杜 輝，楊景暉

一、背景與問(wèn)題

2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(1)中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853.htm。(下稱(chēng)《垂改意見(jiàn)》)，明確了環(huán)保機(jī)構(gòu)權(quán)力調(diào)整的改革方案，重新劃分了從省級(jí)到縣區(qū)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置。改革后的環(huán)保機(jī)構(gòu)因核心權(quán)力提級(jí)而強(qiáng)化了抵抗地方保護(hù)主義的能力，但也在縣級(jí)層面造成了以條為邏輯的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力與以塊為邏輯的一級(jí)政府的分離，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的韌性降低。一方面，權(quán)力上收不等于環(huán)境治理任務(wù)和治理責(zé)任的消失?？h級(jí)政府仍需要在法律上和治理結(jié)構(gòu)中扮演管理機(jī)制創(chuàng)建者、環(huán)境利益協(xié)調(diào)者和環(huán)境監(jiān)督落實(shí)者的多元角色。(2)參見(jiàn)陳秋紅，黃 鑫《農(nóng)村環(huán)境管理中的政府角色——基于政策文本的分析》,《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期。然而垂改后，縣級(jí)政府因權(quán)力缺失而導(dǎo)致統(tǒng)籌能力弱化，其對(duì)行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定責(zé)任難以有效落實(shí)。另一方面，環(huán)保垂改在執(zhí)法重心向基層下沉的大潮之中“逆流而上”，(3)龔宏齡，呂普生：《環(huán)境執(zhí)法權(quán)為何“逆流而上”？——基于環(huán)保案例的質(zhì)性分析》,《中國(guó)行政管理》2021年第10期。放大了基層環(huán)境執(zhí)法的作用距離，導(dǎo)致了權(quán)力運(yùn)行的成本上升。

為了提升治理韌性，填充因權(quán)力上收可能形成的執(zhí)法權(quán)真空，部分地方開(kāi)始嘗試通過(guò)多種方式向區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)再次賦權(quán)，構(gòu)成了垂改背景下權(quán)力配置改革的另一極。在縣級(jí)層面，部分縣級(jí)政府根據(jù)《垂改意見(jiàn)》中“建立健全環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制”的要求，搭建了或虛化、或?qū)嵵谩⒒虺B(tài)、或間歇的協(xié)調(diào)平臺(tái)，(4)參見(jiàn)丁 霖，竺 效《垂改背景下縣級(jí)環(huán)境監(jiān)管權(quán)的重組模式及其優(yōu)化方向》,《中國(guó)行政管理》2021年第8期。力圖在縣級(jí)政府與生態(tài)環(huán)境部門(mén)之間建立新的權(quán)力聯(lián)結(jié)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，省級(jí)政府能否根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第24條向鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。在此背景下，部分省份根據(jù)2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(5)中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/19/content_5150208.htm。，將生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，(6)例如，重慶市就將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的多項(xiàng)行政處罰權(quán)向11個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)下放。參見(jiàn)《重慶市人民政府關(guān)于賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分區(qū)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的決定》，重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，http://fzggw.cq.gov. cn/zfxxgk/fdzdgknr/lzyj/xzgfxwj/202104/t20210413_9159602.html。一定程度上回應(yīng)了基層生態(tài)環(huán)境治理對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的客觀(guān)需求。

以上圍繞行政組織機(jī)制和行政權(quán)力機(jī)制的改革探索，在為縣級(jí)政府履行法定職責(zé)提供支點(diǎn)的同時(shí)，也可能使縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府重新獲得實(shí)質(zhì)影響環(huán)保部門(mén)的機(jī)會(huì)，從而背離改革初衷。因此，如何緩和權(quán)力上收與權(quán)力下沉的張力，進(jìn)而在防止地方保護(hù)主義與壓實(shí)地方主體責(zé)任之間保持適度平衡，避免滑入“按下葫蘆浮起瓢”的治理陷阱，是進(jìn)一步深化改革必須正視的核心問(wèn)題。本文正是基于這一問(wèn)題意識(shí)，嘗試通過(guò)析出環(huán)境行政職權(quán)配置的制度邏輯，來(lái)澄清環(huán)保垂改的法理基礎(chǔ)及其衍生的制度難題，并經(jīng)由進(jìn)一步改革來(lái)予以紓解，形成與之相匹配的法治化方案。

二、制度邏輯：環(huán)境行政職權(quán)配置中的約束性目標(biāo)與形成性目標(biāo)

環(huán)保垂改中折射出的防止地方保護(hù)主義與壓實(shí)地方主體責(zé)任之間的張力，本質(zhì)是環(huán)境行政權(quán)配置過(guò)程中的約束性目標(biāo)和形成性目標(biāo)沖突問(wèn)題。約束性目標(biāo)旨在防范權(quán)力的消極作用，強(qiáng)化約束性目標(biāo)可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行效率受損；形成性目標(biāo)旨在促成權(quán)力積極作為，強(qiáng)化形成性目標(biāo)又可能導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的失控?？梢哉f(shuō)，要想在防止地方保護(hù)主義的同時(shí)壓實(shí)地方責(zé)任，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政職權(quán)配置的優(yōu)化，首先必須厘清由“約束性目標(biāo)—形成性目標(biāo)”這一框架決定的制度改革邏輯。

(一)以監(jiān)督和分工為中心的約束性目標(biāo)

達(dá)成約束性目標(biāo)需要借助于監(jiān)督和分工兩個(gè)制度支點(diǎn)，其制度目標(biāo)是為了防止權(quán)力運(yùn)行偏離既定軌道。監(jiān)督意指在明確權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)、程序、任務(wù)等結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，匹配相應(yīng)的消極責(zé)任或積極責(zé)任，通過(guò)監(jiān)督者的主動(dòng)履職敦促(激勵(lì))被監(jiān)督者規(guī)范地行使權(quán)力。分工則體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程之中，即由不同機(jī)關(guān)分別承擔(dān)不同職權(quán)，通過(guò)權(quán)力主體的配合、制約，維持權(quán)力的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。(7)參見(jiàn)魏 宏《權(quán)力論：權(quán)力制約與監(jiān)督法律制度研究》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2011年，第91頁(yè)。

就兩個(gè)要素的實(shí)踐方式而言，監(jiān)督是約束性目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的常態(tài)化手段，且以監(jiān)督者的主動(dòng)履職為發(fā)動(dòng)條件，故監(jiān)督權(quán)需要由具備優(yōu)勢(shì)地位和監(jiān)督意愿的主體來(lái)行使。分工則具有階段性和動(dòng)態(tài)性，體現(xiàn)在權(quán)力的初始設(shè)置和修正調(diào)整過(guò)程之中。當(dāng)權(quán)力配置完成后，不同權(quán)力主體各依職權(quán)行事并相互配合、相互制約。因此，規(guī)范化的分工以部門(mén)間法定職責(zé)的不斷明晰為前提。當(dāng)前推行的政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制度為這個(gè)明晰過(guò)程提供了可資利用的有效載體。(8)參見(jiàn)王清軍，胡開(kāi)杰《我國(guó)流域環(huán)境管理的法治路徑：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》,《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第5期。

基于這一法理，為了達(dá)成國(guó)家環(huán)境管理權(quán)的約束性目標(biāo)，在監(jiān)督維度，現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范構(gòu)建了“基本原則+權(quán)限劃分(應(yīng)履行的任務(wù))+目標(biāo)責(zé)任+考核評(píng)價(jià)及監(jiān)督”的法律框架，設(shè)定了權(quán)力運(yùn)行的軌道，并輔之以常態(tài)化的生態(tài)環(huán)保督查來(lái)督促地方政府履責(zé)。在分工維度，環(huán)境法規(guī)范勾勒了生態(tài)環(huán)境部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)職能部門(mén)分工協(xié)作的橫向職權(quán)配置，以及自上而下逐級(jí)制約的縱向職權(quán)配置模式。這樣的結(jié)構(gòu)確定了一條自上而下的監(jiān)督權(quán)和任務(wù)分配權(quán)的傳遞途徑，但也因縱向上央地責(zé)任籠統(tǒng)模糊和橫向上職責(zé)劃分抽象不明，而被認(rèn)為仍然存在完善的空間。(9)參見(jiàn)王樹(shù)義，蔡文燦《論我國(guó)環(huán)境治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)》,《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第3期。

但應(yīng)當(dāng)明確的是，監(jiān)督與分工之間的關(guān)系才是影響約束性目標(biāo)的關(guān)鍵變量。無(wú)論是在法律規(guī)范維度還是在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)督和分工均呈現(xiàn)出“監(jiān)督寄居于分工之中”的結(jié)構(gòu)樣態(tài)。這是由我國(guó)功能性分權(quán)的權(quán)力配置模式所決定的。功能性分權(quán)是描述我國(guó)權(quán)力分工體系狀況的概念話(huà)語(yǔ)，意指在激發(fā)權(quán)力正面作用、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行效率的積極權(quán)力觀(guān)導(dǎo)向下，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的配置呈現(xiàn)出相對(duì)性和嵌套性的特征。(10)參見(jiàn)陳國(guó)權(quán)，皇甫鑫《功能性分權(quán)與中國(guó)特色國(guó)家治理體系》,《社會(huì)學(xué)研究》2021年第4期。所謂相對(duì)性，是指同一權(quán)力主體可能承擔(dān)多種功能，同時(shí)享有決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力。例如，政府雖為執(zhí)行權(quán)的主要掌握者，但其內(nèi)部又配置有行政決策權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。而所謂嵌套性，是指在同一權(quán)力主體內(nèi)部的不同分工之中，又可以繼續(xù)分出決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，生態(tài)環(huán)境部門(mén)是政府內(nèi)部主要負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境治理任務(wù)的部門(mén)，在生態(tài)環(huán)境部門(mén)中又可繼續(xù)分出負(fù)責(zé)具體決策、執(zhí)行和監(jiān)督的部門(mén)。

監(jiān)督寄居于分工之中的結(jié)構(gòu)形態(tài)，意味著環(huán)境行政領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督主體并非全然獨(dú)立于執(zhí)行主體之外，而通常嵌套于執(zhí)行主體之中。同時(shí)，嵌套式的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)決定了部門(mén)內(nèi)部執(zhí)行、監(jiān)督和決策功能的完整性。當(dāng)環(huán)境治理目標(biāo)改變而需調(diào)整環(huán)境權(quán)力框架時(shí)，在行政權(quán)內(nèi)部調(diào)整不同層級(jí)、不同主體之間的角色定位便成為常見(jiàn)的改革選項(xiàng)。

(二)以資源給付和效能提升為中心的形成性目標(biāo)

形成性目標(biāo)受限于資源給付和效能提升兩個(gè)制度要素，其旨趣在于充分發(fā)揮權(quán)力在平衡利益沖突、滿(mǎn)足生存照顧、維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的積極作用。其中，資源給付描述的是政府作為貨幣或服務(wù)供給者的現(xiàn)象及能力。(11)參見(jiàn)[日]大橋洋一《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第166～167頁(yè)。作為一種分析概念，資源給付的內(nèi)涵具有變動(dòng)性：在微觀(guān)上表現(xiàn)為設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和行政補(bǔ)貼等授益行為；在宏觀(guān)上體現(xiàn)為公民福祉提升、社會(huì)公正維護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)等行政理念。(12)參見(jiàn)胡敏潔《給付行政范疇的中國(guó)生成》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第2期。它們都是以國(guó)家財(cái)政為支撐的資源導(dǎo)入行為或過(guò)程，所以資源投入的方式和強(qiáng)度受到財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的制約。而效能既關(guān)注投入產(chǎn)出比，更關(guān)注產(chǎn)出的正當(dāng)性，即價(jià)值可欲性、價(jià)值權(quán)衡和價(jià)值協(xié)調(diào)。(13)參見(jiàn)沈 巋《論行政法上的效能原則》，《清華法學(xué)》2019年第4期。從權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部視角看，效能提升要求制度建構(gòu)能最大限度壓縮行政成本，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行效益最優(yōu)。例如，在權(quán)力配置上由本地政府就近管理屬地事務(wù)、由專(zhuān)業(yè)組織對(duì)應(yīng)管理專(zhuān)業(yè)事務(wù)、由同一組織歸口管理綜合事物、不同層級(jí)和不同部門(mén)之間的信息共享等，都是壓縮行政成本的具體表現(xiàn)。從外部視角看，效能提升還要求政府具備資源整合和資源調(diào)配的相應(yīng)權(quán)力。在面對(duì)不同發(fā)展任務(wù)和不同階段利益時(shí)，有能力以?xún)r(jià)值正當(dāng)性為導(dǎo)向，權(quán)衡不同目標(biāo)的優(yōu)先順位，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)；在決定行政任務(wù)的發(fā)展方向后，有能力協(xié)調(diào)各類(lèi)資源的投入比例，解決(壓制)任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中的利益紛爭(zhēng)，避免部門(mén)掣肘和矛盾久拖不決。

這一組關(guān)系恰恰反映了環(huán)保垂改及其相關(guān)權(quán)力改革背后的制度邏輯和著力點(diǎn)。在環(huán)境治理過(guò)程中，大多數(shù)環(huán)境污染行為都必須通過(guò)國(guó)家的直接監(jiān)控或間接誘導(dǎo)而予以排除，(14)參見(jiàn)陳慈陽(yáng)《環(huán)境法總論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009年，第195頁(yè)。因此政府在資源給付方面必須采取積極立場(chǎng)。我國(guó)憲法中“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的國(guó)家目標(biāo)，衍生了現(xiàn)狀保持、危險(xiǎn)防御和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等方面的國(guó)家義務(wù)。(15)陳海嵩：《國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開(kāi)》，《法學(xué)研究》2014年第3期。因此，無(wú)論是在物質(zhì)層面的污染設(shè)施建設(shè)、監(jiān)測(cè)能力強(qiáng)化、執(zhí)法隊(duì)伍搭建，還是在結(jié)構(gòu)層面的行為方式誘導(dǎo)、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型等，都需要國(guó)家資源的大量投入。在財(cái)政收入與財(cái)政支出掛扣的收支結(jié)構(gòu)下，科學(xué)配置并明確劃分不同層級(jí)政府的支出責(zé)任成為了資源給付手段的有效前提。在效能提升方面，生態(tài)環(huán)境部門(mén)屬地管理的職權(quán)配置方式將環(huán)境行政權(quán)配置給離污染源頭最近、對(duì)污染信息掌握最全的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍，以期有效控制污染。生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法綜合改革、各地零散進(jìn)行的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置都是這一邏輯下監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象的拓展。此外，我國(guó)憲法中“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)范要求，以及“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)定位，也都賦予了政府兼籌并顧的協(xié)調(diào)要求：在多元任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中兼顧環(huán)境保護(hù)，在環(huán)保任務(wù)推進(jìn)過(guò)程中協(xié)調(diào)各類(lèi)資源。

但也需明確的是，我們?nèi)孕枰獜膬蓚€(gè)變量的關(guān)系維度出發(fā)來(lái)把握形成性目標(biāo)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。從治理邏輯和實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的資源給付和效能提升呈現(xiàn)出“資源給付寄居于效能提升之中”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。這意味著，地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入強(qiáng)度既受制于地方政府的財(cái)政收入，還需將其放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等多重目標(biāo)之中進(jìn)行權(quán)衡。這種形態(tài)是由地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式和地方政府的收支結(jié)構(gòu)決定的。在過(guò)去“逐底競(jìng)爭(zhēng)”(16)陶 然，蘇福兵：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“中國(guó)模式”——兩個(gè)備擇理論假說(shuō)和一個(gè)系統(tǒng)性分析框架》,《比較》2021年第3期。和“土地—金融—財(cái)政”(17)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。的發(fā)展格局中，效能提升要素是首位的。地方政府必須強(qiáng)化資源整合和資源調(diào)配的權(quán)力，才能保證決策協(xié)調(diào)和開(kāi)發(fā)資金的持續(xù)投入，才能通過(guò)區(qū)域生產(chǎn)的整體化經(jīng)營(yíng)而壓低要素成本，以此吸引企業(yè)入駐，獲取稅收來(lái)源和土地資產(chǎn)溢價(jià)。至于資源給付要素，則處于從屬地位。地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入，受制于此種發(fā)展格局中地方政府獲得的收入。

(三)“約束性目標(biāo)—形成性目標(biāo)”的體系平衡

“監(jiān)督寄居于分工之中”“資源給付寄居于效能提升之中”的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，是為了強(qiáng)化地方政府的形成性目標(biāo)，適應(yīng)于“逐底競(jìng)爭(zhēng)”和“土地—金融—財(cái)政”的發(fā)展格局。但此種格局在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，卻傾向于弱化環(huán)境保護(hù)在多目標(biāo)之間的權(quán)重，且此種結(jié)構(gòu)并非在所有地區(qū)都可持續(xù)。一方面，地方環(huán)境保護(hù)以地域特殊利益為準(zhǔn)據(jù)，以法律授權(quán)具體化和可得采用之方法為手段，充斥著大量利益衡量的方法和理念。當(dāng)放松環(huán)境管制成為降低競(jìng)爭(zhēng)成本的有效途徑時(shí)，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)自然難以充分實(shí)現(xiàn)。另一方面，在生態(tài)脆弱地區(qū)，工業(yè)化、城市化非但難以形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，反而可能增加社會(huì)成本。因此，在當(dāng)前突出強(qiáng)調(diào)環(huán)保任務(wù)、推動(dòng)綠色高質(zhì)量發(fā)展的背景下，就必須強(qiáng)化約束性目標(biāo)一極的制度設(shè)計(jì)，方能使約束性目標(biāo)與形成性目標(biāo)步入動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系之中。

需要指出的是，對(duì)“約束性目標(biāo)—形成性目標(biāo)”框架的調(diào)整是一個(gè)體系性過(guò)程。約束性目標(biāo)和形成性目標(biāo)分別指向有限政府和有為政府，兩者始終處在矛盾和張力之中。這樣的張力雖無(wú)法徹底消除，但并不會(huì)因此落入“收權(quán)—放權(quán)”的簡(jiǎn)單邏輯中，并且，壓縮某一目標(biāo)的相應(yīng)權(quán)重不意味著另一個(gè)目標(biāo)的自動(dòng)強(qiáng)化。兩個(gè)目標(biāo)可以通過(guò)四個(gè)構(gòu)成要素之間的關(guān)系變動(dòng)來(lái)平衡，進(jìn)而達(dá)到可接受的狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)平衡的總體愿景，需要針對(duì)不同目標(biāo)項(xiàng)下的不同方法路徑分別調(diào)適。具體而言，將監(jiān)督從分工之中部分分離，即將監(jiān)督權(quán)從嵌套于執(zhí)行主體之中轉(zhuǎn)變?yōu)榕c執(zhí)行主體相對(duì)錯(cuò)位，是強(qiáng)化約束性目標(biāo)的可行手段。由于約束性目標(biāo)與形成性目標(biāo)的相互關(guān)聯(lián)，行政權(quán)力主體的權(quán)力被拆分、受到的監(jiān)督和制約增加后，其原有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能便相應(yīng)降低。為了保持“約束性目標(biāo)—形成性目標(biāo)”框架的平衡，在約束性目標(biāo)被強(qiáng)化后，形成性目標(biāo)一側(cè)的構(gòu)成要素也要調(diào)整，即原本屬于該權(quán)力主體的部分資源給付手段和效能提升手段需由其他權(quán)力主體完成。這一約束性目標(biāo)的強(qiáng)化與形成性目標(biāo)的優(yōu)化過(guò)程在環(huán)境治理中主要體現(xiàn)為層級(jí)政府間的任務(wù)重構(gòu)。

三、任務(wù)重構(gòu)：約束性目標(biāo)的強(qiáng)化與形成性目標(biāo)的優(yōu)化

(一)環(huán)保垂改后約束性目標(biāo)的強(qiáng)化

根據(jù)《垂改意見(jiàn)》，改革的基本思路是由省級(jí)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一行使環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察職權(quán)，市級(jí)環(huán)保部門(mén)實(shí)行以省級(jí)環(huán)保部門(mén)管理為主的雙重管理體制，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)調(diào)整為市級(jí)環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，環(huán)保垂改部分改變了原有功能性分權(quán)下嵌套式的權(quán)力配置模式，推動(dòng)了監(jiān)督要素從分工要素之中部分分離。這在縣級(jí)政府層級(jí)表現(xiàn)得尤為明顯。在外觀(guān)上，這種部分分離表現(xiàn)為縱向治理結(jié)構(gòu)之間的權(quán)力調(diào)整，意味著縣級(jí)政府弱化了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)，而省市政府仍然保持原有的權(quán)力配置模式、對(duì)下級(jí)政府落實(shí)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的監(jiān)督權(quán)也強(qiáng)化了。

至于為什么把環(huán)境職權(quán)上收的層級(jí)確定為縣區(qū)一級(jí)，“逐底競(jìng)爭(zhēng)”和“土地—金融—財(cái)政”的地方發(fā)展格局可以提供理解思路。一方面，此種發(fā)展格局不可能在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變，地方政府依然要在此種格局的推動(dòng)下創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增量，故權(quán)力集中、目標(biāo)權(quán)衡不可避免。另一方面，此種格局的產(chǎn)出規(guī)模受制于當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模，由此導(dǎo)致此種發(fā)展模式雖然在人口聚集區(qū)效果顯著，但在絕大多數(shù)縣域卻大大受限。如果不加區(qū)分地在縣級(jí)層面復(fù)制推廣，“縣縣點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”的工業(yè)化模式將會(huì)產(chǎn)生難以治理的污染。(18)參見(jiàn)楊偉民《推進(jìn)形成主體功能區(qū)走上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路》，載吳敬璉等《中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人看三十年——回顧與分析》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第561～581頁(yè)。出于當(dāng)前發(fā)展模式對(duì)人口規(guī)模的要求，環(huán)保垂改把權(quán)力上收的層級(jí)選定為縣區(qū)一級(jí)就成為兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行選擇。環(huán)保垂改后，縣區(qū)層面原有的“以塊為主”的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詶l為主”的格局。有關(guān)地級(jí)市大氣質(zhì)量的數(shù)據(jù)表明，這種格局對(duì)環(huán)境治理呈現(xiàn)積極影響。(19)參見(jiàn)張彩云，夏 勇《“條塊關(guān)系”變化能夠改善環(huán)境質(zhì)量嗎——基于“環(huán)保垂改”的討論》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第10期。但需要指出的是，為了保證此種積極影響的長(zhǎng)期穩(wěn)定，在強(qiáng)化約束性目標(biāo)之后，也要調(diào)整形成性目標(biāo)一側(cè)。也就是說(shuō)，資源給付要素需要與效能提升要素相對(duì)分離，以補(bǔ)強(qiáng)縣級(jí)政府層面在環(huán)保領(lǐng)域協(xié)調(diào)、權(quán)衡職能的弱化。就效能提升要素而言，此種調(diào)整體現(xiàn)為條塊之間的事權(quán)重塑；就資源給付要素而言，此種調(diào)整體現(xiàn)為支出責(zé)任的重新配置。

(二)條塊任務(wù)重塑后的效能補(bǔ)強(qiáng)

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的其他相關(guān)職權(quán)改革在一定程度上彌補(bǔ)了縣級(jí)政府在環(huán)保垂改后面臨的效能提升困境，這些改革體現(xiàn)為條塊之間環(huán)境治理任務(wù)的重塑。

在條的層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革和環(huán)保垂改中強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)內(nèi)部控制的措施，使得生態(tài)環(huán)境部門(mén)的內(nèi)部獨(dú)立協(xié)調(diào)和部門(mén)間自主協(xié)調(diào)的能力增強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的主要邏輯是，整合國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)部門(mén)的污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，相對(duì)集中地行使執(zhí)法權(quán)。(20)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201902/t20190219_692776.html。這種改革聚焦地下水污染防治、農(nóng)業(yè)面源水污染防治、流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)等治理任務(wù)，通過(guò)優(yōu)化執(zhí)法權(quán)配置，使原本依靠塊狀政府協(xié)調(diào)的部分任務(wù)可以在部門(mén)內(nèi)完成。對(duì)于難以整合的交叉領(lǐng)域，則可以借助于執(zhí)法信息共享、移交、反饋機(jī)制來(lái)構(gòu)建無(wú)縫銜接的監(jiān)管模式。(21)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202201/t20220107_966413.html。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革和環(huán)保垂改中均有劃分層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍職能的明確要求，基于此，原有的執(zhí)法職能在層級(jí)之間重新分配，形成了具體執(zhí)法類(lèi)職能偏向低層級(jí)部門(mén)、監(jiān)督協(xié)調(diào)類(lèi)職能偏向高層級(jí)部門(mén)的配置模式，(22)李利平，呂同舟：《省以下地方政府縱向職責(zé)配置的新趨勢(shì)及配置模式探索——基于對(duì)五個(gè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的觀(guān)察》，《行政管理改革》2020年第11期。使條條之內(nèi)的職責(zé)分配相對(duì)明晰，降低了內(nèi)部協(xié)調(diào)成本?？傊h(huán)保部門(mén)通過(guò)職責(zé)配置優(yōu)化、人事控制強(qiáng)化、內(nèi)部分工明晰化等措施，提升了應(yīng)對(duì)綜合性環(huán)保任務(wù)的能力，推動(dòng)了獨(dú)立、統(tǒng)一、有效的“執(zhí)法權(quán)威再造”。(23)楊志云：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革：一個(gè)組織結(jié)構(gòu)整合機(jī)制的闡釋》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期。

在塊的層面，市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)、環(huán)保執(zhí)法統(tǒng)籌管理等多項(xiàng)改革推動(dòng)了縣級(jí)政府原有的效能提升手段在環(huán)節(jié)上轉(zhuǎn)換、在層級(jí)間分解。就環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化而言，市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)賦予了縣級(jí)、市級(jí)政府更有效的統(tǒng)籌手段。該試點(diǎn)通過(guò)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃整合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃的目標(biāo)。(24)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201412/t20141205_963686_ext.html。整合后，各類(lèi)規(guī)劃間原有的統(tǒng)計(jì)口徑、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空間定位等方面的差異得以彌合，市域、縣域內(nèi)生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間的邊間得以明晰，既在源頭消除了部門(mén)之間的潛在沖突，也有助于根據(jù)功能區(qū)劃的不同類(lèi)型決定環(huán)境行政力量的投放強(qiáng)度。就層級(jí)分解而言，權(quán)力覆蓋空間的擴(kuò)大使得按照環(huán)境要素進(jìn)行空間統(tǒng)籌的治理模式更易展開(kāi)。在市級(jí)層面，《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中鼓勵(lì)市級(jí)黨委和政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實(shí)施統(tǒng)籌管理，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求，強(qiáng)化了市級(jí)政府的效能提升職責(zé)；在省級(jí)層面，按照《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)于在環(huán)境執(zhí)法方面有較大需求的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，由省級(jí)政府把關(guān)后賦予相應(yīng)審批、處罰、強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)，則以精準(zhǔn)的方式縮減了執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象之間的距離。

(三)支出責(zé)任合理配置后的資源給付優(yōu)化

環(huán)保任務(wù)強(qiáng)化對(duì)地方資源投入和地方財(cái)政收入均有深刻影響，要求地方政府重新衡量如何在不同治理任務(wù)之間匹配財(cái)政資源。(25)參見(jiàn)高利紅《論財(cái)政體制與我國(guó)環(huán)境法的實(shí)施責(zé)任——以丹江口市為例》,《法學(xué)雜志》2016年第3期。相對(duì)而言，縣級(jí)政府因環(huán)境執(zhí)法權(quán)的上收而在平衡框架之中被壓縮的最多，在多元目標(biāo)之間權(quán)衡的空間更小。加之，縣級(jí)政府處于“行政發(fā)包”(26)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。治理邏輯的末端，是“壓力型體制”(27)楊雪冬：《壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。下環(huán)境政策法律的具體執(zhí)行者，在資源給付方面承受著更大壓力。環(huán)保垂改中環(huán)保部門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)隨機(jī)構(gòu)調(diào)整劃轉(zhuǎn)的要求，就是局部緩解縣級(jí)政府支出壓力的手段之一。為了系統(tǒng)解決層級(jí)間支出責(zé)任失配的問(wèn)題，還需通過(guò)支出責(zé)任的合理配置和轉(zhuǎn)移支付的有效運(yùn)用來(lái)優(yōu)化層級(jí)政府間的資源給付比重。

一方面，合理劃定環(huán)境保護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任，明確劃分央地之間和省以下各層級(jí)政府之間的支出責(zé)任，建立分級(jí)展開(kāi)的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制，是優(yōu)化資源給付手段的基礎(chǔ)?；诖?，《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》(28)國(guó)務(wù)院辦公廳：《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-06/12/content_5519063.htm。對(duì)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法、環(huán)境污染防治等主要領(lǐng)域的央地事權(quán)劃分明確了方向和路徑。另一方面，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌合地區(qū)間發(fā)展差距，補(bǔ)足生態(tài)脆弱地區(qū)政府的基本公共服務(wù)保障能力，既是提升地方政府因環(huán)境保護(hù)而導(dǎo)致資源給付能力下降的手段，也是緩和環(huán)境利益與行政區(qū)劃錯(cuò)位的措施?；诖耍攸c(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度將重點(diǎn)生態(tài)縣域設(shè)定為重點(diǎn)補(bǔ)助對(duì)象和績(jī)效考核獎(jiǎng)懲對(duì)象，明確了中央層面和省級(jí)層面轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和程序，(29)參見(jiàn)中華人民共和國(guó)財(cái)政部《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/29/content_5688035.htm。提升了轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)期性；生態(tài)補(bǔ)償制度協(xié)調(diào)了不同主體之間發(fā)展利益、生存和生態(tài)利益之間的關(guān)系，(30)參見(jiàn)王清軍，蔡守秋《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2006年第7期。在流域生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。

(四)層級(jí)政府間環(huán)境治理任務(wù)的重構(gòu)

無(wú)論是以環(huán)保垂改推動(dòng)約束性目標(biāo)的強(qiáng)化，還是通過(guò)其他改革重新配置條塊之間效能提升的手段和資源給付的比例，其實(shí)質(zhì)均是以改革的方式重構(gòu)層級(jí)政府的環(huán)境治理任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)約束性目標(biāo)與形成性目標(biāo)之間的平衡。這樣的重構(gòu)以應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的改變和治理任務(wù)的復(fù)雜性為背景，以激發(fā)不同層級(jí)組織潛力為目標(biāo)。在靜態(tài)層面，層級(jí)之間的任務(wù)責(zé)任依據(jù)外在復(fù)雜性而確定，不再根據(jù)條塊關(guān)系機(jī)械復(fù)制；在動(dòng)態(tài)層面，層級(jí)之間的形態(tài)與權(quán)限雖處于調(diào)適之中但并不排斥建構(gòu)理性，保持組織形態(tài)的開(kāi)放反思并允許各層級(jí)政府創(chuàng)造性地解決問(wèn)題。(31)參見(jiàn)張賢明，張力偉《國(guó)家縱向治理體系現(xiàn)代化：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與功能》，《政治學(xué)研究》2021年第6期。

重構(gòu)后，政府間環(huán)境治理任務(wù)的配置形成了“適度科層化”(32)張忠民，冀鵬飛：《論生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制改革的事權(quán)配置邏輯》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第6期。的局面，打破了央地之間同質(zhì)化的趨勢(shì)。然而與之不相同步的是，組織法的完善速度卻明顯滯后，層級(jí)政府間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然高度同一，存在模糊空間。如果不依靠行政組織法對(duì)層級(jí)政府任務(wù)、職權(quán)配置方式、機(jī)構(gòu)編制保障等關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，不同改革就有產(chǎn)生“疊加謬誤”的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于沒(méi)有相應(yīng)的組織規(guī)范對(duì)縣級(jí)政府所應(yīng)承當(dāng)?shù)娜蝿?wù)進(jìn)行限定，在自上而下的壓力和屬地管理的責(zé)任下，改革已經(jīng)確定應(yīng)由市級(jí)、省級(jí)完成的任務(wù)就有可能重新向縣級(jí)政府匯聚，導(dǎo)致政府職責(zé)權(quán)限與資源配置的不對(duì)等。因此，系統(tǒng)緩和約束性目標(biāo)與形成性目標(biāo)的張力，在防止地方保護(hù)主義的同時(shí)壓實(shí)地方責(zé)任，關(guān)鍵途徑是在推動(dòng)政府間環(huán)境治理任務(wù)明晰化的基礎(chǔ)上完善行政組織法，保障改革的整體推進(jìn)。

四、組織法創(chuàng)新：事權(quán)清晰化、任務(wù)組織化與權(quán)責(zé)清單化

(一)以環(huán)境事權(quán)的界分優(yōu)化治理任務(wù)的配置

政府間環(huán)境治理任務(wù)的清晰化必須借助于環(huán)境事權(quán)的界分。作為一個(gè)具有中國(guó)特色的本土概念，事權(quán)既體現(xiàn)為政府基于職能處理具體事務(wù)的權(quán)力，又與以支付資金保障任務(wù)順利完成的支出責(zé)任對(duì)應(yīng)，(33)參見(jiàn)徐陽(yáng)光《論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度——理論基礎(chǔ)與立法路徑》，《清華法學(xué)》2014年第8期。連接著任務(wù)內(nèi)容的確定和任務(wù)運(yùn)作的保障。事權(quán)界分清楚之后，層級(jí)間環(huán)境治理任務(wù)的分配也即隨之明朗。

為此，首先應(yīng)明確環(huán)境事權(quán)在央地之間的分配，尤以明確地方環(huán)境事權(quán)的范圍為重。地方事權(quán)的范圍限定著地方權(quán)力獨(dú)立性、自主性和終局性的空間，也是地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行探索和細(xì)化的內(nèi)容。(34)參見(jiàn)葉必豐《論地方事務(wù)》，《行政法學(xué)研究》2018年第1期。沒(méi)有依據(jù)地方治理需要合理匹配事權(quán)，或者事權(quán)匹配后地方無(wú)法進(jìn)行終局性決定，地方治理和地方合作的積極性便無(wú)法發(fā)揮，層層審批的避責(zé)操作就無(wú)法避免。(35)參見(jiàn)葉必豐《行政組織法功能的行為法機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第7期。環(huán)境事權(quán)層級(jí)界分的第二步是將地方環(huán)境事權(quán)在省級(jí)以下進(jìn)行合理配置。當(dāng)前環(huán)境事權(quán)的界分重點(diǎn)在央地之間，而省、市、縣、鄉(xiāng)各層級(jí)政府都被當(dāng)做地方看待。如前所述，包括環(huán)保垂改在內(nèi)的多種改革已經(jīng)對(duì)省以下層級(jí)間政府的任務(wù)分工進(jìn)行了重新劃定，需要法律對(duì)之確認(rèn)。否則行政任務(wù)就只能在模糊的話(huà)語(yǔ)中層層滑行，在現(xiàn)實(shí)張力中處于難以確定的狀態(tài)。

環(huán)境事權(quán)的界分需要法律和地方性法規(guī)的共同發(fā)力。在法律層面，須對(duì)地方環(huán)境事權(quán)進(jìn)行羅列而劃定立法形成空間，對(duì)地方事權(quán)的層級(jí)安排進(jìn)行方向性提示。同時(shí)，對(duì)中央環(huán)境事權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定而排除地方管轄，對(duì)本屬中央事權(quán)但需委托地方行使的要明確執(zhí)行層級(jí)和執(zhí)行保障。此外，還可以設(shè)置兜底條款，宣示中央對(duì)央地事權(quán)調(diào)整的決定權(quán)。在地方性法規(guī)層面，應(yīng)基于地方事權(quán)的范圍創(chuàng)設(shè)、細(xì)化地方環(huán)境管理權(quán)限，同時(shí)根據(jù)法律提示的層級(jí)分工，將環(huán)境治理任務(wù)在省以下的各層級(jí)政府之間進(jìn)行分解，并調(diào)整相應(yīng)層級(jí)的組織形態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)與組織規(guī)模的匹配。

(二)以組織模式的界定回應(yīng)治理任務(wù)的需求

政府組織是目的、職權(quán)、手段等各類(lèi)行政要素的聯(lián)合條件，(36)參見(jiàn)尹 鋼，梁麗芝《行政組織學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第5～6頁(yè)。是行政任務(wù)得以順利進(jìn)行的依托和結(jié)構(gòu)性前提。行政組織法規(guī)范著組織目的、政府體制和政府成員，涵蓋了法律實(shí)施、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配等多方面內(nèi)容。(37)參見(jiàn)江國(guó)華《法治政府要論：組織法治》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2020年，第79～82頁(yè)。因此，只有確保行政組織和行政任務(wù)的匹配關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、分工合理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，法律規(guī)范的內(nèi)涵才能真正顯現(xiàn)。在環(huán)保垂改的推進(jìn)過(guò)程中，正是由于任務(wù)定位及物質(zhì)保障、權(quán)責(zé)劃分、組織間關(guān)系等關(guān)鍵問(wèn)題的模糊，才使得機(jī)構(gòu)垂改中圍繞中央文件表述的上下級(jí)討價(jià)還價(jià)得以展開(kāi)，(38)參見(jiàn)莊玉乙，劉 碩《組織權(quán)威下的討價(jià)還價(jià)何以可能？——機(jī)構(gòu)垂直管理改革中的上下級(jí)博弈》,《公共行政評(píng)論》2021年第6期。才使得環(huán)保垂改后“條條”專(zhuān)業(yè)化水平欠缺、“塊塊”協(xié)調(diào)困難、基層執(zhí)法權(quán)限的分工監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系混亂、職權(quán)轉(zhuǎn)移不暢等問(wèn)題進(jìn)一步顯現(xiàn)。因此，當(dāng)層級(jí)間環(huán)境治理任務(wù)隨著環(huán)境事權(quán)的界分被確定后，行政組織法須以特定任務(wù)的完成為導(dǎo)向來(lái)確定組織模式，并匹配相應(yīng)的執(zhí)行資源。

就組織模式的確定而言，“行政任務(wù)決定著行政組織的規(guī)模和形態(tài)”，(39)賈圣真：《行政任務(wù)視角下的行政組織法學(xué)理革新》，《浙江學(xué)刊》2019年第1期。故行政組織法可在組織形態(tài)類(lèi)型化的基礎(chǔ)上強(qiáng)化行政任務(wù)與組織模式之間的匹配度。例如，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法的任務(wù)而言，不同地方因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和自然環(huán)境差異而區(qū)別較大。組織法可授權(quán)省級(jí)政府或市級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法的模式進(jìn)行選擇，在綜合執(zhí)法和派駐執(zhí)法等不同模式之間進(jìn)行權(quán)衡。就物質(zhì)資源的保障而言，行政組織法中的編制制度、公共預(yù)算制度是保障組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。在具體任務(wù)的指導(dǎo)下，匹配滿(mǎn)足任務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的編制，制定足以支撐任務(wù)正常履行的預(yù)算，是保證環(huán)境治理任務(wù)與人員數(shù)量、物資裝備相匹配的關(guān)鍵。

總之，在層級(jí)政府任務(wù)調(diào)整的背景下，約束性目標(biāo)對(duì)合法性的要求和形成性目標(biāo)對(duì)效率性的要求在組織法上交匯。要避免“收權(quán)—放權(quán)”的無(wú)效循環(huán)，緩和權(quán)力監(jiān)督和屬地管理之間的張力，環(huán)保垂改的后半程改革需要在組織形態(tài)上對(duì)層級(jí)分工的變遷進(jìn)行回應(yīng)，使任務(wù)劃分、組織保障和權(quán)責(zé)歸屬等具體問(wèn)題得以明晰，從而充分調(diào)動(dòng)各層級(jí)主體共同致力于行政任務(wù)的完成。

(三)以權(quán)責(zé)清單的建構(gòu)增進(jìn)行政任務(wù)的體系化

圍繞行政任務(wù)的分配和相應(yīng)的組織保障編制權(quán)責(zé)清單，是為了在行政任務(wù)導(dǎo)向下進(jìn)一步把組織形態(tài)同行為、責(zé)任等關(guān)鍵因素勾連起來(lái)，塑造分工清晰、權(quán)責(zé)一致的任務(wù)推進(jìn)模式，把行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為可資實(shí)踐的“操作指南”。

作為構(gòu)建現(xiàn)代政府的工具和方案，權(quán)責(zé)清單是多類(lèi)行政法范疇的集合，既包括屬于信息公開(kāi)范疇的權(quán)力清單，也包括屬于行政自制范疇的責(zé)任清單。更重要的是，在“實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單與‘三定規(guī)定’有機(jī)銜接”(40)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm。的目標(biāo)要求下，權(quán)責(zé)清單為職權(quán)、機(jī)構(gòu)、編制等行政組織行為進(jìn)入清單留下了制度空間。(41)參見(jiàn)劉啟川《權(quán)力清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的制度建構(gòu)——兼論與責(zé)任清單協(xié)同推進(jìn)》，《政治與法律》2019年第6期。

將行政任務(wù)連同組織保障一同編入權(quán)責(zé)清單，對(duì)于確保環(huán)保垂改后各項(xiàng)任務(wù)的有序推進(jìn)極為重要。其一，清單梳理的過(guò)程本就是對(duì)行政任務(wù)分配的反思過(guò)程。在清單構(gòu)建的過(guò)程中，層級(jí)政府間行政任務(wù)的矛盾之處得以呈現(xiàn)，為矛盾的系統(tǒng)解決指出了方向。其二，任務(wù)明確有助于與之相適配的組織模式的選擇，基于完成任務(wù)的實(shí)際需要，基層力量的強(qiáng)化和基層資源的投放遂可有的放矢。其三，權(quán)責(zé)清單的制定對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中“非規(guī)范化擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象有較強(qiáng)的遏制作用。權(quán)責(zé)范圍和組織模式被明確后，條塊體制在治理效能上的整體性、靈活性、適應(yīng)性、回應(yīng)性將進(jìn)一步增強(qiáng)，條塊分割、資源配置方式混亂低效、卸責(zé)推諉、盡職亦被追責(zé)等困局也會(huì)隨時(shí)逐漸消解。其四，清單本身所具有的動(dòng)態(tài)調(diào)整空間為權(quán)力配置提供了靈活性和開(kāi)放性。清單制是法律總體要求下任務(wù)確認(rèn)和分解的有效方式，是在承認(rèn)有限理性基礎(chǔ)上將法律要求具體化的過(guò)程。因此，以權(quán)責(zé)清單來(lái)表達(dá)復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，既可以進(jìn)一步明晰不同職能部門(mén)的法定責(zé)任，又可以為地方政府履行這些責(zé)任留足試錯(cuò)空間。

五、結(jié) 語(yǔ)

環(huán)保垂改的深化路徑應(yīng)在垂改邏輯之外予以把握，也即是，要恰當(dāng)?shù)靥幚矸乐沟胤奖Ｗo(hù)主義與壓實(shí)地方主體責(zé)任之間的矛盾，須將其置于環(huán)境職權(quán)縱向配置的制度邏輯之中求解。本文提出“約束性目標(biāo)—形成性目標(biāo)的平衡框架”來(lái)理解這個(gè)矛盾的解決思路，認(rèn)為形成性目標(biāo)的強(qiáng)化和約束性目標(biāo)的優(yōu)化應(yīng)調(diào)整分工與監(jiān)督、資源給付與效能提升這兩組要素之間的相互關(guān)系。要素間關(guān)系的調(diào)整最終體現(xiàn)為層級(jí)政府間環(huán)境治理任務(wù)的重構(gòu)。不同層級(jí)之間、不同部門(mén)之間具體應(yīng)如何配置環(huán)境治理任務(wù)通常是一個(gè)實(shí)踐探索的動(dòng)態(tài)過(guò)程，但法律需要對(duì)這種任務(wù)重構(gòu)的趨勢(shì)和實(shí)踐保持回應(yīng)，以環(huán)境事權(quán)調(diào)整的授權(quán)為改革提供合法性，以組織保障的完善確保重構(gòu)后的治理任務(wù)順利履行。當(dāng)然，關(guān)于法律如何在微觀(guān)上完成不同組織樣態(tài)的類(lèi)型化、促成組織形態(tài)與行政任務(wù)之間的匹配性、保障立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)對(duì)組織形態(tài)的選擇、厘清組織行為進(jìn)入權(quán)責(zé)清單的路徑等問(wèn)題，仍然需要進(jìn)一步討論。