李 耐 李志文

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

提要： 構(gòu)建南海各國(guó)普遍接受且具有約束力的國(guó)際規(guī)則是區(qū)域搜救合作制度化的核心。然而，由于南海國(guó)家普遍對(duì)于主權(quán)維護(hù)具有較高敏感度、部分國(guó)家單方主張搜救責(zé)任區(qū)以及美國(guó)等域外國(guó)家干預(yù)南海安全治理等情況，搜救合作規(guī)則的構(gòu)建前景并不樂(lè)觀。在此背景下，海洋命運(yùn)共同體以其所包含的利益共享、責(zé)任共擔(dān)、安全共建的理念內(nèi)核，有助于從政治和經(jīng)濟(jì)層面增進(jìn)南海國(guó)家搜救合作意愿，營(yíng)造更加平等包容的合作平臺(tái)。鑒于南海搜救合作基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域搜救合作制度化適宜采取軟法與硬法相結(jié)合的構(gòu)建形式，以包容且審慎的態(tài)度廣泛接納多元參與主體，同時(shí)將搜救責(zé)任區(qū)劃分、爭(zhēng)議海域搜救、戰(zhàn)時(shí)搜救等敏感卻有現(xiàn)實(shí)需要的議題納入。目前南海區(qū)域治理處于變革的關(guān)鍵期，我國(guó)應(yīng)主動(dòng)引導(dǎo)區(qū)域搜救合作規(guī)則構(gòu)建，提升南海安全治理國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。為此，需要廣泛同南海國(guó)家簽署搜救合作雙邊協(xié)議，不斷豐富和完善現(xiàn)有合作機(jī)制，全面提升南海救援能力，從而更好地提供南海搜救國(guó)際公共產(chǎn)品。

為提升南海航行安全保障水平，特別是解決海上人命安全問(wèn)題，南海國(guó)家自20世紀(jì)80年代就開(kāi)始了海上搜尋與救助領(lǐng)域的合作探索。整體上，南海國(guó)家先后歷經(jīng)了達(dá)成搜救合作共識(shí)的初始階段①，積極落實(shí)《南海各方行為宣言》(以下簡(jiǎn)稱《宣言》)搜救合作倡議的摸索階段②，以及全方位優(yōu)化區(qū)域安全合作關(guān)系的升級(jí)階段③。當(dāng)前隨著“南海行為準(zhǔn)則”(以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)則”)框架文本與單一磋商文本的相繼達(dá)成，南海區(qū)域治理逐步進(jìn)入以國(guó)際規(guī)則為驅(qū)動(dòng)核心的新時(shí)期，區(qū)域搜救合作也向著構(gòu)建各國(guó)普遍接受且具有約束力的國(guó)際規(guī)則體系的制度化方向邁進(jìn)。南海區(qū)域搜救合作的制度化構(gòu)建，是基于國(guó)家間平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合作規(guī)范化、有序化的過(guò)程。然而現(xiàn)實(shí)中，南海搜救合作相較于其他國(guó)際海域起步晚，合作機(jī)制與項(xiàng)目建設(shè)并不完善，同時(shí)受到國(guó)家主權(quán)維護(hù)、南海海洋爭(zhēng)端以及域外國(guó)家干預(yù)等因素影響，制度化的實(shí)現(xiàn)仍較為困難。為此，需要引入海洋命運(yùn)共同體理念推動(dòng)南海合作形態(tài)革新，增進(jìn)南海國(guó)家搜救合作關(guān)系，推進(jìn)以區(qū)域性搜救合作協(xié)議和國(guó)家間多雙邊搜救協(xié)議為主的國(guó)際規(guī)則制定，從而規(guī)范國(guó)家間的搜救合作行動(dòng)，并提升南海海上人命安全保障實(shí)效。

一、南海區(qū)域搜救合作制度化建設(shè)面臨的困境

南海區(qū)域搜救合作發(fā)展有著明顯的階段性，目前正在逐步實(shí)現(xiàn)由非正式向正式、從倡議引導(dǎo)到規(guī)則驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。在推進(jìn)南海搜救合作制度化建設(shè)的進(jìn)程中，目前仍然面臨著四對(duì)需要破解的現(xiàn)實(shí)矛盾。

(一)多邊協(xié)調(diào)與單邊行動(dòng)的矛盾

海洋自身的公共性和流動(dòng)性導(dǎo)致海洋問(wèn)題超越了國(guó)界限制，需要各國(guó)間加強(qiáng)合作、共商對(duì)策。為實(shí)現(xiàn)國(guó)際海上人命救援覆蓋全球海域，國(guó)際海事組織(IMO)主導(dǎo)推行了“全球搜救計(jì)劃”(Global Search and Rescue Plan)，將全球海域劃分為若干海上搜救責(zé)任區(qū)。海上搜救責(zé)任區(qū)概念來(lái)源于1979年《國(guó)際海上搜尋與救助公約》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際搜救公約》)中的“搜救區(qū)域”(Search and Rescue Region，SRR)，是締約國(guó)負(fù)責(zé)提供海上搜救服務(wù)的地理范圍④。公約要求締約國(guó)在其搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)對(duì)遇難人員提供無(wú)差別的搜救服務(wù)，且締約國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)書面協(xié)議的方式、不重疊地劃分搜救責(zé)任區(qū)。海上搜救責(zé)任區(qū)并非平均地分配給締約國(guó)，而是考慮了締約國(guó)的地理位置及其海上搜救的能力和意愿。海上搜救責(zé)任區(qū)不同于國(guó)家管轄海域，但二者之間可能會(huì)存在地理范圍上的重疊，締約國(guó)在其搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)也不當(dāng)然地享有任何權(quán)利，而應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)海上搜救的義務(wù)。

1986年12月亞太地區(qū)海上搜救大會(huì)將南海搜救責(zé)任區(qū)劃分給我國(guó)和新加坡⑤。但是近年來(lái)，南海海洋權(quán)益爭(zhēng)端頻繁，政治環(huán)境較為復(fù)雜，一些國(guó)家出于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)下自我保護(hù)的本能，以及追求海洋利益的需要，選擇了單方主張南海搜救責(zé)任區(qū)。從20世紀(jì)末開(kāi)始越南、菲律賓、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、文萊等南海國(guó)家，紛紛基于該國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、群島水域的管轄權(quán)單方面主張了超越其領(lǐng)海范圍的海上搜救責(zé)任區(qū)，并與1986年的劃分結(jié)果產(chǎn)生了大范圍的重疊。南海國(guó)家單方主張搜救責(zé)任區(qū)不僅違背了《國(guó)際搜救公約》要求各國(guó)協(xié)商劃分搜救責(zé)任區(qū)的規(guī)定，而且造成了南海搜救責(zé)任區(qū)分布混亂無(wú)序，影響到了區(qū)域搜救合作行動(dòng)的實(shí)際開(kāi)展，不利于區(qū)域搜救合作規(guī)則的形成以及穩(wěn)定合作關(guān)系的建立。

(二)人權(quán)保護(hù)與主權(quán)維護(hù)的矛盾

20世紀(jì)中期以來(lái)隨著國(guó)際人權(quán)理論的形成和發(fā)展，引發(fā)了人權(quán)保護(hù)與主權(quán)維護(hù)優(yōu)先關(guān)系的激烈探討[1]。海上搜救行動(dòng)本身是不涉及任何政治因素的純粹的人命救援行為，在人本主義理念滲透于現(xiàn)代國(guó)際法治的當(dāng)下，海上搜救國(guó)際規(guī)則普遍通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將個(gè)體生命權(quán)的保護(hù)置于重要位置，強(qiáng)調(diào)人命救助的優(yōu)先性和無(wú)差別性，在充分尊重國(guó)家主權(quán)的基礎(chǔ)上突出了人權(quán)的優(yōu)先保障地位。南海國(guó)家不同程度加入了海上搜救相關(guān)國(guó)際公約⑥，公約中人權(quán)保護(hù)優(yōu)先的法律原則與規(guī)則必然會(huì)對(duì)南海區(qū)域搜救合作規(guī)則制定產(chǎn)生一定的教化作用，促使其盡可能地朝向?yàn)楹Ｉ仙仍峁┍憷姆较虬l(fā)展。實(shí)際上，在現(xiàn)代海上搜救國(guó)際法框架下形成的一些區(qū)域性搜救多邊協(xié)議和國(guó)家間雙邊搜救協(xié)議已經(jīng)在人權(quán)保護(hù)和主權(quán)維護(hù)的選擇上表現(xiàn)出了向前者傾斜的趨勢(shì)⑦。

然而，由于長(zhǎng)期受到海域劃界、島礁權(quán)屬等爭(zhēng)端的困擾，特別是一些國(guó)家在爭(zhēng)取國(guó)家獨(dú)立的道路上經(jīng)歷過(guò)殘酷的國(guó)內(nèi)與國(guó)際斗爭(zhēng)，南海國(guó)家普遍對(duì)于主權(quán)維護(hù)保持著極高的敏感度[2]。因此，面臨重大海上事故時(shí)，南海國(guó)家在人權(quán)保護(hù)和主權(quán)維護(hù)的選擇上存在不確定性。具體表現(xiàn)為，當(dāng)船旗國(guó)依據(jù)屬人管轄原則或是人道主義救援國(guó)出于人道救援目的申請(qǐng)進(jìn)入他國(guó)領(lǐng)海等主權(quán)水域開(kāi)展搜救時(shí)，沿海國(guó)可能會(huì)拒絕或干涉他國(guó)的救助行動(dòng)，從而產(chǎn)生沿岸國(guó)主權(quán)維護(hù)與遇險(xiǎn)人員生命權(quán)保護(hù)的沖突。馬航MH370搜救事件中，中國(guó)向越南申請(qǐng)開(kāi)放其領(lǐng)海進(jìn)行搜救，雖然越南國(guó)防部作戰(zhàn)局最終同意中國(guó)和美國(guó)的搜救船只進(jìn)入，但仍然花費(fèi)了較多時(shí)間。即便事后證明遇難飛機(jī)并非位于越南領(lǐng)海，但在當(dāng)時(shí)的緊急情況下繁雜的申請(qǐng)程序仍可能貽誤救援時(shí)機(jī)。而且越南政府是在國(guó)內(nèi)輿論高壓下作出同意中國(guó)船舶進(jìn)入其領(lǐng)海搜救的決定[3]，這反映出南海國(guó)家在面臨海難事故等緊急情況時(shí)，即便意識(shí)到人權(quán)保護(hù)的重要性，但出于對(duì)其主權(quán)權(quán)益損害的擔(dān)憂仍不能快速做出決策，從而與海上人命救援所需的快速響應(yīng)產(chǎn)生矛盾。

人權(quán)保護(hù)與主權(quán)維護(hù)的矛盾不僅僅存在于跨領(lǐng)海搜救合作之中，還包括爭(zhēng)議海域搜救、爭(zhēng)議島礁周圍水域搜救等多個(gè)方面。南海區(qū)域搜救合作的制度化要提升南海國(guó)家間的全方位合作關(guān)系，必然要涉及到更多的敏感性議題，若不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域搜救合作的“去政治化”，促使南海國(guó)家在主權(quán)與人權(quán)保護(hù)優(yōu)先性方面達(dá)成共識(shí)，則難以回歸搜救合作的海上生命安全保障的本質(zhì)，從而影響區(qū)域搜救合作的實(shí)效。

(三)內(nèi)部合作與域外合作的矛盾

海上搜救是南海安全保障的重要組成，面對(duì)域外國(guó)家強(qiáng)勢(shì)干涉南海事務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，推動(dòng)區(qū)域搜救合作制度化必須要協(xié)調(diào)好“由誰(shuí)維護(hù)南海安全”的問(wèn)題。從“準(zhǔn)則”磋商所取得的成效來(lái)看，當(dāng)前區(qū)域安全平穩(wěn)、分歧可控的局面是南海國(guó)家集體努力的結(jié)果，域外國(guó)家非但沒(méi)有發(fā)揮正向的調(diào)和作用，反而其借由多邊安全對(duì)話加大南海事務(wù)介入力度[4]30，在削弱南海國(guó)家維護(hù)本區(qū)域安全主導(dǎo)作用的同時(shí)，也不排除存在通過(guò)參與南海安全合作離間中國(guó)與其他國(guó)家間互信的意圖[5]。南海區(qū)域搜救合作制度化屬于南海海洋安全治理范疇，關(guān)系到區(qū)域安全合作規(guī)則構(gòu)建等頂層設(shè)計(jì)，涉及南海搜救合作的核心理念、發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施手段等系統(tǒng)性要素的形成，直接決定了區(qū)域安全合作的發(fā)展走向，以及南海國(guó)家間的長(zhǎng)久睦鄰關(guān)系，理應(yīng)由南海安全的切實(shí)利益攸關(guān)方，即南海國(guó)家共同協(xié)商制定。

然而現(xiàn)實(shí)中，對(duì)于“由誰(shuí)維護(hù)南海安全”的問(wèn)題卻有著不同角度的理解。東盟國(guó)家一方面同中國(guó)加強(qiáng)合作共同推進(jìn)南海海上安全治理，另一方面對(duì)域外國(guó)家參與南海安全事務(wù)持有積極的態(tài)度，通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放性的安全合作機(jī)制，如東盟地區(qū)論壇(ARF)、東盟“10+X”、《東南亞友好合作條約》等，將域外國(guó)家納入到了南海安全合作之中，期望在提升南海安全環(huán)境的同時(shí)抵沖中國(guó)在南海的影響力。而美國(guó)、日本、澳大利亞等域外國(guó)家也紛紛主張其在南海的合法權(quán)益，積極參與南海安全合作[6]。美國(guó)與菲律賓、越南、新加坡等南海國(guó)家廣泛建立了防務(wù)安全和抵御非傳統(tǒng)海上安全威脅層面的合作與援助關(guān)系，并借此加強(qiáng)在南海的軍事存在和區(qū)域影響力。此外，海上搜救本身作為一種國(guó)際性事務(wù)，其合作的參與門檻較低，域外國(guó)家可以通過(guò)船旗國(guó)屬人管轄、國(guó)際人道主義救援等多種合法手段參與到南海事故救援之中。在域外國(guó)家的多渠道參與下，已經(jīng)使得包括海上搜救在內(nèi)的南海安全合作呈現(xiàn)出國(guó)際化的趨勢(shì)，這導(dǎo)致南海搜救合作制度化建設(shè)面臨主體模式選擇的困境，特別是對(duì)搜救合作規(guī)則建設(shè)造成了更多干擾因素。

(四)單一合作機(jī)制與復(fù)雜安全問(wèn)題的矛盾

南海搜救合作開(kāi)展的初衷是要為區(qū)域內(nèi)人類的一切海洋活動(dòng)提供安全保障，通過(guò)搜救合作使得無(wú)論海難或是海上空難事故發(fā)生在何處，遇難人員都能得到及時(shí)的救助。自中國(guó)與東盟國(guó)家簽訂《宣言》明確以合作方式提升區(qū)域搜救整體水平的基本方向以來(lái)，南海各國(guó)積極落實(shí)《宣言》倡議，構(gòu)建了一系列區(qū)域搜救務(wù)實(shí)合作機(jī)制，包括建立各類以政府間磋商對(duì)話平臺(tái)為主的協(xié)商溝通機(jī)制，以及聯(lián)合演練、人員培訓(xùn)等各國(guó)搜救力量間的常態(tài)化交流機(jī)制等⑧，表達(dá)出深化南海區(qū)域搜救合作的良好意愿。但是，已有的南海區(qū)域搜救合作機(jī)制主要停留在日常溝通交流層面，內(nèi)容較為單一，對(duì)于海上重大突發(fā)事件的共同應(yīng)對(duì)鮮有涉獵，特別是聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，這在馬航MH370搜救事件中已經(jīng)顯露出不足⑨。此外，南海的非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，比如海盜、海上恐怖主義、非法移民、非法走私、自然災(zāi)害、海上環(huán)境污染與船舶污染等不斷出現(xiàn)[7]，導(dǎo)致海上搜救的內(nèi)涵不斷擴(kuò)大、任務(wù)難度不斷增加。將現(xiàn)有的碎片化的搜救合作機(jī)制加以完善和規(guī)范是南海區(qū)域搜救合作制度化的重要內(nèi)容，然而現(xiàn)有的南海區(qū)域搜救合作機(jī)制尚不能充分應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的海上安全問(wèn)題，使得區(qū)域搜救合作制度化建設(shè)缺乏必要的物質(zhì)條件。

二、海洋命運(yùn)共同體對(duì)推進(jìn)南海區(qū)域搜救合作制度化構(gòu)建的回應(yīng)

2019年4月23日習(xí)近平主席出席中國(guó)人民解放軍海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)時(shí)提出海洋命運(yùn)共同體重要理念。海洋命運(yùn)共同體是人類命運(yùn)共同體理念在海洋領(lǐng)域的深入拓展[8]，致力于與周邊國(guó)家進(jìn)行廣泛的海洋合作與海洋資源共治共享，構(gòu)建共同繁榮、共同發(fā)展的海洋生態(tài)發(fā)展空間[9]。構(gòu)建高質(zhì)量的南海安全環(huán)境以及穩(wěn)定的搜救合作關(guān)系是南海國(guó)家的共同夙愿，海洋命運(yùn)共同體憑借其“利益共同體”“價(jià)值共同體”和“安全共同體”的三重內(nèi)涵[10]，能夠有效回應(yīng)南海區(qū)域搜救合作制度化構(gòu)建所需的動(dòng)能答案、價(jià)值答案、方向答案。

(一)“利益共同體”持續(xù)提供南海區(qū)域搜救合作動(dòng)力

海洋命運(yùn)共同體強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)各國(guó)間的海上互聯(lián)互通和各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，以促進(jìn)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，共同增進(jìn)海洋福祉。通過(guò)構(gòu)建開(kāi)放平等的海洋合作平臺(tái)，使各國(guó)依托平臺(tái)以可持續(xù)的方式發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、獲取海洋利益是海洋命運(yùn)共同體的重要內(nèi)涵之一，也是促進(jìn)國(guó)家合作的邏輯立足點(diǎn)。據(jù)此，海洋命運(yùn)共同體下的“利益共同體”一方面是要追求能夠?qū)⒍喾街黧w維系在同一個(gè)系統(tǒng)之中的同向利益；另一方面則強(qiáng)調(diào)要將國(guó)家的個(gè)體利益置于被海洋聯(lián)通的整體利益之中進(jìn)行考量。

第一，海上人命安全是南海國(guó)家最為根本的同向利益。受到國(guó)際人道主義精神的深刻影響，海上搜救的目標(biāo)從原本的海事財(cái)產(chǎn)保護(hù)轉(zhuǎn)為人命安全保護(hù)⑩，體現(xiàn)出以人為本的宗旨。而公民作為國(guó)家的基本組成要素，也是國(guó)家安全保障的基本單位，面對(duì)任何突發(fā)事件應(yīng)著眼于每一位個(gè)體公民的安全，才能夠保障更高層面的公共安全與整體社會(huì)穩(wěn)定[11]。因此，當(dāng)海難事故發(fā)生時(shí)，國(guó)家重視公民生命安全的意義不僅存在于人文關(guān)懷和經(jīng)濟(jì)保障層面，更在于維護(hù)政治穩(wěn)定。海上搜救國(guó)際合作實(shí)則是一種國(guó)家間的互利行動(dòng)，使得國(guó)家對(duì)本國(guó)公民的海上保護(hù)范圍和保護(hù)力度最大化，從而自下而上地維護(hù)國(guó)家的整體穩(wěn)定與安全。

第二，以合作促成國(guó)家利益與區(qū)域利益交融共生，破解南海搜救赤字難題。無(wú)論是國(guó)家指揮本國(guó)專業(yè)力量進(jìn)行搜救，或是授權(quán)某些社會(huì)組織或個(gè)人搜救，海上搜救本質(zhì)上都是國(guó)家主導(dǎo)下的行動(dòng)，搜救行動(dòng)產(chǎn)生的效果與成本也由國(guó)家承受。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行了解釋，指出國(guó)家利用納稅人的錢來(lái)組織、協(xié)調(diào)海上搜救活動(dòng)，從而減少海上人命安全風(fēng)險(xiǎn)，反過(guò)來(lái)納稅人通過(guò)購(gòu)買和出售海上運(yùn)輸產(chǎn)品或是從海上獲得的產(chǎn)品而獲取利益，二者間形成一種利益平衡[12]68?，F(xiàn)實(shí)中，國(guó)家所承擔(dān)的海上搜救成本是相當(dāng)高昂的[13]。近年來(lái)由于海上恐怖主義、海上非法移民等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題逐漸凸顯，以及出于娛樂(lè)目的的游輪出行安全問(wèn)題逐年增加，導(dǎo)致國(guó)家組織海上搜救行動(dòng)的直接性經(jīng)濟(jì)收益受到影響，利益平衡遭到破壞[12]72。這種國(guó)家內(nèi)部性的經(jīng)濟(jì)投資博弈同樣發(fā)生在南海，海上搜救產(chǎn)生的成本與收益落差也影響到了一些沿岸國(guó)家的搜救意愿，這一現(xiàn)象是功利主義下以實(shí)際利益為導(dǎo)向而左右國(guó)家決策的具體表現(xiàn)。“利益共同體”能夠在一定程度上提供解決該問(wèn)題的方案，其所倡導(dǎo)的個(gè)體與整體的利益關(guān)系可以從兩個(gè)方面闡釋：一是在理想化角度下，個(gè)體國(guó)家需要將自己的收益眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，不拘泥于眼前的經(jīng)濟(jì)投入和收益，以區(qū)域搜救合作為手段，推動(dòng)形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的南海安全合作氣候，從而在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)方面尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也有學(xué)者將這種發(fā)展性的思維稱為“超計(jì)算范式”[14]；二是在理性化角度下，南海區(qū)域搜救合作可以視作一種成本分?jǐn)倷C(jī)制，國(guó)家間通過(guò)協(xié)商與交流，避免在搜救領(lǐng)域的重復(fù)投入和重復(fù)建設(shè)，國(guó)家在投入有限成本的同時(shí)盡可能使得收益最大化，從而產(chǎn)生區(qū)域海上人命安全保障的“協(xié)同效應(yīng)”。

(二)“價(jià)值共同體”尊重南海區(qū)域搜救合作中的主體個(gè)性

海洋命運(yùn)共同體理念鼓勵(lì)各國(guó)相互尊重、平等對(duì)待、共同承擔(dān)起維護(hù)海上和平安寧的職責(zé)，其“價(jià)值共同體”的內(nèi)涵在于，在海上事務(wù)合作中要以開(kāi)放包容的態(tài)度看待各方主體的個(gè)體差異，珍視各個(gè)主體對(duì)于維護(hù)海上和平穩(wěn)定所作出的努力，并共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任與后果。在主權(quán)平等原則以及互惠原則上建立起的傳統(tǒng)國(guó)際法存在一個(gè)潛在假設(shè)，即國(guó)家應(yīng)當(dāng)平等地承擔(dān)國(guó)際義務(wù)與責(zé)任，但事實(shí)上由于各國(guó)在國(guó)民財(cái)富、資源稟賦、軍事實(shí)力、面積人口等方面的差異相去甚遠(yuǎn)，過(guò)于苛求嚴(yán)格意義上國(guó)家責(zé)任平等不盡合理，并阻礙著國(guó)家承擔(dān)國(guó)際責(zé)任與開(kāi)展國(guó)際合作的主觀意愿[15]?！皟r(jià)值共同體”則是對(duì)上述古典假設(shè)的合理修正，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)平等的基礎(chǔ)上追求實(shí)質(zhì)性的公平，倡導(dǎo)不以一種普遍的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判各國(guó)在某一問(wèn)題上的能力強(qiáng)弱，要接受國(guó)際社會(huì)成員在解決各種重大問(wèn)題方面的方式多樣性，并承認(rèn)其作出的貢獻(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，南海國(guó)家在搜救能力方面展現(xiàn)出較大的差異，這是由法律規(guī)范、操作標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)投入、科技水平、文化理念等多個(gè)方面的原因造成的，這些因素導(dǎo)致了南海國(guó)家在處理海上搜救事件時(shí)呈現(xiàn)出個(gè)性化的方式，使得各國(guó)間的行動(dòng)難以有效對(duì)接且相互協(xié)調(diào)。能力差異也是造成南海搜救合作實(shí)效性不足的原因之一[16]，需要通過(guò)長(zhǎng)期的合作溝通來(lái)予以消弭，但不能因此簡(jiǎn)單否認(rèn)沿岸國(guó)家在維護(hù)區(qū)域海上安全中發(fā)揮的重要作用。當(dāng)前，南海區(qū)域合作面臨著內(nèi)部信任赤字、域外國(guó)家介入等多方面挑戰(zhàn)，推進(jìn)海上搜救區(qū)域合作制度化的關(guān)鍵仍在于增進(jìn)國(guó)家互信、加強(qiáng)合作意愿。而海洋命運(yùn)共同體理念所強(qiáng)調(diào)的平等包容的價(jià)值觀，有助于打破阻礙區(qū)域合作的主觀性壁壘。

(三)“安全共同體”拓展南海區(qū)域搜救合作內(nèi)涵

2014年5月在亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議第四次峰會(huì)上，習(xí)近平主席提出樹立“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的亞洲新安全觀，在亞洲整體安全形勢(shì)日益復(fù)雜、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織的現(xiàn)實(shí)背景下，倡導(dǎo)各國(guó)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)安全的普遍性，摒棄自身“絕對(duì)安全”的幻想，以包容合作的態(tài)度共同構(gòu)建亞洲安全環(huán)境[17]。亞洲新安全觀在海洋命運(yùn)共同體中得以延續(xù)，其包涵的“安全共同體”指出各國(guó)正在被難以預(yù)料的海洋安全風(fēng)險(xiǎn)裹脅，在當(dāng)前復(fù)合依賴型的海洋國(guó)際關(guān)系中，任何國(guó)家都不能脫離系統(tǒng)的影響而保證自己的安全。

南海海域安全形勢(shì)復(fù)雜，除了在南海國(guó)家之間以及南海國(guó)家與域外國(guó)家間存在大量政治博弈、軍事對(duì)抗等傳統(tǒng)海上安全威脅外，海上非法武裝劫掠、海上恐怖主義、海洋自然災(zāi)害、海上非法移民以及海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題也日益凸顯。海上搜救的本質(zhì)雖然是海上人命救助，但隨著人類海洋交往深入和客觀安全環(huán)境變化，現(xiàn)代海上搜救的任務(wù)范疇擴(kuò)大到了災(zāi)難救助、海上武裝沖突救援等領(lǐng)域，甚至由于海上溢油與海盜風(fēng)險(xiǎn)的提高，海上搜救也衍生出海上環(huán)境救助和海上安保的功能[18]?！鞍踩餐w”下海上搜救不單純是對(duì)南海航行安全的保障，而是所有海上安全問(wèn)題的“兜底”性保障措施，不應(yīng)當(dāng)孤立地看待南海區(qū)域搜救合作所發(fā)揮的作用，搜救合作不應(yīng)是一項(xiàng)專門領(lǐng)域，而是一切海上安全合作的基礎(chǔ)。

三、海洋命運(yùn)共同體下南海區(qū)域搜救合作制度化構(gòu)建的多重維度

南海區(qū)域搜救合作制度化構(gòu)建的關(guān)鍵在于推動(dòng)制定對(duì)南海各國(guó)具有約束力的搜救國(guó)際規(guī)則，以保障合作開(kāi)展的有序、規(guī)范和高效。基于海洋命運(yùn)共同體“共商、共建、共享”的合作邏輯，南海區(qū)域搜救合作的制度化應(yīng)從形式構(gòu)建、主體構(gòu)建、內(nèi)涵構(gòu)建三個(gè)方面展開(kāi)探討。

(一)形式維度：推動(dòng)構(gòu)建南海區(qū)域搜救合作規(guī)則體系

構(gòu)建國(guó)際規(guī)則體系是現(xiàn)代全球海洋治理的基本方式與核心要素。國(guó)際社會(huì)處于“無(wú)政府狀態(tài)”之中，通過(guò)建立普遍接受且具有約束力的規(guī)則體系能夠規(guī)范國(guó)家、非國(guó)家行為體的本能逐利行為，明確各方行為體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，提供和平化解海洋爭(zhēng)端的路徑方法，從而形成相對(duì)穩(wěn)定的海洋秩序[19]。目前南海區(qū)域治理存在明顯的規(guī)則驅(qū)動(dòng)不足的問(wèn)題，自20世紀(jì)90年代以來(lái)在東盟國(guó)家的主導(dǎo)下南海區(qū)域治理得到了一定程度的發(fā)展，在打擊海盜等海上安全領(lǐng)域建立了一些磋商機(jī)制并簽署了多雙邊合作協(xié)議，但整體上南海區(qū)域治理仍然大量缺乏制度和規(guī)則供給，特別是在海上聯(lián)合搜救、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面[20]。在東盟國(guó)家主導(dǎo)南海治理的能力不足的現(xiàn)實(shí)背景下，需要我國(guó)攜手東盟國(guó)家引導(dǎo)南海事務(wù)議題設(shè)置，共同維護(hù)南海秩序，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)則構(gòu)建。由于海上搜救具有政治低敏感屬性，也使其更適合成為推動(dòng)南海區(qū)域治理優(yōu)化的先行區(qū)。

其一，采取“軟硬結(jié)合”的區(qū)域搜救合作規(guī)范模式。所謂的“軟”即是以“宣言”“倡議”等形式存在的軟法性規(guī)定，對(duì)于各國(guó)并不具有當(dāng)然的約束力；“硬”則指南海國(guó)家間正式簽訂的多雙邊搜救條約，通過(guò)剛性的實(shí)體規(guī)則明確各方的權(quán)利義務(wù)。“軟硬結(jié)合”的模式是南海區(qū)域搜救合作規(guī)則結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，反映出一定的合理性。一方面相較于其他國(guó)際海域，南海的區(qū)域搜救合作發(fā)展起步較晚，國(guó)家間合作關(guān)系并不穩(wěn)定，在一些關(guān)鍵的合作事項(xiàng)上尚未達(dá)成共識(shí)；另一方面由于經(jīng)濟(jì)投入、科技發(fā)展等多方面影響，南海國(guó)家間的搜救能力差異較大，使得南海各國(guó)在短時(shí)間內(nèi)很難達(dá)成整體性區(qū)域搜救合作規(guī)則。“軟硬結(jié)合”規(guī)范模式下，軟法更易于被南海國(guó)家所接受，提供更為包容的合作環(huán)境，從而在整體上點(diǎn)明區(qū)域搜救合作發(fā)展的方向，并逐步搭建區(qū)域合作的整體規(guī)范框架。同時(shí)，在此框架下，國(guó)家間可依據(jù)需要自由地簽署搜救合作多雙邊協(xié)議，借助剛性規(guī)則針對(duì)性地解決具體的海上安全問(wèn)題。

其二，促進(jìn)區(qū)域性的多邊搜救協(xié)議建立。以“準(zhǔn)則”為代表，南海國(guó)家正在積極探索構(gòu)建區(qū)域性規(guī)則的可能性，并期待達(dá)成南海區(qū)域性搜救合作協(xié)議對(duì)各類合作機(jī)制予以規(guī)范和明確。實(shí)際上，制定區(qū)域性的搜救合作協(xié)議已經(jīng)是一種成熟的搜救合作制度化做法，例如黑海國(guó)家于1998年簽訂了《黑海沿岸國(guó)家海上搜救合作協(xié)定》，北極國(guó)家亦于2011年簽署《北極航空和海上搜尋與救助合作協(xié)議》。雖然黑海和北極是兩種截然不同的區(qū)域搜救合作制度化模式，但在區(qū)域性協(xié)議的指導(dǎo)和規(guī)范下，黑海和北極國(guó)家從地理上協(xié)商劃分了各自的搜救范圍，明確了搜救范圍劃分與國(guó)家邊界劃分相互獨(dú)立，安排了各國(guó)在搜救范圍內(nèi)的權(quán)利義務(wù)以及跨區(qū)域合作相關(guān)事項(xiàng)，甚至預(yù)留了域外國(guó)家的合作參與空間[21]。上述海域制定區(qū)域性多邊搜救協(xié)議的國(guó)際實(shí)踐對(duì)于南海有著借鑒意義，一是基于剛性規(guī)則形成了穩(wěn)定的區(qū)域搜救合作秩序，特別是妥善解決了爭(zhēng)議海域和跨領(lǐng)海搜救等敏感問(wèn)題；二是實(shí)現(xiàn)海上搜救活動(dòng)的“去政治化”，使其從國(guó)家海洋劃界等具有政治性爭(zhēng)議的問(wèn)題中剝離出來(lái)；三是為沿岸國(guó)家提供了合作處置海上重大事故的權(quán)威行動(dòng)指南，提高了搜救行動(dòng)有效性。目前在直接制定南海區(qū)域性多邊搜救協(xié)議還不具備成熟條件的情況下，可借助“準(zhǔn)則”磋商吸納海上搜救的相關(guān)議題，從低敏感事項(xiàng)入手，逐步打造南海國(guó)家共同認(rèn)可的區(qū)域性搜救協(xié)議。

(二)主體維度：多元化參與的南海區(qū)域搜救合作

南海區(qū)域搜救合作的主體多元化既包括了縱向?qū)用娴亩喾N類搜救力量參與，也包括橫向?qū)用娴哪虾?guó)家和域外國(guó)家的跨區(qū)域搜救協(xié)作。

第一，形成以國(guó)家專業(yè)搜救力量為核心多種搜救力量協(xié)作的合作結(jié)構(gòu)。海上搜救是國(guó)家主導(dǎo)下的行動(dòng)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)國(guó)際公約建立專門的海上搜救專業(yè)隊(duì)伍，如海岸警衛(wèi)隊(duì)或負(fù)責(zé)搜救的海事部門，并作為一國(guó)提供海上搜救服務(wù)的主要力量。由于海上搜救行動(dòng)對(duì)于效率有著非常嚴(yán)苛的要求，僅僅依靠國(guó)家專業(yè)力量有時(shí)難以保證對(duì)于海上突發(fā)事件的快速響應(yīng)，因此需要建立以國(guó)家專業(yè)搜救力量為主導(dǎo)的多元主體參與的靈活搜救體制，包括對(duì)于商船、漁船、民間志愿者、非政府組織、軍艦等主體的吸收。事實(shí)上，廣泛動(dòng)員多元化主體參與海上搜救，已經(jīng)是一種普遍的國(guó)際社會(huì)實(shí)踐。南海區(qū)域搜救合作機(jī)制目前主要關(guān)注于協(xié)調(diào)各國(guó)專業(yè)搜救力量，近年來(lái)也逐漸拓展到軍民聯(lián)合搜救。由此逐步形成政府專業(yè)力量、軍隊(duì)力量、社會(huì)民間力量三位一體的救助合作力量結(jié)構(gòu)，將會(huì)是南海區(qū)域搜救合作發(fā)展的必然走向。

第二，辯證看待域外國(guó)家的搜救合作參與。南海作為國(guó)際地緣政治地圖中的重要部分，在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等多個(gè)方面牽扯到世界多個(gè)國(guó)家的利益。雖然以美、日、澳、印、英為代表的域外國(guó)家頻頻介入南海事務(wù)并不單純?yōu)榱司S護(hù)本國(guó)利益，但也難以簡(jiǎn)單地借由域外國(guó)家身份將這些國(guó)家排除于南海事務(wù)之外[4]35。長(zhǎng)久以來(lái)，東盟同一些域外國(guó)家已經(jīng)建立起了亞太地區(qū)政治與安全合作機(jī)制，南海區(qū)域海上安全治理已呈現(xiàn)出明顯的國(guó)際化趨勢(shì)，需要辯證看待域外國(guó)家在維護(hù)區(qū)域海上安全方面的作用，特別是在海上搜救領(lǐng)域。一方面尊重域外國(guó)家依法參與南海搜救事務(wù)的權(quán)利，包括依據(jù)屬人管轄原則對(duì)在南海遇難的本國(guó)船舶的救援、基于國(guó)際人道主義實(shí)施的救援以及根據(jù)與東盟國(guó)家簽署的合作協(xié)議的救援參與等；另一方面也需要?jiǎng)澢逵蛲鈬?guó)家的參與“紅線”，將其行動(dòng)限制在國(guó)際公約賦予的權(quán)限之內(nèi)，使其僅涉足海上搜救實(shí)際操作層面，而非常態(tài)化的合作機(jī)制設(shè)計(jì)等核心議題層面。

(三)內(nèi)涵維度：擴(kuò)展南海區(qū)域搜救合作縱深

規(guī)范合作機(jī)制是南海區(qū)域搜救合作制度化的重要內(nèi)容，雖然目前南海國(guó)家間已形成了一定規(guī)模的搜救合作機(jī)制，但所涵蓋的內(nèi)容并不充分，特別是在涉及到國(guó)家主權(quán)和海洋權(quán)益等敏感問(wèn)題方面，需要對(duì)南海區(qū)域搜救合作內(nèi)容予以充分拓展。

第一，協(xié)調(diào)南海搜救責(zé)任區(qū)的有序分布。南海區(qū)域搜救合作發(fā)展進(jìn)程中始終未能關(guān)注搜救責(zé)任區(qū)協(xié)調(diào)劃分的問(wèn)題，其原因在于一些國(guó)家對(duì)于搜救責(zé)任區(qū)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，將搜救責(zé)任區(qū)視作能夠主張權(quán)利的管轄海域，把在搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)實(shí)施的搜救協(xié)調(diào)行動(dòng)視為管理行動(dòng)或是執(zhí)法行動(dòng)。海上搜救責(zé)任區(qū)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種功能性的海洋區(qū)域劃分制度，而非國(guó)家管轄海域劃分制度。然而，由于《國(guó)際搜救公約》沒(méi)有明確締約國(guó)在其海上搜救責(zé)任區(qū)的實(shí)質(zhì)性權(quán)利和義務(wù)，使得搜救責(zé)任區(qū)的法律地位難以獨(dú)立[22]，容易與國(guó)家管轄海域混為一談。實(shí)際上，締約國(guó)在其搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)并不當(dāng)然地享有管理和處置海上事故的權(quán)利，反而要主動(dòng)承擔(dān)提供搜救服務(wù)的國(guó)際義務(wù)。要實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域搜救合作的可持續(xù)發(fā)展，必須要正視海上搜救責(zé)任區(qū)的劃分問(wèn)題，通過(guò)區(qū)域搜救合作規(guī)則明確搜救責(zé)任區(qū)的法律地位，避免與國(guó)際管轄海域的混淆。同時(shí)，建立以協(xié)商方式解決搜救責(zé)任區(qū)劃分的機(jī)制，嚴(yán)格遵循《國(guó)際搜救公約》對(duì)于搜救責(zé)任區(qū)劃分的程序性規(guī)定，遵守公約規(guī)定的協(xié)商、報(bào)告、公示等程序，使各國(guó)主張的搜救責(zé)任區(qū)順利融入全球搜救網(wǎng)絡(luò)并得到認(rèn)可。同時(shí)要明確，在南海搜救責(zé)任區(qū)劃分問(wèn)題解決前，各國(guó)應(yīng)充分尊重1986年亞太地區(qū)海上搜救大會(huì)決議形成的劃分結(jié)果。

第二，圍繞爭(zhēng)議海域搜救合作問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商對(duì)話。出于南海島礁主權(quán)及其海域管轄權(quán)爭(zhēng)議，以及海域資源開(kāi)發(fā)爭(zhēng)議等原因，南海國(guó)家間存在大面積的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張重疊的爭(zhēng)議海域，南海國(guó)家進(jìn)入爭(zhēng)議海域或他國(guó)主張的管轄海域開(kāi)展海上搜救行動(dòng)時(shí)都面臨矛盾激化的風(fēng)險(xiǎn)。此外，現(xiàn)代海難事故中動(dòng)用軍隊(duì)力量進(jìn)行搜救已成為各國(guó)普遍做法，當(dāng)一國(guó)軍艦進(jìn)入爭(zhēng)議海域開(kāi)展搜救活動(dòng)時(shí)，上述問(wèn)題的敏感度又會(huì)被放大。對(duì)此，南海各國(guó)應(yīng)當(dāng)就爭(zhēng)議海域搜救合作進(jìn)行協(xié)商，突出海上人命保障的根本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在海上突發(fā)事件中人權(quán)保護(hù)的優(yōu)先性，弱化其海上搜救行動(dòng)政治性，回歸人命救援的本質(zhì)，給予他國(guó)在爭(zhēng)議海域僅以搜救目的開(kāi)展行動(dòng)的包容，并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

第三，推動(dòng)南海搜救合作的平戰(zhàn)結(jié)合發(fā)展。南海局勢(shì)雖暫時(shí)趨于穩(wěn)定，但沿岸國(guó)家對(duì)南海資源爭(zhēng)奪越演越烈，美國(guó)不斷利用“航行自由”與聯(lián)合軍演等方式宣誓自己的南海存在，同時(shí)南海國(guó)家在反海盜、打擊海上恐怖主義方面的行動(dòng)越發(fā)頻繁，使得南海地區(qū)始終存在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者非戰(zhàn)爭(zhēng)類海上武裝沖突的風(fēng)險(xiǎn)。海上搜救行動(dòng)本身存在“平”與“戰(zhàn)”兩面，1910年在布魯塞爾召開(kāi)的第三屆海洋法外交會(huì)議上簽訂的《統(tǒng)一海上救助若干法律規(guī)則的國(guó)際公約》第11條第(1)款規(guī)定，“船長(zhǎng)有義務(wù)在不嚴(yán)重危及其船只、船員和乘客的情況下，向所有人提供援助，即使是在海上發(fā)現(xiàn)有失蹤危險(xiǎn)的敵人”，該條款中“敵人”的表述表明，海上人命救援的義務(wù)也適用于武裝沖突的情況。《統(tǒng)一海上救助若干法律規(guī)則的國(guó)際公約》后的海上救助國(guó)際公約雖然刪除了這一表述，但并不意味著海上人命救助的國(guó)際義務(wù)會(huì)因戰(zhàn)爭(zhēng)或類似情形而阻斷[23]。鑒于南海所面臨的嚴(yán)峻的傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)海上安全威脅，南海國(guó)家有必要適當(dāng)建立武裝沖突下的海上搜救合作相關(guān)機(jī)制，以保障區(qū)域搜救合作的長(zhǎng)效與穩(wěn)定。

四、南海區(qū)域搜救合作制度化構(gòu)建中的中國(guó)視角

在南海區(qū)域搜救合作發(fā)展歷程中，我國(guó)積極搭建合作平臺(tái)、落實(shí)合作項(xiàng)目，扮演著“維護(hù)者”的角色。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)始終將打開(kāi)海上搜救對(duì)外開(kāi)放局面，不斷加強(qiáng)搜救國(guó)際合作作為國(guó)家海上交通事業(yè)發(fā)展的重要規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)需要加大南海區(qū)域搜救合作的參與力度，彌補(bǔ)東盟國(guó)家在南海合作推動(dòng)能力上的欠缺，爭(zhēng)做南海區(qū)域搜救合作的“引領(lǐng)者”。

(一)積極發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系，推動(dòng)雙邊搜救合作協(xié)議的簽署

目前南海國(guó)家間的搜救合作關(guān)系已經(jīng)步入新的階段，建立沿岸國(guó)家普遍接受的區(qū)域性規(guī)則，將長(zhǎng)期以來(lái)形成的相對(duì)碎片化的合作共識(shí)與機(jī)制加以規(guī)范，將是南海區(qū)域搜救合作現(xiàn)階段的發(fā)展方向。我國(guó)可將海洋命運(yùn)共同體理念和“一帶一路”倡議作為車之兩輪，從理念貢獻(xiàn)和物質(zhì)貢獻(xiàn)兩方面促進(jìn)形成以規(guī)則為核心的南海安全治理新局面。一方面，秉持海洋命運(yùn)共同體理念，倡導(dǎo)構(gòu)建“命運(yùn)與共、安全與共、發(fā)展與共”的藍(lán)色伙伴關(guān)系，以保障人類海洋活動(dòng)安全為角度，深度發(fā)掘南海國(guó)家“經(jīng)濟(jì)-科研-文化-政治”立體化利益公約數(shù)，以海上人命救助為基點(diǎn)，弘揚(yáng)“個(gè)體-社會(huì)-國(guó)家-區(qū)域”的多位一體的安全觀；另一方面，持續(xù)推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目共建，帶動(dòng)南海國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。后疫情時(shí)代世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)低迷，需要“一帶一路”經(jīng)濟(jì)引擎的持續(xù)帶動(dòng)。立足經(jīng)濟(jì)層面的互惠互利不僅能夠帶動(dòng)南海國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”能夠強(qiáng)化國(guó)家間的人文交流與政治互信[24]，從而激發(fā)出更為澎湃的區(qū)域搜救合作動(dòng)力[25]。

南海的政治矛盾和海洋爭(zhēng)端要遠(yuǎn)比其他海域復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)區(qū)域海上搜救合作的制度化必將經(jīng)歷更為漫長(zhǎng)的醞釀過(guò)程，特別是南海搜救規(guī)則的制定必定會(huì)經(jīng)歷重重困難。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，要在與南海沿岸國(guó)家廣泛建立藍(lán)色伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，盡可能地同相關(guān)國(guó)家簽訂雙邊搜救合作協(xié)議，盡力爭(zhēng)取更為廣泛的國(guó)際認(rèn)同，通過(guò)編織南海搜救雙邊協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，以點(diǎn)及面地推動(dòng)南海區(qū)域搜救合作整體性規(guī)則的建立。

實(shí)訓(xùn)實(shí)驗(yàn)室是本科生、研究生為了解和熟悉本行業(yè)領(lǐng)域未來(lái)工作環(huán)境和工作內(nèi)容的實(shí)踐場(chǎng)所。其特點(diǎn)是集中使用、分批輪訓(xùn)。這類實(shí)驗(yàn)室往往按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和管理，相對(duì)較為規(guī)范，一般安排適當(dāng)?shù)陌踩嘤?xùn)，主要的安全防控點(diǎn)是操作規(guī)范性和人身安全。

(二)保護(hù)已有合作成果，推動(dòng)南海區(qū)域搜救合作機(jī)制的豐富與完善

現(xiàn)有的南海區(qū)域搜救合作整體向好發(fā)展但合作程度較淺，多停留在人員培訓(xùn)、技術(shù)交流、裝備共通、搜救演練等初級(jí)層面，對(duì)于一些能夠切實(shí)影響到南海人命救援實(shí)效的問(wèn)題還有待涉足?！榜R航MH370”事故救援實(shí)踐已經(jīng)暴露出南海國(guó)家合作不力的問(wèn)題，所以我國(guó)在推動(dòng)南海搜救合作機(jī)制完善的過(guò)程中應(yīng)注重提升救援行動(dòng)的有效性。

其一，完善聯(lián)合搜救任務(wù)遂行機(jī)制。聯(lián)合搜救任務(wù)遂行機(jī)制是對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家共同執(zhí)行海上搜救任務(wù)的行動(dòng)保障機(jī)制，通過(guò)制度安排使組織動(dòng)員、指揮協(xié)調(diào)、信息溝通、行動(dòng)執(zhí)行等搜救任務(wù)遂行流程更為通暢。目前南海國(guó)家已就多國(guó)聯(lián)合搜救設(shè)置了演練科目并開(kāi)展過(guò)多次實(shí)戰(zhàn)演練，但還需要在以下方面加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)和完善：一是設(shè)立常態(tài)化的南海海上搜救聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，作為區(qū)域聯(lián)合搜救的初步?jīng)Q策和信息交換中心，強(qiáng)化聯(lián)合搜救響應(yīng)能力；二是建設(shè)聯(lián)合搜救海上信息共享平臺(tái)，用以規(guī)范國(guó)家間搜救信息溝通的聯(lián)絡(luò)方式和交流內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)化搜救信息的通報(bào)；三是聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案規(guī)劃?rùn)C(jī)制，使各國(guó)在交換本國(guó)應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，共同制定聯(lián)合搜救應(yīng)急預(yù)案，以做好共同應(yīng)對(duì)各類海上突發(fā)事件的準(zhǔn)備。

其二，建立搜救責(zé)任區(qū)重疊協(xié)調(diào)機(jī)制。海洋劃界爭(zhēng)端是影響國(guó)家間互信的一個(gè)核心因素，也是掣肘海上搜救合作的癥結(jié)所在，而現(xiàn)有的南海搜救責(zé)任區(qū)重疊區(qū)域往往也是爭(zhēng)議海域。對(duì)此，可專門就重疊區(qū)域內(nèi)的搜救行動(dòng)制定合作預(yù)案，促進(jìn)重疊區(qū)域內(nèi)的國(guó)家共同承擔(dān)海上搜救國(guó)際責(zé)任，為將來(lái)重疊搜救責(zé)任區(qū)的解決奠定基礎(chǔ)。

其三，拓展多元化的海上搜救合作應(yīng)用機(jī)制?；貞?yīng)客觀需求變化，海上搜救任務(wù)內(nèi)涵得以擴(kuò)充，南海區(qū)域搜救合作機(jī)制內(nèi)容也需要順勢(shì)拓展。鑒于南海軍事對(duì)峙摩擦、海上恐怖主義、海盜問(wèn)題等引發(fā)海上武裝沖突的誘因存在，南海搜救合作內(nèi)容需要向海上安保方面傾斜，包括武裝沖突下的人命救援問(wèn)題。除此之外，南海也是重要的國(guó)際原油運(yùn)輸通道，發(fā)生海上溢油事故的風(fēng)險(xiǎn)較高，要求南海國(guó)家在應(yīng)當(dāng)在搜救合作的框架下，重點(diǎn)關(guān)注海上油污的防擴(kuò)散和清除問(wèn)題，以及對(duì)涉及油污污染的船舶、海上平臺(tái)等進(jìn)行救援展開(kāi)探討和安排。

其四，轉(zhuǎn)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)創(chuàng)新機(jī)制。海上搜救屬于海上突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的范疇。雖然在處置手段上存在一定的特殊性，但仍然需要突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)理論和制度予以引導(dǎo)和規(guī)范。2020年新冠疫情之后我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制得到進(jìn)一步完善，涌現(xiàn)了一批創(chuàng)新性舉措，包括形成了細(xì)化的突發(fā)事件分級(jí)的應(yīng)急管理制度；注重事前預(yù)防、預(yù)警的應(yīng)急處置原則；依據(jù)突發(fā)事件生命周期配置應(yīng)急主體職能的科學(xué)化應(yīng)急舉措；廣泛吸收各類非政府公共組織、盈利企業(yè)和個(gè)人參與的應(yīng)急管理體制；以及應(yīng)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代科技的智能化應(yīng)急手段等。將公共衛(wèi)生領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)急機(jī)制轉(zhuǎn)化適用到海上搜救領(lǐng)域，有助于我國(guó)海上突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置能力的提高。除此之外，借由南海搜救合作契機(jī)，將優(yōu)質(zhì)的海上突發(fā)事件應(yīng)急資源同其他南海國(guó)家進(jìn)行交流，不僅能夠整體提升南海事故應(yīng)對(duì)處置水平，而且能夠增進(jìn)國(guó)家間互惠互信。

(三)擴(kuò)大中國(guó)搜救國(guó)際影響力，把握南海安全合作話語(yǔ)權(quán)

國(guó)際話語(yǔ)權(quán)并不指國(guó)家“說(shuō)話”的權(quán)利，而是“說(shuō)話”的有效性和權(quán)威性[26]。南海安全合作話語(yǔ)權(quán)則表示國(guó)家在南海安全合作方面擁有設(shè)置議題、供給理念、引導(dǎo)行動(dòng)、制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的能力。海上安全是易于推動(dòng)南海國(guó)家達(dá)成合作的領(lǐng)域，而海上搜救則是區(qū)域安全合作中最有力的抓手，若能把握南海安全合作話語(yǔ)權(quán)，則能提高我國(guó)在南海區(qū)域權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，推動(dòng)國(guó)家在南海的戰(zhàn)略部署。因此，我國(guó)需要深化海上搜救對(duì)外開(kāi)放的格局，擴(kuò)大在南海的搜救影響力。

第一，練好搜救“內(nèi)功”，提升我國(guó)南海搜救能力。國(guó)家實(shí)力是提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的積極因素，我國(guó)要在搜救領(lǐng)域提升話語(yǔ)權(quán)，就必須擁有強(qiáng)勁可靠的搜救能力作為保障。能夠快速響應(yīng)并有效處置發(fā)生在南海的一切海上突發(fā)事件，將是我國(guó)在區(qū)域搜救合作問(wèn)題上享有話語(yǔ)權(quán)的底氣所在。然而，南海海域遼闊、水域狹長(zhǎng)，幾次重大海上事故搜救實(shí)踐表明，我國(guó)還不具備充足的遠(yuǎn)距離搜救能力，需要通過(guò)加快推進(jìn)南海海上救援基地建設(shè)、深潛設(shè)備遠(yuǎn)程快速投送能力建設(shè)來(lái)彌補(bǔ)短板[27]，從而提高我國(guó)南?？v深搜救能力。

第二，逐步完善我國(guó)海上搜救法律體系。國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法彼此并非割裂，而是相互促進(jìn)、相互吸收。我國(guó)海上搜救法律體系的建設(shè)和完善對(duì)內(nèi)有助于加強(qiáng)國(guó)內(nèi)海上交通法治，對(duì)外則會(huì)為南海區(qū)域搜救規(guī)則構(gòu)建提供有益參考和制度供給。2021年我國(guó)新修訂的《海上交通安全法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)海上搜救法律體系的整體框架構(gòu)建完成。目前我國(guó)形成了以《海上交通安全法》為核心，各領(lǐng)域單行立法為主干，各省市地方立法為基礎(chǔ)的三位階海上搜救法律體系。依據(jù)交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃，目前應(yīng)當(dāng)著力推動(dòng)《海上人命搜尋救助條例》《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《沉船打撈清除管理?xiàng)l例》等單行搜救法律法規(guī)的修訂和立法進(jìn)程，進(jìn)一步健全我國(guó)海上搜救法律體系。

第三，積極提供南海搜救國(guó)際公共產(chǎn)品。國(guó)際公共產(chǎn)品是一種具有國(guó)際性、外部性的可供各國(guó)消費(fèi)且收益的公益品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，其成本和獲益超越單一國(guó)家邊界、跨越不同世代、超越不同人群[28]。南海搜救國(guó)際公共產(chǎn)品包括搜救服務(wù)、搜救技術(shù)、搜救裝備、搜救規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)等，南海搜救國(guó)際公共產(chǎn)品的消費(fèi)者既包括在南海航行往來(lái)的各國(guó)船舶與人員，也包括與我國(guó)開(kāi)展搜救合作的各個(gè)國(guó)家及其搜救隊(duì)伍。美國(guó)著名學(xué)者金德?tīng)柌裰赋?，世界?quán)力的轉(zhuǎn)移會(huì)引發(fā)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的缺失，從而產(chǎn)生國(guó)際公共產(chǎn)品的供給缺失[29]。在此邏輯下，大國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)于提供國(guó)際公共產(chǎn)品負(fù)有更多的責(zé)任。國(guó)際公共物品和國(guó)際話語(yǔ)權(quán)有著某種程度上的聯(lián)系，國(guó)際話語(yǔ)權(quán)一定程度上是推動(dòng)產(chǎn)生某些國(guó)際公共物品的條件，而提供國(guó)際公共物品反過(guò)來(lái)則是對(duì)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的積蓄。南海國(guó)家中，我國(guó)是相對(duì)意義上的海洋大國(guó)，在南海區(qū)域搜救合作中的地位也相對(duì)凸顯，意味著我國(guó)應(yīng)當(dāng)在一定限度下更多地承擔(dān)提供搜救國(guó)際公共產(chǎn)品的責(zé)任，惠及所有南海地區(qū)航行者及其國(guó)家的同時(shí)，穩(wěn)定樹立“負(fù)責(zé)任發(fā)展中大國(guó)”的形象，同時(shí)提升南海區(qū)域搜救合作制度化建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)力。

結(jié) 語(yǔ)

“準(zhǔn)則”的加速磋商表明了南海各國(guó)正在嘗試建立以規(guī)則為驅(qū)動(dòng)核心的南海區(qū)域治理方式。海上搜救是海上安全保障的基礎(chǔ)性手段，憑借其公益屬性、人道主義屬性也易于成為推進(jìn)構(gòu)建南海區(qū)域性規(guī)則的抓手。受到南海國(guó)家政治博弈、國(guó)家間海洋爭(zhēng)端、域外國(guó)家干預(yù)等諸多因素的影響，南海區(qū)域搜救合作進(jìn)入發(fā)展瓶頸期，不僅需要國(guó)家間不斷提取利益公約數(shù)以增強(qiáng)合作動(dòng)機(jī)，更需要的是創(chuàng)造合作新平臺(tái)和發(fā)掘合作新維度。在“一帶一路”成為一種國(guó)際合作新形態(tài)的基礎(chǔ)上[30]，海洋命運(yùn)共同體理念能夠一脈相承地促進(jìn)國(guó)際合作范式革新。在南海區(qū)域海洋治理演變的關(guān)鍵時(shí)期，海上搜救合作的制度化能夠作為一個(gè)切入點(diǎn)，推動(dòng)建立一個(gè)能夠使得南海各國(guó)享有安全感的新時(shí)期海洋秩序。

注 釋：

①1991年7月在印尼萬(wàn)隆召開(kāi)的“處理南海地區(qū)潛在沖突研討會(huì)”上，中國(guó)同東盟國(guó)家就南海搜尋與救助合作達(dá)成共識(shí)，并發(fā)表了《處理南海潛在沖突研討會(huì)聯(lián)合聲明》，成為南海搜救區(qū)域合作的早期依據(jù)。(參見(jiàn)王蘭英：《防止沖突 共同開(kāi)發(fā)——王英凡談南海問(wèn)題研討會(huì)》，《瞭望周刊》1991年第31期。)

②2002年中國(guó)同東盟國(guó)家簽訂《南海各方行為宣言》，強(qiáng)調(diào)中國(guó)與東盟各國(guó)在全面和永久解決爭(zhēng)議之前，可在搜尋與救助方面進(jìn)行探討和合作?！缎浴纷鳛檐浄ú⒉痪邆鋸?qiáng)制性法律效力，但沿岸國(guó)家仍以此為引導(dǎo)，積極落實(shí)《宣言》倡議。2007年中國(guó)-東盟海上磋商機(jī)制第三次會(huì)議在青島召開(kāi)，各國(guó)海事主管當(dāng)局代表就海上應(yīng)急反應(yīng)和海上搜救問(wèn)題進(jìn)行了商談；2011年7月落實(shí)《宣言》高官會(huì)議在巴厘島舉行，各方就中國(guó)提出的成立航行安全與搜救專門技術(shù)委員會(huì)等一系列合作倡議達(dá)成一致意見(jiàn)；2012 年中國(guó)與東盟領(lǐng)導(dǎo)人簽署的《落實(shí)中國(guó)-東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015) 》，強(qiáng)調(diào)在海上搜救、海上遇險(xiǎn)人員的人道待遇等領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)話與合作；2014年“馬航事件”發(fā)生后，東盟國(guó)家發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)海空搜救協(xié)調(diào)與合作聲明》鼓勵(lì)各國(guó)建立國(guó)家海上搜救協(xié)調(diào)中心，共同構(gòu)建協(xié)助搜救與信息共享框架。

③2016年以來(lái)南海區(qū)域政治環(huán)境有所緩和，南海海上搜救合作發(fā)展明顯加快。2016年第19次中國(guó)-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議審議通過(guò)了《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》，各國(guó)外交高官之間能夠直接就區(qū)域海上緊急事態(tài)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)；2017年5月落實(shí)《宣言》第14次高官會(huì)又審議通過(guò)了《建立三個(gè)技術(shù)委員會(huì)步驟非文件》其中包括了航行安全與搜救技術(shù)合作委員會(huì)；2016年中國(guó)同東盟國(guó)家就在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》達(dá)成共識(shí)，并針對(duì)該規(guī)則于2018年開(kāi)展了多邊海上聯(lián)合軍事演習(xí)，標(biāo)志著中國(guó)同東盟在海上防務(wù)與安全領(lǐng)域合作關(guān)系全方位提升，南海區(qū)域合作逐步朝向敏感領(lǐng)域邁進(jìn)。

④《國(guó)際海上搜尋與救助公約》第一條第4款“搜救區(qū)域：與某個(gè)搜救協(xié)調(diào)中心相關(guān)聯(lián)的、并在其中提供搜救服務(wù)的劃定明確范圍的區(qū)域?！?/p>

⑤1986年亞太地區(qū)海上搜救大會(huì)決議明確，南海10°N以北，越南領(lǐng)海以東，菲律賓領(lǐng)海以西是我國(guó)(中國(guó)內(nèi)地和中國(guó)香港)的海上搜救責(zé)任區(qū)；12°N以南12°E以西，周邊國(guó)家領(lǐng)海以外是新加坡的海上搜救責(zé)任區(qū)；10°N以北，12°N以南，120°E以西，越南領(lǐng)海以東水域?yàn)槲覈?guó)和新加坡的重疊區(qū)域。

⑥南海國(guó)家及其他鄰近東盟國(guó)家中，中國(guó)、新加坡、越南、 菲律賓、泰國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、柬埔寨八個(gè)國(guó)家是1974年 《國(guó)際海上人命安全公約》的締約國(guó)，泰國(guó)與菲律賓沒(méi)有加入該公約1978年議定書，泰國(guó)、菲律賓、印度尼西亞沒(méi)有加入該公約1988年議定書；菲律賓、文萊、馬來(lái)西亞沒(méi)有加入1979年《國(guó)際海上搜尋與救助公約》。

⑦2011年《北極航空和海上搜尋與救助合作協(xié)議》第8章規(guī)定，要求締約國(guó)要盡可能快速地同意其他締約國(guó)進(jìn)入其領(lǐng)海搜救的請(qǐng)求；2004年印度尼西亞和澳大利亞的海上搜救雙邊協(xié)議對(duì)跨領(lǐng)海搜救作出了更為便利的安排，協(xié)議第4.2條指出：“鑒于這些行動(dòng)的緊急救生性質(zhì)，我們將提供一切可能的援助，使搜救任務(wù)得以成功執(zhí)行。由于要對(duì)搜救事件作出快速反應(yīng)，一方的飛機(jī)或船只進(jìn)入另一方的領(lǐng)空或領(lǐng)海的正常外交許可程序?qū)⒉蛔饕??！?/p>

⑧2004 年中國(guó)海事局與菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)在馬尼拉首次舉行了中菲聯(lián)合搜救沙盤演習(xí)；2007年1月，中國(guó)參加了新加坡舉辦的東盟地區(qū)論壇首屆海上安全演習(xí)；2012年中越首次舉行了海上搜救應(yīng)急通信聯(lián)合演習(xí)；2015年中國(guó)軍隊(duì)參與東盟地區(qū)論壇第四次聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)；2016年于廣州舉辦中國(guó)-東盟國(guó)家聯(lián)合海上搜救沙盤推演；2017年中國(guó)-東盟國(guó)家海上聯(lián)合搜救實(shí)船演練等；2017年中國(guó)-東盟國(guó)家海上搜救協(xié)調(diào)員培訓(xùn)班在上海舉辦。

⑨在“馬航MH370”救援行動(dòng)中，由于缺乏有力的聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)機(jī)制，盡管有14個(gè)國(guó)家的搜救力量先后參與救援，但在搜救過(guò)程中卻主次不分、溝通不暢，各國(guó)的搜救工作難以相互配合，影響了聯(lián)合搜救實(shí)效。(參見(jiàn)趙衍龍，港媒：《搜救失聯(lián)馬航客機(jī) 南海合作新契機(jī)》，《環(huán)球網(wǎng)》，https://oversea.huanqiu.com/article/9CaKrnJECiK?w=280，2022年5月24日訪問(wèn)。)

⑩國(guó)家向遇險(xiǎn)船舶提供援助并非是現(xiàn)代國(guó)際義務(wù)，其在《查士丁尼法典》《漢謨拉比法典》和《特拉尼海洋條例》等古代海事法律中就有所體現(xiàn)，但早期的海事法律更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)海事財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而不是保護(hù)海員。(參見(jiàn)Chircop A， Moreira W， Kindred H and Gold E，“Canadian Maritime Law”， Irwin Law Inc，2016， p.195．)