安偵查人員自覺規(guī)范訊問行為，能夠起到以監(jiān)督促規(guī)范的效果，有效避免刑訊逼供等違法偵查行為發(fā)生，保障犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)益，降低刑事錯案的風(fēng)險。另一方面，派駐檢察官通過查看公安機關(guān)共享的案件信息，拓寬了違法偵查線索發(fā)現(xiàn)渠道，并且能夠及時固定相關(guān)證據(jù)，有條件發(fā)現(xiàn)并能夠及時糾正侵權(quán)違法偵查行為，破解了侵權(quán)違法偵查行為發(fā)現(xiàn)難、查證難和糾正不及時的問題。

二、派駐辦案中心檢察室的職能定位

在我國，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關(guān)，是保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要組成部分，其兼具法律監(jiān)督機關(guān)、司法機關(guān)和刑事追訴機關(guān)的屬性，檢察機關(guān)的性質(zhì)決定了派駐辦案中心檢察室必然要擔(dān)負(fù)偵查監(jiān)督、引導(dǎo)偵查和人權(quán)保障三項職能。

（一）偵查監(jiān)督職能

權(quán)力不受約束，就會如脫韁野馬失去控制，蛻變?yōu)椤敖^對的權(quán)力”，導(dǎo)致“絕對的腐敗”。①[英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書館 2001 年版，第 342 頁。西方國家格外注重對警察偵查權(quán)的制約。英美法系國家主要通過司法令狀和大陪審團聽審（預(yù)審）程序，大陸法系國家主要通過司法令狀和檢察權(quán)對警察偵查權(quán)的指揮來實現(xiàn)對偵查權(quán)的制約。②孫謙：《刑事立案與法律監(jiān)督》，《中國刑事法雜志》2019 年第3期。在我國，公安機關(guān)的偵查活動不受法院的制約，強制措施適用也無需法院審批，檢察機關(guān)是刑事訴訟中唯一能對公安機關(guān)制約監(jiān)督的國家機關(guān)。派駐辦案中心檢察機制創(chuàng)設(shè)的初衷就是為了強化偵查監(jiān)督工作，規(guī)范公安機關(guān)執(zhí)法行為，其必然要擔(dān)負(fù)深化偵查監(jiān)督工作的重任，因此，應(yīng)將偵查監(jiān)督作為派駐檢察室的首要職能。派駐檢察官開展偵查監(jiān)督應(yīng)重點從兩個方向發(fā)力：一是拓寬監(jiān)督范圍，實現(xiàn)偵查監(jiān)督“無死角”。要將監(jiān)督觸角延伸至傳統(tǒng)監(jiān)督方式無法發(fā)現(xiàn)和不易發(fā)現(xiàn)的偵查領(lǐng)域，打破其長期缺乏外部監(jiān)督的狀態(tài)。當(dāng)然，也要遵守監(jiān)督比例原則，把握好權(quán)力行使的邊界和尺度，不能盲目追求監(jiān)督范圍的寬泛。③孫謙：《刑事偵查與法律監(jiān)督》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第4期。二是突出監(jiān)督時效，及時制止并糾正違法偵查行為。從監(jiān)督內(nèi)容上看，派駐檢察室偵查監(jiān)督可以分為兩個方面：一方面是對公安機關(guān)黃金24小時的偵查活動的監(jiān)督；另一方面是通過登錄公安機關(guān)警綜平臺對公安機關(guān)立案活動、偵查取證活動予以監(jiān)督。

（二）引導(dǎo)偵查職能

我國檢察機關(guān)與公安機關(guān)同為保護(hù)國家利益和社會公共利益的重要組成部分，公安機關(guān)負(fù)責(zé)偵查取證，檢察機關(guān)則負(fù)責(zé)運用公安機關(guān)收集的證據(jù)向法院提起公訴，公安機關(guān)的偵查成果最終需要通過檢察機關(guān)的公訴活動得以體現(xiàn)。從某種意義上講，偵查是一種服務(wù)起訴的取證活動，偵查結(jié)果通常決定了檢察機關(guān)控訴職能能否有效行使，檢察機關(guān)雖然不直接參與取證，但在庭審階段可能要為公安機關(guān)的取證行為承擔(dān)訴訟風(fēng)險。④鐘松志：《檢警關(guān)系論》，中國人民公安大學(xué)出版社2007年版，第213頁。這就需要以檢察引導(dǎo)偵查整合檢察官的法律素養(yǎng)和警察的偵查技術(shù)優(yōu)勢，以形成控訴合力，提高追訴犯罪效率，降低檢察機關(guān)因公安機關(guān)偵查取證不利在審判階段的訴訟風(fēng)險。派駐檢察官引導(dǎo)公安機關(guān)偵查人員取證，一方面，具有溝通方便、介入及時等優(yōu)勢。派駐檢察官為偵查人員提供實時咨詢，從而實現(xiàn)了由外部式的引導(dǎo)方式向參與式、親歷式、即時性、全局性的引導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，這有利于檢警之間形成合力，提升審前質(zhì)效和偵查質(zhì)量。⑤陳實、楊菲：《派駐公安檢察室的功能定位及其優(yōu)化路徑》，《中南民族大學(xué)學(xué)報( 人文社會科學(xué)版)》2021年第10期。另一方面，引導(dǎo)公安機關(guān)偵查取證，在證據(jù)和法律適用上為偵查人員提供幫助，可以消解公安偵查人員對派駐檢察工作的抵觸情緒，保障偵查監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。

（三）人權(quán)保障職能

聯(lián)合國《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第12條和第18條規(guī)定，除追訴職能以外，保障犯罪嫌疑人、被害人人權(quán)也是各國檢察機關(guān)的一項客觀義務(wù)。⑥程味秋、[加]楊誠、楊宇冠：《聯(lián)合國人權(quán)公約和刑事司法文獻(xiàn)匯編》，中國法制出版社2000年版，第264-265頁。尊重和保障人權(quán)是我國刑事訴訟任務(wù)之一，檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，在刑事訴訟中必然負(fù)有保障人權(quán)的職責(zé)，派駐檢察室理應(yīng)將保障人權(quán)作為其重要職能。派駐檢察官保障人權(quán)必然要借助偵查監(jiān)督手段，保障人權(quán)職責(zé)與偵查監(jiān)督間有著緊密的聯(lián)系。之所以將保障人權(quán)列為派駐辦案中心檢察室的一項獨立的職能，一方面是因為保障人權(quán)的重要性，希望派駐檢察官以人權(quán)保障為理念，更加主動作為，有意識地加強對易侵權(quán)偵查行為的監(jiān)督；另一方面，則是考慮到保障人權(quán)與偵查監(jiān)督的差異性，檢察機關(guān)許多偵查監(jiān)督活動是針對公安機關(guān)偵查程序不規(guī)范或者實體法問題而開展，未必起到保障人權(quán)的效果。與普通檢察監(jiān)督模式相比，派駐辦案中心檢察機制在人權(quán)保障方面具有發(fā)現(xiàn)及時、監(jiān)督迅速的優(yōu)勢。派駐檢察官可以從兩個方面保障人權(quán)：一是加大對重點偵查行為的監(jiān)督。對可能侵犯訴訟參與人訴訟權(quán)益的偵查行為，有意識地加強監(jiān)督。二是加強對被侵權(quán)訴訟參與人的救濟。為訴訟參與人提供有效救濟渠道，及時糾正相關(guān)違法偵查行為。

三、派駐辦案中心檢察室各項職能運行實效考察

各地派駐辦案中心檢察機制運行以來，取得了一定效果，立案監(jiān)督數(shù)量大幅增加，檢警協(xié)作更加緊密，刑訊逼供、暴力取證等違法偵查行為在公安執(zhí)法辦案管理中心鮮有發(fā)生，公安偵查人員取證行為更加規(guī)范。但總體上仍未達(dá)到理想效果，具體表現(xiàn)在：

（一）偵查監(jiān)督職能未充分發(fā)揮

派駐辦案中心檢察機制的建立，雖然使檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作具備了由依附走向獨立的條件，但多數(shù)市、縣檢察機關(guān)顯然不具有將偵查監(jiān)督工作由依附走向獨立的意識，也沒有深挖這一偵查監(jiān)督富礦的意愿，普遍存在“重立案監(jiān)督輕偵查活動監(jiān)督”“重實體問題監(jiān)督輕程序問題監(jiān)督”現(xiàn)象。

一是部分地區(qū)沒有配備精強的專司隊伍。配精配強派駐檢察隊伍，并為其履行派駐檢察職責(zé)提供充足的時間，是偵查監(jiān)督工作有效開展的基礎(chǔ)條件。然而，因受限于員額、編制、案多人少等制約因素，派駐就意味著需要抽調(diào)檢察官參與“額外”的偵查工作，對于案件量大的地區(qū)無疑增加了本來沉重的辦案負(fù)擔(dān)。于是部分地區(qū)派駐有名無實，出現(xiàn)“掛牌不見人”“監(jiān)督走過場”現(xiàn)象。①周新：《檢察引導(dǎo)偵查的雙重檢視與改革進(jìn)路》，《法律科學(xué)》2020年第2期。有的地方雖然從刑事檢察部門抽調(diào)檢察人員派駐，但派駐檢察人員通常要兼顧辦理大量的刑事案件，沒有充足的時間和精力開展偵查監(jiān)督工作。也有的地方雖然派駐了專人從事檢察工作，但只是將其作為清閑的崗位指派給老同志，派駐人員的工作態(tài)度和能力素質(zhì)難以滿足偵查監(jiān)督工作需求。許多派駐檢察官缺乏利用派駐檢察平臺深入開展偵查監(jiān)督的思路和方法，所在檢察機關(guān)也沒有組織開展專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

二是動真碰硬的偵查監(jiān)督魄力不足。知情權(quán)是派駐辦案中心檢察室開展偵查監(jiān)督的必要前提，派駐檢察人員若不能獲知公安機關(guān)辦案信息，開展偵查監(jiān)督如同“無米之炊”。當(dāng)前，派駐執(zhí)法辦案中心檢察機制尚未納入立法，監(jiān)督模式的法律依據(jù)不足，派駐檢察室的法律地位不明確，派駐檢察人員不能依職權(quán)獲取公安機關(guān)辦案信息，而是需要公安機關(guān)共享辦案信息，信息共享范圍及共享方式檢察機關(guān)均需與公安機關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)。派駐檢察人員知情權(quán)依賴于被監(jiān)督者，這就決定了派駐辦案中心檢察室在監(jiān)督范圍和監(jiān)督數(shù)量上必然有所克制，以免對公安機關(guān)的考核造成太大的影響，一旦雙方關(guān)系惡化，派駐檢察官則難以獲取案件信息，偵查監(jiān)督工作將舉步維艱。“既要監(jiān)督公安機關(guān)，又不能得罪公安機關(guān)”，這是派駐檢察官開展偵查監(jiān)督工作最大的矛盾心理。

三是監(jiān)督死角、監(jiān)督盲區(qū)依然存在。目前，派駐辦案中心檢察室的監(jiān)督盲區(qū)主要包括兩類刑事案件：一類是沒有在執(zhí)法辦案管理中心偵辦的案件。對黃金24小時內(nèi)的偵查活動開展同步監(jiān)督是派駐辦案中心檢察室的重要工作職責(zé)。許多地方公安機關(guān)沒有明確規(guī)定必須在執(zhí)法辦案管理中心偵辦的案件范圍，實際上由公安機關(guān)偵查人員根據(jù)情況自主決定，對于沒有在執(zhí)法辦案管理中心偵辦的案件，派駐檢察官無法對黃金24小時的偵查活動予以同步監(jiān)督。另一類是因信息共享受限無法監(jiān)督的案件。盡管一些地方派駐辦案中心檢察室已經(jīng)實現(xiàn)了與公安機關(guān)共享辦案信息，但仍有許多地方公安機關(guān)出于系統(tǒng)內(nèi)部考評因素的考慮及對偵查秘密泄露的顧慮，共享辦案信息時較為保守，有的是對檢察機關(guān)查看案件權(quán)限作出限制，派駐檢察官不能自由查看公安機關(guān)案件信息，難以開展有效監(jiān)督。

（二）控訴合力未有效形成

派駐辦案中心檢察機制建立后，檢警雙方在偵查階段增進(jìn)了溝通聯(lián)系，雙方在法律適用和證據(jù)方面加強了協(xié)作，但檢查機關(guān)自行補充偵查案件大幅增加，審查起訴階段的平均辦案周期非但沒有縮短，相比以往甚至有所延長?？傮w而言，控訴合力依舊未有效形成。影響派駐辦案中心檢察室發(fā)揮引導(dǎo)偵查職能的原因主要有以下幾點：一是部分地方存在派駐檢察虛化現(xiàn)象。在“案多人少”矛盾較為突出的情況下，許多派駐檢察人員仍需承擔(dān)大量的辦案任務(wù)，沒有足夠的時間和精力用于引導(dǎo)偵查，參與引導(dǎo)案件不多，介入程度不深，引導(dǎo)力度不足。二是部分派駐檢察官協(xié)作意識不足。許多派駐檢察官存在“重偵查監(jiān)督，輕引導(dǎo)偵查”的錯誤思想，認(rèn)為派駐辦案中心檢察室主要工作內(nèi)容是查找偵查監(jiān)督線索，對引導(dǎo)偵查取證沒有予以重視。三是派駐檢察人員引導(dǎo)偵查的能力有待進(jìn)一步提升。有的派駐檢察官的業(yè)務(wù)能力不適應(yīng)引導(dǎo)偵查取證的需要，難以為偵查人員提供切實可行的偵查建議。四是公安機關(guān)偵查人員與派駐檢察人員開展協(xié)作的積極性不高。許多偵查人員將派駐公安檢察室視為檢察機關(guān)擴張監(jiān)督權(quán)能、延伸監(jiān)督觸角的一種手段，對其冷眼以待甚至加以排斥，除案件確實存在疑難或難以把握取證要求外，一般較少主動通知檢察機關(guān)介入偵查。①張平壽：《偵檢協(xié)作的實踐檢視及路徑優(yōu)化》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第4期。

（三）人權(quán)保障職能未充分體現(xiàn)

派駐辦案中心檢察機制運行以來，刑訊逼供、暴力取證等違法偵查行為在執(zhí)法辦案管理中心鮮有發(fā)生，較好地發(fā)揮了保障人權(quán)作用，但是，許多派駐辦案中心檢察室很少對違法拘留、違法延長拘留期限等偵查活動違法行為予以監(jiān)督。然而，對訴訟參與人的人權(quán)威脅最大、危害最深的恰恰是這些偵查活動違法行為。派駐檢察室人權(quán)保障職能未充分發(fā)揮的原因主要有以下幾點：一是派駐檢察人員人權(quán)保障意識不強。許多派駐檢察官開展偵查監(jiān)督主要基于業(yè)績考核因素考慮，而不是從人權(quán)保障的角度出發(fā)，在這種心態(tài)支配下，其必然會選擇阻力小、易完成的事項開展監(jiān)督，沒有將偵查監(jiān)督重心放在侵權(quán)偵查行為上。二是基于檢警關(guān)系的考慮。立案監(jiān)督對公安民警影響相對較小，但對書面糾正偵查活動違法則會影響偵查人員的業(yè)績考評和績效收入，基于檢警雙方關(guān)系的顧慮，派駐檢察人員通常選擇少做或者不做偵查活動監(jiān)督。三是“重實體輕程序”的思想作祟。許多檢察人員認(rèn)為，只要定罪沒有問題，刑拘時間最后會折抵犯罪嫌疑人被判處的刑期，延長刑事拘留期限最終不會對犯罪嫌疑人服刑刑期造成實質(zhì)性的影響。四是基于控方自身利益的考慮。延長刑事拘留時間至30天，為公安偵查人員搜集證據(jù)留下充足的時間，以避免審查逮捕環(huán)節(jié)因證據(jù)問題對犯罪嫌疑人作出“錯誤”的不批準(zhǔn)逮捕決定，同時彈性較大的提請逮捕準(zhǔn)備時間，也可以避免提請逮捕案件集中涌入檢察機關(guān)。

四、派駐辦案中心檢察機制的完善路徑

2021年10月31日，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的意見》（以下簡稱“《意見》”），規(guī)定“檢察機關(guān)刑檢部門與公安機關(guān)法制部門要依托公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心，牽頭設(shè)立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室?！爆F(xiàn)今，多地派駐公安執(zhí)法辦案中心檢察室已更名為“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室”，新設(shè)立的偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室繼續(xù)履行原派駐辦案中心檢察室各項檢察職能。為保障《意見》的有效貫徹實施，確保偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室各項職能充分有效發(fā)揮，筆者從市、縣檢察機關(guān)、上級檢察機關(guān)、公安機關(guān)、刑事訴訟立法等四個維度提以下完善建議：

（一）夯實派駐檢察之基

派駐辦案中心檢察機制延伸了刑事檢察工作的時空維度，能為傳統(tǒng)檢察模式所不能為。市、縣檢察機關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識派駐辦案中心檢察機制的價值意義，努力推動該項工作做深、做實。

一是配精配強派駐檢察隊伍。配精配強派駐檢察人員是做實派駐檢察工作的基礎(chǔ)條件。派駐檢察官必須要有較強偵查監(jiān)督意識和豐富的偵查監(jiān)督經(jīng)驗，要有“以充分發(fā)揮偵查監(jiān)督職能為己任”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。派駐檢察官還要有扎實的理論功底和豐富的辦案經(jīng)驗，要有控訴一體意識，能夠在法律適用和偵查取證上為偵查人員提供準(zhǔn)確的建議和正確的指導(dǎo)。派駐檢察官要熟悉刑事訴訟程序相關(guān)法律規(guī)定，要有較強的人權(quán)保障意識，對侵害犯罪嫌疑人、被害人人權(quán)的違法偵查行為，能夠積極主動作為，及時監(jiān)督公安機關(guān)糾正。派駐辦案中心檢察機制是一項新制度，許多工作方式方法需要進(jìn)一步探索，因此，派駐檢察官還需要具備開拓進(jìn)取精神。此外，市、縣檢察機關(guān)還應(yīng)加強對派駐檢察人員培訓(xùn)，通過系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，提升監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)等方面的能力，切實提升監(jiān)督質(zhì)效。①方潔：《派駐公安機關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察室工作模式研究》，《人民檢察》2018年第6期。

二是保障派駐檢察人員有充足的時間履行派駐檢察職責(zé)。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“以偵查監(jiān)督和引導(dǎo)偵查為主業(yè)”的派駐檢察模式，派駐檢察官應(yīng)將主要時間用于履行偵查監(jiān)督、引導(dǎo)偵查等派駐檢察職責(zé)，而不是辦理具體的案件。派駐辦案中心檢察室（偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室）偵查監(jiān)督工作已經(jīng)具備了從依附走向獨立的條件，有條件的檢察機關(guān)可以將其從刑檢辦案部門中剝離出來，作為一個獨立的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，以保障派駐檢察人員專司派駐檢察工作。未將其作為獨立內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)立的情況下，應(yīng)從刑檢部門抽調(diào)檢察人員專司派駐檢察工作。在考評派駐檢察人員工作業(yè)績時，應(yīng)實行與有別于刑事檢察部門辦案人員的考評標(biāo)準(zhǔn)，對派駐檢察人要重點考評偵查監(jiān)督、提前介入等工作情況。

三是努力發(fā)揮好三項派駐檢察職能。派駐檢察官要強化程序意識，摒棄“重實體、輕程序”的錯誤觀念，既要注重開展立案監(jiān)督，又要注重糾正偵查活動中的各類程序性違法問題。檢察權(quán)對偵查權(quán)的控制，主要體現(xiàn)在對偵查活動的控制和監(jiān)督，而立案僅僅是偵查活動的啟動程序，如果僅將派駐辦案中心檢察室作為查找立案監(jiān)督線索的平臺，并不能達(dá)到檢察權(quán)有效控制偵查權(quán)的目的。因此，立案監(jiān)督只是派駐檢察室偵查監(jiān)督工作的“開胃小菜”，偵查活動監(jiān)督才應(yīng)是派駐檢察室偵查監(jiān)督工作的“正餐”，派駐檢察官要花費更多的時間和精力在偵查活動監(jiān)督上。要加強檢警協(xié)作，增強控訴一體意識，擴大引導(dǎo)偵查范圍，加大介入深度，增強引導(dǎo)力度。提前介入偵查工作可以歸口派駐辦案中心檢察室負(fù)責(zé)，必要時可以由派駐檢察官與其他檢察官共同介入。要增強保障人權(quán)的責(zé)任感和使命感，偵查監(jiān)督要以人權(quán)保障為理念，而不是以完成偵查監(jiān)督考核任務(wù)為目標(biāo)。

（二）加強業(yè)務(wù)督導(dǎo)之維

上級檢察機關(guān)應(yīng)為市、縣檢察機關(guān)派駐辦案中心檢察室各項職能充分發(fā)揮創(chuàng)造條件，提供幫助，同時，也要加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，防止派駐檢察工作虛化。

一是幫助市、縣檢察機關(guān)破解信息共享難題，消除監(jiān)督顧慮。同步掌握公安機關(guān)辦案情況，是派駐辦案中心檢察室開展偵查監(jiān)督工作的關(guān)鍵，公安機關(guān)拒不共享辦案信息則是派駐檢察官最大的顧慮。在我國立法尚未賦予檢察機關(guān)相應(yīng)職權(quán)的情況下，上級檢察機關(guān)應(yīng)為市、縣檢察機關(guān)協(xié)調(diào)解決信息共享難題，構(gòu)建信息共享機制，使派駐檢察官的知情權(quán)不受制于被監(jiān)督者，能夠自由查看公安辦案信息，消除偵查監(jiān)督顧慮。

二是加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升派駐檢察官履職能力。派駐辦案中心檢察機制是一個相對較新的工作機制，對于如何充分有效發(fā)揮各項派駐檢察職能，各地缺乏相對成熟的經(jīng)驗。全國檢察機關(guān)對偵查監(jiān)督案件和提前介入案件已實現(xiàn)案件化辦理，上級檢察機關(guān)可以通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)掌握轄區(qū)內(nèi)市、縣檢察機關(guān)開展派駐檢察工作的情況，信息相對集中。上級檢察機關(guān)應(yīng)加強對轄區(qū)內(nèi)市、縣檢察機關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，總結(jié)梳理常見偵查監(jiān)督違法情形，歸納查找違法偵查監(jiān)督線索方法，并以組織培訓(xùn)、座談交流、發(fā)布典型案例等方式，加強對轄區(qū)市、縣檢察機關(guān)派駐檢察人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使其能夠抓住重點、掌握方法，在工作中取得實效。

三是強化業(yè)務(wù)監(jiān)督，防止派駐檢察工作虛化。對于某些較為典型的侵權(quán)違法偵查行為，上級檢察機關(guān)可以組織開展專項偵查監(jiān)督活動，由市、縣檢察機關(guān)派駐檢察室對公安機關(guān)偵查案件開展逐案監(jiān)督。專項監(jiān)督活動結(jié)束以后，上級檢察機關(guān)可以對市、縣檢察機關(guān)派駐檢察室的偵查監(jiān)督工作情況開展檢查，一旦發(fā)現(xiàn)“應(yīng)當(dāng)監(jiān)督而沒有監(jiān)督”的情形，應(yīng)當(dāng)督促其糾正，并予以通報批評，以此倒逼市、縣檢察機關(guān)把派駐辦案中心檢察室工作做實，防止偵查監(jiān)督工作流于形式。

（三）增強檢警協(xié)作之效

在完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制的過程中，公安機關(guān)兼具“被監(jiān)督者”和“參與者”的雙重身份。派駐檢察職能的充分發(fā)揮，離不開公安機關(guān)的配合和參與。具體要做好以下兩點：

一是主動接受監(jiān)督，規(guī)范偵查行為。一方面，積極共享辦案信息，保障派駐檢察官的知情權(quán)。派駐辦案中心檢察機制的建立，打破了長期以來公安機關(guān)部分案件或部分偵查行為缺乏外部監(jiān)督及監(jiān)督滯后的狀態(tài)，推動該項機制走深做實是貫徹落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》的必然要求。從長遠(yuǎn)看，派駐辦案中心檢察機制有助于規(guī)范公安機關(guān)的偵查行為，提高偵查案件質(zhì)量，有助于提升我國法治程度和人權(quán)保障水平。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識該項工作的重大意義，消解抵觸心理，共享辦案信息，保障派駐檢察人員的知情權(quán)。另一方面，規(guī)范黃金24小時偵查活動，消除偵查監(jiān)督盲區(qū)。對于重大刑事案件以及對口供依賴性強、易發(fā)生刑訊逼供的刑事案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定必須在執(zhí)法辦案管理中心偵辦，將犯罪嫌疑人到案后黃金24小時的偵查活動置于派駐檢察人員的監(jiān)督中，以縮小偵查監(jiān)督盲區(qū)。

二是增強協(xié)作意識，共建“大控方”追訴格局。公安機關(guān)偵查人員應(yīng)增強檢警協(xié)作意識，對于重大疑難復(fù)雜案件、新型犯罪案件及社會影響較大的刑事案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動商請檢察機關(guān)提前介入。此外，為提高公安機關(guān)開展檢警協(xié)作動力，還應(yīng)優(yōu)化公安系統(tǒng)考評指標(biāo)，重塑偵查導(dǎo)向，實行偵查、檢察目標(biāo)一致性，增強檢警協(xié)作意愿。如在設(shè)置公安機關(guān)內(nèi)部考核指標(biāo)時，可以以有罪判決人數(shù)代替起訴人數(shù)作為打擊任務(wù)的積極指標(biāo)，以無罪判決率和法定不起訴率作為評價辦案質(zhì)量的消極指標(biāo)，將成功追訴犯罪嫌疑人、被告人作為檢警雙方共同的目標(biāo)，增強雙方合作意愿。

（四）完善頂層設(shè)計之策

從長遠(yuǎn)來看，還需完善刑事立法，為派駐辦案中心檢察室各項職能充分發(fā)揮提供有力法律支撐。

一是明確法律依據(jù)。通過簽署會商文件的方式建立派駐辦案中心檢察機制，雖然也能使派駐檢察工作順利開展，但難以消除運行中的不確定性。由于缺乏法律依據(jù)，派駐檢察官的知情權(quán)必然依賴公安機關(guān)的配合才能得以實現(xiàn)。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)將派駐公安機關(guān)檢察模式納入立法，為派駐檢察官履行監(jiān)督職責(zé)和引導(dǎo)偵查取證提供法律依據(jù)，為派駐檢察官行使知情權(quán)提供法律保障，徹底改變知情權(quán)受制于被監(jiān)督者的境況，消除派駐檢察官的監(jiān)督顧慮。立法的完善同時也可以為派駐檢察官引導(dǎo)偵查提供法律依據(jù)，增強檢察人員和公安偵查人員的控訴一體意識，提高檢警協(xié)作的有效性和執(zhí)行力。

二是增強監(jiān)督剛性。我國檢察機關(guān)對公安機關(guān)開展偵查監(jiān)督的方式無非是口頭糾正違法、書面糾正違法和制發(fā)檢察建議三種方式。而這些監(jiān)督方式不具有強制性，未必會引起一定的法律后果，監(jiān)督意見的落實需要公安機關(guān)的接受和配合。公安機關(guān)拒不糾正違法行為或者遲延糾正違法行為的，法律并未規(guī)定相應(yīng)的制裁措施。檢察機關(guān)不改變“軟監(jiān)督”的現(xiàn)狀，則難以實現(xiàn)對偵查權(quán)的有效控制，派駐檢察室偵查監(jiān)督和人權(quán)保障職能也難以充分發(fā)揮。應(yīng)從兩個方面增強我國偵查監(jiān)督的剛性：一是賦予偵查監(jiān)督意見的國家強制力。對于檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督意見，公安機關(guān)原則上必須執(zhí)行，如果對偵查監(jiān)督意見有異議，應(yīng)及時向檢察機關(guān)反饋，意見被駁回的，應(yīng)當(dāng)按照檢察機關(guān)的監(jiān)督意見立即執(zhí)行。二是明確妨害偵查監(jiān)督行為的制裁措施。對于拒不執(zhí)行檢察機關(guān)偵查監(jiān)督意見的，要明確法律責(zé)任，相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

三是完善救濟機制?！盁o救濟則無權(quán)利”。立法應(yīng)當(dāng)賦予犯罪嫌疑人等訴訟參與人救濟權(quán)利，并明確救濟義務(wù)機關(guān)、救濟程序等。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，對公安機關(guān)的偵查行為負(fù)有偵查監(jiān)督職責(zé)，理應(yīng)承擔(dān)對犯罪嫌疑人、被害人等主體的救濟責(zé)任。當(dāng)訴訟參與人認(rèn)為公安機關(guān)的偵查行為侵犯其人權(quán)時，可以向檢察機關(guān)申請對偵查行為的合法性予以審查，案件正處于審查逮捕或?qū)彶槠鹪V階段的，應(yīng)由承辦該案的檢察官審查，尚未移送檢察機關(guān)辦理的，則應(yīng)由派駐辦案中心檢察官負(fù)責(zé)審查。經(jīng)過調(diào)查，偵查行為確系違法的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)提出監(jiān)督意見，并責(zé)令其限期整改。檢察機關(guān)派駐辦案中心檢察室也可以主動對公安機關(guān)偵查行為進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)侵權(quán)違法偵查行為的，應(yīng)當(dāng)及時開展偵查監(jiān)督，并主動予以救濟。

結(jié)語

派駐辦案中心檢察機制延伸了刑事檢察工作的時空維度，彌補了傳統(tǒng)檢察工作模式在偵查監(jiān)督、引導(dǎo)偵查、保障人權(quán)上存在的不足。它有助于實現(xiàn)檢察權(quán)對偵查權(quán)的有效控制，形成大控方的追訴格局，充分保障犯罪嫌疑人、被害人的訴訟權(quán)益。派駐辦案中心檢察室的各項職能若能充分發(fā)揮，在我國未來檢警關(guān)系中，必將扮演極其重要的角色。檢察機關(guān)在推動派駐辦案中心檢察工作中，應(yīng)當(dāng)做好以下三點：一要防止派駐檢察職能虛化。檢察機關(guān)要持續(xù)推進(jìn)派駐檢察工作走深、做實，充分發(fā)揮“三項職能”，努力構(gòu)建新型檢警關(guān)系，不能派駐流于形式。二要防止派駐檢察職能泛化?！胺憾鴱V”必不能“專而精”，“副業(yè)”過多必影響“主業(yè)”發(fā)展，派駐檢察室應(yīng)致力于發(fā)揮偵查監(jiān)督、引導(dǎo)偵查、人權(quán)保障三項職能，不應(yīng)再賦予其矛盾化解、安全維穩(wěn)、速裁案件出庭等職責(zé)內(nèi)容。三要防止派駐檢察職能異化。派駐檢察人員應(yīng)不斷強化人權(quán)保障意識和控訴一體意識，履職過程中兼顧偵查監(jiān)督與引導(dǎo)偵查，兼顧協(xié)作配合和人權(quán)保障，既要避免“重偵查監(jiān)督輕引導(dǎo)偵查”，不能形成控訴合力，甚至影響偵查職能的充分有效發(fā)揮，更要避免“重協(xié)作配合輕偵查監(jiān)督”，以至于人權(quán)保障職能落空。