王學(xué)輝 唐成余

制約權(quán)力，保障權(quán)利是現(xiàn)代民主憲政的基本宗旨?！皺?quán)利”是整個法律制度的基礎(chǔ)概念之一，它保證每一個公民都擁有獨(dú)立于國家和社會權(quán)力的自己責(zé)任的自由空間。①[德]魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2013年版，第37頁。我國國家監(jiān)察體制改革將監(jiān)察權(quán)確立為獨(dú)立的國家權(quán)力，在為我國政治體制的完善注入新的活力的同時，也為公民（主要是監(jiān)察對象）的權(quán)利保障帶來新的問題，即監(jiān)察權(quán)作為一項(xiàng)具有強(qiáng)制力的國家公權(quán)力，其行權(quán)過程與行權(quán)結(jié)果客觀上存在侵犯公民權(quán)利的可能，特別是在監(jiān)察權(quán)被濫用的情況下。

正如洛克所言，“人們在參與社會時將他們在自然狀態(tài)中所享有的平等、自由和執(zhí)行權(quán)交給社會是為了更好地保護(hù)自己的自由和財產(chǎn)，社會或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外”②[英]洛克：《政府論》，瞿橘農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館2020年版，第222頁。。人民性是監(jiān)察權(quán)的根本屬性，人民創(chuàng)制監(jiān)察權(quán)的目的是出于對廉政的需求，但人民絕不允許監(jiān)察權(quán)滋生出新的腐敗。由于監(jiān)察權(quán)濫用可能侵害的對象主要是監(jiān)察對象，故有必要深入探討監(jiān)察對象在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中的權(quán)利保障問題。

目前，學(xué)界關(guān)于監(jiān)察對象權(quán)利保障問題的研究主要存在兩種思路：一是以憲法規(guī)范為視角，主張發(fā)揮憲法權(quán)利保護(hù)條款的規(guī)范保護(hù)作用，鼓勵公民廣泛運(yùn)用基本權(quán)利制約監(jiān)察權(quán)③參見張震、張義云的《論監(jiān)察權(quán)行使對象之權(quán)利保障》（載《學(xué)習(xí)論壇》2019年第7期）、童之偉的《對監(jiān)察委員；二是以權(quán)利救濟(jì)

會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》（載《法學(xué)評論》2017年第1期）等文獻(xiàn)。為視角，主張引入行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)制度以促進(jìn)監(jiān)察糾紛的解決①楊紅：《被監(jiān)察者的權(quán)利及其保障研究》，《行政法學(xué)研究》2017年第6期。。這兩種研究思路均強(qiáng)調(diào)監(jiān)察對象權(quán)利保障的重要性，但鼓勵公民運(yùn)用基本權(quán)利的方式可能難以保證權(quán)利保障的實(shí)效性，而將行政救濟(jì)制度運(yùn)用于監(jiān)察對象權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域，則因涉及權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立性問題而會受到可行性方面的質(zhì)疑。

筆者認(rèn)為，研究監(jiān)察對象的權(quán)利保障問題首先應(yīng)就監(jiān)察對象的權(quán)利本身展開。因而，本文試圖以監(jiān)察對象的程序性權(quán)利這一極易受到理論與實(shí)踐忽視的權(quán)利類型為研究對象，圍繞監(jiān)察對象程序性權(quán)利的價值、類型以及救濟(jì)等三個核心要素展開，以期從理論上加深對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的認(rèn)識，為保障監(jiān)察對象合法權(quán)益、加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督提供理論指引。

一、監(jiān)察對象程序性權(quán)利的價值分析

監(jiān)察對象程序性權(quán)利是一個兼具歷史性、時代性和法律性的概念。其中，歷史性體現(xiàn)為不同歷史時期對程序價值的討論；時代性體現(xiàn)為監(jiān)察對象程序性權(quán)利是在我國國家監(jiān)察體制改革背景下提出來的，具有鮮明的中國特色與時代特色；法律性則體現(xiàn)為程序性權(quán)利概念作為程序法所欲實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，是一個典型的法的概念。因此，分析監(jiān)察對象程序性權(quán)利的價值必須將其置于歷史的、時代的以及法的三重語境之下。

（一）歷史語境：實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序的內(nèi)在價值

拋開歷史上對程序價值的爭論，程序兼具工具性價值和目的性價值已成為學(xué)界共識。著名學(xué)者陳瑞華將法律程序的價值分為外在價值和內(nèi)在價值，法律程序的外在價值是指我們據(jù)以評價和判斷一項(xiàng)法律程序在形成某一公正決定方面是否有用和有效的價值標(biāo)準(zhǔn)，法律程序的內(nèi)在價值是指我們據(jù)以評價一項(xiàng)法律程序本身是否具有善的品質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)。②陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第138—139頁。其中，內(nèi)在價值對應(yīng)程序的目的性價值，外在價值對應(yīng)程序的工具性價值。監(jiān)察對象程序性權(quán)利的根本價值就在于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序的內(nèi)在價值，即是否有效保障監(jiān)察對象的程序性權(quán)利是判斷監(jiān)察程序本身是否正義的標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)察程序的外在價值，也稱工具性價值，是指監(jiān)察程序作為監(jiān)察機(jī)關(guān)作出公正的監(jiān)察處理決定的工具或手段所體現(xiàn)的價值?？陀^上，影響監(jiān)察處理決定是否公正的因素是多元的，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵守監(jiān)察程序以及在執(zhí)行監(jiān)察程序的過程中是否充分保障監(jiān)察對象的程序性權(quán)利只會在一定程度上影響監(jiān)察處理決定的公正性。如采取監(jiān)察調(diào)查措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員與監(jiān)察對象存在利害關(guān)系，監(jiān)察對象申請監(jiān)察人員回避未獲批準(zhǔn)，且未獲批準(zhǔn)是不正當(dāng)?shù)?，但監(jiān)察人員在采取調(diào)查措施時并未徇私，最終的監(jiān)察處理決定也可以是公正的。相反，即使監(jiān)察對象申請回避的權(quán)利得到認(rèn)可，監(jiān)察機(jī)關(guān)最終作出的監(jiān)察處理決定仍可能是不公正的?？梢?，在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序的外在價值方面，監(jiān)察對象程序性權(quán)利的價值并不明顯。

監(jiān)察程序的內(nèi)在價值，也稱目的性價值，是指監(jiān)察程序本身所具有的獨(dú)立的優(yōu)越品質(zhì)，是對正當(dāng)法律程序的自主性的追求。德沃金在批判絕對工具主義程序理論時強(qiáng)調(diào)，絕對工具主義程序理論強(qiáng)調(diào)程序的工具性價值但忽略了權(quán)利，并進(jìn)一步指出“任何一名無辜的公民都享有一種不受錯誤定罪的道德權(quán)利，對一名事實(shí)上無罪的公民予以定罪是一種內(nèi)在的道德錯誤，它會帶來一種道德成本?！雹踇美]德沃金：《原則、政策和程序》，轉(zhuǎn)引自陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第56頁。根據(jù)《布萊克法律辭典》對程序性正當(dāng)程序的解釋：“任何權(quán)益受判決結(jié)果影響的當(dāng)事人有權(quán)獲得法庭審判的機(jī)會，并且應(yīng)被告知控訴的性質(zhì)和理由……合理的告知、獲得法庭審判的機(jī)會以及提出主張和辯護(hù)等都體現(xiàn)在程序性正當(dāng)程序之中，”④[美]布賴恩加納：《布萊克法律詞典》，West出版社2009年版，第583頁。可以看出，正當(dāng)法律程序的基本要求體現(xiàn)了程序主持人的程序義務(wù)與程序相對人的程序性權(quán)利的統(tǒng)一，要求程序主持人履行防止偏私的義務(wù)，并賦予程序相對人以平等地位參與程序的權(quán)利。在監(jiān)察程序中，法律賦予監(jiān)察對象程序性權(quán)利也即是肯定監(jiān)察對象在監(jiān)察程序中的主體地位，使監(jiān)察對象與監(jiān)察機(jī)關(guān)相互牽制①季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，中國法制出版社2004年版，第25—26頁。，以最大限度減少“道德錯誤”，降低“道德成本”。法的最高價值是正義，保障監(jiān)察對象的程序性權(quán)利也即保障監(jiān)察程序自身的正義，因此實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序的內(nèi)在價值是監(jiān)察對象程序性權(quán)利的根本價值。

（二）現(xiàn)實(shí)語境：實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革目標(biāo)

2016年中共中央發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，指出“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制?！雹凇吨泄仓醒朕k公廳印發(fā)〈關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案〉》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201611/t20161107_125135.html，訪問日期：2022年 3 月 8 日。同時，要求加強(qiáng)對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約。概而言之，改革后的國家監(jiān)察體制要求做到“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權(quán)威高效”以及“受監(jiān)督制約”等四項(xiàng)目標(biāo)。③江國華：《國家監(jiān)察立法研究》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第131頁。誠然，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察體制改革目標(biāo)需要多元的體制機(jī)制建設(shè)，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利也僅能為部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)貢獻(xiàn)價值，要在四個目標(biāo)上均有突出貢獻(xiàn)是不現(xiàn)實(shí)的。

首先，“集中統(tǒng)一”主要是通過整合反腐敗資源、建立集中統(tǒng)一的制度體系以及保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等方式實(shí)現(xiàn)的。其在縱向維度上，以堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的制度架構(gòu)為表征；在橫向維度上，則體現(xiàn)為建構(gòu)獨(dú)立建制的專職化集權(quán)模式。④王若磊：《論監(jiān)察體制的制度邏輯》，《法學(xué)評論》2021年第4期。

其次，“全面覆蓋”要求把應(yīng)該覆蓋的對象全部覆蓋進(jìn)去，不能有任何的疏忽與遺漏，即“無禁區(qū)、零容忍、全方位、無死角”。⑤陳偉：《國家監(jiān)察全覆蓋的內(nèi)涵、原則及重點(diǎn)》，《學(xué)術(shù)論壇》2020年第2期。實(shí)現(xiàn)“全面覆蓋”主要通過對監(jiān)察范圍的明確以實(shí)現(xiàn)覆蓋全部公職人員、覆蓋全部國家權(quán)力機(jī)關(guān)、覆蓋公務(wù)員法所規(guī)定的公務(wù)員范圍，將“行使公權(quán)力”作為判斷監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，使國家監(jiān)察全覆蓋與黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋相協(xié)調(diào)⑥吳建雄、廖永安：《監(jiān)察法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2020年版，第112頁。。

再次，“權(quán)威高效”從內(nèi)部和外部兩個維度對監(jiān)察權(quán)提出了要求。從監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部維度看，“權(quán)威高效”要求保證監(jiān)察委員會具有較高的法律地位，不受其他國家機(jī)關(guān)干涉，獨(dú)立行使國家監(jiān)察權(quán)。從監(jiān)察權(quán)的外部維度看，“權(quán)威高效”要求監(jiān)察對象，尤其是普通公民對監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的主體資格、行為權(quán)限、行權(quán)過程以及行權(quán)結(jié)果等能夠由衷信服，從而推動監(jiān)察工作的高效實(shí)施。美國法學(xué)家馬修在《行政性正當(dāng)程序：對尊嚴(yán)理論的探求》一文中探討了“尊嚴(yán)理論”是如何使程序?qū)ο蠹捌渌駥Τ绦虍a(chǎn)生由衷信服的?！白饑?yán)理論”的核心內(nèi)容在于，評價法律程序或者裁決制作過程正當(dāng)性的主要標(biāo)準(zhǔn)是它使人的尊嚴(yán)、自尊得到維護(hù)和增強(qiáng)的程度。⑦陳瑞華：《程序正義理論》，中國法制出版社2010年版，第252頁。對程序性權(quán)利保障的強(qiáng)調(diào)即是將人作為一個道德主體予以尊重的表現(xiàn)。⑧徐亞文：《程序正義論》，山東人民出版社2004年版，第309頁。若能在監(jiān)察程序中充分保障監(jiān)察對象的陳述申辯權(quán)、參與權(quán)以及其他程序性權(quán)利，即使最終的監(jiān)察處理決定不利于監(jiān)察對象，也能在最大程度上提高監(jiān)察對象對監(jiān)察處理決定的可接受度，促進(jìn)監(jiān)察糾紛的實(shí)質(zhì)性化解，并彰顯監(jiān)察權(quán)的“權(quán)威高效”。

最后，“受監(jiān)督制約”要求監(jiān)察權(quán)作為負(fù)責(zé)監(jiān)督其他公權(quán)力的國家權(quán)力，自身應(yīng)受到有效的監(jiān)督制約。①馬懷德：《中華人民共和國監(jiān)察法理解與適用》，中國法制出版社2018年版，第206頁。要實(shí)現(xiàn)“受監(jiān)督制約”，必須建立起完備的監(jiān)察權(quán)內(nèi)外部制約與監(jiān)督體系?，F(xiàn)行監(jiān)察立法通過規(guī)定監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)接受黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、強(qiáng)化自我監(jiān)督以及依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，從而建立起監(jiān)察權(quán)的內(nèi)外部監(jiān)督體系；通過建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的外部制約體系以及監(jiān)督檢查、調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理等內(nèi)部制約體系，充分發(fā)揮權(quán)力對權(quán)力的制約作用。不過，在當(dāng)前監(jiān)察權(quán)制約體系的建構(gòu)中也存在忽視以權(quán)利對權(quán)力進(jìn)行制約的一面，主要表現(xiàn)為監(jiān)察對象的權(quán)利性條款供給不足，現(xiàn)行監(jiān)察立法雖對監(jiān)察對象的權(quán)利保障作出原則性規(guī)定并進(jìn)行了適當(dāng)列舉，但監(jiān)察對象在監(jiān)察程序中具體享有哪些具體權(quán)利，特別是享有哪些程序性權(quán)利缺乏明確規(guī)定?！耙詸?quán)利制約權(quán)力”闡發(fā)于西方現(xiàn)代早期的古典自由主義者，體現(xiàn)了現(xiàn)代民主憲政的基本價值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效運(yùn)作機(jī)制的統(tǒng)一。在我國，以權(quán)利制約權(quán)力的民主憲政建設(shè)追求已經(jīng)得到了普遍的社會認(rèn)同，加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)的制約應(yīng)當(dāng)重視權(quán)利對權(quán)力的制約作用，并以此展開適當(dāng)?shù)闹贫冉?gòu)。

（三）法的語境：實(shí)現(xiàn)法的安定性

根據(jù)監(jiān)察對象的程序性權(quán)利是否經(jīng)現(xiàn)行法律規(guī)范確定，可將監(jiān)察對象程序性權(quán)利拆分為屬于客觀的法的部分和屬于主觀的法的部分。不過，無論是屬于客觀的法還是屬于主觀的法，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利均是法的有機(jī)組成部分，應(yīng)受法律保護(hù)。拉德布魯赫將法的價值或理念概括為三個要素：正義、合目的性、法安定性。②[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法哲學(xué)》，王樸譯，法律出版社2005年版，第74頁。監(jiān)察對象程序性權(quán)利作為法的一部分，其最高價值更直接體現(xiàn)為法的安定性。

法的安定性不是一個描述性概念，而是一個規(guī)范性概念；法的安定性不是既定的事實(shí)，而是一種價值目標(biāo)。③雷磊：《法律方法、法的安定性與法治》，《法學(xué)家》2015年第4期。拉德布魯赫的學(xué)生考夫曼在其老師的理論基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出法的安定性應(yīng)包括三個要素：實(shí)證性、實(shí)用性和不變性，并指出法的安定性具有兩層含義：第一，透過法律達(dá)成的安定性，這種安定性是外部視角的、功能角度的安定性；第二，法律本身的安定性，這種安定性是內(nèi)部視角的、結(jié)構(gòu)的安定性。針對如何實(shí)現(xiàn)法的安定性的價值目標(biāo)，拉德布魯赫指出法必須是正義的，這是法的安定性基礎(chǔ)；法不能朝令夕改；法必須得到有效的實(shí)施。④[德]古斯塔夫·拉德布魯赫：《法律智慧警句集》，舒國瀅譯，中國法制出版社2001年版，第16—17頁。

筆者認(rèn)為，法的安定性還要求法律實(shí)施過程中的安定性，這是法的安定性的第三種價值目標(biāo)。首先，法律實(shí)施過程中的安定性對法律本身的安定性提出要求，即法律對程序的明確規(guī)定，包括程序參加人的程序性義務(wù)和程序性權(quán)利。只有法律本身是明確的，法律的實(shí)施主體在最小的自由裁量空間中實(shí)施法律行為才是最為穩(wěn)定的。其次，法律實(shí)施過程中的安定性要求法律的實(shí)施是穩(wěn)定的，尤其要限制實(shí)施者的恣意妄為。最后，通過法律本身的安定性與實(shí)施過程的安定性，最終達(dá)成外部視角的法的安定性。

監(jiān)察對象程序性權(quán)利作為法的價值就在于實(shí)現(xiàn)法本身的安定性及其實(shí)施過程的安定性。法的安定性原則是公認(rèn)的現(xiàn)代法治原則，對破解改革創(chuàng)新與法治的關(guān)系、樹立法治權(quán)威等重大法治問題具有無可替代的重大意義。⑤胡建淼：《法治原則與國家治理》，中國法制出版社2021年版，第17頁。在監(jiān)察法領(lǐng)域，法的安定性原則首先要求監(jiān)察立法的明確性，既包括語言的明確，即盡量少適用不確定法律概念和概括條款；還包括內(nèi)容的明確，即必須明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限和監(jiān)察對象的權(quán)利，同時兼顧實(shí)體性和程序性的內(nèi)容。其次，在監(jiān)察法律的實(shí)施過程中，要嚴(yán)格遵守法定程序，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員應(yīng)嚴(yán)格履行程序性義務(wù)，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利必須得到有效保障?？梢哉f，對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的立法確認(rèn)以及保障是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察法領(lǐng)域中法的安定性的應(yīng)有之義。

二、監(jiān)察對象程序性權(quán)利的類型分析

對監(jiān)察對象程序性權(quán)利進(jìn)行類型分析是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象程序性權(quán)利價值的重要步驟，也是保障監(jiān)察對象程序性權(quán)利的前提條件。權(quán)利是現(xiàn)代民主憲政的核心概念，研究監(jiān)察對象的程序性權(quán)利離不開對憲法權(quán)利的探討。下文從實(shí)證主義的立場出發(fā)，以憲法與現(xiàn)行監(jiān)察立法為參照，對監(jiān)察對象的程序性權(quán)利進(jìn)行類型分析。首先，以憲法是否明確規(guī)定為依據(jù)，將監(jiān)察對象的程序性權(quán)利分為程序性基本權(quán)利和程序性一般權(quán)利；其次，以監(jiān)察立法是否明確規(guī)定為依據(jù)，將監(jiān)察對象程序性權(quán)利分為明定程序性權(quán)利和推定程序性權(quán)利。

（一）監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利和程序性一般權(quán)利

筆者對程序性基本權(quán)利所做的分類直接對應(yīng)于憲法第41條之規(guī)定，即“向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。在這意義上，監(jiān)察對象所享有的程序性基本權(quán)利與一般公民所享有的程序性基本權(quán)利相同。

實(shí)際上，學(xué)界對程序性基本權(quán)利的內(nèi)涵存在較大爭議，并形成了四種具有代表性的學(xué)說：一是訴訟權(quán)說，主張程序性基本權(quán)利直接等同于訴訟權(quán)；①莊國榮：《西德之基本權(quán)理論與基本權(quán)的功能》，《憲政時代》第15卷第3期。二是救濟(jì)權(quán)利說，主張程序性基本權(quán)利是憲法規(guī)定的公民針對國家的程序給付請求權(quán)②王鍇：《論憲法上的程序權(quán)》，《比較法研究》2009年第3期。；三是法律程序說，主張程序性基本權(quán)利包括司法訴訟程序、立法程序和行政程序中的程序性權(quán)利；③李震山：《多元、寬容與人權(quán)保障——以憲法未列舉權(quán)之保障為中心》，元照出版有限公司2005年版，第257頁。四是綜合權(quán)利說，主張程序性基本權(quán)利具體包括程序保障請求權(quán)、法律明確規(guī)定的訴訟權(quán)利、程序法明確規(guī)定的執(zhí)法者的程序義務(wù)、依照程序公正原則推定的程序性權(quán)利。④孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館2005年版，第216頁。這些學(xué)說從不同視角出發(fā)，必然會得出不同結(jié)論。從規(guī)范主義的角度看，訴訟權(quán)說雖然關(guān)注到訴訟權(quán)的重要性，但對基本權(quán)利概念的理解過窄。相反，法律程序說和綜合權(quán)利說則對基本權(quán)利概念的理解過寬，似乎將“基本權(quán)利”與“權(quán)利”等同。事實(shí)上，基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)是那些比較重要的、由憲法確認(rèn)和保障的權(quán)利。⑤于文豪：《基本權(quán)利》，江蘇人民出版社2016年版，第30頁。基本權(quán)利雖不能單純以成文憲法文本確定和認(rèn)知，但一國憲法所規(guī)定的權(quán)利的重要性不言自明。⑥鄭賢君：《基本權(quán)利原理》，法律出版社2010年版，第3頁。并且，基本權(quán)利作為一個規(guī)范性概念，是我國成文憲法的組成部分，若無重大理論意義則不應(yīng)對其概念內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)張或縮減。因此，筆者認(rèn)為救濟(jì)權(quán)說所主張的程序性基本權(quán)利是憲法所規(guī)定的公民針對國家的程序給付請求權(quán)更為恰當(dāng)。

監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利，即憲法第41條賦予一般公民的申訴、控告、檢舉以及獲得賠償?shù)臋?quán)利。需要指出的是，憲法第41條是對公民程序性基本權(quán)利的概括授權(quán)，不是狹義的具體制度要求，并不要求對應(yīng)建立申訴制度、控告制度和檢舉制度，公民的申訴、控告、檢舉等權(quán)利可以通過訴訟、復(fù)議、裁決、申訴、信訪等多元救濟(jì)制度實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行監(jiān)察法律制度建立了復(fù)審復(fù)核、申訴以及國家賠償制度，若監(jiān)察對象認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員侵犯其合法權(quán)益時，可以依法申請復(fù)審復(fù)核或提起申訴。此外，監(jiān)察對象在監(jiān)察工作過程中，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)或監(jiān)察人員存在其他違法違紀(jì)行為，還可向其他有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報。

監(jiān)察對象的程序性一般權(quán)利是指監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利以外的其他程序性權(quán)利。由于我國憲法尚未對正當(dāng)程序原則作出規(guī)定，監(jiān)察立法中規(guī)定的屬于正當(dāng)程序原則要求的申請回避權(quán)、陳述權(quán)等同樣是監(jiān)察對象的程序性一般權(quán)利，但監(jiān)察對象的這類程序性一般權(quán)利應(yīng)當(dāng)適用于監(jiān)察程序的全過程。此外，監(jiān)察對象的程序性一般權(quán)利還包括僅適用于部分監(jiān)察程序的程序性權(quán)利，如監(jiān)察對象在接受監(jiān)察機(jī)關(guān)訊問時，有權(quán)要求負(fù)責(zé)訊問的監(jiān)察人員出示證件；在受到留置時，有權(quán)要求監(jiān)察人員出示《留置通知書》等。

區(qū)分監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利和程序性一般權(quán)利的意義主要有兩個方面：一是在“重實(shí)體輕程序”的傳統(tǒng)思維尚未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的重要性做出區(qū)分，劃出監(jiān)察對象程序性權(quán)利保障的“基準(zhǔn)線”；二是指明監(jiān)察對象的程序性權(quán)利的現(xiàn)狀，因?yàn)椴徽撟鳛榉梢?guī)范的程序性權(quán)利在監(jiān)察實(shí)踐中是否被遵守，相較于監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利，監(jiān)察對象的程序性一般權(quán)利更易受到忽視。由此，利用監(jiān)察對象的程序性權(quán)利制約監(jiān)察權(quán)，必須兼顧監(jiān)察對象的程序性基本權(quán)利和程序性一般權(quán)利，同時發(fā)揮兩種程序性權(quán)利的法律效力和現(xiàn)實(shí)效力。

（二）監(jiān)察對象的明定程序性權(quán)利和推定程序性權(quán)利

程序性權(quán)利主要產(chǎn)生于三種語境：第一，法律明確的規(guī)定，即明定程序性權(quán)利；第二，從執(zhí)法者程序義務(wù)中推定的，即推定程序性權(quán)利；第三，依程序正義原則推定的，即正當(dāng)程序性權(quán)利①孫笑俠：《論法律程序中的人權(quán)》，《中國法學(xué)》1992年第1期。。前兩種程序性權(quán)利屬于法定程序性權(quán)利，正當(dāng)程序性權(quán)利經(jīng)立法程序也可轉(zhuǎn)化為法定程序性權(quán)利。由于程序中立性、程序參與性、程序公開性等程序正義的最低限度要求已通過監(jiān)察回避、監(jiān)察工作信息公開等制度充分體現(xiàn)，本文主要針對監(jiān)察對象的明定程序性權(quán)利和推定程序性權(quán)利展開分析。

1.明定程序性權(quán)利。就監(jiān)督階段而言，除申請回避等最低限度的程序正義要求外，監(jiān)察法、監(jiān)察法實(shí)施條例（以下簡稱《條例》）并未明確賦予監(jiān)察對象程序性權(quán)利。監(jiān)察法對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作規(guī)定較少，僅在第11條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職責(zé)，并通過第18、19條賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督階段收集、調(diào)取證據(jù)和談話或者要求說明情況的權(quán)力。《條例》同樣未提及監(jiān)察對象的權(quán)利，僅是對監(jiān)督工作的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式、監(jiān)督處理、監(jiān)督銜接等作了更為詳細(xì)的規(guī)定。值得注意的是，根據(jù)《條例》第14條、第19條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員政治品行、行使公權(quán)力和道德操守情況的監(jiān)督檢查結(jié)果以及對群眾反映強(qiáng)烈問題的深入了解結(jié)果均是反饋給受監(jiān)督的機(jī)關(guān)、單位，這意味著在監(jiān)察對象未涉及職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的情況下，監(jiān)察對象無法直接獲得關(guān)于其接受監(jiān)督檢查的結(jié)果；加之法律也未賦予其知情權(quán)，使得其只能等待所屬機(jī)關(guān)單位主動向其告知監(jiān)督檢查結(jié)果。

就調(diào)查階段而言，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利集中表現(xiàn)為防御性權(quán)利。其中，《條例》第79條第1款規(guī)定了監(jiān)察對象的自行說明權(quán)。該條款規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被調(diào)查人自行書寫說明材料，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障監(jiān)察對象能夠充分陳述自己的意見。筆者認(rèn)為，監(jiān)察對象的自行說明權(quán)不應(yīng)限于調(diào)查階段，為保證反腐敗工作的高效運(yùn)行，拓寬發(fā)現(xiàn)腐敗問題的途徑，在監(jiān)督、處置階段也應(yīng)允許監(jiān)察對象進(jìn)行自行說明，而不論其是否出于自首、立功或其他主觀目的。

就處置階段而言，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利集中表現(xiàn)為救濟(jì)性權(quán)利。監(jiān)察法第49條規(guī)定了監(jiān)察對象申請復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利。監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的機(jī)關(guān)申請復(fù)審；對復(fù)審決定仍不服的，可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。復(fù)審、復(fù)核制度是監(jiān)察對象的主要權(quán)利救濟(jì)途徑。需要特別指出的是，根據(jù)監(jiān)察法第60條的規(guī)定，監(jiān)察申訴的主體必須是被調(diào)查人及其近親屬。被調(diào)查人是監(jiān)察對象在調(diào)查階段的特定稱謂，因此，監(jiān)察申訴制度僅適用于監(jiān)察對象在調(diào)查階段合法權(quán)益受到侵害的情況，如果監(jiān)察對象的合法權(quán)益在監(jiān)督、處置階段受到侵害則無法通過申訴制度實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。那么，監(jiān)察對象的合法權(quán)益在監(jiān)督、處置階段中是否有遭受侵害的可能？筆者認(rèn)為，至少在監(jiān)督階段中完全存在這種可能。此時，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖不能采取調(diào)查階段中各項(xiàng)強(qiáng)制性調(diào)查措施，但仍可通過收集群眾反映、座談走訪、查閱資料、召集或者列席會議、聽取工作匯報和述職述廉等方式開展監(jiān)督調(diào)查。這些方式雖不具有強(qiáng)制性，但面對監(jiān)督者天然存在的地位上的不平等，被監(jiān)督者完全可能會遭受侵權(quán)。最后，監(jiān)察法第67條和《條例》第280條明確授予監(jiān)察對象申請國家賠償?shù)臋?quán)利，但國家賠償法尚未對監(jiān)察機(jī)關(guān)的國家賠償責(zé)任作專門規(guī)定。監(jiān)察對象請求監(jiān)察機(jī)關(guān)給予國家賠償?shù)木唧w程序，仍按照《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行②《監(jiān)察機(jī)關(guān)國家賠償責(zé)任》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201807/t20180711_175440.html，訪問日期：2022年 3月8日。。

2.推定程序性權(quán)利。監(jiān)察對象的推定程序性權(quán)利與監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的程序性義務(wù)相對應(yīng)，現(xiàn)行監(jiān)察立法對監(jiān)察工作的程序規(guī)定集中于監(jiān)察調(diào)查階段。其中，監(jiān)察法第41條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員在監(jiān)察程序中應(yīng)履行之程序義務(wù)的集中規(guī)定。該條要求“調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤！庇纱?，監(jiān)察人員在調(diào)查過程中有四項(xiàng)程序義務(wù)：第一，調(diào)查人員采取所有調(diào)查措施時，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件；第二，調(diào)查人員采取所有調(diào)查措施時，均應(yīng)出具書面通知，其形式包括《權(quán)利義務(wù)告知書》《談話通知書》《訊問通知書》《詢問通知書》《留置決定書》《查封/扣押通知書》等；第三，調(diào)查人員在調(diào)查過程中形成的筆錄、報告等書面材料均需由相關(guān)人員簽名、蓋章；第四，調(diào)查人員進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對全過程進(jìn)行錄音錄像。同時，根據(jù)《條例》第74條和83條的規(guī)定，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)將是否進(jìn)行全程同步錄音錄像的情況告知被調(diào)查人（被訊問人）。相應(yīng)地，當(dāng)監(jiān)察對象作為條文中所稱“相關(guān)人員”時，可推定其享有以下程序性權(quán)利：第一，要求監(jiān)察人員出示證件的權(quán)利；第二，要求監(jiān)察人員出示書面通知的權(quán)利；第三，若監(jiān)察對象為訊問、詢問對象，有要求查閱筆錄、報告等書面材料的權(quán)利；第四，若監(jiān)察對象為訊問以及搜查、查封、扣押等調(diào)查措施的對象，有要求知曉是否同時進(jìn)行錄音錄像的權(quán)利。

法諺云，“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)”。將其運(yùn)用到規(guī)范制定領(lǐng)域，則可表述為“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以法律明確規(guī)定的方式實(shí)現(xiàn)”。監(jiān)察對象的程序性權(quán)利是否來自制定法的明確授予將關(guān)系到監(jiān)察對象自身的權(quán)利保障意識、程序性權(quán)利本身的確定性、權(quán)利作用對象義務(wù)的明確性等基本權(quán)利保障問題，必須得到應(yīng)有的重視。

（三）監(jiān)察立法中程序性權(quán)利規(guī)范的問題與補(bǔ)正

通過對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的規(guī)范梳理，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前監(jiān)察立法對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的規(guī)定存在以下幾個問題：

其一，監(jiān)察對象在監(jiān)督階段缺乏程序性權(quán)利保護(hù)。前文已提及，監(jiān)察對象在監(jiān)督階段中同樣存在權(quán)利受侵害的風(fēng)險。在此階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要通過教育、談話、檢查等三種方式對監(jiān)察對象是否“依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況”進(jìn)行事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后檢查。其中，談話是具有監(jiān)督功能的典型措施，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)積極主動防止權(quán)力濫用、防止腐敗發(fā)生、防止由違紀(jì)違法向違法犯罪嬗變的初始性舉措。①馬懷德：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社2019年版，第158頁。監(jiān)督階段的談話同樣需要制作談話筆錄，作為被談話人的監(jiān)察對象理應(yīng)享有查閱談話筆錄是否如實(shí)記錄的權(quán)利。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在對公職人員的政治品行、行使公權(quán)力和道德操守情況檢查完畢后需要提出檢查情況報告，若認(rèn)為監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，監(jiān)察工作將進(jìn)入調(diào)查階段，監(jiān)察對象則可通過調(diào)查階段的權(quán)利規(guī)定維護(hù)自身合法權(quán)益。但是，若檢查情況報告僅是對監(jiān)察對象的工作能力、工作態(tài)度等做出負(fù)面評價并提交監(jiān)察對象所屬單位，監(jiān)察工作則不會進(jìn)入到調(diào)查階段，監(jiān)察對象此時也無權(quán)查閱報告并進(jìn)行陳述申辯。顯然，這將對監(jiān)察對象的權(quán)利造成潛在的不利影響。因此，監(jiān)察對象在受監(jiān)督過程中的程序性權(quán)利同樣需要重視，應(yīng)當(dāng)享有且不限于查閱談話記錄、查閱檢查情況報告、陳述申辯等權(quán)利。

其二，監(jiān)察對象的程序性一般權(quán)利多為推定程序性權(quán)利。監(jiān)察對象要求調(diào)查人員出示證件、出示書面通知和查閱筆錄等程序性一般權(quán)利均是由監(jiān)察法律程序推定而來，法律條文并無直接、明確的規(guī)定?，F(xiàn)代民主法治要求公權(quán)力機(jī)關(guān)承認(rèn)公民的推定權(quán)利，但實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員是否承認(rèn)并切實(shí)保障監(jiān)察對象依監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)察程序義務(wù)而推定享有的程序性權(quán)利猶未可知。加之，相較于明定程序性權(quán)利，推定程序性權(quán)利欠缺明確性，權(quán)利人往往難以從法律條文中全面知曉自身所享有的各項(xiàng)權(quán)利。同時，在實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)所出示的《權(quán)利義務(wù)通知書》通常只告知其申請復(fù)審復(fù)核、申訴等救濟(jì)性權(quán)利。由此，極可能出現(xiàn)監(jiān)察對象不知其享有的推定程序性權(quán)利，而監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員為追求辦案效率又不主動告知、不承認(rèn)監(jiān)察對象的推定程序性權(quán)利，最終導(dǎo)致監(jiān)察對象的程序性權(quán)利被束之高閣。法治的發(fā)展一定程度體現(xiàn)為推定權(quán)利的明定化，推定權(quán)利的內(nèi)容若已足夠清晰則應(yīng)適時將推定權(quán)利明定化，以避免上述情況的出現(xiàn)。

其三，作為監(jiān)察對象程序性基本權(quán)利的救濟(jì)性權(quán)利均為內(nèi)部救濟(jì)，缺乏外部救濟(jì)。當(dāng)前監(jiān)察立法尚未規(guī)定訴訟、仲裁等外部救濟(jì)途徑，監(jiān)察對象的救濟(jì)性權(quán)利主要包括復(fù)審、復(fù)核、申訴、申請國家賠償?shù)?，而?fù)審、復(fù)核、申訴處理以及監(jiān)察賠償義務(wù)主體均是監(jiān)察機(jī)關(guān)?，F(xiàn)階段，監(jiān)察對象權(quán)利救濟(jì)機(jī)制未引入外部機(jī)制可能出于以下正當(dāng)考量：第一，國家監(jiān)察體制改革還處于進(jìn)行時，各項(xiàng)體制機(jī)制建設(shè)不完善，隨時可能變動，此時尚不是建構(gòu)監(jiān)察對象外部救濟(jì)機(jī)制的恰當(dāng)時機(jī)；第二，當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，司法權(quán)的貿(mào)然介入可能會對監(jiān)察權(quán)的行使產(chǎn)生過度干預(yù)，難以實(shí)現(xiàn)“不敢腐”的目標(biāo)；第三，在各項(xiàng)體制機(jī)制的制約和持續(xù)高壓反腐的背景之下，應(yīng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察干部隊伍抱有一定的信心。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深入，各項(xiàng)體制機(jī)制逐步健全，引入監(jiān)察對象權(quán)利的外部救濟(jì)機(jī)制勢在必行。

筆者認(rèn)為，立法者對監(jiān)察對象在監(jiān)督、調(diào)查、處置階段中應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利作專章規(guī)定或在監(jiān)察程序中作專節(jié)規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人合法權(quán)益基本原則的應(yīng)有之義。在監(jiān)察對象程序性權(quán)利的規(guī)定上，至少應(yīng)從探索補(bǔ)充監(jiān)督、處置階段的程序性權(quán)利，推進(jìn)監(jiān)察對象的推定程序性權(quán)利向明定程序性權(quán)利轉(zhuǎn)化，完善監(jiān)察對象的內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，逐步構(gòu)建監(jiān)察對象的外部救濟(jì)機(jī)制。

三、監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)路徑

有權(quán)利必有救濟(jì)。監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)不同于監(jiān)察對象的救濟(jì)性程序權(quán)利，前者指的是監(jiān)察對象程序性權(quán)利受到侵害時所能尋求的救濟(jì)途徑，后者則是監(jiān)察對象的一種程序性權(quán)利。只有監(jiān)察對象程序性權(quán)利受到侵害后能夠?qū)崿F(xiàn)有效救濟(jì)，才能使權(quán)利規(guī)定不流于形式。

（一）監(jiān)察對象程序性權(quán)利的侵害情形

考慮到監(jiān)察對象的程序性權(quán)利在監(jiān)察工作的不同階段受到侵害以及受侵害的程度都會對權(quán)利救濟(jì)渠道的選擇產(chǎn)生重大影響，因而有必要從監(jiān)察工作的階段性和程序性權(quán)利受侵害結(jié)果的雙重視角進(jìn)行分析。

從監(jiān)察工作的階段性視角看，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利在監(jiān)督、調(diào)查、處置等各個階段都可能受到侵犯。在監(jiān)督階段，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是開展廉政教育以及對監(jiān)察對象依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政、從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，所以目前的監(jiān)察立法未對監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督階段的程序性義務(wù)以及監(jiān)察對象的程序性權(quán)利進(jìn)行單獨(dú)、明確的規(guī)定。不過，監(jiān)察對象在接受監(jiān)督的過程中理應(yīng)享有最低限度的程序正義，如監(jiān)察法第58條所規(guī)定的申請回避的權(quán)利。若監(jiān)督檢查人員與監(jiān)察對象存在利害關(guān)系，特別是不利于監(jiān)察對象的利害關(guān)系，可能存在隨意定性等濫用職權(quán)的情形，則只要監(jiān)察對象能證明監(jiān)察人員與其存在某種利害關(guān)系即可申請該監(jiān)察人員回避。但在實(shí)務(wù)中，相關(guān)人員很可能對回避權(quán)的行使階段存在誤解，認(rèn)為回避權(quán)僅可在調(diào)查階段行使。在調(diào)查階段，監(jiān)察立法對監(jiān)察調(diào)查程序作了大量規(guī)定，但實(shí)際上，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利在此階段受到侵害的可能性最高，如監(jiān)察人員在采取調(diào)查措施時不出示證件、未出具書面通知、進(jìn)行錄音錄像未告知監(jiān)察對象等。在處置階段，由于監(jiān)察對象的程序性權(quán)利主要是復(fù)審、復(fù)核、申訴等法律明確規(guī)定的救濟(jì)性權(quán)利，監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯這些救濟(jì)性權(quán)利的可能性不大。

從程序性權(quán)利的侵害結(jié)果視角看，對程序性權(quán)利的侵犯可能會對監(jiān)察機(jī)關(guān)最終的監(jiān)察處理決定造成影響。王錫鋅教授曾從程序與實(shí)體結(jié)果的關(guān)系角度將侵害行政相對人法定程序性權(quán)利的結(jié)果分為四種情形，并主張撤銷依違法程序作出的行政行為：一是侵犯程序性權(quán)利的行為沒有影響實(shí)體結(jié)果，并且結(jié)果是公正的；二是侵犯程序性權(quán)利的行為沒有影響實(shí)體結(jié)果，而結(jié)果是不公正的；三是侵犯程序性權(quán)利的行為影響了實(shí)體結(jié)果，但結(jié)果是公正的；四是侵犯程序性權(quán)利的行為影響了實(shí)體結(jié)果，且導(dǎo)致了結(jié)果的不公正。①王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權(quán)利研究》，《中國法學(xué)》2001年第4期。筆者大體贊同此種分析方法，但此觀點(diǎn)仍存在兩點(diǎn)不足：其一，前兩種情形并無區(qū)分之必要，若結(jié)果的公正性與程序性權(quán)利受到侵犯不存在因果關(guān)系，則撤銷結(jié)果并不能實(shí)現(xiàn)對程序性權(quán)利的救濟(jì)；其二，未對侵犯相對人程序性權(quán)利的行政行為的違法程度進(jìn)行區(qū)分，對于并未影響實(shí)體效果且結(jié)果公正的行政行為實(shí)無撤銷之必要。

筆者認(rèn)為，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利受侵犯的情形可分為三種：第一，侵犯程序性權(quán)利的行為并未影響監(jiān)察處理決定，不論監(jiān)察處理決定是否公正；第二，侵犯程序性權(quán)利的行為會影響監(jiān)察處理決定，但監(jiān)察處理決定是公正的；第三，侵犯程序性權(quán)利的行為會影響監(jiān)察處理決定，且監(jiān)察處理決定不公正。第一、二種情形下的監(jiān)察程序違法是對監(jiān)察對象程序性權(quán)利目的性價值的侵犯，但未對實(shí)體權(quán)利造成實(shí)質(zhì)影響，只存在輕微程序違法與明顯程序違法的區(qū)分，前者如監(jiān)察人員因過失未出示證件，后者如作為定案重要證據(jù)的談話、詢問、訊問筆錄未經(jīng)監(jiān)察對象簽字確認(rèn)。對于輕微程序違法，可由監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出監(jiān)察建議但無需撤銷、變更監(jiān)察處理決定；對于明顯程序違法的，即使監(jiān)察處理決定是公正的也應(yīng)撤銷處理決定，重新履行程序并作出處理決定。第三種情況則構(gòu)成明顯且重大的程序違法，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷或變更監(jiān)察處理決定。

（二）監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)的路徑分析

國家監(jiān)察體制改革賦予我國監(jiān)察體制以鮮明的時代性，監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)問題應(yīng)從傳統(tǒng)的權(quán)利救濟(jì)途徑與改革后監(jiān)察對象所特有的救濟(jì)途徑兩個方面進(jìn)行探討。

1.監(jiān)察對象權(quán)利救濟(jì)體系的理論分析。雖然監(jiān)察對象的程序性權(quán)利不能與公民權(quán)利畫等號，但公民權(quán)利的救濟(jì)途徑應(yīng)同樣適用于監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)。

首先，以行使救濟(jì)的主體為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)路徑可分為私力救濟(jì)和公力救濟(jì)。私力救濟(jì)是監(jiān)察對象憑借自己的力量對受侵害的權(quán)利進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)救；公力救濟(jì)是以國家的名義，由特定的國家機(jī)關(guān)依照一定程序?qū)ΡO(jiān)察對象的程序性權(quán)利進(jìn)行恢復(fù)和補(bǔ)救。②陳焱光：《公民權(quán)利救濟(jì)》，中國社會科學(xué)出版社2008年版，第85—86頁。監(jiān)察對象程序性權(quán)利的私力救濟(jì)與公力救濟(jì)的關(guān)系在一定程度上體現(xiàn)為私力救濟(jì)的適用條件。監(jiān)察對象欲使用自衛(wèi)或自助等私力救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)滿足兩項(xiàng)前提條件：第一，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利正面臨不法侵害；第二，公力救濟(jì)的缺位，也即一般情況下，監(jiān)察對象必須在窮盡公力救濟(jì)之后才能使用私力救濟(jì)的手段。

其次，以行使救濟(jì)的機(jī)關(guān)不同為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)路徑理論上可分為立法救濟(jì)、監(jiān)察救濟(jì)、司法救濟(jì)。立法救濟(jì)是指立法機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，對侵害監(jiān)察對象程序性權(quán)利的行為以法律法規(guī)或監(jiān)察法規(guī)以及審查的形式進(jìn)行救濟(jì)的總稱。③陳焱光：《公民權(quán)利救濟(jì)基本理論與制度體系建構(gòu)研究》，長江出版社2013年版，第157—214頁。立法救濟(jì)的作用方式主要有兩種：其一，如果實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)存在普遍且嚴(yán)重地侵犯法律未明確規(guī)定的監(jiān)察對象程序性權(quán)利的現(xiàn)象，立法機(jī)關(guān)可通過制定法律法規(guī)的方式予以救濟(jì)；其二，如果部分監(jiān)察立法或監(jiān)察規(guī)范性文件的內(nèi)容存在明顯侵犯監(jiān)察對象程序性權(quán)利的情況，立法機(jī)關(guān)可通過審查并宣布部分內(nèi)容無效的方式予以救濟(jì)。監(jiān)察救濟(jì)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，對侵犯監(jiān)察對象程序性權(quán)利的行為以復(fù)審復(fù)核、申訴等方式進(jìn)行救濟(jì)。根據(jù)當(dāng)前監(jiān)察立法，監(jiān)察救濟(jì)主要包括復(fù)審復(fù)核制度、申訴制度以及國家賠償制度。司法救濟(jì)則是指司法機(jī)關(guān)通過法定程序?qū)唧w案件的審理以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)。然而，當(dāng)前我國的司法制度并未將監(jiān)察糾紛納入到司法審查的范圍，在現(xiàn)階段我國監(jiān)察對象的程序性權(quán)利尚不能通過司法手段實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

監(jiān)察工作的高效運(yùn)行應(yīng)與監(jiān)察對象的程序性權(quán)利救濟(jì)保持平衡，這要求監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)路徑應(yīng)具有及時性、全面性以及適當(dāng)性。由上述分析可知，在監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)體系中，私力救濟(jì)、立法救濟(jì)在及時性和救濟(jì)效能上明顯不足，司法救濟(jì)在短時期內(nèi)將持續(xù)缺位。應(yīng)當(dāng)明確的是，監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)將長期依賴于監(jiān)察救濟(jì)制度，而作為監(jiān)察救濟(jì)核心的復(fù)審復(fù)核制度及申訴制度是否能夠擔(dān)負(fù)起權(quán)利救濟(jì)的重任還需進(jìn)一步考察。

2.現(xiàn)行監(jiān)察救濟(jì)制度的現(xiàn)狀分析。當(dāng)前監(jiān)察立法確立了復(fù)審復(fù)核、申訴以及國家賠償?shù)葯?quán)利救濟(jì)制度①褚宸舸：《監(jiān)察法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2020年版，第211頁。，此外，通過對2022年2月25日發(fā)布但尚未正式實(shí)施的《信訪工作條例》第2條的文義解釋，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣具有開展信訪工作的職責(zé)。不過， 以上權(quán)利救濟(jì)制度是否均適用于監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)以及如何適用還需進(jìn)一步思考，若現(xiàn)行權(quán)利救濟(jì)制度無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價值目標(biāo)則必須進(jìn)行補(bǔ)正或創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利救濟(jì)制度。

復(fù)審、復(fù)核制度被規(guī)定于“監(jiān)察程序”一章中的最后一條，可被理解為監(jiān)察救濟(jì)程序，也是監(jiān)察對象最主要的救濟(jì)路徑。根據(jù)監(jiān)察法第49條，復(fù)審、復(fù)核制度所確定的審查、核查對象是已經(jīng)作出的涉及本人的監(jiān)察處理決定，而審查、核查的標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)察決定的合法性。監(jiān)察對象雖不能直接以監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯程序性權(quán)利為由申請監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)審、復(fù)核，但可以不服監(jiān)察處理決定為由，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動復(fù)審、復(fù)核程序，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序性行為進(jìn)行合法性審查。只要監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序違法行為對最終的監(jiān)察處理決定造成影響，就應(yīng)對原處理決定進(jìn)行撤銷或變更。即使監(jiān)察機(jī)關(guān)的程序違法行為未對最終的監(jiān)察處理決定造成影響，導(dǎo)致程序違法的直接責(zé)任人員也會受到相應(yīng)懲戒，這種懲戒也不失為一種救濟(jì)。但是，監(jiān)察法第49條所指的“涉及本人的處理決定”仍需要進(jìn)一步明確。這不僅是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)要解決的首要問題，也是監(jiān)察對象不服監(jiān)察處理決定是否能夠進(jìn)入復(fù)審、復(fù)核的首要問題。此外，復(fù)審、復(fù)核制度的救濟(jì)實(shí)效性一定程度上取決于其獨(dú)立性，為避免監(jiān)察機(jī)關(guān)既做“運(yùn)動員”又做“裁判員”，在外部監(jiān)督不足的情況下，應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行“審復(fù)分離”，把復(fù)審復(fù)核職能同案件審理職能劃分給不同職能部門分別行使，強(qiáng)化對監(jiān)督執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部制衡。

監(jiān)察法第60條確立了監(jiān)察申訴制度，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)益的，被調(diào)查人及其近親屬均有權(quán)向該機(jī)關(guān)提出申訴。從制度定位上看，立法者將監(jiān)察申訴制度置于“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”一章而不是“監(jiān)察程序”中，表明監(jiān)察申訴的制度功能主要體現(xiàn)為監(jiān)督功能。實(shí)務(wù)界同樣持此種觀點(diǎn)，主張申訴復(fù)查是檢驗(yàn)紀(jì)檢監(jiān)察工作辦案質(zhì)量和效率的最后一道關(guān)口，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件內(nèi)部監(jiān)督制約的重要組成部分，起到案件審理的糾錯和監(jiān)督作用。監(jiān)察申訴制度在審查對象上與傳統(tǒng)的行政申訴制度相同，是指監(jiān)察對象對所受到的黨紀(jì)、政務(wù)處分決定或?qū)彶榻Y(jié)論不服，提出申訴，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)規(guī)定對原處分決定或?qū)彶榻Y(jié)論進(jìn)行全面審核處理的制度。②常利娟：《紀(jì)檢監(jiān)察案件審理工作概論》，中國政法大學(xué)出版社2019年版，第26、159頁。從這個角度講，監(jiān)察申訴制度在審查對象上與復(fù)審、復(fù)核制度相同，均只能針對監(jiān)察處理決定，即監(jiān)察對象或其近親屬欲提起申訴必須在監(jiān)察處理決定作出之后進(jìn)行。對此觀點(diǎn)，筆者并不贊同。首先，監(jiān)察對象的救濟(jì)需求可分為兩類：一是對不利的監(jiān)察處理決定的救濟(jì)；二是對監(jiān)察過程中受侵害權(quán)利的救濟(jì)。我們必須認(rèn)識到，監(jiān)察權(quán)的行使與單純的行政處分權(quán)的行使不同，監(jiān)察權(quán)行使的同時伴隨著大量具有強(qiáng)制性的調(diào)查措施，極易對監(jiān)察對象的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利以及程序性權(quán)利造成侵害；而在行政機(jī)關(guān)作出行政處分的過程中發(fā)生嚴(yán)重權(quán)利侵害情況的可能性較小。將監(jiān)察申訴制度的審查對象限制于監(jiān)察處理決定無疑是對監(jiān)察申訴制度監(jiān)督功能的極大限制，難以保證對監(jiān)督檢查、調(diào)查工作的全過程監(jiān)督。要求監(jiān)察對象僅能在監(jiān)察處理決定作出之后才能向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，也難以保證監(jiān)察對象合法權(quán)益的及時救濟(jì)。此外，若監(jiān)察申訴制度與復(fù)審、復(fù)核制度均強(qiáng)調(diào)對監(jiān)察處理決定的審查，即使負(fù)責(zé)申訴復(fù)查的部門與復(fù)審復(fù)核部門不同，但兩者采取的審查程序大致相同，甚至申訴復(fù)查的程序會更為簡捷，因而也難以發(fā)現(xiàn)問題。

現(xiàn)階段，國家賠償不是監(jiān)察對象程序性權(quán)利的主要救濟(jì)途徑。首先，就國家賠償?shù)姆秶鷣砜?，《條例》第279條通過列舉加兜底的方式對監(jiān)察對象可以申請國家賠償?shù)姆秶鞒鲆?guī)定，包括：采取留置措施后，決定撤銷案件的；違法沒收、追繳或者違法查封、扣押、凍結(jié)財物造成損害的；違法行使職權(quán)，造成被調(diào)查人、涉案人員或者證人身體傷害或者死亡的；非法剝奪他人人身自由的；其他侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害的。與國家賠償法對賠償范圍的規(guī)定一致，以上所列舉的均是對監(jiān)察對象人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利的侵犯，對程序性權(quán)利的侵犯并不適用國家賠償。其次，從國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件來看，我國國家賠償構(gòu)成要件的主流學(xué)說為四要件說，即包括侵權(quán)主體、侵權(quán)行為、損害事實(shí)和因果關(guān)系。其中，損害事實(shí)必須是對公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的損害。①參見姜明安的《行政法與行政訴訟法》（北京大學(xué)出版社2015年版）、沈巋的《國家賠償法原理與案例》（北京大學(xué)出版社2017年版）等文獻(xiàn)。監(jiān)察對象程序性權(quán)利的救濟(jì)不宜適用國家賠償?shù)纳顚哟卧蛟谟?，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯監(jiān)察對象的程序性權(quán)利所造成的損失無法通過現(xiàn)實(shí)的金錢或財物進(jìn)行衡量。

信訪制度作為是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，其制度定位不在于權(quán)利救濟(jì)以及救濟(jì)的實(shí)效性?！缎旁L工作條例》第2條明確將監(jiān)察機(jī)關(guān)納入信訪工作的適用主體范圍，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展信訪工作。根據(jù)該條例第31條的規(guī)定，若監(jiān)察對象程序性權(quán)利受到侵害后尚未申請復(fù)審復(fù)核或申訴，直接向監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪機(jī)構(gòu)提出信訪事項(xiàng)的，應(yīng)先導(dǎo)入相應(yīng)的復(fù)審復(fù)核程序或申訴程序。如果監(jiān)察對象已經(jīng)經(jīng)過復(fù)審復(fù)核以及申訴程序，相應(yīng)的監(jiān)察處理決定已發(fā)生最終法律效力的，監(jiān)察對象仍可作為信訪人向監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)陳述其程序性權(quán)利受侵害的事實(shí)和理由，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對信訪事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并出具信訪處理意見書；若屬于重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可舉行聽證。

（三）監(jiān)察對象程序性權(quán)利救濟(jì)的路徑完善

根據(jù)現(xiàn)有制度，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利主要是通過復(fù)審、復(fù)核制度和申訴制度實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。這種制度安排存在兩個明顯的問題：其一，在制度內(nèi)容上，復(fù)審、復(fù)核制度的受理門檻并不清晰，對“涉及本人的處理決定”的范圍缺乏清晰的界定；其二，在制度分工上，過度強(qiáng)調(diào)了申訴制度的全過程監(jiān)督作用，忽視了“點(diǎn)”上的精準(zhǔn)監(jiān)督，復(fù)審、復(fù)核制度與申訴制度均在監(jiān)察處理決定作出之后才能啟動，申訴制度甚至可能在復(fù)核決定作出后才啟動，監(jiān)察對象的程序性權(quán)利難以得到及時、有效救濟(jì)。

首先，“涉及本人的處理決定”存在狹義和廣義兩種理解。從狹義上講，其專指監(jiān)察機(jī)關(guān)對被監(jiān)察人員作出的警告、記過、記大過等政務(wù)處分；從廣義上講，其等同于監(jiān)察法第45條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)處置權(quán)限的規(guī)定，即“涉及本人的處理決定”等于“涉及本人的處置”。監(jiān)察法第45條第1款針對監(jiān)察對象存在職務(wù)違法、職務(wù)犯罪以及廉政建設(shè)不足、履職不力等情形列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)的5種處置權(quán)限，包括談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、予以誡勉、政務(wù)處分、作出問責(zé)決定、提出問責(zé)建議、移送人民檢察院依法審查起訴、提出監(jiān)察建議等處置決定；第2款針對沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的情形，規(guī)定了撤銷案件的處置決定。筆者認(rèn)為，復(fù)審、復(fù)核受案范圍的設(shè)置應(yīng)堅持最有利于監(jiān)察對象權(quán)利救濟(jì)原則，即應(yīng)對“涉及本人的處理決定”作廣義理解。必須承認(rèn)，有時監(jiān)察對象受到的處分并不嚴(yán)重，但并不因此保證其在接受監(jiān)察過程中自身的程序性權(quán)利不會受到侵犯。若將“涉及本人的處理決定”作狹義理解，那么監(jiān)察對象的程序性權(quán)利則無法通過復(fù)審、復(fù)核制度實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。因此，只有將監(jiān)察法第49條所稱的“涉及本人的處理決定”作廣義解釋，涵蓋談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、予以誡勉、政務(wù)處分決定、作出問責(zé)決定、提出問責(zé)建議、移送人民檢察院依法審查起訴、提出監(jiān)察建議、撤銷案件等所有處置決定，暢通監(jiān)察對象的救濟(jì)渠道，才能充分保障監(jiān)察對象的程序性權(quán)利救濟(jì)得到有效實(shí)現(xiàn)。

此外，為防止監(jiān)察申訴制度與復(fù)審、復(fù)核制度在功能上的重復(fù)，監(jiān)察申訴的啟動時間與申訴對象應(yīng)當(dāng)與復(fù)審、復(fù)核的相關(guān)規(guī)定有所區(qū)別。首先，應(yīng)改變實(shí)務(wù)中將監(jiān)察申訴的啟動時間限定在監(jiān)察處理決定之后的現(xiàn)狀，明確規(guī)定在監(jiān)督、調(diào)查、處置各個階段，只要監(jiān)察對象的合法權(quán)益受到侵犯均可提出監(jiān)察申訴。由此，一方面可實(shí)現(xiàn)權(quán)利的及時救濟(jì)，另一方面可以加強(qiáng)對監(jiān)督檢查、案件調(diào)查等部門的全過程監(jiān)督，而無需等到監(jiān)察對象合法權(quán)益遭到無法挽回的實(shí)質(zhì)性損害后再通過國家賠償?shù)姆绞竭M(jìn)行救濟(jì)。其次，要賦予監(jiān)察對象隨時提起監(jiān)察申訴的權(quán)利，擴(kuò)大監(jiān)察申訴的審查對象。除監(jiān)察處理決定外，監(jiān)察申訴的審查對象還應(yīng)包括監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的其他侵犯實(shí)體或程序性權(quán)利的行為。通過對監(jiān)察申訴制度的適當(dāng)改造，不僅可以實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的全過程監(jiān)督，還能實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察對象的全過程救濟(jì)。

四、余論

近年來，我國程序法律制度發(fā)展迅速，特別是在行政法領(lǐng)域，部分地區(qū)在行政程序立法方面已取得顯著成就，由北京大學(xué)姜明安教授主持的“行政程序法典化”課題組甚至已草擬出了《行政程序法（專家建議稿）》①曹穎遜：《行政程序法專家建議稿研討會舉行》，《人民法院報》2015年10月13日。?？梢哉f，我國并不缺乏程序法律制度，而是缺乏以保障程序性權(quán)利為導(dǎo)向的程序法律制度。②孫祥生：《程序性基本權(quán)利法律保障研究》，法律出版社2018年版，第1頁。相較于立法程序、行政程序和司法程序，監(jiān)察程序中的主導(dǎo)者與監(jiān)察對象在地位上的優(yōu)劣勢差距更為明顯。監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象構(gòu)成的監(jiān)察法律關(guān)系既是一種權(quán)力關(guān)系，也是一種權(quán)利關(guān)系，只有建立以保障監(jiān)察對象程序性權(quán)利為導(dǎo)向的監(jiān)察程序法律制度，才能夠有效平衡這兩類關(guān)系。