馬微波 鐘仁耀

當(dāng)下我國東中西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施投入、區(qū)域教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場發(fā)育水平等領(lǐng)域的發(fā)展水平存在較大差距，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題較為突出。2012年，習(xí)近平總書記在廣東考察工作時就已指出，“實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅是國土空間均衡布局發(fā)展的需要，而且是走共同富裕道路的要求”。以重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略為引領(lǐng)，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，尊重地區(qū)發(fā)展差異的客觀規(guī)律，發(fā)揮各地區(qū)動態(tài)比較優(yōu)勢，建立優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同和聯(lián)動，推動更加平衡、更加充分的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)共同富裕的內(nèi)在要求和重要舉措。

一、宏觀背景：縮小區(qū)域差距是共同富裕的主攻方向之一

改革開放以來，我國區(qū)域發(fā)展差距經(jīng)歷了從快速上升到穩(wěn)中略降的演變，但目前仍然存在東西差距和南北差距問題。我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局經(jīng)歷了三個階段：均衡發(fā)展階段、東部發(fā)展階段、區(qū)域協(xié)調(diào)階段。為了縮小區(qū)域差距，我國自1996年“九五”計劃開始引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，通過一系列財政、投資政策推動中西部地區(qū)發(fā)展，全國各省 GDP 規(guī)模的最大與最小值的比值也自20世紀(jì)90年代最高106倍逐漸收斂至2020年的58倍左右，東部地區(qū)GDP占比自2005年的55.5%緩慢降至2020年的51.9%附近，同期中部和西部地區(qū)的GDP占比分別自18.8%和17.1%升至2020年的22.0%和21.1%，但東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比持續(xù)下行，自 8.6%下降3.6個百分點至2020年僅有5.0%[1]。新發(fā)展格局下，為實現(xiàn)共同富裕，區(qū)域發(fā)展政策引導(dǎo)將逐漸從“促進(jìn)先富”到“帶動后富”“協(xié)調(diào)兼顧”轉(zhuǎn)變。在此背景下，彌合區(qū)域發(fā)展差距仍將是未來區(qū)域協(xié)調(diào)的重點方向，一方面，更大力度地支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)供給水平的提升；另一方面，在支持相對富裕地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的同時，引導(dǎo)其積極參與對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持工作，最終實現(xiàn)各地區(qū)之間的高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的困難與挑戰(zhàn)

一是部分區(qū)域的發(fā)展尤其是西部仍然面臨著較大困難。雖然從2006 年起，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長開始高于東部地區(qū)，但由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量基數(shù)偏低，二者之間的絕對差距仍在不斷拉大。首先，在農(nóng)業(yè)方面，西部地區(qū)土地廣袤，但是土地自然生產(chǎn)力較低，東部地區(qū)耕地面積雖然相對較小，但灌溉條件便利，單位面積費用投入高。所以東部地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)效益依舊高于西部地區(qū)。其次，工業(yè)差距較為明顯。改革開放后，東部沿海地區(qū)憑借對外開放的區(qū)域優(yōu)勢，較早地接受了國際上的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展了相關(guān)的輕型工業(yè)。2000 年后中國啟動了新重化工業(yè)階段，市場競爭導(dǎo)致了重工業(yè)東遷，而2000年后重工業(yè)對中國人均GDP增長的影響已經(jīng)超過輕工業(yè)的影響。再者是服務(wù)業(yè)的差距。東西部第三產(chǎn)業(yè)的差距主要由工業(yè)差距所起，因為東部地區(qū)發(fā)達(dá)的工業(yè)直接拉動服務(wù)業(yè)，工業(yè)發(fā)達(dá)導(dǎo)致高工資也使東部地區(qū)的購買消費能力大于西部，帶動批發(fā)零售業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、餐飲業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，多重因素影響下，服務(wù)業(yè)已經(jīng)成為東西部發(fā)展差異最大的區(qū)域[2]。

二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化態(tài)勢明顯。其中，東部沿海發(fā)達(dá)省市在轉(zhuǎn)型中發(fā)展，率先適應(yīng)和引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展;中西部一些地區(qū)則在發(fā)展中轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)特征已初露端倪但還不很顯著;而東北等老工業(yè)地區(qū)仍在轉(zhuǎn)型與發(fā)展的“兩難”中停滯不前，尚未真正進(jìn)入發(fā)展新常態(tài)[3]。

三是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，雖然大城市的經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)，地域輻射擴(kuò)散能力日益擴(kuò)張，在人口流動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系等方面逐漸打破行政分割，形成了長三角城市群、珠三角城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，但是仍然存在著城市間協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全、分工協(xié)作不足、低質(zhì)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重、交通設(shè)施通達(dá)度有待提高等問題。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在問題的成因分析

（一）內(nèi)生增長動力存在差異

不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生增長動力存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴投資、消費、進(jìn)出口三家馬車[4]。目前東部地區(qū)城市和農(nóng)村居民消費顯著高于中西部地區(qū)，消費驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長動力強(qiáng)，但中西部消費不足。相比較而言，長三角和珠三角等城市群已經(jīng)形成了新的增長動能，以“速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)化”為核心的經(jīng)濟(jì)輪廓日益明顯。但東北地區(qū)，新的增長動能尚未形成而老的動能乏力衰退，使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長態(tài)勢難以為繼。其核心原因歸于各項體制、機(jī)制障礙使得區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)因素難以合力，市場配置資源的職能受到限制。市場力量的有限損失了資源的配置效率，造成巨大的浪費。

（二）各區(qū)域尚未形成全方位、全過程、常態(tài)化的開放互動和協(xié)作共享的分工格局

各區(qū)域存在著地方保護(hù)、行政分割與區(qū)域分治現(xiàn)象，政府依然發(fā)揮著較強(qiáng)的獲取資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)秩序的作用，這不僅無法激發(fā)經(jīng)濟(jì)外部性，還可能給各部門的區(qū)域規(guī)劃帶來矛盾激化、地區(qū)間過度競爭、公共資源浪費等問題[5]。經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的不同區(qū)域的不配合，導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和地區(qū)比較優(yōu)勢無法發(fā)揮。此外，人口經(jīng)濟(jì)活動與產(chǎn)業(yè)分布嚴(yán)重失衡，一些沿海地區(qū)核心區(qū)擁有密集的產(chǎn)業(yè)分布和充足的就業(yè)崗位，然而勞動力供應(yīng)很不充裕，而中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖具有豐富的勞動力資源，卻因缺乏支撐產(chǎn)業(yè)，就業(yè)崗位嚴(yán)重不足。這種人口分布與產(chǎn)業(yè)分布的不相匹配使得勞動力資源和就業(yè)崗位在空間上失衡和分離，進(jìn)而出現(xiàn)大規(guī)模的勞動力要素流動，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)過密或過疏。各區(qū)域間互聯(lián)互通水平不高，也制約了區(qū)際資源要素的自由流動。這些因素都影響了區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距居高不下的原因。

四、實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效路徑

新發(fā)展格局下實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略需要以破除區(qū)域不平衡不充分發(fā)展為主要目標(biāo)，將以人民為中心的新發(fā)展思想和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念融入具體路徑中。

(一)加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地

當(dāng)前，城市群、都市圈、中心城市、主體功能區(qū)、四大板塊等多元層次主體成為區(qū)域發(fā)展的重要載體，需要綜合考量各主體的比較優(yōu)勢，精準(zhǔn)制定發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略。首先，構(gòu)建多中心的都市圈結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市和城市群承載力，發(fā)揮更大的帶動作用。著重發(fā)揮京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角等城市群合理配置資源和要素的作用，構(gòu)建國家級創(chuàng)新平臺，形成國家級增長極，引領(lǐng)新發(fā)展格局下區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展[6]。其次，精準(zhǔn)確定不同區(qū)域在新發(fā)展格局下的定位和發(fā)展重點。對于各區(qū)域中心城市，要在合理細(xì)化各等級的基礎(chǔ)上確立功能定位和發(fā)展導(dǎo)向，引領(lǐng)發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市向國家中心城市攀升，而相對落后地區(qū)的中心城市向高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域中心城市發(fā)展。再次，合理配置數(shù)字經(jīng)濟(jì)要素，打造區(qū)域發(fā)展新優(yōu)勢。鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群、都市圈、中心城市以及東部地區(qū)帶頭發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，增加數(shù)字創(chuàng)新力度。其他地區(qū)要積極融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)的深度融合，推進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。最后，合理分工多元層次主體在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的功能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群、都市圈、中心城市以及東部地區(qū)發(fā)揮好參與國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)和構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)的核心作用，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，示范引領(lǐng)供給側(cè)改革，以高質(zhì)量供給適應(yīng)新需求。

(二)加強(qiáng)區(qū)域多元開放聯(lián)動，優(yōu)化國土空間布局

以國內(nèi)大循環(huán)為主，推動形成強(qiáng)大國內(nèi)市場，必須要暢通區(qū)域經(jīng)濟(jì)循環(huán)，加強(qiáng)區(qū)域多元開放聯(lián)動，優(yōu)化國土空間布局。首先，要暢通發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。從資源稟賦來看，發(fā)達(dá)地區(qū)在市場、人才和技術(shù)等方面具有比較優(yōu)勢，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的原材料和資源能源豐富，可以采用開展多元化的經(jīng)濟(jì)合作以實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開放聯(lián)動，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和資源加工基地等方式，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。其次，發(fā)揮城市群、都市圈、中心城市在優(yōu)化國土空間布局中的戰(zhàn)略支點作用，引領(lǐng)帶動鄉(xiāng)村建設(shè)，支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，各區(qū)域要堅持城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，要優(yōu)化空間發(fā)展布局，把城市和鄉(xiāng)村放在一個系統(tǒng)中加以考慮，全面規(guī)劃，協(xié)調(diào)好不同規(guī)模城市以及集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

(三)健全區(qū)域多元協(xié)調(diào)機(jī)制，切實增進(jìn)民生福祉

破除區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的體制機(jī)制障礙，首先要確保市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的公平性與統(tǒng)一性，致力于構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場，推動土地、資本等傳統(tǒng)要素和數(shù)據(jù)等新型要素資源的市場化改革，建立全國市場調(diào)節(jié)機(jī)制下的建設(shè)用地指標(biāo)機(jī)制和大數(shù)據(jù)交易中心。其次，提高各個地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，會進(jìn)一步拉大公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施存量和增量上的差距。面對這一現(xiàn)狀就需要政府制定多元化的融資政策引導(dǎo)社會資金投入到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，提高不同地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化水平。再次，進(jìn)一步完善區(qū)域均衡的財政轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度。政府應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，并對環(huán)境保護(hù)政策實施所形成的增支減收給予補(bǔ)償，通過建設(shè)項目、財政轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼和稅收方式，實現(xiàn)對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。開放聯(lián)動機(jī)制的關(guān)鍵之處在于改革戶籍制度，促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工能夠在發(fā)達(dá)地區(qū)實現(xiàn)市民化，實現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)崗位和人口分布的適應(yīng)匹配[7]。應(yīng)該堅持調(diào)整城鄉(xiāng)利益格局和放寬戶口遷移限制的“雙軌路徑”,剝離戶籍背后的利益捆綁、加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化、強(qiáng)化戶籍領(lǐng)域的法治程度,未來堅持以人為本,追求遷徙自由和公平待遇。

五、結(jié)語

立足于我國區(qū)域不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，要充分識別各地區(qū)比較優(yōu)勢，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的道路，精準(zhǔn)制定差異化的指導(dǎo)政策。同時，要消除體制和政策壁壘，推動生產(chǎn)要素在地區(qū)間合理流動，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行科學(xué)論證，分步驟地引入產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能夠跟該地區(qū)的發(fā)展水平與資源稟賦相適應(yīng)，逐步引導(dǎo)地區(qū)間形成良好的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作關(guān)系。此外，將新發(fā)展思想融入實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具體路徑中，加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，完善政府調(diào)控和兜底作用，縮小區(qū)域基本公共服務(wù)等方面的差距，扎實推進(jìn)共同富裕。