袁日新

（沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110870）

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，環(huán)境風(fēng)險始終是一個不可回避的典型風(fēng)險。預(yù)防是風(fēng)險社會中公權(quán)力需要的一種手段，國家需要通過采取預(yù)防措施應(yīng)對環(huán)境壓力和資源枯竭。風(fēng)險預(yù)防已成為環(huán)境資源法領(lǐng)域一項公認(rèn)的法律原則，并在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要的作用，[1]其實質(zhì)義務(wù)在于對人類的生活和健康進(jìn)行前瞻性的保護(hù)，如同必要的指南針一樣，在錯綜復(fù)雜的、層次繁多的法律現(xiàn)象中發(fā)揮重要的作用。[2]生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，是推動綠色發(fā)展的必然要求，是化解生態(tài)環(huán)境瓶頸制約的現(xiàn)實選擇，是提高空間開發(fā)管控水平的重要途徑，是引導(dǎo)和約束城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動風(fēng)險規(guī)制的新型工具。2017年9月，《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制的若干意見》（以下簡稱《意見》）的印發(fā)，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的正式確立。但是，各個地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的運行效果并不樂觀。文章基于風(fēng)險社會視角，以沈陽市為例，在考察生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度存在的問題，提出生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的優(yōu)化對策，以期為我國各城市在機(jī)制構(gòu)建、區(qū)域發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面實現(xiàn)科學(xué)、精細(xì)和有效的治理提供智力支撐，也為我國各個地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的完善提供有益參考。

一、生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的現(xiàn)狀考察

制度是科學(xué)與治理交織互動的平臺與載體。制度提升了人們行為的預(yù)見性，增強(qiáng)了社會交往的確定性。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警是引導(dǎo)和約束城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動的新型風(fēng)險規(guī)制工具，是提升社會公眾應(yīng)對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險理性的新型治理手段，是防范生態(tài)環(huán)境不良變化態(tài)勢快速擴(kuò)散的基礎(chǔ)；同時，由于生態(tài)環(huán)境承載能力是城市所能承載的經(jīng)濟(jì)社會活動總量的能力和容量現(xiàn)實集中反映，因而生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警也是社會穩(wěn)定的“晴雨表”，是對生態(tài)環(huán)境承載能力實現(xiàn)有效管控的組織、制度和技術(shù)體系。完善科學(xué)的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度，設(shè)置合理的預(yù)警控制線和響應(yīng)線，及時對生態(tài)環(huán)境承載能力的現(xiàn)狀和變化作出判斷并對可能的發(fā)展做出評價，建立必要的組織和制度體系以支持預(yù)警制度的運行，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，[3]實現(xiàn)美麗宜居環(huán)境具有重要意義。

生態(tài)承載能力預(yù)警制度一般按照評價結(jié)果將生態(tài)環(huán)境承載能力狀況分為超載、臨界和承載3個等級，還通過分析不同年份生態(tài)功能的變化趨勢來進(jìn)行過程評價。最終結(jié)合生態(tài)環(huán)境承載能力結(jié)果評價和過程評價，將生態(tài)承載能力預(yù)警劃分為紅色預(yù)警、橙色預(yù)警、黃色預(yù)警、藍(lán)色預(yù)警、綠色無警5個等級，具體關(guān)系如下：一是超載根據(jù)變化趨勢分別對應(yīng)三個預(yù)警等級，變差對應(yīng)紅色預(yù)警，穩(wěn)定對應(yīng)橙色預(yù)警，變好對應(yīng)黃色預(yù)警；二是臨界超載根據(jù)變化趨勢分別對應(yīng)三個預(yù)警等級，變差對應(yīng)橙色預(yù)警，穩(wěn)定對應(yīng)黃色預(yù)警，變好對應(yīng)藍(lán)色預(yù)警；三是承載根據(jù)變化趨勢分別對應(yīng)兩個預(yù)警等級，變差對應(yīng)黃色預(yù)警，穩(wěn)定或變化對應(yīng)綠色無警。這樣，根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力等級的變化可以作出相應(yīng)的預(yù)警。

沈陽作為遼寧省省會、東北區(qū)域中心城市、全國重工業(yè)基地之一，經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，在全國GDP總量排名中位居第39位，在中心城市排名中，位居全國第19位。隨著沈陽的高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)加大，生態(tài)環(huán)境問題日益成為制約可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。完善生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度，突破生態(tài)環(huán)境“瓶頸”制約，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境雙贏的道路，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，是沈陽今后一段時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本理念、基本任務(wù)、基本路徑。

沈陽地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的中心，是環(huán)渤海地區(qū)與東北地區(qū)的重要結(jié)合部，位于東經(jīng)123°25′31.18″、北緯 41°48′11.75″之間。沈陽全市東西寬 105 公里，南北長 85 公里，總面積為 8.515 平方公里。截至2020年，沈陽常住人口已經(jīng)達(dá)到832萬人。2020年沈陽土地資源總體分布狀況：農(nóng)用地總面積989390公頃，占土地總面積的76.81%，其中耕地總面積673581公頃，占土地總面積的52.3%；園地總面積16174公頃，占土地總面積的1.25%；林地總面積184391公頃，占土地總面積的14.32%；牧草地總面積34988公頃，占土地總面積的2.71%；其他農(nóng)用地80256公頃，占土地總面積的6.23%。建設(shè)用地總面積235644公頃，占土地總面積的18.29%，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積189044公頃，占土地總面積的14.68%；交通水利及其他建設(shè)用地46600公頃，占土地總面積的3.61%。其他土地面積63054公頃，占土地總面積的4.9%。2020年，沈陽市新增造林面積40萬畝以上，森林保有量達(dá)到272萬畝，森林覆蓋率達(dá)到14.1%，仍然處于較低水平，在全國36個省會以上城市中處于落后地位。2020年，沈陽市城市環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)、良天數(shù)為287天,同比增長3天。根據(jù)水質(zhì)符合地表水環(huán)境質(zhì)量狀況劃分，沈陽段水質(zhì)分類標(biāo)準(zhǔn)如下：遼河干流沈陽段水質(zhì)符合地表水環(huán)境質(zhì)量，為Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)；渾河干流沈陽段水質(zhì)符合地表水環(huán)境質(zhì)量，為Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；北沙河水質(zhì)劣于地表水環(huán)境質(zhì)量，為Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)；臥龍湖水質(zhì)劣于地表水環(huán)境質(zhì)量，為V類標(biāo)準(zhǔn)；城市集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為99.4%；城鎮(zhèn)集中式生活飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為99.4%。

綜上所述，這些沈陽生態(tài)環(huán)境的基本現(xiàn)狀，也是沈陽生態(tài)環(huán)境的主要家底。當(dāng)前，沈陽經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵期，也是新舊動能轉(zhuǎn)化的攻堅期，面臨著做大經(jīng)濟(jì)總量與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的雙重挑戰(zhàn)。生態(tài)承載能力預(yù)警是科學(xué)謀劃全市空間開發(fā)戰(zhàn)略、優(yōu)化全市生產(chǎn)力布局和資源要素配置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各類管控指標(biāo)配置的重要手段，能夠準(zhǔn)確預(yù)測生態(tài)系統(tǒng)可能出現(xiàn)的生態(tài)破壞、生態(tài)功能退化等狀況，可以有效地判斷生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度，從而為相關(guān)政府部門制定差異化政策提供重要依據(jù)。

二、生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的問題檢視

任何一項制度的運行總是嵌于特定的制度背景中，運行的過程和結(jié)果不僅會受到制度自身的規(guī)范和約束，而且會受到更為廣闊的制度背景的影響和制約。[4]目前，沈陽資源消耗仍然較大，污染物排放量仍然很高，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響仍然突出，生態(tài)環(huán)境形勢仍然不容樂觀。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度尚未形成機(jī)理縝密、方法科學(xué)、預(yù)測精度高的體系，在實際運行中存在不可忽視的問題。

（一）生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)重疊

生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的核心要素。為了規(guī)制動態(tài)性、多樣性和復(fù)雜性的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，政府不斷推出新型規(guī)制措施，從而產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域一系列制度群。根據(jù)《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警技術(shù)方法（試行）》規(guī)定，我國生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系分為陸域標(biāo)準(zhǔn)體系和海域標(biāo)準(zhǔn)體系兩大類型。陸域標(biāo)準(zhǔn)體系包括基礎(chǔ)評價、專項評價、過程評價和待補(bǔ)評價四個層級指標(biāo)，涵蓋水資源、大氣資源、土地資源、環(huán)境脅迫程度、植被覆蓋度、耕地變化等領(lǐng)域。海域標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括海洋空間資源、生態(tài)資源承載及海洋環(huán)境承載標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國環(huán)境風(fēng)險預(yù)警主要包括環(huán)境污染公共預(yù)警、農(nóng)業(yè)污染源預(yù)警、重污染天氣預(yù)警、長江流域水環(huán)境質(zhì)量預(yù)警、突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警。其中，農(nóng)業(yè)污染源預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系包括農(nóng)業(yè)用水污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和耕地土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)；環(huán)境污染公共預(yù)警和突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)所涉及內(nèi)容均包括水、大氣、土壤、輻射及海洋污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢?，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系總體上囊括了其他類型環(huán)境風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)之間存在諸多重疊。[5]

由于生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重疊，使權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)和責(zé)任存在重復(fù)、交叉、多次的分配。由于行政機(jī)關(guān)權(quán)力和義務(wù)的重復(fù)配置，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度出現(xiàn)“多頭治理、各自為政”的困境。不但預(yù)警強(qiáng)制性效力互相沖突，而且行政機(jī)關(guān)主觀弱化，造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)被迫讓位于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，無法有效保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，行政權(quán)力配置的重疊與混亂造成政府行政執(zhí)法資源的重置和浪費。[6]因此，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重疊既妨礙實踐中的制度有序運行，也違背制度設(shè)計的成本效益原則，[7]從而無法確保生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的有效實施。沈陽市目前已經(jīng)建立了常態(tài)化和動態(tài)化的水環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境空氣質(zhì)量和聲環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警，但是由于生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的重疊，尚未形成系統(tǒng)科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度。

（二）生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警發(fā)布模式滯后

基于風(fēng)險的生成邏輯，風(fēng)險社會的風(fēng)險預(yù)防根植于知識。科學(xué)知識是識別風(fēng)險的基礎(chǔ)，其在風(fēng)險預(yù)防的策略中居于主導(dǎo)地位。信息預(yù)防是環(huán)境預(yù)防的認(rèn)知前提。[8]因此，常態(tài)化風(fēng)險規(guī)制制度的形成通常需要付出巨大代價。一般來說，政府與社會公眾擁有的環(huán)境風(fēng)險信息不對稱，政府往往能夠獲取更為充分的環(huán)境風(fēng)險信息，而社會公眾環(huán)境風(fēng)險信息的獲取更多地依賴于政府的信息公開。因此，環(huán)境信息的發(fā)布模式在一定程度上決定了環(huán)境信息的及時傳遞和功能的有效發(fā)揮?！昂侠頉Q策需要知識，并要在已知的各種可選方案中作有意識的選擇。為了做出合理選擇，必須了解各種可選方案。然而，獲取不同方案的信息所需要的資源和時間都十分稀缺和昂貴?！盵9]為了使生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度更好地發(fā)揮應(yīng)有的功能，尤其需要構(gòu)建及時、充分、準(zhǔn)確的環(huán)境風(fēng)險信息發(fā)布模式。

根據(jù)信息發(fā)布的要素劃分，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息可以劃分為單項發(fā)布模式和綜合發(fā)布模式兩種。由于生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警級別調(diào)整變動會導(dǎo)致一系列生態(tài)環(huán)境限制性措施啟動，并且涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管責(zé)任，現(xiàn)行信息的發(fā)布模式過多強(qiáng)調(diào)保障預(yù)警信息準(zhǔn)確性，缺乏對于及時和充分的預(yù)警信息對外發(fā)布模式規(guī)定。由此，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度只是對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的綜合評價工具和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的衡量標(biāo)尺，無法實現(xiàn)提升社會公眾自我規(guī)避生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的制度功能，必然大大增加環(huán)境治理的社會成本，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。沈陽已經(jīng)建立生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應(yīng)急機(jī)制，系統(tǒng)開展預(yù)案編制、隱患排查治理、環(huán)境應(yīng)急演練、典型事件環(huán)境應(yīng)急處置、污染損害評估等，不斷提升企事業(yè)單位預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)環(huán)境事件的能力，強(qiáng)化環(huán)境安全保障，但是，尚未建立及時便利動態(tài)的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制，難以完全實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的積極功能。

（三）生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警公眾參與途徑有限

現(xiàn)代環(huán)境治理必須發(fā)揮社會公眾的力量，必須依靠社會公眾的參與。公眾參與環(huán)境事務(wù)是環(huán)境治理中最為有效的提升公眾環(huán)境風(fēng)險理性的方式，已經(jīng)得到市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的普遍認(rèn)可和法律保障。如果缺乏明確的法律規(guī)定或者法律做了禁止性規(guī)定，社會公眾的環(huán)境參與權(quán)將無法得到保障。根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警的法律效力，預(yù)警級別的調(diào)整變動將帶來一系列限制性措施的啟動。一方面是預(yù)警級別由深及淺調(diào)整變動產(chǎn)生的積極效果：重新進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，獲得生態(tài)補(bǔ)償、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等；另一方面是預(yù)警級別由淺到深的調(diào)整變動產(chǎn)生的消極效果：責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限制生產(chǎn)、區(qū)域限批、建設(shè)用地縮減、資源環(huán)境風(fēng)險管控等。[6]因此，在制度設(shè)計時，需要考慮在生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境風(fēng)險信息發(fā)布的過程中嵌入社會公眾參與機(jī)制。

生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的公眾參與途徑目前還非常有限，社會公眾尚無法充分表達(dá)自身利益的訴求。《環(huán)境保護(hù)法》第18條原則性規(guī)定了由省級以上人民政府組織有關(guān)部門或者委托專業(yè)機(jī)構(gòu)建立資源環(huán)境承載能力預(yù)警制度，尚未涉及公眾參與生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的構(gòu)建，也未提及生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的公示。根據(jù)《意見》“建立一體化監(jiān)測預(yù)警評價機(jī)制”的規(guī)定，我國生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警評價和監(jiān)督主要是政府部門間的平行協(xié)商與上下級間的垂直會商過程，尚缺乏公眾參與途徑的明確規(guī)定，無法保證社會公眾的環(huán)境參與權(quán)。例如2020年9月，沈陽市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布《沈陽市生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指南》，明確提出完善公眾參與機(jī)制，通過政府網(wǎng)站互動平臺、公眾開放日以及官方微信等途徑，加強(qiáng)與社會公眾的聯(lián)系交流，切實通過多種途徑暢通社會公眾表達(dá)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域愿望和訴求的途徑。但是，在實踐中，社會公眾獲得的主要是有關(guān)環(huán)境質(zhì)量信息，對于生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警風(fēng)險信息，尚未有公開的先例，社會公眾無法獲得這些信息，則無從表達(dá)自身生態(tài)環(huán)境利益訴求，也就無從提升自我規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的能力。

（四）生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警問責(zé)機(jī)制缺失

善治要求增大個人及機(jī)構(gòu)的責(zé)任性。[10]行政問責(zé)制要求承擔(dān)相關(guān)職責(zé)的主體及其首長不斷地對公眾質(zhì)疑作出各種解釋和說明，最終承擔(dān)相應(yīng)的不利法律后果，包括行政處分、黨紀(jì)處分、民事責(zé)任、刑事責(zé)任、憲政責(zé)任等。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警級別調(diào)整變動帶來的政治或法律后果是生態(tài)環(huán)境行政問責(zé)的具體表現(xiàn)。根據(jù)預(yù)警級別的調(diào)整變化標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的突發(fā)環(huán)境事件問責(zé)，尚不能使有關(guān)責(zé)任人因生態(tài)環(huán)境監(jiān)管失職而承擔(dān)及時充分有效的政治責(zé)任或法律責(zé)任。

在生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警問責(zé)方面尚存在如下問題：一是側(cè)重事后追責(zé)模式。根據(jù)《意見》的有關(guān)規(guī)定，預(yù)警等級的降低是追究生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于環(huán)境具有自我恢復(fù)功能，因而生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警等級在短時間內(nèi)并不會因監(jiān)管不力而明顯降低。因此，設(shè)置事后動態(tài)的問責(zé)模式，并不能增強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境承載能力監(jiān)管責(zé)任人的督促作用。二是追責(zé)的前提多以“嚴(yán)重后果”為限。《意見》規(guī)定對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部，不得提拔使用、委以重要職務(wù)等措施，可能產(chǎn)生較為靈活的自由裁量權(quán)，也可能產(chǎn)生處理生態(tài)環(huán)境問題的僥幸心理，并不能建立常態(tài)化、制度化的監(jiān)督機(jī)制。三是社會公眾問責(zé)規(guī)定的缺失。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警失效的追責(zé)主要體現(xiàn)為上級對下級監(jiān)督，社會公眾無權(quán)啟動問責(zé)機(jī)制，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任人“只對上不對下”的問責(zé)模式將會造成責(zé)任“內(nèi)部化”的問題?！兑庖姟分赋觯骸皩①Y源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍?！钡牵环矫?，生態(tài)環(huán)境安全目標(biāo)是確保經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，雖然有時表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升的政績考核，但是經(jīng)濟(jì)總體向上發(fā)展仍然是最終指標(biāo)。另一方面，生態(tài)環(huán)境承載能力指標(biāo)體系的考量因素繁多，以預(yù)警級別調(diào)整變化為標(biāo)準(zhǔn)的評價體系難以準(zhǔn)確及時充分呈現(xiàn)。因此，地方領(lǐng)導(dǎo)干部的工作中心仍然是確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，整體性的生態(tài)環(huán)境承載能力考核標(biāo)準(zhǔn)依然無法撼動領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的核心。[6]沈陽市生態(tài)環(huán)境局建設(shè)有生態(tài)環(huán)境局正風(fēng)肅紀(jì)大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，主要職責(zé)包括：研究制定正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督工作計劃，組織各單位開展正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督工作；研究和協(xié)調(diào)解決正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督工作中的重大問題和重要事項；對正風(fēng)肅紀(jì)監(jiān)督工作進(jìn)行整改督導(dǎo)。平臺顯示舉報總數(shù)和舉報受理共九件，但是否涉及對生態(tài)環(huán)境承載能力監(jiān)管責(zé)任人的問責(zé)不得而知。在沈陽各級政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系中，是否將生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警評價結(jié)論納入因缺少相關(guān)公布的信息無從確證。

（五）生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警聯(lián)動機(jī)制缺位

“自然的破壞力與市場的破壞力在高度發(fā)達(dá)的工業(yè)社會里聯(lián)袂出擊，協(xié)同沖刺，形成共振，使得未來的全球風(fēng)險社會危機(jī)四伏，險象環(huán)生?！盵11]由此，風(fēng)險展現(xiàn)出自身統(tǒng)攝一切的關(guān)聯(lián)性。貝克進(jìn)而指出：“風(fēng)險使空間、時間和內(nèi)容上分離的東西建立了直接而危險的關(guān)聯(lián)。風(fēng)險穿過了過度專業(yè)化的篩子，它處在各種專業(yè)化之間。處置風(fēng)險要求人們具備全局觀和協(xié)作精神，這種協(xié)作越過了一切精心設(shè)置和維護(hù)的邊界。風(fēng)險跨越了理論和實踐的區(qū)分，跨越了專業(yè)和學(xué)科的邊界，跨越了各種專業(yè)職權(quán)和制度責(zé)任，跨越了事實和價值的二分，跨域了表面上由制度分割的政治領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、科學(xué)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?！盵12]

生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警屬于事前預(yù)防的范疇，是一項綜合性決策的過程，也是突發(fā)公共事件預(yù)警機(jī)制中的重要組成部分。借助生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的運作，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以早發(fā)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險或者早采取措施消除危險，達(dá)到降低社會負(fù)擔(dān)的效果，實質(zhì)上預(yù)警就是要結(jié)合實際情況事先研判預(yù)警的范圍和預(yù)警的級別、應(yīng)采取的限制性措施等問題。為此，需要充分了解當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，考慮生態(tài)環(huán)境承載能力涉及的多個要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警涉及發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃國土、市場監(jiān)管、工業(yè)信息等部門，不僅需要縱向的各級政府及其各個部門的步調(diào)一致，而且需要橫向的各個相關(guān)部門之間的多方聯(lián)動，同時要發(fā)動各類社會組織、專家學(xué)者和社會公眾積極參與，才能確保實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的正向功能。沈陽生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警聯(lián)動機(jī)制尚未有效運作，尚未實施多重維度的協(xié)同校驗，包括各個單項要素評價結(jié)論之間、單項要素評價結(jié)論與綜合評價結(jié)論之間，以及市級和區(qū)縣級行政區(qū)結(jié)論之間的相互校驗，無法保證生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警的科學(xué)性、合理性和可靠性。

三、生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的優(yōu)化對策

“制度的一個功能就是使復(fù)雜的人際交往過程對于多種多樣的參與者變得更易理解和更可預(yù)見，從而不同個人之間的協(xié)調(diào)能加速完成?！盵9]生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度優(yōu)化是一項長期、復(fù)雜和艱巨的系統(tǒng)工程。這項制度的優(yōu)化，不僅需要著眼于長期目標(biāo)，也需要考慮現(xiàn)實的可能性和可操作性；不僅需要考慮構(gòu)建全國統(tǒng)一規(guī)范有效的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度體系，也需要考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境存在較大差異的現(xiàn)實情況；不僅需要考慮發(fā)揮生態(tài)環(huán)境主管部門的重要作用，也需要考慮發(fā)揮相關(guān)部門和社會公眾的積極性。為此，應(yīng)當(dāng)整章建制、多措并舉、協(xié)同推進(jìn)，既要重視體系化的制度構(gòu)建，又要強(qiáng)調(diào)制度運行的配套保障，全力發(fā)揮制度的應(yīng)有功能，盡力實現(xiàn)制度的預(yù)期目標(biāo)，有力推進(jìn)我國環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）設(shè)計多元復(fù)合的網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警體系

在現(xiàn)代環(huán)境法的視域下，采取單獨分散的對策性預(yù)防措施應(yīng)對生態(tài)環(huán)境和自然資源的開發(fā)利用行為所造成的損害，已經(jīng)無法滿足風(fēng)險預(yù)防原則的要求。[1]生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警是一項涉及要素繁多復(fù)雜、管理部門縱橫交錯的系統(tǒng)工程，基于網(wǎng)格化治理的理念，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警體系可以分為監(jiān)測層、預(yù)警層、決策層、反饋層、保障層五個部分。監(jiān)測層是對水、大氣、土地、環(huán)境脅迫度、植被覆蓋度、灰霾污染、耕地變化、生態(tài)質(zhì)量、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等指標(biāo)進(jìn)行實時監(jiān)測；預(yù)警層是根據(jù)監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行生態(tài)環(huán)境承載能力的動態(tài)分析，確定生態(tài)環(huán)境承載能力的實時狀態(tài)、生態(tài)環(huán)境承載能力的變化趨勢，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境承載能力變化的原因追蹤分析，并參照生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警閾值發(fā)布相應(yīng)的預(yù)警警報；決策層是生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門共同商議決策根據(jù)預(yù)警警報信息以及生態(tài)環(huán)境承載能力動態(tài)分析信息共同商議、最終確定決策方案；反饋層是根據(jù)決策方案以及預(yù)警預(yù)案啟動相應(yīng)的應(yīng)對措施，主要包括資源性提高生態(tài)環(huán)境承載能力、結(jié)構(gòu)性提高生態(tài)環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)性提高生態(tài)環(huán)境承載能力三大類措施，對生態(tài)系統(tǒng)以及人類活動領(lǐng)域的“人、地、城、產(chǎn)”進(jìn)行反饋，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境承載能力的安全；保障層是通過提高監(jiān)測風(fēng)險預(yù)報能力、提升預(yù)警技術(shù)方法、加強(qiáng)預(yù)警信息發(fā)布、強(qiáng)化預(yù)警信息傳播、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和保障等措施確保生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警體系的有效運行。因此，現(xiàn)代環(huán)境治理需要構(gòu)建各部門全程參與、協(xié)同聯(lián)動、合作共建的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警體制機(jī)制，形成一個多元復(fù)合、互聯(lián)互通、龐大有機(jī)的治理系統(tǒng)。我國“要提高生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核的制度機(jī)制。”[13]

（二）建立系統(tǒng)完備的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系

生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的核心，是決定生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度能否有效運行的關(guān)鍵。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，標(biāo)準(zhǔn)是一種重要的規(guī)制形式。政策制定者在制定標(biāo)準(zhǔn)時所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)可以區(qū)分為一般目標(biāo)和具體目標(biāo)。由于完全消除不必要的損失不僅是不可能的，也是不必要的，標(biāo)準(zhǔn)體系的具體目標(biāo)會隨著一般目標(biāo)的變化而變化。而且，為預(yù)防不利的環(huán)境風(fēng)險，本身還存在標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行成本以及規(guī)制體系運行的行政成本。[14]在現(xiàn)實政策和立法中，一般通過調(diào)整安全閾值來影響和控制風(fēng)險預(yù)防的嚴(yán)格程度：風(fēng)險較大，預(yù)防措施較嚴(yán)格；風(fēng)險較小，預(yù)防措施較寬松。因此，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系需要不斷變化和調(diào)整，以增強(qiáng)自身的正當(dāng)性、適應(yīng)性和有效性。為了徹底消除理論上和實際上的重疊，可以根據(jù)環(huán)境要素權(quán)重建立一體化的單項環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系，如水載力指數(shù)、大氣載力指數(shù)、土地承載力指數(shù)。隨著實踐經(jīng)驗的積累和技術(shù)工具的完善，逐步構(gòu)建由單項環(huán)境要素預(yù)警指數(shù)綜合和突發(fā)環(huán)境事件預(yù)警指標(biāo)體系共同組成的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)體系，推動生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、實用性和標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、集成化。另外，還要考慮進(jìn)行定期監(jiān)控，確立生態(tài)環(huán)境承載能力綜合指數(shù)，設(shè)置生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警控制線和響應(yīng)線。系統(tǒng)考慮單一指數(shù)和綜合指數(shù)，篩選有典型性、預(yù)防性、實用性的指標(biāo)，如單位GDP水資源消耗、PM2.5、單位GDP能源消耗，兼顧各個指數(shù)之間的有機(jī)銜接，并做好與相關(guān)生態(tài)環(huán)境制度的協(xié)調(diào)和對接。

（三）構(gòu)建及時高效的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布模式

理論上，人們能夠制定出符合公益目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，能夠在生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警的成本與收益之間尋求適當(dāng)?shù)钠胶?。但是，無論信息使用情況有多好，眾多變量必然高度不確定。社會公眾獲取各個標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容方面的信息，將會對相關(guān)機(jī)構(gòu)官員產(chǎn)生影響。不確定性越強(qiáng)，社會公眾對標(biāo)準(zhǔn)制定者施加影響的空間越大。[14]因此，完善生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布模式有助于顯著提升環(huán)境風(fēng)險治理的能力和水平。根據(jù)生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度的預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)及其制度規(guī)范，相關(guān)任務(wù)的執(zhí)行及制度功能的實現(xiàn)必須及時高效。為此，可以考慮從兩個方面構(gòu)建生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息發(fā)布模式：一是定期發(fā)布生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警信息。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警級別的調(diào)整變動將會產(chǎn)生停產(chǎn)整頓、限制生產(chǎn)、區(qū)域限批、限期退出等限制性措施的適用，特別要審慎處理區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警級別的變動。二是適時動態(tài)發(fā)布單項資源環(huán)境風(fēng)險預(yù)警信息。在遵循統(tǒng)一和完整的單項生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確立動態(tài)的單項生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警發(fā)布制度，以保證公眾及時、充分、全面、準(zhǔn)確地獲得生態(tài)環(huán)境風(fēng)險信息。

（四）設(shè)置多元有效的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警公眾參與路徑

現(xiàn)代法治的題中之義和必然要求是社會公眾不應(yīng)當(dāng)被視為權(quán)力和規(guī)范的承受者，而應(yīng)當(dāng)被視為參與者和建構(gòu)者。[15]一般來說，通過商談形成的決定具有正當(dāng)性和合理性，[16]因而更易獲得可認(rèn)同性和可接受性。社會公眾積極參與生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警既是他們的權(quán)利，也是他們的義務(wù)。只有積極地參與生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警，社會公眾的環(huán)境權(quán)益訴求才能得到最充分的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的確立和限制性措施的權(quán)衡是生態(tài)環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警制度對外產(chǎn)生的兩個主要法律后果。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，積極拓寬公眾參與路徑，可以最大限度地消除和減少在預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系賦分中的主觀隨意性和不穩(wěn)定性，可以最大限度地減少對社會公眾的個人權(quán)利和經(jīng)濟(jì)自由的侵犯。因此，首先在信息平臺的設(shè)置上，要構(gòu)建面向社會公眾的生態(tài)環(huán)境預(yù)警信息平臺，打通不同地區(qū)、不同部門和不同行業(yè)之間的信息孤島，加強(qiáng)橫縱兩個方向的多范圍、多層次、多渠道協(xié)同聯(lián)動，真正實現(xiàn)各地區(qū)、部門及行業(yè)的信息共享。開通第三方評估平臺，采取聽證方式進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取、征詢社情民意，更好地解決民眾關(guān)心的社會熱點問題和難點問題，聽證結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為行政決策主要依據(jù)。其次在具體參與路徑上，生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的確立和限制性措施的權(quán)衡所影響的主體主要是企業(yè)和個人，其中企業(yè)與個人的利益取向可能是正相關(guān)，也可能是負(fù)相關(guān)。當(dāng)兩者利益正相關(guān)時，企業(yè)可以派出代表或者通過聘請相關(guān)專家參與標(biāo)準(zhǔn)的確立或限制性措施的權(quán)衡，個人可以附隨企業(yè)的選擇。當(dāng)兩者利益負(fù)相關(guān)時，企業(yè)與個人可以各自選擇代表參與溝通協(xié)商，個人可以尋求環(huán)境保護(hù)公益組織的支持或者自行選擇代表參加。

（五）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載能力持續(xù)承載的制度激勵

由于吸納和評價信息的能力的有限性，人們通常會根據(jù)以往的經(jīng)驗調(diào)整他們的期望值。[9]因而，對行政機(jī)關(guān)和行政相對方都要制約與激勵并重，才能提高效率。[17]激勵機(jī)制是生態(tài)環(huán)境承載能力持續(xù)承載的重要保障之一。為此，一要大力推行和實施綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系，切實構(gòu)建區(qū)域自然資本核算體系。一般認(rèn)為，綠色國民經(jīng)濟(jì)核算等于統(tǒng)計GDP減去自然資源價值減少和環(huán)境損失后的余額，它將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)合在一起，是一種全新的國民經(jīng)濟(jì)核算體系，能夠真實地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量，有助于促進(jìn)和保障生態(tài)環(huán)境承載能力的持續(xù)承載。二要努力完善生態(tài)制度創(chuàng)新的激勵機(jī)制，深入推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)企業(yè)、市場生態(tài)、政府生態(tài)引導(dǎo)制度激勵等，通過不斷的制度創(chuàng)新加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境承載能力的持續(xù)承載。三要全面健全相關(guān)監(jiān)管制度，完善環(huán)境保護(hù)稅收制度體系，構(gòu)建以環(huán)境保護(hù)稅為基礎(chǔ)、多稅種相協(xié)調(diào)、與行政事業(yè)性收費相互補(bǔ)充的綠色稅收體系；[18]探索多元化、多層次和多領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償模式，積極推進(jìn)市場化的生態(tài)效益補(bǔ)償路徑；完善排污權(quán)交易制度，促進(jìn)排污權(quán)交易市場的發(fā)展。[19]

（六）建立動態(tài)的生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警問責(zé)機(jī)制

環(huán)境問責(zé)是我國問責(zé)制建設(shè)的重點內(nèi)容之一，需要“健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，強(qiáng)化制度約束作用”[20]。生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)公共行政行為的問責(zé)機(jī)制是監(jiān)督?jīng)Q策制定方法的合法化，確保決策者在立法限制的范圍內(nèi)行使權(quán)力的關(guān)鍵。首先在生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警事件問責(zé)方面，對于單項生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警級別的調(diào)整變動，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過書面方式及時主動細(xì)致地回應(yīng)社會公眾關(guān)切。對于生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警級別的調(diào)整變動，應(yīng)當(dāng)由主要領(lǐng)導(dǎo)通過新聞發(fā)布會的方式直接回應(yīng)各方的疑惑和詢問。其次在生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警績效考核方面，在規(guī)定的周期內(nèi)，將單項生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警發(fā)布的次數(shù)和級別作為領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核的標(biāo)準(zhǔn)。對于限制性措施適用不到位，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的區(qū)縣政府及其有關(guān)部門等，建立信用不良記錄，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。根據(jù)嚴(yán)重程度區(qū)別對待承載力預(yù)警變動：一是從不超載向超載轉(zhuǎn)變的地區(qū)，對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核應(yīng)實行“一票否決”制；二是從臨界超載向超載轉(zhuǎn)變的地區(qū)或者從不超載向臨界超載轉(zhuǎn)變的地區(qū)，應(yīng)要求領(lǐng)導(dǎo)干部限期恢復(fù)區(qū)域環(huán)境，如果未能恢復(fù)至綠色無警的，則同樣實行“一票否決”制。[6]

（七）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境承載能力網(wǎng)格化監(jiān)管

網(wǎng)格化監(jiān)管是為了整合組織資源、提高監(jiān)管效率的一種現(xiàn)代化監(jiān)管理念。[21]為此，應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)環(huán)境承載能力公示制度，公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以綜合性指數(shù)發(fā)布為主，公示形式應(yīng)當(dāng)采用新聞發(fā)布會或者公報方式。構(gòu)建集監(jiān)測、評估、預(yù)警、調(diào)控、監(jiān)管、公示等為一體的信息平臺，形成以數(shù)據(jù)庫、知識庫、方法庫等為載體的生態(tài)承載能力決策支持系統(tǒng)，建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控體系，提升突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)對能力。沈陽生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺的運行，使環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以利用動態(tài)監(jiān)管功能強(qiáng)化日常監(jiān)管，盡量提前發(fā)現(xiàn)、提前介入、提前制止各類破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為。同時，通過對不同年度遙感影像圖的對比驗證分析，大規(guī)模調(diào)查生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)開發(fā)活動。平臺的運行還可以打通生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)領(lǐng)域的信息壁壘，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享和協(xié)同監(jiān)管，形成部門協(xié)同聯(lián)動、系統(tǒng)精細(xì)監(jiān)管的工作機(jī)制。但是，監(jiān)管平臺的公眾端口還需逐步開放，生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)政策、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定以及生態(tài)保護(hù)紅線分布、調(diào)整、保護(hù)狀況還需公開發(fā)布，使市民可以通過監(jiān)管平臺舉報案件。

四、結(jié)語

我國社會主義現(xiàn)代化的一個重要特征是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，注重同步推進(jìn)物質(zhì)文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)。[13]風(fēng)險社會威脅著人類社會自身和自然。這不僅因為人類社會對于自然的侵犯使生態(tài)圈面臨毀滅的威脅，使一度被認(rèn)為恒定不變的自然現(xiàn)象如天氣和氣候也可為人所處置，更重要的是因為它消除了“自然”和“人為”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。自然的進(jìn)化為人類社會所構(gòu)造的進(jìn)化所覆蓋。自然科學(xué)和生物科技可以制造出后果不可預(yù)見的新自然。那些起初被認(rèn)為對生態(tài)完全無礙的技術(shù)也有如此的效果。風(fēng)險社會的理論是把社會對未來的預(yù)防能力作為研究的問題。它不僅將風(fēng)險數(shù)量上的增加作為議題提出，而且從根本上挑戰(zhàn)安全的理想目標(biāo)。“如果法律面對處處存在的風(fēng)險不能穩(wěn)定安全機(jī)制，那么基礎(chǔ)條件的陳舊過時和現(xiàn)代法律的基本功能應(yīng)當(dāng)重新討論?！盵8]因此，在風(fēng)險社會視域下，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險具有不確定性、不可逆性、不可恢復(fù)性和不可權(quán)衡性，環(huán)境法的思維應(yīng)當(dāng)及時提前積極應(yīng)對，預(yù)防性比懲罰性法律制度的設(shè)計、構(gòu)建和完善更為妥當(dāng)。生態(tài)環(huán)境承載能力預(yù)警制度是預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的重要制度設(shè)計和新型治理工具，不僅對確定性的損害有所應(yīng)對，而且對科學(xué)不確定也有所反應(yīng)，[22]能夠有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，保障國家生態(tài)安全，從而不斷提升國家環(huán)境治理能力和水平，持續(xù)推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)。