高絲敏

一、引言

加快建立全國(guó)性的個(gè)人破產(chǎn)制度成為了我國(guó)當(dāng)下不可回避的問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)決議將健全破產(chǎn)制度作為“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度”的支撐制度。①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度，全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，改革生產(chǎn)許可制度，健全破產(chǎn)制度”。而我國(guó)的第十四個(gè)五年規(guī)劃也提出“建立便利、高效、有序的市場(chǎng)主體退出制度，簡(jiǎn)化普通注銷(xiāo)程序，建立健全企業(yè)破產(chǎn)和自然人破產(chǎn)制度”。②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》?？梢?jiàn)，個(gè)人破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)制度都是保障我國(guó)市場(chǎng)秩序和主體有序退出的基礎(chǔ)性制度。2021 年3 月1 日開(kāi)始實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》成為我國(guó)地方性個(gè)人破產(chǎn)立法的“破冰”。江蘇、浙江等地的法院也先后出臺(tái)了個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(jiàn)。③截止2022 年1 月31 日，各地法院公開(kāi)的個(gè)人債務(wù)集中清理辦法包括溫州市中級(jí)人民法院《關(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》的通知（溫中法〔2019〕45 號(hào)）；臺(tái)州市中級(jí)人民法院《臺(tái)州市中級(jí)人民法院執(zhí)行程序轉(zhuǎn)個(gè)人債務(wù)清理程序?qū)徖硪?guī)程（暫行）》（臺(tái)中法〔2019〕73 號(hào)）；江蘇徐州、蘇州全市法院和8 個(gè)基層法院也自2019 年10 月以來(lái)先后開(kāi)展了個(gè)人債務(wù)集中清理的試點(diǎn)，如《蘇州市吳江區(qū)人民法院關(guān)于個(gè)人債務(wù)清理的若干規(guī)定》（2019 年10 月21 日吳法〔2019〕101 號(hào)發(fā)布，2020 年4 月26 日修訂）；《浙江法院個(gè)人債務(wù)集中清理（類(lèi)個(gè)人破產(chǎn)）工作指引（試行）》（2020 年12 月2 日發(fā)布實(shí)施）；《杭州法院個(gè)人債務(wù)集中清理工作操作指南（試行）》（杭中法〔2021〕61 號(hào)）；南京市中級(jí)人民法院《關(guān)于開(kāi)展誠(chéng)信被執(zhí)行人（自然人）經(jīng)濟(jì)重生試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（2021 年12 月2 日發(fā)布）等。破產(chǎn)法律和貿(mào)易的流通息息相關(guān)，因此在兩百多年前麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中寫(xiě)道：“制定統(tǒng)一破產(chǎn)法的權(quán)力，與貿(mào)易管理非常緊密，并且能在訴訟當(dāng)事人或其財(cái)產(chǎn)所在或移入別州的地方防止許許多多的欺詐行為，因此其便利之處似乎無(wú)須再加以研究了?！雹埽勖溃輥啔v山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，北京商務(wù)印書(shū)館2013 年版，第219 頁(yè)。關(guān)于更多破產(chǎn)法統(tǒng)一立法權(quán)的討論見(jiàn)高絲敏：《美國(guó)破產(chǎn)法二百年流變：立法、司法和學(xué)術(shù)》，載《清華法律評(píng)論》2014 年第2 期。在我國(guó)多地已經(jīng)開(kāi)始個(gè)人債務(wù)集中清理的嘗試和破冰，并且在我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)審判已經(jīng)有一定實(shí)踐的前提下⑤例如，深圳破產(chǎn)法院受理的梁某某個(gè)人重整案為我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)重整第一案。參見(jiàn)《人民法院2021 年度十大案件》，載《人民法院報(bào)》2022 年1 月6 日，第4 版。深圳司法局下屬的個(gè)人破產(chǎn)信息平臺(tái)顯示深圳破產(chǎn)法庭在2021 年10 月中旬到2022 年1 月間受理的個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)案件為6 件，http://sf.sz.gov.cn/szsgrpcxxgkpt/index.html，2022 年1 月31 日訪問(wèn)。在最高人民法院“全國(guó)企業(yè)破產(chǎn)案件信息網(wǎng)”，可以看到浙江、江蘇、山東等省都有受理個(gè)人債務(wù)集中清理的案件。，加快制定全國(guó)性統(tǒng)一的個(gè)人破產(chǎn)法成為緊迫任務(wù)。關(guān)于個(gè)人破產(chǎn)立法的討論也應(yīng)當(dāng)由宏觀的理念爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)向更加微觀細(xì)致的制度探索。

個(gè)人破產(chǎn)法制度是基于國(guó)情發(fā)展?fàn)顩r和整體法律配套制度綜合考慮的選擇。相比于企業(yè)破產(chǎn)法，個(gè)人破產(chǎn)法更具有替代社會(huì)保障的性質(zhì)。⑥參見(jiàn)許德風(fēng)：《論個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)制度》，載《中外法學(xué)》2011 年第4 期。個(gè)人破產(chǎn)制度是牽一發(fā)而動(dòng)全身的制度，對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)法律的執(zhí)行關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的信貸市場(chǎng)、社會(huì)保障體系、勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，⑦參見(jiàn)本文第一部分的討論。從一定意義上講個(gè)人破產(chǎn)是政府應(yīng)當(dāng)提供的社會(huì)福利制度的替代品。個(gè)人破產(chǎn)中諸多行政性的事務(wù)加上個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)的案件數(shù)量遠(yuǎn)高于企業(yè)破產(chǎn)案件數(shù)量，如果都由法院來(lái)處理，將會(huì)造成對(duì)有限的司法資源的擠兌。從國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，個(gè)人破產(chǎn)法的有效實(shí)施離不開(kāi)行政性的配套制度。⑧參見(jiàn)本文第二、三部分的討論。

上世紀(jì)70 年代，美國(guó)制定新的破產(chǎn)法時(shí)，破產(chǎn)委員會(huì)建議將管理消費(fèi)者債務(wù)減免制度的中央權(quán)力機(jī)構(gòu)放在一個(gè)具有行政職能的機(jī)構(gòu)而不是法院，因?yàn)閭€(gè)人破產(chǎn)在大多數(shù)情況下是指導(dǎo)和管理的問(wèn)題而不是爭(zhēng)議解決。⑨See,Jason Kilborn,Out with the New,In with the Old:As Sweden Aggressively Streamlines Its Consumer Bankruptcy System,Have U.S.Reformers Fallen Off the Learning Curve?,80 AM.BANKR.L.J.435，440 (2007).非?？上?，這一建議并沒(méi)有引起當(dāng)時(shí)美國(guó)立法者的重視，甚至遭到了猛烈的抨擊。⑩See,e.g.,Kent Presson,Let’s Talk Some Common Sense About the Administration of Consumer Bankruptcies,49 AM.BANKR.L.J.263 (1975);Judge Joe Lee,A Critical Comparison of the Commission Bill and the Judges’ Bill forthe Amendment of the Bankruptcy Act,49 AM.BANKR.L.J.1 (1975);Cyr,The Abandonment of Judicial Administration of Insolvency Proceedings:A Commitment to Consumer Disservice,78 CoM.L.J.40 (1973)；Lavien,Water a Myth and Watch it Growl 79 CoM.L.J.116 (1974).美國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)朝著以法院為中心的市場(chǎng)化路徑大刀闊斧的推進(jìn)，并成為世界上少有的給予個(gè)人“重新開(kāi)始”的高度自由化的個(gè)人破產(chǎn)制度。?參見(jiàn)［英］伊恩·拉姆齊：《21 世紀(jì)個(gè)人破產(chǎn)法》，劉靜譯，法律出版社2021 年版，第61 頁(yè)。但是，美國(guó)的消費(fèi)者破產(chǎn)歷經(jīng)了過(guò)于寬松的破產(chǎn)政策所帶來(lái)的破產(chǎn)狂潮對(duì)于法院司法資源的擠兌，甚至是破產(chǎn)欺詐所帶來(lái)的對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、道德的猛烈沖擊。2005 年美國(guó)在信貸資本的游說(shuō)下通過(guò)《消費(fèi)者保護(hù)和破產(chǎn)程序?yàn)E用防止法》，其中很重要的部分在于加強(qiáng)對(duì)于破產(chǎn)欺詐的監(jiān)督和消費(fèi)者負(fù)債教育。?Todd J.Zywicki,Institutions,Incentives,and Consumer Bankruptcy Reform,62 Wash.&LEE L.REV.1071 (2005).美國(guó)之外，我們也可以看到以英國(guó)、法國(guó)、瑞典為代表的個(gè)人破產(chǎn)制度通過(guò)多輪改革逐步加強(qiáng)具有行政職能的機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)的指導(dǎo)和管理，削弱和淡化法院在個(gè)人破產(chǎn)中的中心地位。在世界各國(guó)經(jīng)歷了個(gè)人破產(chǎn)自由化所帶來(lái)的對(duì)于司法資源的擠占和社會(huì)秩序的沖擊而不得不進(jìn)行多輪改革之后，有必要重新思考破產(chǎn)委員會(huì)提出的建議的合理性和前瞻性，以及個(gè)人破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)的諸多不同之處。

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》第十一章是破產(chǎn)事務(wù)管理的專門(mén)章節(jié)，雖然對(duì)于破產(chǎn)事務(wù)管理部門(mén)的規(guī)定僅有兩條，但是內(nèi)容已經(jīng)體現(xiàn)了破產(chǎn)管理的行政部門(mén)任命、監(jiān)督個(gè)人破產(chǎn)的管理人，為個(gè)人破產(chǎn)提供法律援助和咨詢，協(xié)助調(diào)查破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為，信息公開(kāi)以及協(xié)調(diào)各行政部門(mén)等職責(zé)。?參見(jiàn)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》第155 條和第156 條。目前學(xué)界對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)的關(guān)注很少涉及到破產(chǎn)的行政管理職能，事實(shí)上由于個(gè)人破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)的不同，破產(chǎn)行政管理機(jī)構(gòu)其實(shí)起到了“看門(mén)人”的作用，既防止了破產(chǎn)的欺詐和濫用，也防止了破產(chǎn)案件對(duì)于司法資源的擠占。本文通過(guò)對(duì)歐美各國(guó)晚近個(gè)人破產(chǎn)中行政機(jī)構(gòu)“看門(mén)人”職責(zé)的討論，提出我國(guó)建立個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度的必要性和可能的模式。

二、個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度的必要性

（一）“看門(mén)人”的概念和“看門(mén)人”制度在破產(chǎn)中的體現(xiàn)

“看門(mén)人”一詞最早源于資本市場(chǎng)上的“ 看門(mén)人”，指的是資本市場(chǎng)上的中介機(jī)構(gòu)用他們的聲譽(yù)來(lái)維護(hù)資本市場(chǎng)的秩序，?See,John C.Coffee Jr.,Gatekeeper Failure and Reform:The Challenge of Fashioning Relevant Reforms,84 B.U.L.REV.301，301(2004).更多適用于證券法領(lǐng)域。吉爾森和克拉克曼教授在1984 年合著的論文中首次用“ 看門(mén)人”的角色來(lái)形容投資銀行的作用。?See,Ronald J.Gilson &Ranier H.Kraakman,The Mechanisms of Market Efficiency,70 VA.L.REV.549,613-21 (1984).哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院的約翰科菲教授對(duì)于證券市場(chǎng)的“看門(mén)人”制度做了系統(tǒng)的研究，從而使得“看門(mén)人”制度成為證券法研究領(lǐng)域的重要論題。?約翰科菲教授被引用較高的關(guān)于看門(mén)人制度的文章例如John C.Coffee,Jr.,Brave New World?:The Impact(s) of the Internet on Modern Securities Regulation,52 Bus.LAW.1195,；John C.Coffee,Jr.,Understanding Enron:It's about the Gatekeepers,Stupid，57 Business Lawyer (ABA),1403（2002) ；John C.Coffee Jr.,Attorney as Gatekeeper:An Agenda for the SEC,103 COLUM.L.REV.1293 (2003).“看門(mén)人”這一概念從證券法被廣泛適用到公司法、網(wǎng)絡(luò)法等領(lǐng)域，如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)?Lina M.Khan,Sources of Tech Platform Power,2 GEO.L.TECH.REV.325 (2018).等維護(hù)市場(chǎng)秩序、防止違法違規(guī)行為的主體被認(rèn)為具有一定的“看門(mén)人”角色，從而具有廣泛性，其不僅指職業(yè)化的中介，而廣泛地適用于具有一定監(jiān)管和合規(guī)角色的主體。

美國(guó)最高法院將個(gè)人破產(chǎn)案件重整程序（第十三章程序）的受托人稱之為“看門(mén)人”。?Harlin D.Hale &Chance H.Hiner,Bankruptcy,4 SMU ANN.TEX.Surv.31,60 (2018).美國(guó)學(xué)者認(rèn)為在市政破產(chǎn)中，州政府起到了看門(mén)人的角色，?See,M.Heith Frost,States As Chapter 9 Bankruptcy Gatekeepers:Federalism,Specific Authorization,and Protection of Municipal Economic Health,84 Miss.L.J.817,829 (2015)；Laura Napoli Coordes,Restructuring Municipal Bankruptcy,2016 UTAH L.REV.307 (2016).因?yàn)槊绹?guó)不少州要求市政府申請(qǐng)市政破產(chǎn)（《美國(guó)破產(chǎn)法典》第九章中的破產(chǎn)程序）必須先獲得州政府的批準(zhǔn)。?See,Henry C.Kevane,Chapter 9 Municipal Bankruptcy:The New "New Thing"? Part I,Bus.L.TODAY,May 2011,at 1,2.有學(xué)者認(rèn)為除了州政府的批準(zhǔn)之外，各州應(yīng)當(dāng)將市政破產(chǎn)的“看門(mén)人”制度落實(shí)到實(shí)體，創(chuàng)建一個(gè)特殊的實(shí)體或機(jī)構(gòu)，授予其守門(mén)人職責(zé)，該機(jī)構(gòu)可由指定的破產(chǎn)專家組成，保證決定的做出具有專業(yè)性而不是政治決定。21Laura Napoli Coordes,Restructuring Municipal Bankruptcy,2016 UTAH L.REV.307，350 (2016).有學(xué)者認(rèn)為在美國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)中，美國(guó)受托人根據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法典》對(duì)于免責(zé)提出異議，也具有類(lèi)似于“看門(mén)人”功能，盡管不是在程序開(kāi)始前，而是程序進(jìn)行中起到看門(mén)功能的。22同前注⑨，第440 頁(yè)。相比于企業(yè)破產(chǎn)、市政破產(chǎn)，在破產(chǎn)文獻(xiàn)中系統(tǒng)論證個(gè)人破產(chǎn)中的“看門(mén)人”制度的還比較少。但是個(gè)人破產(chǎn)的特殊性決定了個(gè)人破產(chǎn)程序“看門(mén)人”制度設(shè)置的必要性。

（二）個(gè)人破產(chǎn)法的特殊性和“看門(mén)人”制度的必要性

個(gè)人破產(chǎn)具有和企業(yè)破產(chǎn)的不同之處，個(gè)人破產(chǎn)涉及大量非爭(zhēng)議類(lèi)的行政事務(wù)，這需要有專業(yè)技能人員、信息、資源去處理這些司法以外的行政事務(wù)。例如，和企業(yè)不同，個(gè)人沒(méi)有會(huì)計(jì)賬簿。個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的查明，需要大量的行政資源。個(gè)人債務(wù)的清償計(jì)劃涉及到勞動(dòng)就業(yè)等部門(mén)配合。個(gè)人破產(chǎn)和一個(gè)國(guó)家居民的負(fù)債息息相關(guān)，晚近歐洲國(guó)家的改革多是圍繞如何在個(gè)人破產(chǎn)中避免過(guò)度負(fù)債（Over-indebtedness）而展開(kāi)23Jason Kilborn,La Responsabilisation de l'Economie:What the United States Can Learn From the New French Law on Consumer Overindebtedness,26 MICH.J.INT'L L.619 (2005).，這就需要在個(gè)人破產(chǎn)中加強(qiáng)申請(qǐng)人教育，避免重復(fù)陷入破產(chǎn)泥潭，同時(shí)協(xié)調(diào)信貸部門(mén)，甚至對(duì)于不負(fù)責(zé)任的放貸債權(quán)人有一定的懲罰措施。同時(shí)，對(duì)于破產(chǎn)過(guò)程中的欺詐等違法犯罪行為也需要有監(jiān)察部門(mén)的介入。上述這些職能都超出了一般破產(chǎn)法院的司法權(quán)范圍，需要有行政部門(mén)的配合和協(xié)調(diào)。尤其是和企業(yè)破產(chǎn)案件相比，個(gè)人破產(chǎn)案件申請(qǐng)數(shù)量眾多，如果沒(méi)有行政“看門(mén)人”機(jī)制，都直接進(jìn)入法院，容易引發(fā)對(duì)司法資源的擠占。下面展開(kāi)說(shuō)明：

1.個(gè)人破產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)信息缺乏和信息公示的需要

由于企業(yè)有會(huì)計(jì)制度，所以企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系和財(cái)產(chǎn)相對(duì)于個(gè)人而言更加清晰可查。由于缺乏個(gè)人財(cái)產(chǎn)記賬制度，深圳個(gè)人破產(chǎn)審判試行之后面臨的最大問(wèn)題就是個(gè)人財(cái)產(chǎn)和債務(wù)的查明問(wèn)題。24參見(jiàn)唐榮：《第一部個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)實(shí)施半年成效幾何》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021 年8 月31 日，第4 版。個(gè)人一旦隱匿財(cái)產(chǎn)，并通過(guò)破產(chǎn)程序免責(zé)，將會(huì)給整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信造成沖擊，還可能會(huì)對(duì)信貸行業(yè)造成影響。個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)后需要對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行登記和信息公示。在債務(wù)重整中，更需要對(duì)個(gè)人工資收入的抵扣等行政手段。

2.個(gè)人破產(chǎn)中過(guò)度負(fù)債的預(yù)防和消費(fèi)者教育的必要性

企業(yè)破產(chǎn)法側(cè)重于資源的優(yōu)化配置25參見(jiàn)高絲敏：《破產(chǎn)法的指標(biāo)化進(jìn)路及其檢討——以世界銀行“辦理破產(chǎn)”指標(biāo)為例》，載《法學(xué)研究》2021 年第2 期。，個(gè)人破產(chǎn)法則是由基本人權(quán)衍生出來(lái)的對(duì)于債務(wù)清償?shù)姆堑赖禄幹?，更注重?shí)現(xiàn)債務(wù)人基本的生存和發(fā)展權(quán)利，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)債務(wù)人、債權(quán)人與社會(huì)利益。但是，個(gè)人破產(chǎn)不是沒(méi)有代價(jià)的，可能產(chǎn)生刺激過(guò)度負(fù)債的負(fù)面效應(yīng)。過(guò)度負(fù)債指“消費(fèi)者永遠(yuǎn)無(wú)法履行其財(cái)務(wù)承諾的情況。”26Sara Kinnunen,Personal Insolvency in Finland:Background report for the Finnish Economic Policy Council,https://talouspolitiikanarvioin tineuvosto.fi/wordpress/wp-content/uploads/2021/01/Kinnunen_2021.pdf.，at 1.一般破產(chǎn)主義模式下，個(gè)案中對(duì)商人非商人不同身份進(jìn)行區(qū)分的困難，功能泛化下寬松的個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)機(jī)制在激勵(lì)商業(yè)冒險(xiǎn)的同時(shí)，將不可避免地對(duì)作為非商人的普通消費(fèi)者產(chǎn)生影響，推動(dòng)消費(fèi)者的過(guò)度負(fù)債。因?yàn)閭€(gè)人破產(chǎn)有類(lèi)似于“社會(huì)保險(xiǎn)”的屬性，通過(guò)對(duì)于個(gè)人債務(wù)一定程度的免責(zé)，減少負(fù)債給個(gè)人帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)困境，但也會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，誘使消費(fèi)者過(guò)度舉債。人民銀行數(shù)據(jù)顯示我國(guó)的居民負(fù)債比例逐年上升，已經(jīng)超出德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。信用卡的普及會(huì)催發(fā)更多的“破產(chǎn)潮”。27Michelle J.White,Bankruptcy reform and credit cards.The Journal of Economic Perspectives,Vol.21 (4),175-200(2007).過(guò)度負(fù)債對(duì)于一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響是長(zhǎng)期的，會(huì)使一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)陷入一旦壓縮消費(fèi)則加重經(jīng)濟(jì)衰退，一旦刺激消費(fèi)則加重過(guò)度負(fù)債的惡性循環(huán)。28同上注。個(gè)人破產(chǎn)的申請(qǐng)對(duì)于申請(qǐng)人本身也有影響，會(huì)不可避免地帶來(lái)社會(huì)排斥問(wèn)題。而不負(fù)責(zé)的破產(chǎn)申請(qǐng)對(duì)于社會(huì)道德滑坡和信貸系統(tǒng)的影響都是重大的。因此，晚近歐美各國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)改革都強(qiáng)化對(duì)于債務(wù)清償?shù)膫€(gè)人責(zé)任，這就需要在個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)前為申請(qǐng)人提供必要的咨詢和教育，使其充分認(rèn)識(shí)到申請(qǐng)個(gè)人破產(chǎn)的后果和影響，并通過(guò)咨詢了解到債務(wù)人是否適合個(gè)人破產(chǎn)程序，給出合理的建議。

3.個(gè)人案件數(shù)量眾多和對(duì)于司法資源的擠占

在各個(gè)國(guó)家，和商業(yè)破產(chǎn)案件相比，消費(fèi)者破產(chǎn)案件的數(shù)量都是巨大的。以美國(guó)為例，最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在2021 年7 月加利福尼亞的個(gè)人破產(chǎn)案件是38542 件，但是商業(yè)破產(chǎn)的申請(qǐng)是1737 件，所以個(gè)人破產(chǎn)案件可能占整體破產(chǎn)案件的9 成以上。29參見(jiàn)statista 研究部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，https://www.statista.com/statistics/1117994/bankruptcy-filings-us-chapter-7-state/，2022 年1月29 日訪問(wèn)。和企業(yè)破產(chǎn)不同，個(gè)人破產(chǎn)案件更加簡(jiǎn)單，個(gè)人債務(wù)人的訴求更加直接，就是和債權(quán)人和解，很多通過(guò)采取庭外債務(wù)和解就可以解決。目前我國(guó)的破產(chǎn)案件原則上由中級(jí)人民法院管轄，但是中級(jí)法院中破產(chǎn)審判力量還不充足，如果個(gè)人破產(chǎn)案件沒(méi)有“分流”都直接進(jìn)入中院管轄，將對(duì)剛剛建立起來(lái)的破產(chǎn)審判體系造成較大沖擊。結(jié)合域外尤其是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一旦在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行個(gè)人破產(chǎn)，將可能對(duì)法院的案件處理人手以及專業(yè)能力帶來(lái)極大考驗(yàn)。企業(yè)破產(chǎn)案件尚且缺少足夠的專門(mén)審判人員，個(gè)人破產(chǎn)案件一旦加入更加劇對(duì)司法資源的擠兌。個(gè)人破產(chǎn)案件與企業(yè)破產(chǎn)案件相比，在難易程度、案件數(shù)量上顯然并不適合未經(jīng)前置程序直接進(jìn)入法院。個(gè)人破產(chǎn)實(shí)踐在包括美國(guó)以及歐陸國(guó)家中的發(fā)展趨勢(shì)，是愈發(fā)強(qiáng)調(diào)法庭外債務(wù)清理制度，而部分國(guó)家甚至以強(qiáng)制性法庭外調(diào)解作為前提，更適合由專門(mén)的個(gè)人債務(wù)清償行政程序處理。因此，我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)探索更適合個(gè)人破產(chǎn)的行政性的庭外債務(wù)清理機(jī)制，并引入社會(huì)公益機(jī)構(gòu)來(lái)輔助個(gè)人破產(chǎn)案件的處理，以更好地降低法院審判壓力，節(jié)約司法資源。這些行政程序能起到很好的“看門(mén)人”的作用。

4.個(gè)人破產(chǎn)對(duì)于信貸系統(tǒng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響

民眾過(guò)度舉債和非理性消費(fèi)對(duì)銀行信貸安全系統(tǒng)會(huì)造成壓力。實(shí)證研究普遍認(rèn)可個(gè)人破產(chǎn)制度具有轉(zhuǎn)嫁利率成本的功能，即越寬松的個(gè)人破產(chǎn)（免責(zé)制度）越會(huì)造成利率的整體提高，即將債務(wù)豁免所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)前置到利息中作為風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，這將整體提高利息水平，直接影響企業(yè)家的融資成本。30Tal Gross,Raymond Kluender,Feng Liu,Matthew J Notowidigdo,&Jialan Wang,The economic consequences of bankruptcy reform.NBER Working Paper No.26254 (2019).因此，個(gè)人破產(chǎn)政策執(zhí)行的寬松程度需要和國(guó)家的信貸政策統(tǒng)籌考慮，這就需要負(fù)責(zé)信貸金融監(jiān)管者的參與。

個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)執(zhí)行的寬嚴(yán)程度并不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題，也是社會(huì)政策問(wèn)題，其執(zhí)行的結(jié)果直接關(guān)系到申請(qǐng)的債務(wù)人是否有參與勞動(dòng)的動(dòng)力。31Hung-Jen Wang &Michelle J.White,An Optimal Personal Bankruptcy Procedure and Proposed Reforms.29 The Journal of Legal Studies,255-286 (2000).經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明過(guò)于嚴(yán)苛的工資扣押制度可能導(dǎo)致債務(wù)人失去勞動(dòng)的動(dòng)力，但是過(guò)度寬松的個(gè)人債務(wù)免責(zé)程序也會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng)供給的縮小。相反，設(shè)置了個(gè)人債務(wù)還款計(jì)劃和合理考察期限的國(guó)家，勞動(dòng)力市場(chǎng)供給提高了。32Florian Exler,Personal bankruptcy and wage garnishment.Working papers,University of Vienna (2019).并且設(shè)置考察期限對(duì)于整體社會(huì)的信貸供給和福利增加有正向效應(yīng)。33同上注。因此，在個(gè)人破產(chǎn)中對(duì)于信貸、勞工等行政部門(mén)的協(xié)調(diào)，更適合有專門(mén)的個(gè)人破產(chǎn)管理部門(mén)來(lái)完成。

（三）不同的個(gè)人破產(chǎn)模式和個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度

本文中個(gè)人破產(chǎn)的“看門(mén)人”是廣義的概念，在個(gè)人破產(chǎn)進(jìn)入司法程序前和司法程序之外起到維護(hù)個(gè)人破產(chǎn)程序有序運(yùn)行、防止破產(chǎn)程序?yàn)E用、實(shí)現(xiàn)個(gè)人債務(wù)公平公正清理的行政機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都統(tǒng)稱為個(gè)人破產(chǎn)的“看門(mén)人”。個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度是在個(gè)人破產(chǎn)運(yùn)行的實(shí)踐中，對(duì)于制度漏洞或者低效問(wèn)題進(jìn)行改革所產(chǎn)生的“補(bǔ)丁”，目的在于使個(gè)人破產(chǎn)制度的效率最大化。不同的個(gè)人破產(chǎn)模式對(duì)應(yīng)不同的“看門(mén)人”制度。學(xué)者豪雅將15 個(gè)國(guó)家的個(gè)人破產(chǎn)劃分成四種不同的模式，即以美國(guó)和加拿大為代表的市場(chǎng)型個(gè)人破產(chǎn)制度，以英格蘭、蘇格蘭、澳大利亞和新西蘭為代表的限制型個(gè)人破產(chǎn)制度，以德國(guó)和奧地利為代表的責(zé)任型個(gè)人破產(chǎn)制度，以法國(guó)、芬蘭、挪威、丹麥、瑞典、比利時(shí)為代表的寬恕型個(gè)人破產(chǎn)制度。34同前注，第6-7 頁(yè)（豪雅的研究分類(lèi)是以各國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度中對(duì)于重新開(kāi)始（fresh start）的適用條件、豁免債權(quán)、免責(zé)考察期的設(shè)置等來(lái)劃分的）。而拉姆齊教授則將美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法作為例外主義的代表，英國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法作為限制型代表，法國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法作為典型的新社會(huì)法的代表，瑞典破產(chǎn)法作為有限寬恕主義的代表。35同前注?。我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法的立法模式尚且處于爭(zhēng)論之中，究竟采取何種立法模式還不確定。本文將以美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和瑞典為例討論不同個(gè)人破產(chǎn)模式下的“看門(mén)人”制度，其中美國(guó)管理人及其選任和監(jiān)管的中介機(jī)構(gòu)并不能直接在個(gè)人債務(wù)清償中起到?jīng)Q定作用，而更多的是程序前的教育和程序中的監(jiān)察，本文稱其為“間接型看門(mén)人”。英國(guó)、法國(guó)和瑞典的行政機(jī)構(gòu)及其任命的中介機(jī)構(gòu)對(duì)于個(gè)人債務(wù)的調(diào)整起到了主導(dǎo)作用，本文稱其為“直接型看門(mén)人”。

三、間接型“看門(mén)人”模式

傳統(tǒng)的破產(chǎn)法理論認(rèn)為，歐洲的個(gè)人破產(chǎn)更加注重規(guī)制路徑，而美國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)則代表市場(chǎng)導(dǎo)向，其偏向于債務(wù)人的重新開(kāi)始（fresh start），屬于個(gè)人破產(chǎn)法律家族中的少數(shù)，36同前注?，第53 頁(yè)。被認(rèn)為難以被其他國(guó)家所效仿。的確，美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法誕生之初，是以法院為中心而設(shè)計(jì)的。在普通法國(guó)家里法院往往代表市場(chǎng)的力量。美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)的理念是在債權(quán)人和債務(wù)人之間重新分配風(fēng)險(xiǎn)，加上美國(guó)的社會(huì)福利不及歐洲國(guó)家，所以其個(gè)人免責(zé)采取的是非常寬松的制度，這也增加了個(gè)人破產(chǎn)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

但是晚近美國(guó)和歐洲個(gè)人破產(chǎn)的合流無(wú)疑指向同一方向，即加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)作為“看門(mén)人”的職責(zé)。即使是在以法院為主導(dǎo)的美國(guó)，在個(gè)人破產(chǎn)領(lǐng)域，也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)政府的作用，政府資助的債務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)提供信用咨詢作為申請(qǐng)破產(chǎn)的前置程序，和美國(guó)管理人一起成為一個(gè)嚴(yán)密的監(jiān)督體系。37同前注?，第53 頁(yè)。事實(shí)上上個(gè)世紀(jì)70 年代美國(guó)的行政“看門(mén)人”制度在美國(guó)破產(chǎn)法修訂時(shí)就被破產(chǎn)委員提出，雖然《美國(guó)破產(chǎn)法典》沒(méi)有完全地納入，但是賦予了美國(guó)管理人部分監(jiān)察權(quán)，也起到了一定程度“看門(mén)人”的作用。直到2005 年《消費(fèi)者保護(hù)和破產(chǎn)程序?yàn)E用防止法》加強(qiáng)了對(duì)破產(chǎn)濫用的預(yù)防，并增加了破產(chǎn)申請(qǐng)的收入測(cè)試，才使得美國(guó)管理人的監(jiān)察權(quán)有了具體抓手。2005 年法案將消費(fèi)者破產(chǎn)申請(qǐng)人的教育作為申請(qǐng)破產(chǎn)救濟(jì)的前置程序，由中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)咨詢和教育，中介機(jī)構(gòu)由美國(guó)管理人選任和管理。除此之外，美國(guó)管理人對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性決定的權(quán)力，因此本文將其概括為間接型“看門(mén)人”模式。

（一）1973 年行政破產(chǎn)法的提議和1978 年《美國(guó)破產(chǎn)法典》

1973 年破產(chǎn)委員會(huì)提議設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政部門(mén)即美國(guó)破產(chǎn)管理局，以實(shí)現(xiàn)行政和司法職能的有效分離。38Proposed Bankruptcy Act of 1973 § 3-101.美國(guó)破產(chǎn)管理局長(zhǎng)官由參議院建議，總統(tǒng)任命。破產(chǎn)管理局官員包括長(zhǎng)官副手、區(qū)域行政長(zhǎng)官、其他官員和工作人員。39同上注，§ 3-102.破產(chǎn)管理局的行政長(zhǎng)官一屆任期為7 年，可以雇用律師、會(huì)計(jì)師、估價(jià)師、拍賣(mài)師、管理咨詢師等必要的工作人員。40同上注，§ 3-102.按照提議，涉及破產(chǎn)的爭(zhēng)議解決仍然是破產(chǎn)法院的職能，而對(duì)于破產(chǎn)管理局的決定有異議的當(dāng)事人也可以向法院起訴。41rank R.Kennedy,Restructuring Bankruptcy Administration:The Proposals of the Commission on Bankruptcy Laws,30 Bus.LAW.399，404 (1975).彼得·菲什教授認(rèn)為之所以設(shè)立獨(dú)立的聯(lián)邦破產(chǎn)行政管理局，是因?yàn)槠飘a(chǎn)程序中大量涉及無(wú)爭(zhēng)議的非傳統(tǒng)司法事務(wù)，既無(wú)法由法官來(lái)兼顧，又無(wú)法通過(guò)法院內(nèi)部的行政辦公室來(lái)處理，因?yàn)檫@些司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政機(jī)構(gòu)難以獲得地區(qū)法官的權(quán)力和權(quán)威。42Peter Fish,Toward a Judicial Administrator of Limited Powers:Bankruptcy Crisis and the Administrative Office of the United States Courts,44 Ref.J.123 (1970).按照提議，破產(chǎn)管理局將負(fù)責(zé)執(zhí)行大多數(shù)破產(chǎn)管理功能，包括處理自愿破產(chǎn)申請(qǐng)書(shū)和相關(guān)文件，發(fā)布通知，決定債務(wù)豁免，任命管理人，決定聘用律師和會(huì)計(jì)師等必要的工作人員，以及破產(chǎn)的監(jiān)督檢察權(quán)等。43同前注，第404-405 頁(yè)。除此之外，按照該提議美國(guó)破產(chǎn)管理局還承擔(dān)為申請(qǐng)債務(wù)人提供債務(wù)咨詢的職責(zé)。44Proposed Bankruptcy Act of 1973 § 4-203.遺憾的是，破產(chǎn)委員會(huì)的提議被認(rèn)為是站在自己立場(chǎng)上的自利性提議，受到了廣泛批評(píng)，尤其是在美國(guó)以司法體系為核心的個(gè)人破產(chǎn)傳統(tǒng)下，破產(chǎn)法官對(duì)于該提議的批評(píng)尤為激烈。45典型的如Judge Joe Lee,A Critical Comparison of the Commission Bill and the Judges’ Bill for the Amendment of the Bankruptcy Act,49 AM.BANKR.L.J.1 (1975)。因此，1978 年《美國(guó)破產(chǎn)法典》僅僅有限地賦予了聯(lián)邦管理人一定的破產(chǎn)管理權(quán)，如監(jiān)督和管理私人管理人的職權(quán)等，但是沒(méi)有真正建立起行政性的聯(lián)邦破產(chǎn)管理署。

1978 年《美國(guó)破產(chǎn)法典》使得美國(guó)管理人（U.S.trustee）某種程度上成為了個(gè)人破產(chǎn)的“看門(mén)人”。美國(guó)管理人根據(jù)1978 年《美國(guó)破產(chǎn)法典》第101 條設(shè)立，46ankruptcy Reform Act of 1978 (11 U.S.C.§ 101,et seq).作為破產(chǎn)程序的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。47參見(jiàn)美國(guó)司法部網(wǎng)站關(guān)于美國(guó)破產(chǎn)管理署的介紹網(wǎng)頁(yè)，https://www.justice.gov/ust/about-program#FT1，2022 年1 月29 日訪問(wèn)。美國(guó)管理人的使命在于“促進(jìn)破產(chǎn)制度的完整性和效率，以造福所有利益相關(guān)者，包括債務(wù)人、債權(quán)人和公眾。”48同上注。首先，它有任命并監(jiān)督管理人的權(quán)力。4928 U.S.Code § 586.美國(guó)管理人監(jiān)督管理人是否勤勉盡職地履行受托義務(wù)，財(cái)務(wù)賬戶管理是否合規(guī)等。如果私人管理人收取過(guò)高的費(fèi)用，它也可以糾正。50The U.S.Trustee's Role In Consumer Bankruptcy Cases，https://www.justice.gov/ust/bankruptcy-fact-sheets/us-trustees-roleconsumer-bankruptcy-cases,2022 年1 月29 日訪問(wèn)。尤其在第13 章個(gè)人破產(chǎn)重整案件中，重整會(huì)持續(xù)多年時(shí)間。美國(guó)管理人必須監(jiān)督私人管理人受到足夠約束，定期審查私人管理人提交的案件報(bào)告、預(yù)算報(bào)告、銀行賬戶信息等，為受托人提供培訓(xùn)，并監(jiān)測(cè)受托賬戶資金。51同上注。其次，它可以審批信用咨詢機(jī)構(gòu)資格，制定和完善關(guān)于信用咨詢的規(guī)定。最重要的是它還有破產(chǎn)監(jiān)察權(quán)，防止破產(chǎn)欺詐，必要時(shí)可以直接啟動(dòng)關(guān)于破產(chǎn)犯罪的調(diào)查。52同前注。美國(guó)管理人和美國(guó)管理人助理均由美國(guó)總監(jiān)察長(zhǎng)任命，說(shuō)明這一機(jī)構(gòu)本身是美國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)的組成部分。美國(guó)管理人可以根據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法典》第727 條的規(guī)定，直接向破產(chǎn)法院申請(qǐng)不予準(zhǔn)許債務(wù)人免責(zé)——如果它認(rèn)為免責(zé)會(huì)構(gòu)成破產(chǎn)程序?yàn)E用的話。5311 U.S.Code § 727(c).希爾曼教授認(rèn)為這種提起破產(chǎn)濫用動(dòng)議的機(jī)制本身就是“看門(mén)人”機(jī)制。54Robert A.Hillman,Contract Excuse and Bankruptcy Discharge,43 Stan.L.REV.99(1990).如果第7 章債務(wù)人擁有的財(cái)產(chǎn)不屬于州或聯(lián)邦法律規(guī)定的豁免財(cái)產(chǎn)，美國(guó)管理人可以出售該財(cái)產(chǎn)并將資金分配給債權(quán)人。55同前注。另外，美國(guó)管理人是當(dāng)然的程序參與人，它有權(quán)力對(duì)破產(chǎn)申請(qǐng)進(jìn)行審計(jì)56同前注。，可以出席任何案件的程序并發(fā)表監(jiān)察意見(jiàn)。美國(guó)管理人的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是從破產(chǎn)費(fèi)用中抽取比例，作為破產(chǎn)程序必要的費(fèi)用。57例如，第11 章的重整案件中，除支付給書(shū)記員的申請(qǐng)費(fèi)和第5 章另有規(guī)定外，應(yīng)向美國(guó)受托人支付季度費(fèi)用，用于根據(jù)第11章的規(guī)定，每季度（包括其中任何一小部分）存入財(cái)政部，直至案件轉(zhuǎn)換或駁回為止，以先發(fā)生者為準(zhǔn)。季度費(fèi)用以每個(gè)季度的支出作為基數(shù)，分段收取。例如，如果一個(gè)季度的支出少于1 萬(wàn)5000 美元，則收取325 美元的季度費(fèi)用。參見(jiàn)28 U.S.Code § 1930.美國(guó)管理人作為行政機(jī)構(gòu)，起到了重要的破產(chǎn)監(jiān)察作用。在2004年和2005 年間，美國(guó)受托人將案件由第7 章的直接免責(zé)轉(zhuǎn)換為第13 章的重整或以“濫用”為由請(qǐng)求法院駁回等動(dòng)議，大約95%都成功了，這就意味著美國(guó)管理人在防止破產(chǎn)免責(zé)的濫用中起到了重要的作用。58UNITED STATES TRUSTEE PROGRAM,ANNUAL REPORT OF SIGNIFICANT ACCOMPLISHMENTS,FISCAL YEAR 2004,at 10,12,online at http://www.usdoj.gov/ust/eo/public_affairs/annualreport/docs/ar2004.pdf.

（二）2005 年《防止破產(chǎn)濫用和消費(fèi)者保護(hù)法案》的強(qiáng)制前置程序

雖然美國(guó)管理人作為行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)的濫用起到了重要的破產(chǎn)監(jiān)察作用，但其監(jiān)察功能多在破產(chǎn)程序啟動(dòng)之后，也就是“事中監(jiān)督”，沒(méi)有太大的職權(quán)去進(jìn)行事前預(yù)防。而美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)的大量增長(zhǎng)也給司法系統(tǒng)造成了巨大的負(fù)擔(dān)，需要一定的機(jī)制進(jìn)行事前“篩選”。例如，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979 年美國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)案件是22 萬(wàn)件，而2004 年則暴增到150 萬(wàn)件。59Todd J.Zywicki,Institutions,Incentives,and Consumer Bankruptcy Reform,62 WASH.&LEE L.REV.1071 (2005).2005 年美國(guó)的《防止破產(chǎn)濫用和消費(fèi)者保護(hù)法案》（Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005）目的在于矯正長(zhǎng)久以來(lái)的破產(chǎn)濫用行為，其重要的舉措就是引入了平均收入測(cè)試，60Milavetz,Gallop &Milavetz,P.A.v.United States,559 U.S.229,231 -232,130 S.Ct.1324,1329,176 L.Ed.2d 79(2010).要求債務(wù)人盡最大的可能去償還債務(wù)。根據(jù)收入測(cè)試條款，債務(wù)人獲得第7 章下的免責(zé)不再是當(dāng)然的，只限于必須的情況。只要債務(wù)人有如下情況，則必須適用第13 章的重整制度：債務(wù)人的收入高于國(guó)家收入中位數(shù)，或者可償還債務(wù)中有很大一部分來(lái)自第13 章中的“可支配收入”，或者沒(méi)有顯著不適用第13 章的特殊情況。根據(jù)立法文件，平均收入測(cè)試是2005年破產(chǎn)法改革最核心的內(nèi)容。61REPORT OF THE COMMITTEE ON THE JUDICIARY HOUSE OF REPRESENTATIVES TO ACCOMPANY H.R.333,BANKRUPTCY ABUSE PREVENTION AND CONSUMER PROTECTION ACT OF 2001,at 2 (2001).美國(guó)管理人可以根據(jù)《美國(guó)破產(chǎn)法典》第707 條對(duì)申請(qǐng)人收入測(cè)試進(jìn)行監(jiān)督，防止破產(chǎn)欺詐。6211 U.S.Code § 707(b).第707（b）的調(diào)查和動(dòng)議制度，使得破產(chǎn)濫用的概念制度化，并且通過(guò)轉(zhuǎn)移說(shuō)服和證明責(zé)任來(lái)使得本來(lái)沒(méi)有太大執(zhí)行力的第707 條款獲得了更強(qiáng)大的執(zhí)行力。63同前注，第1123 頁(yè)。

2005 年《消費(fèi)者保護(hù)和破產(chǎn)程序?yàn)E用防止法》要求申請(qǐng)個(gè)人破產(chǎn)必須先經(jīng)過(guò)信用咨詢和完成相應(yīng)的課程，將信用咨詢制度變成了個(gè)人破產(chǎn)的前置性制度。根據(jù)2005 年修正案，個(gè)人債務(wù)人在提請(qǐng)破產(chǎn)申請(qǐng)前180 天之內(nèi)，必須經(jīng)過(guò)授權(quán)的非盈利性信用咨詢機(jī)構(gòu)（CCA）和有關(guān)預(yù)算分析的培訓(xùn)，如果沒(méi)有完成則不能申請(qǐng)任何類(lèi)型的破產(chǎn)救濟(jì)，除非是有法院或者美國(guó)管理人的豁免。6411 U.S.C.§§ 109,111,727,and 1328.信用咨詢和課程由信用咨詢機(jī)構(gòu)（Credit Consulting Agency）提供。美國(guó)管理人建立了教育和信用咨詢辦公室，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和監(jiān)管信用咨詢機(jī)構(gòu)。65Henry G.Hobbs Jr.&Patricia J.Stanley,Credit Counseling and Debtor Education under the Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act of 2005,54 U.S.ATT'ys BULL.15 (2006).美國(guó)管理人選擇信用咨詢機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括機(jī)構(gòu)的中立性，其中一個(gè)很重要的判斷就是主要董事跟咨詢結(jié)果沒(méi)有直接的利害關(guān)系，也不能跟其它咨詢服務(wù)有直接或間接的利害關(guān)系；服務(wù)的費(fèi)用必須是合理收費(fèi)；對(duì)客戶的資金有安全的保管機(jī)制；有非常好的信息披露機(jī)制等。6611 U.S.C.§ 111(c)(2).除了信用咨詢之外，債務(wù)人在6 個(gè)月實(shí)習(xí)期里，還要接受課程輔導(dǎo)，美國(guó)管理人也負(fù)責(zé)認(rèn)證合格課程。6711 U.S.C.§ 105 (2005).

信用咨詢的豁免是非常嚴(yán)格地被執(zhí)行的，如果不經(jīng)過(guò)這個(gè)前置程序，不能獲得個(gè)人破產(chǎn)的救濟(jì)。在達(dá)文波特案中，佛羅里達(dá)中區(qū)法院駁回申請(qǐng)人的破產(chǎn)申請(qǐng)，因?yàn)樯暾?qǐng)人沒(méi)有經(jīng)過(guò)信用咨詢的前置程序。盡管申請(qǐng)人聲稱法院受理破產(chǎn)后可以再參加信用咨詢和課程學(xué)習(xí)，這樣符合同等性原則，但是法院不認(rèn)可這樣的抗辯，認(rèn)為信用咨詢是一個(gè)前置性程序，不能事后來(lái)補(bǔ)，除非滿足兩種豁免情況。68In re Davenport,335 B.R.218 (Bankr.M.D.Fla.2005).

美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)的前置程序“信用咨詢”之所以被如此嚴(yán)格地執(zhí)行，就在于它并非名字所顯示的僅僅提供簡(jiǎn)單的咨詢服務(wù)。事實(shí)上咨詢顧問(wèn)經(jīng)常需要在債務(wù)人和債權(quán)人之間就償還計(jì)劃的條款進(jìn)行調(diào)解，大多數(shù)情況下單純的咨詢服務(wù)會(huì)發(fā)展成協(xié)商調(diào)解。69Jason J.Kilborn,Comparative Consumer Bankruptcy,Durham:Carolina Academic Press,2007.所以信用咨詢前置制度最大的功能是把能夠達(dá)成調(diào)解的個(gè)人破產(chǎn)案件擋在法院門(mén)外。

四、直接型“看門(mén)人”模式

（一）英國(guó)的破產(chǎn)服務(wù)署和審裁員制度

英國(guó)破產(chǎn)法對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)的規(guī)定建立在對(duì)“負(fù)責(zé)任的冒險(xiǎn)者和難辭其咎的破產(chǎn)者的區(qū)分基礎(chǔ)上”。70同前注?，第137 頁(yè)。這決定了英國(guó)破產(chǎn)法是限制性的個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)，對(duì)債務(wù)人有不同于美國(guó)市場(chǎng)型個(gè)人破產(chǎn)的更多經(jīng)濟(jì)、政治和民事行為能力上的限制。這也是為何英國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)中行政管理色彩比美國(guó)更加濃厚的原因。

在英國(guó)，破產(chǎn)服務(wù)署是個(gè)人破產(chǎn)的監(jiān)督者，有權(quán)力制定個(gè)人破產(chǎn)政策，同時(shí)也是商業(yè)道德的監(jiān)督者，承擔(dān)了個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”的職責(zé)。破產(chǎn)服務(wù)署是英國(guó)商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部下屬的一個(gè)部門(mén)，它的宗旨是“通過(guò)支持那些處于財(cái)務(wù)困境的人，解決金融不法行為和最大化債權(quán)人的回報(bào)來(lái)幫助提供經(jīng)濟(jì)信心”。71參見(jiàn)英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署主頁(yè)介紹，https://www.gov.uk/government/organisations/insolvency-service/about，2022 年1 月29 日訪問(wèn)。關(guān)于該服務(wù)署的介紹參見(jiàn)徐陽(yáng)光：《英國(guó)個(gè)人破產(chǎn)與債務(wù)清理制度》，法律出版社2020 年版，第63-66 頁(yè)。英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署可以管理破產(chǎn)和債務(wù)免責(zé)令，可以根據(jù)英國(guó)1986 年《破產(chǎn)法》取消董事資格，在沒(méi)有私人破產(chǎn)從業(yè)人員的情況下，英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署可以自己擔(dān)任受托人或清算人，可以向商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部部長(zhǎng)和其他政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)就破產(chǎn)和裁員相關(guān)問(wèn)題提供建議，可以代表商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部調(diào)查和起訴違反公司和破產(chǎn)法的行為以及其他涉及破產(chǎn)的刑事犯罪。72同上注。

英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署下設(shè)審裁員（adjudicator）作為個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)的第一位“看門(mén)人”。根據(jù)英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署網(wǎng)站上對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)流程指南的介紹，債務(wù)人先向?qū)彶脝T提交個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)，審裁員決定是否符合破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。73參見(jiàn)英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署網(wǎng)頁(yè)介紹https://www.gov.uk/bankruptcy，2022 年1 月29 日訪問(wèn)。而英國(guó)1986 年《破產(chǎn)法》第263H 條第（2）項(xiàng)規(guī)定“個(gè)人只有在無(wú)法償還債務(wù)的情況下才能提出破產(chǎn)申請(qǐng)?！?4Insolvency Act 1986，263H（2）.該法第263K 條規(guī)定了審裁員判定是否可以申請(qǐng)破產(chǎn)的條件，即根據(jù)第263I 條審裁員對(duì)于申請(qǐng)是有管轄權(quán)的；當(dāng)事人無(wú)法償付其債務(wù)；截止裁定確定之日，債務(wù)人沒(méi)有待決的破產(chǎn)申請(qǐng)；并且截止裁定之日，法院尚未就作為申請(qǐng)標(biāo)的的任何債務(wù)發(fā)出破產(chǎn)令。75Insolvency Act 1986，266K.一旦審裁員裁定個(gè)人申請(qǐng)人符合破產(chǎn)條件，審裁員必須依據(jù)第263M 向申請(qǐng)人頒發(fā)破產(chǎn)令文本，并且通知相關(guān)人。76Insolvency Act 1986，266M（1）.如果審裁員拒絕頒發(fā)破產(chǎn)令，申請(qǐng)人可以根據(jù)第263N 第（2）項(xiàng)要求審裁員復(fù)議77Insolvency Act 1986，266M（2）.，如果審裁員還是給出拒絕頒發(fā)破產(chǎn)令的決定，則審裁員必須根據(jù)263N 第（4）項(xiàng)向債務(wù)人發(fā)出通知，給出拒絕的理由，并且告知當(dāng)事人可以向法院上訴。78Insolvency Act 1986，266M（4）.一旦審裁員確定了申請(qǐng)者破產(chǎn)，那么申請(qǐng)者的資產(chǎn)會(huì)被用于償還債務(wù)，申請(qǐng)者必須遵守破產(chǎn)限制，申請(qǐng)者的姓名和詳細(xì)信息將在個(gè)人破產(chǎn)登記處公布。79同前注。審裁制度只適用于債務(wù)人自愿申請(qǐng)破產(chǎn)的情形。如果是債權(quán)人申請(qǐng)的破產(chǎn)仍然是由法院審理。2016 年之前，審裁員作出破產(chǎn)令之后，債務(wù)人仍須向法院申請(qǐng)就其他事項(xiàng)作出裁決，例如命令的變更或廢止以及債務(wù)的免責(zé)。80參見(jiàn)英國(guó)破產(chǎn)服務(wù)署網(wǎng)頁(yè)介紹，https://www.gov.uk/government/publications/personal-insolvency/practice-guide-34-personalinsolvency，2022 年1 月29 日訪問(wèn)?！?016 年破產(chǎn)（英格蘭和威爾士）規(guī)則》取代了兩步走的規(guī)則，自2017 年4 月6 日起生效后，審裁員作出破產(chǎn)令申請(qǐng)人即進(jìn)入破產(chǎn)狀態(tài)。之后將會(huì)任命破產(chǎn)管理人，破產(chǎn)管理人可以是根據(jù)1986 年《破產(chǎn)法》第388 至398 條項(xiàng)下授權(quán)的破產(chǎn)職業(yè)者或者官方清盤(pán)人。81Sections 388-398 of the Insolvency Act 1986.一旦個(gè)人破產(chǎn)中的管理人被確認(rèn)，則破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)自動(dòng)轉(zhuǎn)移給管理人管理。82Section 306 of the Insolvency Act 1986.

對(duì)于低收入少財(cái)產(chǎn)債務(wù)人而言，免責(zé)是更加有效地解決債務(wù)的方式。這些債務(wù)人基本上可以被認(rèn)為是完全喪失了清償可能性。83Ronald J.Mann,Making Sense of Nation-Level Bankruptcy Filing Rates,in CONSUMER CREDIT,DEBT AND BANKRUPTCY:COMPARATIVE AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES 225,243 (Johanna Niemi,lain Ramsay &William C.Whitford eds.,2009).破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)可以迅速作出裁定，并避免欺詐行為的發(fā)生。84同上注。特別小額債務(wù)無(wú)法清償并且無(wú)重要價(jià)值財(cái)產(chǎn)的債務(wù)人可以申請(qǐng)債務(wù)紓緩令。2007 年英國(guó)的《法庭、法院和執(zhí)行法案》（Tribunals,Courts and Enforcement Act 2007）新增了債務(wù)紓緩令制度，作為1986 年《破產(chǎn)法》第7 章的A部分（Part7A）。85Tribunals,Courts and Enforcement Act 2007 (c.15).債務(wù)人必須確實(shí)是無(wú)力支付債務(wù)，根據(jù)英國(guó)國(guó)民咨詢署設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)人必須在支付正常的家庭開(kāi)支后，每月剩下75 英鎊或更少的錢(qián)，債務(wù)總額應(yīng)為30，000 英鎊或以下，債務(wù)人擁有的有價(jià)值物品和儲(chǔ)蓄價(jià)值總額應(yīng)低于2，000 英鎊。86參見(jiàn)英國(guó)國(guó)民咨詢署網(wǎng)頁(yè)，https://www.citizensadvice.org.uk/debt-and-money/debt-solutions/debt-relief-orders/debt-relief-ordersexplained/how-income-debts-and-belongings-are-assessed-for-a-debt-relief-order/，2022 年1 月30 日訪問(wèn)。根據(jù)1986 年《破產(chǎn)法》251A 第（3）項(xiàng)規(guī)定，能夠適用債務(wù)紓緩令的債務(wù)不包括有擔(dān)保的債務(wù)。債務(wù)紓緩令會(huì)對(duì)債務(wù)人產(chǎn)生一定的限制，如不得在沒(méi)有告知貸方處于債務(wù)紓緩狀態(tài)下取得多于500 英鎊的借款，不得未經(jīng)法院許可參與推廣、管理或設(shè)立有限公司，不得未經(jīng)法院許可擔(dān)任公司董事。

無(wú)論是審裁員（adjudicator）主導(dǎo)的個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)還是債務(wù)紓緩令，最大好處是在法庭之外處理個(gè)人債務(wù)，避免了破產(chǎn)所帶來(lái)的社會(huì)排斥問(wèn)題，使得債務(wù)人更愿意使用這些程序來(lái)清理債務(wù)。由于行政機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)著促進(jìn)社會(huì)保障的職責(zé)，由其主導(dǎo)個(gè)人債務(wù)清理也是其行使對(duì)于陷入經(jīng)濟(jì)困難的公民的社會(huì)保障職責(zé)的體現(xiàn)。同時(shí)破產(chǎn)服務(wù)署、國(guó)民服務(wù)局能夠更好地協(xié)調(diào)官僚體系內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)，也能夠更有效地聯(lián)動(dòng)信貸、勞動(dòng)部門(mén)、征信機(jī)構(gòu)和稅務(wù)等。尤其債務(wù)紓緩制度將低價(jià)值的案件剝離出法院系統(tǒng)，由破產(chǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)管轄，這樣對(duì)于法院司法資源的擠兌會(huì)減少。

（二）法國(guó)的避免過(guò)度負(fù)債和庭外債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制

法國(guó)個(gè)人破產(chǎn)法其實(shí)是關(guān)于過(guò)度負(fù)債的調(diào)整制度。87同前注，第619 頁(yè)。在法國(guó)，是法國(guó)銀行的過(guò)度負(fù)債委員會(huì)而不是法院在個(gè)人破產(chǎn)管理中發(fā)揮核心作用。88Iain Ramsay，A Tale of Two Debtors:Responding to the Shock of Over-Indebtedness in France and England -a Story from the “Trente Piteuses”,75 The Modern Law Review,212,212,(2012).過(guò)度負(fù)債委員會(huì)是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，從法律地位上看，它既不是傳統(tǒng)國(guó)家官僚制度的一部分，也不是行政法庭。89同上注。過(guò)度負(fù)債委員會(huì)由公共行政部門(mén)的代表、來(lái)自大型金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的代表，以及消費(fèi)者團(tuán)體和金融機(jī)構(gòu)的一名代表組成，法國(guó)銀行工作人員作為委員會(huì)秘書(shū)，負(fù)責(zé)委員會(huì)的組織。90同上注。法國(guó)1989 年通過(guò)的奈爾茨法（Loi Neiertz 1989）主要的目標(biāo)就是抑制自然人債務(wù)人過(guò)度負(fù)債，為此該法設(shè)立過(guò)度負(fù)債委員會(huì)，用于記錄債務(wù)清償申請(qǐng)，并向放貸人發(fā)出警告，同時(shí)設(shè)計(jì)了庭外協(xié)調(diào)程序，債務(wù)人和債權(quán)人可以達(dá)成協(xié)議，在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)債務(wù)清償進(jìn)行一個(gè)合理的安排，而不是直接免除。91Iain Ramsay,To Heap Distress upon Distress? Comparative Reflections on Interest Rate Ceilings' (2010) 60 UNIV TORONTO LJ 709.

根據(jù)庭外協(xié)調(diào)程序，無(wú)力償付其商業(yè)債務(wù)的個(gè)人可向過(guò)度負(fù)債委員會(huì)提出申請(qǐng)，由委員會(huì)與其債權(quán)人協(xié)調(diào)一項(xiàng)償還債務(wù)計(jì)劃。92同上注，213.庭外協(xié)調(diào)程序只適用于債務(wù)人主動(dòng)提起，而不適用于債權(quán)人申請(qǐng)。只有在庭外協(xié)調(diào)失敗的情況下，債務(wù)人才會(huì)向法院尋求司法解決方式。過(guò)度負(fù)債委員會(huì)為尋求債務(wù)減免的債務(wù)人提供免費(fèi)的“一站式服務(wù)”，從暫停清償（moratoria）到重新安排債務(wù)清償和豁免。根據(jù)2016 年的改革，債務(wù)清償期為7 年。在接到申請(qǐng)之后，過(guò)度負(fù)債委員會(huì)的秘書(shū)會(huì)決定是否受理申請(qǐng)，與債權(quán)人和債務(wù)人聯(lián)系，通知其他委員，并負(fù)責(zé)和申請(qǐng)的債務(wù)人面談。93同前注，第230 頁(yè)。庭外的債務(wù)協(xié)調(diào)使得個(gè)人破產(chǎn)案件大量分流到行政機(jī)關(guān)，避免個(gè)人破產(chǎn)案件對(duì)法院司法資源的擠兌。過(guò)度負(fù)債委員會(huì)本身是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，委員經(jīng)過(guò)一致同意對(duì)于債務(wù)清償作出裁決。如對(duì)裁決不服，債務(wù)人或者債權(quán)人可以向法院提出上訴。但是，根據(jù)法國(guó)官方報(bào)告，債務(wù)人沒(méi)有向法院上訴的，債權(quán)人的上訴率也低于10%，94同上注。這說(shuō)明由過(guò)度負(fù)債委員會(huì)主導(dǎo)的庭外協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中是比較成功的。在過(guò)度負(fù)債委員會(huì)受理申請(qǐng)和裁決期間，債權(quán)人的追償行為不會(huì)自動(dòng)中止，債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)也不需要交給管理人。95同前注，第220 頁(yè)。庭外協(xié)調(diào)中債權(quán)人和債務(wù)人的談判是比較少的，尤其是大債權(quán)人對(duì)于該程序已經(jīng)非常熟悉，誠(chéng)如拉姆齊教授所觀察到的，“談判和協(xié)商可能是對(duì)這一過(guò)程的潛在誤導(dǎo)性描述。許多計(jì)劃遵循相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的流程，很少進(jìn)行談判。大多數(shù)大債權(quán)人已經(jīng)將其與委員會(huì)的互動(dòng)固定化。這是一個(gè)相對(duì)非個(gè)性化的過(guò)程”96同上注。。

（三）瑞典的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)和債務(wù)調(diào)整制度

瑞典1994 年的《債務(wù)調(diào)整法》要求個(gè)人破產(chǎn)是三步走的制度。第一步債務(wù)人在提起破產(chǎn)之前必須在財(cái)務(wù)顧問(wèn)的指導(dǎo)下和債權(quán)人進(jìn)行私人協(xié)商。97同前注⑨，第440 頁(yè)。第二步，如果私人協(xié)商失敗，那么債務(wù)人將向政府的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)（Kronofogdemyndigheten or KFM) 提出破產(chǎn)救濟(jì)，強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)將會(huì)根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)判定債務(wù)人是否符合申請(qǐng)破產(chǎn)的條件。如果強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)認(rèn)為符合破產(chǎn)條件，那么將草擬一份債務(wù)調(diào)整計(jì)劃并提交債權(quán)人投票。98同上注。第三步，如果債權(quán)人沒(méi)有全部投票通過(guò)，那么強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)將和法院一道對(duì)債務(wù)人的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃進(jìn)行司法審查，一旦司法審查通過(guò)，債務(wù)調(diào)整計(jì)劃將會(huì)“強(qiáng)塞”給債權(quán)人。99同上注。這里的強(qiáng)塞機(jī)制類(lèi)似于企業(yè)破產(chǎn)中法院對(duì)于沒(méi)有通過(guò)的債權(quán)人的強(qiáng)裁，例如我國(guó)《企業(yè)破產(chǎn)法》第87 條規(guī)定的強(qiáng)裁。參見(jiàn)高絲敏：《重整計(jì)劃強(qiáng)裁規(guī)則的誤讀與重釋》，載《中外法學(xué)》2018 年第1 期。對(duì)于類(lèi)似個(gè)人債務(wù)屬性的中小企業(yè)，在用企業(yè)未來(lái)預(yù)期收入抵償債務(wù)時(shí)，可以放松對(duì)強(qiáng)裁中絕對(duì)優(yōu)先權(quán)的要求也體現(xiàn)了對(duì)于具有一定人力資源屬性的債務(wù)和一般企業(yè)債務(wù)的不同對(duì)待，參見(jiàn)韓長(zhǎng)印：《中小企業(yè)重整的法理闡釋與制度重構(gòu)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2021 年第6 期。

2007 年瑞典對(duì)《債務(wù)調(diào)整法》進(jìn)行了修訂，消除了原有三步走中的第一步，以及第三步中的法院批準(zhǔn)，目的在于提供更加簡(jiǎn)便和快捷的債務(wù)調(diào)整程序。100同前注⑨，第457 頁(yè)。2007 年的改革消除了第一步非正式私人協(xié)商的要求，因?yàn)槿鸬洚?dāng)局的數(shù)據(jù)顯示某些地方債務(wù)人需要等待9 個(gè)月才能找到財(cái)務(wù)顧問(wèn)，而之后還需要平均等待6 個(gè)月才能得到債權(quán)人關(guān)于是否同意非正式協(xié)商方案的回復(fù)，而第二步平均僅需要2 到4 個(gè)月就完成了所有程序，而且雙方同意的成功率很高。101同前注⑨，第458 頁(yè)。所以改革直接去掉第一步的目的在于“消除注定要失敗的談判的干擾，將使已經(jīng)非常薄弱的瑞典咨詢預(yù)算集中在那些適合雙方同意解決的案件上”。102Jason J.Kilborn,Still Chasing Chimeras but Finally Slaying Some Dragons in the Quest for Consumer Bankruptcy Reform,25 LOY.CONSUMER L.REV.1，21 (2012).改革同時(shí)取消了法院批準(zhǔn)債務(wù)調(diào)整計(jì)劃的要求，因?yàn)閷彶閭鶛?quán)人反對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)擬定的計(jì)劃的案件對(duì)于瑞典的司法而言會(huì)耗費(fèi)大量的時(shí)間和資源。103同上注。部分法院審查的案件中債權(quán)人反對(duì)都沒(méi)有明確的理由，例如個(gè)別案件中銀行反對(duì)的理由是銀行一般都反對(duì)債務(wù)調(diào)整，但是一旦法院要求其書(shū)面陳述反對(duì)理由時(shí)，債權(quán)人又表示同意強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)擬定的債務(wù)調(diào)整計(jì)劃。104同前注⑨，第457 頁(yè)。所以部分評(píng)論者認(rèn)為法院的審查其實(shí)僅僅是形式主義的橡皮圖章，沒(méi)有必要。105同上注。2007 年的改革讓瑞典的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)在個(gè)人破產(chǎn)的債務(wù)調(diào)整中居于中心地位，擁有很大的自由裁量權(quán)。但是改革之所以能夠消除對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)濫用自由裁量權(quán)的顧慮有兩點(diǎn)保障：第一，2007年的改革重申了個(gè)人債務(wù)能還盡還的政策，因此強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)免除的自由裁量權(quán)并不是很大；第二，債權(quán)人和債務(wù)人對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)的債務(wù)調(diào)整方案有異議可以向法院起訴。106同前注⑨，第457-458 頁(yè)。

五、我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度的構(gòu)建

我國(guó)的個(gè)人破產(chǎn)立法還在探索之中，究竟采取何種立法模式仍然沒(méi)有定論，但是，從本文的比較分析看，目前代表性國(guó)家的個(gè)人破產(chǎn)中紛紛引入行政（或者準(zhǔn)行政）機(jī)構(gòu)作為“看門(mén)人”，這一改革趨勢(shì)值得我國(guó)立法機(jī)關(guān)和政策制定者關(guān)注。事實(shí)上，我國(guó)目前各地的實(shí)踐中也已經(jīng)關(guān)注到了行政（準(zhǔn)行政）機(jī)構(gòu)在個(gè)人債務(wù)清理中的作用。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》第11 章是破產(chǎn)事務(wù)管理的專門(mén)章節(jié)。深圳的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)由深圳司法局下屬的深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署擔(dān)任，根據(jù)其官方主頁(yè)的介紹，主要負(fù)責(zé)對(duì)個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)的建立和選任管理，以及實(shí)施破產(chǎn)信息登記和信息公開(kāi)制度，協(xié)助調(diào)查破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為，提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)，協(xié)調(diào)與破產(chǎn)相關(guān)的政府各部門(mén)等。107參見(jiàn)深圳司法局網(wǎng)頁(yè)關(guān)于深圳破產(chǎn)管理署的介紹，http://sf.sz.gov.cn/xxgk/xxgkml/jgsz/zsjg/content/post_9073989.html，2022 年1月31 日訪問(wèn)。深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署的設(shè)置有效分擔(dān)了法院在審理個(gè)人破產(chǎn)案件中的行政性事務(wù)，減少了對(duì)現(xiàn)有緊缺的破產(chǎn)審判力量的擠占，在目前法院一條龍服務(wù)破產(chǎn)相關(guān)事務(wù)的局面下做了非常有益的嘗試。尤其是深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署的信息登記和信息公開(kāi)平臺(tái)，根據(jù)《深圳市個(gè)人破產(chǎn)信息登記與公開(kāi)暫行辦法》第4 條規(guī)定與人民法院、有關(guān)部門(mén)共享個(gè)人破產(chǎn)信息，向公共信用信息平臺(tái)等征信機(jī)構(gòu)提供個(gè)人破產(chǎn)信息，108參見(jiàn)《深圳市個(gè)人破產(chǎn)信息登記與公開(kāi)暫行辦法》第4 條。有效緩解了破產(chǎn)審判中的信息不對(duì)稱問(wèn)題。109破產(chǎn)程序中的信息不對(duì)稱是突出問(wèn)題。企業(yè)破產(chǎn)中主要依靠企業(yè)債務(wù)人或管理人的信息披露，參見(jiàn)高絲敏：《論破產(chǎn)重整中信息披露制度的建構(gòu)》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3 期。但是個(gè)人破產(chǎn)中信息披露就難以像企業(yè)債務(wù)人那樣規(guī)范，行政機(jī)構(gòu)的介入和引導(dǎo)在個(gè)人破產(chǎn)中對(duì)于解決信息不對(duì)稱尤其重要?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》中的破產(chǎn)事務(wù)管理署接近于美國(guó)個(gè)人破產(chǎn)中的美國(guó)管理人，只是沒(méi)有美國(guó)管理人對(duì)于免責(zé)提出異議的權(quán)利和其他破產(chǎn)程序中的參與權(quán)。深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署提供破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)是否有可能演變成為類(lèi)似美國(guó)的申請(qǐng)人信用咨詢和教育程序還有待于觀察。從深圳個(gè)人破產(chǎn)制度實(shí)施以來(lái)，申請(qǐng)數(shù)量比較多，首月就有260 份申請(qǐng)，110參見(jiàn)騰訊新聞，《個(gè)人破產(chǎn)實(shí)施首月有260 人申請(qǐng)破產(chǎn)，其中90%的人還不起信用卡》，https://new.qq.com/omn/20210717/202 10717A06X2W00.html，2022 年1 月30 日訪問(wèn)。如果沒(méi)有事前的“篩選”程序，讓不適合的破產(chǎn)債務(wù)人放棄申請(qǐng)，法院的審理壓力就會(huì)很大。破產(chǎn)法官對(duì)債務(wù)人的面試也將大量擠占法官審理其他破產(chǎn)案件的時(shí)間。所以深圳破產(chǎn)事務(wù)管理署可以在案件分流的前置程序上有更多的“看門(mén)人”職責(zé)，將破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)變成了解債務(wù)人和對(duì)不適合案件第一次分流的程序。

除了深圳以外，其他地方也在探索個(gè)人債務(wù)的集中清理。如溫州市中級(jí)人民法院《關(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》第15 條規(guī)定了預(yù)清理制度，設(shè)置了司法程序之前的由政府相關(guān)部門(mén)牽頭進(jìn)行的預(yù)清理111參見(jiàn)溫州市中級(jí)人民法院《關(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（溫中法〔2019〕45 號(hào)）第15 條“在人民法院受理之前，可以由政府相關(guān)部門(mén)牽頭進(jìn)行預(yù)清理，預(yù)清理期間，人民法院立‘引調(diào)’案號(hào)，并進(jìn)行法律指導(dǎo)和監(jiān)督。”，這種模式和本文所討論的英國(guó)、法國(guó)和瑞典的“直接型看門(mén)人”模式有幾分接近，都是給行政部門(mén)在個(gè)人債務(wù)清理中實(shí)質(zhì)的決定作用。

我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)建立“看門(mén)人”制度應(yīng)當(dāng)采取間接模式還是直接模式？從上文對(duì)于兩種模式的比較來(lái)看，各自適合不同的債務(wù)清償文化和個(gè)人破產(chǎn)模式。美國(guó)的“間接型看門(mén)人”模式對(duì)應(yīng)的是市場(chǎng)化和高度自由化的個(gè)人債務(wù)清償模式。在美國(guó)給與個(gè)人債務(wù)人重新開(kāi)始的觀念根深蒂固。經(jīng)過(guò)2005 年反破產(chǎn)欺詐改革之后，通過(guò)行政力量加強(qiáng)破產(chǎn)監(jiān)督和管理的觀念有所加強(qiáng)，但是由于路徑依賴，不能授與行政機(jī)關(guān)過(guò)大的權(quán)限，仍然更多依靠法院處理個(gè)人債務(wù)清理的核心問(wèn)題。美國(guó)采取的信用咨詢前置程序并不觸及個(gè)人債務(wù)清償?shù)膶?shí)質(zhì)問(wèn)題，其主要目的在于降低個(gè)人破產(chǎn)的申請(qǐng)率。韓國(guó)學(xué)者就認(rèn)為對(duì)于韓國(guó)這樣個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)數(shù)目很少的國(guó)家是不需要信用咨詢作為強(qiáng)制性前置制度的。112Yousuk Moon,The Non-discrimination Clause and Credit Counseling:What Elements of U.S.Personal Bankruptcy System should be Introduced to Korea? 7 Journal of Korean Law，417，437（2008）.美國(guó)學(xué)者對(duì)于其信用咨詢的實(shí)際效用持批評(píng)態(tài)度。有學(xué)者指出，沒(méi)有足夠的機(jī)制去使當(dāng)事人在信用咨詢中達(dá)成和解協(xié)議。如果債權(quán)人不配合，有一定的懲罰性，會(huì)有20%的消債。但是20%在破產(chǎn)法上懲罰性太小了，債權(quán)人并沒(méi)有太大的激勵(lì)機(jī)制去談判。對(duì)根本沒(méi)有太多財(cái)產(chǎn)的債務(wù)人來(lái)說(shuō)，更不會(huì)愿意去協(xié)商。所以雙方當(dāng)事人都沒(méi)有足夠動(dòng)力去完成法庭外的協(xié)商，最終都在等待司法上的救濟(jì)。有報(bào)告指出，只有大約3%的債務(wù)人在咨詢中獲得有效幫助。113NATIONAL FOUNDATION FOR CREDIT COUNSELING,MEETING THE MANDATE:CONSUMER COUNSELING AND EDUCATION UNDER THE BANKRUPTCY ABUSE PREVENTION AND CONSUMER PROTECTION ACT (BAPCPA) 12 (2006).甚至有法院認(rèn)為信用咨詢制度是《美國(guó)破產(chǎn)法典》中最為荒唐的規(guī)定之一。114In re Sosa,336 B.R.113(Bankr.W.D.Tex.2005),轉(zhuǎn)引自［美］查爾斯·J.泰步：《美國(guó)破產(chǎn)法新論》，韓長(zhǎng)印等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2018 年版，第142 頁(yè)。

我國(guó)“欠債還錢(qián)，天經(jīng)地義”的文化傳統(tǒng)也會(huì)影響個(gè)人破產(chǎn)在中國(guó)引入后的可接受性問(wèn)題以及運(yùn)行實(shí)效。115參見(jiàn)徐陽(yáng)光：《個(gè)人破產(chǎn)免責(zé)的理論基礎(chǔ)與規(guī)范構(gòu)建》，載《中國(guó)法學(xué)》2021 年第4 期。我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)很難采取美國(guó)式的市場(chǎng)化模式和債務(wù)人重新開(kāi)始理念。并且美國(guó)的債務(wù)人重新開(kāi)始制度在世界范圍內(nèi)也是少數(shù)的例外。英國(guó)強(qiáng)化債務(wù)的個(gè)人責(zé)任、法國(guó)的契約信守和北歐國(guó)家的極其有限的寬恕文化，可能和我國(guó)的文化傳統(tǒng)更加接近。而從《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》中對(duì)于個(gè)人債務(wù)免責(zé)的嚴(yán)格條件和對(duì)于重整的偏好也可以看出我國(guó)未來(lái)的《個(gè)人破產(chǎn)法》必然強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任和能還盡還的政策。與此相對(duì)應(yīng)的個(gè)人破產(chǎn)“看門(mén)人”制度的設(shè)計(jì)可以分步走：在《個(gè)人破產(chǎn)法》出臺(tái)初期，破產(chǎn)事務(wù)管理署作為“看門(mén)人”的主要職責(zé)在于對(duì)申請(qǐng)人的初步面試，以降低破產(chǎn)法庭的壓力；同時(shí)強(qiáng)化“看門(mén)人”對(duì)于個(gè)人債務(wù)免責(zé)的異議權(quán)，以及對(duì)破產(chǎn)欺詐的調(diào)查權(quán)。破產(chǎn)事務(wù)管理署為履行職務(wù)可以聘請(qǐng)專業(yè)的管理人、律師、會(huì)計(jì)師，同時(shí)培育一批公益性質(zhì)的個(gè)人破產(chǎn)管理人。民眾較為認(rèn)可破產(chǎn)理念后，可以強(qiáng)化破產(chǎn)管理署在個(gè)人債務(wù)清理中的作用，發(fā)揮像英國(guó)的審裁員、法國(guó)的過(guò)度負(fù)債委員會(huì)和瑞典的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)在個(gè)人債務(wù)清償中的核心作用。當(dāng)然，“直接型看門(mén)人”制度能夠成功運(yùn)行還有賴于對(duì)“看門(mén)人”的制約機(jī)制，如能還盡還的債務(wù)清償政策，縮小“看門(mén)人”對(duì)于債務(wù)免責(zé)的決定權(quán)利，甚至債務(wù)免責(zé)的權(quán)力可以保留在破產(chǎn)法院。對(duì)“看門(mén)人”的債務(wù)調(diào)整的決定有異議，債務(wù)人和債權(quán)人都有權(quán)利向法院起訴，法院有限的司法資源應(yīng)當(dāng)用于個(gè)人債務(wù)清償中爭(zhēng)議事項(xiàng)的解決。