楊正喜

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院/鄉(xiāng)村振興研究院，廣東 廣州 510642）

當(dāng)前，在我國(guó)鄉(xiāng)村治理中已經(jīng)形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理體系。雖然許多法律法規(guī)從應(yīng)然層面規(guī)定黨是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層治理要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，但從實(shí)然層面來(lái)看，農(nóng)村基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織力量和功能優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮出來(lái)，甚至一些地區(qū)的農(nóng)村黨組織出現(xiàn)弱化、虛化和邊緣化的情形，不僅弱化了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，而且削弱了鄉(xiāng)村治理的效果。作為鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，面對(duì)鄉(xiāng)村振興的任務(wù)和鄉(xiāng)村黨組織新變化等新挑戰(zhàn)，需要適時(shí)作出調(diào)適，以適應(yīng)基層治理新情況。在這種背景下，為解決鄉(xiāng)村黨建問(wèn)題，黨和政府相繼出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，提出要完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制、發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用。要把堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作為一條紅線貫穿始終，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，打造充滿(mǎn)活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。顯然，夯實(shí)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位和推進(jìn)基層黨建引領(lǐng)嵌入鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，已成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手。

一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

為克服近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)“內(nèi)卷化”和一盤(pán)散沙狀態(tài)，新中國(guó)成立后，通過(guò)政黨向鄉(xiāng)村社會(huì)的延伸和滲透，從而將鄉(xiāng)土社會(huì)整合為一個(gè)高度組織化的政治社會(huì)。[1]通過(guò)加強(qiáng)黨組織建設(shè)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在農(nóng)村建立起一個(gè)一元化、總體化的治理機(jī)構(gòu)，使國(guó)家政權(quán)能夠牢固地扎在鄉(xiāng)村底層。[2]作為國(guó)家治理的末梢，基層黨組織借助組織嵌入，實(shí)現(xiàn)了與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織緊密結(jié)合，國(guó)家治理體系亦隨著政黨下鄉(xiāng)而在鄉(xiāng)村展開(kāi)和運(yùn)行。

20世紀(jì)70年代末，在人民公社制度被廢除和實(shí)行“包產(chǎn)到戶(hù)”之后，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會(huì)之間發(fā)生巨大變化。為重振基層政治和組織、保持農(nóng)村穩(wěn)定，遏阻地方代理者的專(zhuān)斷權(quán)力，國(guó)家必須恢復(fù)在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治力和合法性。[3]所以，在某種意義上，村民自治是國(guó)家在面對(duì)農(nóng)村地區(qū)統(tǒng)治能力與合法性雙重危機(jī)時(shí)可供選擇的政治機(jī)制。由此，“鄉(xiāng)政村治”構(gòu)成了改革開(kāi)放后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的鄉(xiāng)村治理框架。

在“鄉(xiāng)政村治”和資源汲取型體制下，政治系統(tǒng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村民委員會(huì)間關(guān)系的越位和錯(cuò)位，帶來(lái)鄉(xiāng)村治理困難。隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，鄉(xiāng)村關(guān)系由“汲取型”向“懸浮型”轉(zhuǎn)變，國(guó)家開(kāi)始從鄉(xiāng)村社會(huì)“退場(chǎng)”，農(nóng)民的離心化和黨群干群關(guān)系疏離問(wèn)題開(kāi)始凸顯。國(guó)家稅費(fèi)改革的初衷是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但稅費(fèi)消除卻帶來(lái)農(nóng)民疏離化等非預(yù)期的后果。一方面，基層黨組織人員青黃不接，不少地方出現(xiàn)組織弱化、虛化現(xiàn)象；另一方面，在村治邏輯下，作為基層領(lǐng)導(dǎo)核心的黨務(wù)等讓步給村務(wù)，導(dǎo)致黨組織邊緣化?，F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，政治動(dòng)蕩無(wú)序常常伴隨著政黨力量的式微、群眾支持的消失和組織結(jié)構(gòu)的衰弱。[4]農(nóng)村基層組織狀況成為關(guān)乎中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政安全的重大問(wèn)題，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅需要解決基層組織弱化、虛化和邊緣化等一系列問(wèn)題，還要面對(duì)基層穩(wěn)定等問(wèn)題。面對(duì)時(shí)代變化，作為鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨需要適時(shí)作出調(diào)適，要強(qiáng)化基層黨建引領(lǐng)作用來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理。

伊斯頓認(rèn)為政治系統(tǒng)是“一個(gè)由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng)，這個(gè)行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產(chǎn)生并反轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)影響環(huán)境”。[5]政治系統(tǒng)基于各種要素在內(nèi)部整合后再輸出，“輸出包括約束性的決策、實(shí)施這種決策的行為。這些輸出可能與政治系統(tǒng)本身有關(guān)，或者與其環(huán)境系統(tǒng)有關(guān)”。[6]鄉(xiāng)村治理體系從一定意義上講是一個(gè)獨(dú)立的政治子系統(tǒng)，并且在一定的政治系統(tǒng)中運(yùn)行。從政治系統(tǒng)來(lái)看，基層組織弱化、虛化和邊緣化帶來(lái)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)功能弱化甚至失調(diào)，不僅制約了基層黨組織的組織力提升，也影響了鄉(xiāng)村治理效果。如果我們無(wú)法通過(guò)基層黨組織構(gòu)建個(gè)人與國(guó)家的穩(wěn)定的政治聯(lián)系，將會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村治理體系的斷裂。

鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化不僅要求政治系統(tǒng)里的組織具有制度創(chuàng)新能力和組織實(shí)施能力，還要求其能適應(yīng)環(huán)境變化，能較好回應(yīng)環(huán)境變化。按照亨廷頓說(shuō)法，所謂組織適應(yīng)性就是組織適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力，衡量高度發(fā)達(dá)的組織的真正尺度是其職能的適應(yīng)性而非職能的特定性。[4]一個(gè)國(guó)家能否化解各種挑戰(zhàn)，重要的是“要看政治體制是不是具有適應(yīng)性和自我調(diào)整能力，是否能夠通過(guò)不斷地改革解決實(shí)際問(wèn)題、提升國(guó)家治理能力?！盵6]改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的快速發(fā)展提升了體制的韌性，這種韌性既包含組織受正式和非正式規(guī)則約束，也包含了組織的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和連貫性等。[7]這種適應(yīng)性是系統(tǒng)中的主體通過(guò)有意或無(wú)意的行動(dòng)和交互作用來(lái)使之更有韌性，韌性使得系統(tǒng)在經(jīng)歷和吸收沖擊與干擾時(shí)，仍能保持基本相同的功能、結(jié)構(gòu)等的能力。[8]

農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理最重要的組織，它既為國(guó)家組織體系結(jié)構(gòu)所決定，同時(shí)嵌入農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，既受制于環(huán)境，也與環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)。鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化，基層黨組織必須進(jìn)行調(diào)適以跟上這種變化?；鶎狱h組織適應(yīng)性表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）有愿意面對(duì)挑戰(zhàn)和進(jìn)行適應(yīng)性變革的決心。如諾斯（Douglass North）所說(shuō)的，政治、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)也一樣，正規(guī)和非正式的制度和規(guī)范使系統(tǒng)中的主體可以嘗試各種選擇，從而促進(jìn)了適應(yīng)能力的發(fā)展。它需要各種各樣可行的替代解決方案，以規(guī)避發(fā)展障礙，應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)并抓住新機(jī)遇；[9]（2）組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性，即組織的縱向和橫向組織體系能適應(yīng)環(huán)境變化；（3）組織功能適應(yīng)性，除了政治參與、利益表達(dá)、社會(huì)整合、民主監(jiān)督、維護(hù)穩(wěn)定等功能外，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出基層組織建設(shè)要突出政治功能；（4）組織能力適應(yīng)性，十九大報(bào)告提出，要把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”，基層黨組織需要能適應(yīng)環(huán)境，不斷提升組織力（見(jiàn)圖1）。

圖1 基層黨組織適應(yīng)性分析框架

二、從黨建弱化到黨建嵌入鄉(xiāng)村治理：Y市的案例

Y市L鎮(zhèn)連村是省定相對(duì)貧困村，面積31.83平方公里，其中林地4.3萬(wàn)多畝、水田905畝。共有17個(gè)村民小組，482戶(hù)、2225人，2019年建檔立卡貧困戶(hù)55戶(hù)137人，其中一般貧困戶(hù)19戶(hù)49人、低保貧困戶(hù)22戶(hù)73人、五保貧困戶(hù)14戶(hù)15人。近年來(lái)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持和幫助下，通過(guò)黨建引領(lǐng)，連村黨組織從軟弱渙散轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)強(qiáng)堡壘，曾經(jīng)遠(yuǎn)近聞名的貧困村成為了鄉(xiāng)村治理的引領(lǐng)者。為了解黨建引領(lǐng)嵌入鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，筆者于2019年10月赴連村實(shí)地調(diào)研，了解黨建相關(guān)情況。此外，筆者還與地方組織部門(mén)交流連村黨建嵌入鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，獲得了相關(guān)的觀察、訪談和文本材料。

（一）基層黨組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)性：優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和組織生活制度

Y市山地丘陵較多，黨員難集中、活動(dòng)難開(kāi)展、工作難參與，久而久之，黨員的服務(wù)意識(shí)逐漸淡化，黨組織的凝聚力也逐步弱化。在這種背景下，市委根據(jù)農(nóng)村黨建工作實(shí)際，積極優(yōu)化農(nóng)村黨組織。

首先，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。連村設(shè)黨總支部，下有5個(gè)黨支部，黨員總數(shù)71名（含預(yù)備黨員2名），其中外出黨員22名，60歲以上黨員29名。針對(duì)這種情況，上級(jí)部門(mén)派駐干部進(jìn)駐村里幫助連村推進(jìn)組織工作。駐村隊(duì)伍入駐連村后，采取一系列組織優(yōu)化措施。一是選好領(lǐng)頭雁。L是一名退伍軍人，退伍回鄉(xiāng)后成為村干部。L年輕有為，有為鄉(xiāng)親服務(wù)的意識(shí)，能力也很強(qiáng)。組織部門(mén)對(duì)其進(jìn)行培養(yǎng)，經(jīng)過(guò)幾年村干部歷練，L擔(dān)任村書(shū)記，成為連村領(lǐng)頭雁。二是優(yōu)化配置干部隊(duì)伍。組織部門(mén)選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，建立“1+2”（黨總支部+直屬支部+核心支部）村級(jí)支部工作模式，將原來(lái)村黨總支部下設(shè)的5個(gè)黨支部調(diào)整為2個(gè)黨支部，并因地制宜建立黨小組，使村級(jí)黨組織在組織結(jié)構(gòu)、人員配置等方面得到明顯優(yōu)化。三是加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)。市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與連村“兩委”干部實(shí)行“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶指導(dǎo)，按照“有干勁、會(huì)干事、作風(fēng)正派、辦事公道”的標(biāo)準(zhǔn)，選拔優(yōu)秀后備干部。推薦符合條件的“兩委”干部參加全市村干部學(xué)歷提升工程等措施來(lái)提升干部隊(duì)伍素質(zhì)。

其次，優(yōu)化組織生活制度。一是學(xué)習(xí)教育制度化、常態(tài)化。連村扎實(shí)推進(jìn)“兩學(xué)一做”，認(rèn)真落實(shí)“三會(huì)一課”等組織生活制度，及時(shí)傳達(dá)學(xué)習(xí)黨的十九大精神、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。二是固定開(kāi)展黨組織各項(xiàng)活動(dòng)。每月開(kāi)展主題黨日活動(dòng)，按照“4+1+N”模式進(jìn)行，即每月固定時(shí)間、固定主題、固定開(kāi)展繳納黨費(fèi)、誦讀黨章、過(guò)好政治生日、學(xué)習(xí)黨規(guī)黨史黨情等4項(xiàng)規(guī)定動(dòng)作，結(jié)合工作實(shí)際開(kāi)展1項(xiàng)以上專(zhuān)題學(xué)習(xí)研討、宣傳教育等活動(dòng)，同時(shí)開(kāi)展N項(xiàng)自選活動(dòng)。通過(guò)規(guī)范主題黨日活動(dòng)，連村組織生活得以提質(zhì)增效。

（二）基層黨組織功能適應(yīng)性：黨組織從軟弱渙散到堅(jiān)強(qiáng)堡壘

首先，強(qiáng)化組織功能。Y市基層黨組織書(shū)記年齡偏大、能力偏弱，后備干部人選不足是普遍的問(wèn)題，組織部門(mén)面臨“領(lǐng)頭雁”難選和村級(jí)黨組織干部隊(duì)伍梯隊(duì)難組織的問(wèn)題。Y市通過(guò)實(shí)施“黨員人才回鄉(xiāng)計(jì)劃”和“青苗培育”工程，來(lái)解決“領(lǐng)頭雁”和村級(jí)黨組織干部隊(duì)伍梯隊(duì)建設(shè)問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)支部書(shū)記需具備“四項(xiàng)任職基本條件”和“四項(xiàng)不列入任職基本情形”。

其次，強(qiáng)化政治功能。為實(shí)現(xiàn)基層黨組織成為基層工作堅(jiān)強(qiáng)堡壘，上級(jí)部門(mén)強(qiáng)化思想政治教育。上級(jí)組織部門(mén)編寫(xiě)《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記視察廣東重要講話精神簡(jiǎn)明讀本》《學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記視察廣東重要講話精神黨員隨身學(xué)》等學(xué)習(xí)讀本，作為全市各級(jí)黨組織和廣大黨員學(xué)習(xí)的重要讀物。把學(xué)習(xí)讀本連同黨章、支部工作條例、筆記本等學(xué)習(xí)資料和工具，打包成學(xué)習(xí)工具包，發(fā)放到連村每一名黨員手中。積極引導(dǎo)黨員干部牢記囑托、感恩奮進(jìn)，為群眾做好事、辦實(shí)事，形成脫貧奔康、率先振興的發(fā)展共識(shí)和強(qiáng)大合力。

最后，強(qiáng)化服務(wù)功能。2016年，連村黨總支部被列入軟弱渙散基層黨組織?！澳菚r(shí)候班子成員不團(tuán)結(jié)，干部流動(dòng)辦公，黨支部工作流于形式，加上村集體收入薄弱，有些黨員寧愿在鎮(zhèn)上辦事也不愿回到村里，在群眾心里沒(méi)什么威望。”①2019年11月23日L書(shū)記訪談。連村在扶貧工作隊(duì)幫助下,籌資55萬(wàn)元新建連村公共服務(wù)站,服務(wù)站配備了黨員活動(dòng)室、會(huì)議室、計(jì)生服務(wù)等功能室,落實(shí)干部集中辦公、坐班值班制度,實(shí)行一站式辦理和代辦制度,群眾滿(mǎn)意度顯著提高。經(jīng)過(guò)整頓，2017年，連村黨支部軟弱渙散村摘帽，2018年被評(píng)為市先進(jìn)基層黨組織。

（三）基層黨組織能力適應(yīng)性：發(fā)揮服務(wù)群眾中的引領(lǐng)作用

首先，改變基層組織的作風(fēng)。為提升村莊民主參與，連村建立黨群議事廳。連村建立“黨支部提事，村民理事會(huì)議事、村民會(huì)議決事、村委會(huì)執(zhí)事”的民主決策機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用和其他組織以及人民群眾參與作用?！叭缃翊逯胁俎k紅白喜事會(huì)找紅白理事會(huì)商議、村民打牌娛樂(lè)有禁毒禁賭會(huì)監(jiān)督、鄰里糾紛有村民理事會(huì)調(diào)解。在村黨支部的組織下，各類(lèi)基層自治組織正在發(fā)揮著不可或缺的作用?！雹?019年11月23日L書(shū)記訪談。通過(guò)大力整頓，村委改變以往大門(mén)常閉、流動(dòng)辦公、班子成員不夠團(tuán)結(jié)等現(xiàn)象，群眾參與度日益提升，黨群關(guān)系日益融洽。

其次，建立服務(wù)群眾制度體系。為提升為民服務(wù)成效，連村黨總支探索施行“三包三聯(lián)系”聯(lián)系群眾制度和“民生微實(shí)事”清單制度。設(shè)立黨員先鋒崗聯(lián)系群眾，公開(kāi)承諾服務(wù)群眾。建立“民生微實(shí)事”清單，每月向群眾收集微實(shí)事如技能培訓(xùn)、鄰里糾紛、文明鄉(xiāng)風(fēng)等。黨員認(rèn)領(lǐng)民生“微服務(wù)”，以困難群眾、留守老人和兒童為重點(diǎn)，推行黨員精細(xì)化管理和黨員設(shè)崗定責(zé)，切實(shí)幫助解決群眾的操心事、煩心事、揪心事。截至2020年1月，聯(lián)系群眾874戶(hù)，解決微實(shí)事31件，切實(shí)提升群眾獲得感。

最后，發(fā)揮黨員帶動(dòng)作用，帶動(dòng)村民奔小康。基層黨組織能否發(fā)揮引領(lǐng)作用，還在于能否在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生實(shí)事等方面給群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處，讓群眾感受到黨的溫暖。2016年連村仍沒(méi)有水泥路，村里因病返貧、因?qū)W致貧的情況很多。在上級(jí)政府支持下，由村黨組織挨家挨戶(hù)做工作，化解了村公路修建中因占村民地而產(chǎn)生的阻力問(wèn)題，到2017年國(guó)慶，這個(gè)貧困邊遠(yuǎn)山村第一次亮起了路燈?！皬倪^(guò)去敲門(mén)門(mén)難進(jìn)，到現(xiàn)在村民到黨群服務(wù)中心找干部主動(dòng)交心，村民信任黨組織能夠帶領(lǐng)他們走向脫貧致富的道路”③2019年11月23日L書(shū)記訪談。。此外，連村黨組織向上級(jí)尋求支持，將特色水果、蔬菜和茶葉這三大產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極組織申報(bào)連村果菜茶省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目。并準(zhǔn)備建設(shè)從良種繁育到生態(tài)種植、生產(chǎn)加工、冷鏈物流、品牌銷(xiāo)售、科技創(chuàng)新相融合的全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成集生態(tài)種植、標(biāo)準(zhǔn)化加工、品牌銷(xiāo)售、體驗(yàn)休閑于一體的一二三產(chǎn)業(yè)高度融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

三、基層黨組織適應(yīng)性：黨建引領(lǐng)嵌入鄉(xiāng)村治理理論解釋

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和基層治理變化，黨和政府要通過(guò)各種制度安排，將黨建引領(lǐng)嵌入于鄉(xiāng)村治理體制之中，以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的治理領(lǐng)導(dǎo)，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村善治的發(fā)展。

（一）基層黨組織適應(yīng)性的基礎(chǔ)：黨組織重心下移下的鄉(xiāng)村治理體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化

任何政治系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境之中的，并與外部環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)。一方面政治系統(tǒng)會(huì)在一定環(huán)境中進(jìn)行政策輸入與輸出，另一方面，政治系統(tǒng)也會(huì)隨著環(huán)境變化而作出調(diào)適。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家加大對(duì)鄉(xiāng)村的資源投入。鄉(xiāng)村治理從資源汲取型向資源輸入的轉(zhuǎn)型意味著國(guó)家權(quán)力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會(huì)。國(guó)家權(quán)力重新回歸鄉(xiāng)村，但國(guó)家權(quán)力的這次“回歸”是攜帶資源而來(lái)。資源的輸入在改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局的同時(shí)，也改變了村莊治理的過(guò)程和邏輯。[10]鄉(xiāng)村治理內(nèi)在于政治系統(tǒng)，進(jìn)而具體表現(xiàn)為村莊政治與國(guó)家政治互動(dòng)模式和交互方式的變遷。鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)不僅受制于村莊政治，同時(shí)也受制于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治調(diào)控。[11]伴隨鄉(xiāng)政從“懸浮化”向資源分配轉(zhuǎn)向，項(xiàng)目制在鄉(xiāng)村大量推進(jìn)，村治“新代理人”出現(xiàn)，帶來(lái)脫離于國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重規(guī)制等問(wèn)題。[12]鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)功能弱化不僅影響了鄉(xiāng)村治理效果，同時(shí)也影響了基層黨組織組織力的提升，這一切對(duì)基層黨組織調(diào)適能力提出了新要求。

按照阿爾蒙德的觀點(diǎn)，政府能力包括提取、分配、管制、象征和回應(yīng)等，而回應(yīng)能力除了回應(yīng)公眾訴求外，還包括適應(yīng)環(huán)境變化的能力。“在世俗政治文化中運(yùn)轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，一般來(lái)說(shuō)會(huì)提高政治體系應(yīng)付其環(huán)境的能力。事實(shí)上就是認(rèn)為，這種發(fā)展通常是為了響應(yīng)已在執(zhí)行某些政治體系功能的結(jié)構(gòu)所無(wú)法應(yīng)付的挑戰(zhàn)而引起的”。[13]增強(qiáng)黨組織的調(diào)適性成為中國(guó)政黨變革和治理轉(zhuǎn)型的核心主題。它不僅需要形成一種能夠容納和應(yīng)對(duì)持續(xù)變遷的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化問(wèn)題的制度結(jié)構(gòu)，還要有處理持續(xù)變遷問(wèn)題的能力。[14]當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化對(duì)基層黨組織調(diào)適帶來(lái)機(jī)遇，要求其能夠在變化環(huán)境中實(shí)現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能，黨建嵌入鄉(xiāng)村治理順理成章成為基層黨組織調(diào)適以及構(gòu)建鄉(xiāng)村基層秩序首要選擇。

基層黨組織適應(yīng)性首先就是優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)體系。如按照新時(shí)代要求選優(yōu)配強(qiáng)村“兩委”班子，優(yōu)化村級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)、人員配置，選派優(yōu)秀后備干部。按照“強(qiáng)黨性、強(qiáng)能力、強(qiáng)作風(fēng)”的思路，加強(qiáng)村黨支部書(shū)記和黨員致富帶頭人的培訓(xùn)，提高基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力和致富帶動(dòng)力，使基層黨組織能適應(yīng)時(shí)代變化，能真正把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。

（二）基層黨組織適應(yīng)性的核心：黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村治理制度體系功能調(diào)適

黨的十九屆四中全會(huì)指出，國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排。這些制度包括“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”。[15]從鄉(xiāng)村治理體系來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會(huì)和其他組織等多主體根據(jù)村組法等規(guī)定形成縱橫權(quán)力體系以及參與鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作體系成為鄉(xiāng)村治理主要制度安排。從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)”。從橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，形成了“以村民委員會(huì)和村民小組為管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、以村民大會(huì)和村民代表大會(huì)為決策議事機(jī)構(gòu)、以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村民民主理財(cái)小組為監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。[16]縱橫交錯(cuò)的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)。雖然《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)。但在鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)的運(yùn)行中，既存在一些黨組織渙散、無(wú)法領(lǐng)導(dǎo)的情形，也存在村“兩委”矛盾重重的情形，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村善治秩序。鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化需要基層黨組織進(jìn)行調(diào)適，其核心是優(yōu)化調(diào)整黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理制度體系。

首先，建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、職能清晰的村級(jí)組織體系?！绑w系結(jié)構(gòu)是那些維持或改變政治結(jié)構(gòu)的組織和機(jī)構(gòu)，特別是那些執(zhí)行政治社會(huì)化、政治錄用和政治交流功能的結(jié)構(gòu)的組織和機(jī)構(gòu)”。[13]從20世紀(jì)80年代中國(guó)推行村民自治以來(lái)，在鄉(xiāng)村形成了鄉(xiāng)政村治的政治格局，與之相應(yīng)，鄉(xiāng)村中出現(xiàn)了黨組織與村委會(huì)二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，中國(guó)農(nóng)村村民自治推行過(guò)程中出現(xiàn)了一種特殊政治現(xiàn)象，即村委會(huì)和村支部圍繞著鄉(xiāng)村公共權(quán)力而形成的對(duì)立沖突。[17]隨著國(guó)家資源輸入式治理代替資源汲取式治理，[18]鄉(xiāng)村治理不規(guī)范以及民主監(jiān)督缺位，使得鄉(xiāng)村內(nèi)部圍繞資源分配博弈成為突出的問(wèn)題。黨組織核心的缺位必然會(huì)使資本力量、宗族勢(shì)力等滲入鄉(xiāng)村資源之攫取中，嚴(yán)重?fù)p害廣大村民利益，甚至引發(fā)農(nóng)村社會(huì)政治秩序的混亂。如何規(guī)范各組織的功能以及相互間的關(guān)系，構(gòu)建完善的村級(jí)組織體系建設(shè)尤其重要。正因?yàn)榇?，中央要求“建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的村級(jí)組織體系”。

其次，貫徹落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下“四決議兩公開(kāi)”制度。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村治理面臨一個(gè)重要問(wèn)題就是民主與治理未能有效連接，即我們過(guò)多追求民主選舉，使得民主決策、民主管理與民主監(jiān)督流于形式，“四個(gè)民主”并不能協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用。[19]此外，鄉(xiāng)村治理中雖然人們強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”、“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但黨的領(lǐng)導(dǎo)在貫徹落實(shí)中制度過(guò)疏，制度優(yōu)勢(shì)懸浮在空中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有通過(guò)相關(guān)體制和機(jī)制很好地在鄉(xiāng)村治理中貫徹落實(shí)。這些制度“由正式的規(guī)則、非正式的約束（行為規(guī)范、慣例和自我限定的行為準(zhǔn)則）和它們的強(qiáng)制性所組成”。[20]黨建引領(lǐng)首先是貫徹落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下村民自治“四決議兩公開(kāi)”制度，建立健全討論和決定鄉(xiāng)村治理事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)制，如在鄉(xiāng)村干部任免、鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)中黨組織事先知悉，相關(guān)事務(wù)由黨組織先行提議，有了提議才能進(jìn)入村級(jí)事務(wù)決策程序。在審議和決策中，要有黨組織參與。同時(shí)，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主和村民參與表達(dá)機(jī)制。對(duì)村級(jí)事務(wù)，實(shí)行村黨組織提議、村“兩委”會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議，最后由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的民事民議、民事民辦、民事民管的多層次協(xié)商格局。

（三）基層黨組織適應(yīng)性的目標(biāo)：黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村治理能力提升

黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)?；鶎狱h組織治理能力是指基層黨組織自身建設(shè)，如領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè)以及在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展時(shí)，能夠?qū)⒅贫葍?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的能力。從實(shí)際情況來(lái)看，村級(jí)黨組織隊(duì)伍建設(shè)弱、村級(jí)黨組織治理村級(jí)事務(wù)的能力差、村級(jí)黨組織帶動(dòng)群眾致富能力不足。[21]鄉(xiāng)村治理中基層黨組織適應(yīng)性的根本目標(biāo)是提升治理能力。

首先，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村基層黨組織使命意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。馬克思和恩格斯確定無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨宗旨就是為絕大多數(shù)人謀利益。為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，是中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)和建黨初衷的鮮明體現(xiàn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的根和魂。中國(guó)共產(chǎn)黨人為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興的初心和使命的邏輯起點(diǎn)也正是中國(guó)共產(chǎn)黨先鋒隊(duì)的性質(zhì)。保持共產(chǎn)黨人先鋒隊(duì)性既是黨的性質(zhì)和宗旨所決定的，同時(shí)也是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政黨地位的邏輯起點(diǎn)和歷史基礎(chǔ)。[22]先鋒隊(duì)性質(zhì)構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨政黨治理的邏輯基石，同時(shí)也成為基層黨組織建設(shè)的內(nèi)在根據(jù)。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的，“黨的基層組織是黨的肌體的‘神經(jīng)末梢’”，“只要每個(gè)基層黨組織和每個(gè)共產(chǎn)黨員都有強(qiáng)烈的宗旨意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會(huì)很有力量，我們國(guó)家就會(huì)很有力量，我們?nèi)嗣窬蜁?huì)很有力量，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)就能堅(jiān)如磐石”，黨的路線方針政策和決策部署就能在基層得到貫徹執(zhí)行。加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的干部隊(duì)伍建設(shè)，打造一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、水準(zhǔn)好的干部隊(duì)伍，成為提升農(nóng)村基層黨組織整合力的關(guān)鍵。[23]這也是克服鄉(xiāng)村基層黨組織弱化、虛化和邊緣化，發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用和領(lǐng)導(dǎo)作用的關(guān)鍵。

其次，借力資源鏈接機(jī)制，提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的能力。黨的十九大報(bào)告提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并把產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕作為總要求，從而對(duì)基層黨組織治理能力提出新要求。這種要求突出體現(xiàn)在如何利用經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和治理有效。雖然基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，享有充分的政治資源，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)，傳統(tǒng)黨組織發(fā)揮作用所獨(dú)享的物質(zhì)資源、文化資源卻被分化，無(wú)法有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在當(dāng)代中國(guó)，黨建引領(lǐng)時(shí)常和科層治理有效結(jié)合與互動(dòng)，是提升基層治理效能的重要途徑。國(guó)家治理的有效運(yùn)作實(shí)際上依賴(lài)于執(zhí)政黨權(quán)威和核心領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)國(guó)家治理進(jìn)程的有效融入與主導(dǎo)，依賴(lài)于黨政體制結(jié)構(gòu)和功能機(jī)制由此獲得的運(yùn)轉(zhuǎn)靈活性和制度彈性。[24]黨建引領(lǐng)作為最大的制度優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)在基層黨組織可以借力上級(jí)黨組織，以黨建工作促進(jìn)有效治理，以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)全局、整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)各方參與，為實(shí)現(xiàn)有效治理提供政治、思想和組織保障。第一書(shū)記制度嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，通過(guò)資源鏈接，有效整合資源，從而提升了村莊資源汲取能力。

此外，基層黨組織治理能力提升還體現(xiàn)在服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力上?！白钅茏屓嗣窠邮艿姆菣?quán)力方式就是服務(wù)，黨的組織只有充分發(fā)揮自己的服務(wù)功能，才能在權(quán)力所能達(dá)到的范圍和權(quán)力不能達(dá)到的范圍都保持自己的凝聚力”。[25]實(shí)踐中許多基層黨組織通過(guò)黨員民生微實(shí)事，對(duì)群眾實(shí)施“一對(duì)一”幫扶，解決群眾生產(chǎn)和生活中的實(shí)際問(wèn)題，從而提升基層組織的向心力和凝聚力。

四、結(jié)論與討論

習(xí)近平同志曾指出黨管農(nóng)村是我們的傳統(tǒng)，“要把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成落實(shí)黨的政策、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。[26]黨的十八大以來(lái)，伴隨鄉(xiāng)政從“懸浮化”向資源分配轉(zhuǎn)向，項(xiàng)目制在鄉(xiāng)村大量推進(jìn)，村治“新代理人”出現(xiàn)，帶來(lái)脫離于國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的雙重規(guī)制等問(wèn)題。鄉(xiāng)村治理中現(xiàn)象，基層黨組織功能弱化的存在不僅影響了基層黨組織的組織力的提升，同時(shí)也影響了鄉(xiāng)村治理效果，這一切對(duì)基層黨組織功能調(diào)適能力提出新要求。鄉(xiāng)村治理邏輯轉(zhuǎn)換是黨組織嵌入-弱化-再嵌入的基礎(chǔ)，國(guó)家需要透過(guò)鄉(xiāng)村黨組織調(diào)適來(lái)解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，黨建嵌入鄉(xiāng)村治理順理成章成為構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序首要選擇。將黨建引領(lǐng)帶回來(lái)正是對(duì)環(huán)境變化和黨組織適應(yīng)性最好回應(yīng)。[27]

從實(shí)踐來(lái)看，以連村代表的農(nóng)村面臨基層黨組織建設(shè)薄弱等一系列問(wèn)題。鄉(xiāng)村黨組織面對(duì)環(huán)境變化時(shí)，不僅要有愿意面對(duì)挑戰(zhàn)進(jìn)行適應(yīng)性變革的決心，還要在組織結(jié)構(gòu)、組織功能、組織力等方面進(jìn)行調(diào)適。在上級(jí)組織部門(mén)幫助下，連村采取一系列組織優(yōu)化措施，包括選好領(lǐng)頭雁、優(yōu)化配置干部隊(duì)伍以及加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)等，有效實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。同時(shí)，通過(guò)黨組織工作規(guī)范化、制度化建設(shè)，將黨組織功能發(fā)揮出來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)基層黨組織從軟弱渙散到堅(jiān)強(qiáng)堡壘的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化需要基層黨組織進(jìn)行調(diào)適，基層黨組織適應(yīng)性的首要任務(wù)就是優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)體系，如優(yōu)化村級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)、人員配置等，其核心是優(yōu)化調(diào)整黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村治理制度體系，最終實(shí)現(xiàn)提升基層黨組織治理能力的目標(biāo)。連村基層黨組織通過(guò)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及與外界的資源鏈接，有效地解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提高人均收入等一系列問(wèn)題，提升了黨組織服務(wù)能力，進(jìn)一步鞏固了基層黨組織的地位。但如何通過(guò)黨建引領(lǐng)嵌入鄉(xiāng)村治理，基層組織適應(yīng)性如何在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，其背后機(jī)制還需要更深入地研究和分析。