孟怡然，鄧媛，孫榮基，段春梅

（云南省藥物依賴防治研究所，云南 昆明 650228）

藥物濫用是全球化問題，但每個國家的藥物濫用情況和毒品政策都有較大差異。在丹麥，成人的總體吸毒水平近年來大致保持穩(wěn)定。大麻是丹麥成年人中最常用的非法藥物，其次是可卡因、搖頭丸和安非他明[1]。與其他歐盟國家對于毒品長期持寬容或嚴苛的立場不同，丹麥在毒品管控政策方面經(jīng)歷了多個階段波動性的變化，反映出決策者對于毒品濫用者角色的態(tài)度轉(zhuǎn)變，以及對于販毒者和毒品濫用者之間關(guān)系看法的轉(zhuǎn)變。而這其中的轉(zhuǎn)變過程對于我國的毒品政策導(dǎo)向具有一定的參考價值。

從公眾視角來看，毒品濫用者的角色往往是“問題攜帶者”（problem carrier）或“問題制造者”（problem maker），這兩者微妙的差異也決定了毒品政策的走向。前者把藥物濫用者放入公共衛(wèi)生視角，為其提供多種衛(wèi)生服務(wù)，通過社會管理進行救濟；后者通常把藥物濫用者視為毒品相關(guān)問題的根源，個人持有毒品、使用毒品被視為違法行為，并受到嚴格管控。這兩者的差異也反映出國家毒品政策的兩種常見導(dǎo)向：公共衛(wèi)生導(dǎo)向和司法懲戒導(dǎo)向[2]。但這兩種導(dǎo)向并非完全對立，它們也有可能同時出現(xiàn)在國家的毒品政策中。有學(xué)者認為[3]，毒品政策通常包括四個層面的內(nèi)容，一是毒品管制（包括針對毒品的立法和執(zhí)法，從源頭上減少毒品供應(yīng)）；二是對有藥物濫用問題的人進行治療，減少毒品使用；三是毒品預(yù)防，盡可能防止公眾接觸毒品；四是減少危害，其目標是將持續(xù)使用毒品的風(fēng)險和危害降到最低。而國家是毒品政策制定的主體，因此毒品政策必然反映了國家的自身利益取向。從丹麥毒品政策的演變來看，在前幾個階段，政策和法律只涉及管制、預(yù)防，而治療和減少危害是后幾個階段才逐漸發(fā)展出來的。本文試圖梳理丹麥毒品政策演變的基本脈絡(luò)，從丹麥的政策導(dǎo)向特征分析入手，總結(jié)其發(fā)展過程和對我國毒品政策的啟示及意義。

1 丹麥毒品政策演變的6 個階段

1.1 毒品立法起始時期：20 世紀50 年代

丹麥歷來都有通過社會福利而非執(zhí)法措施來解決社會問題的悠久傳統(tǒng)[3]。然而，自從現(xiàn)代毒品問題出現(xiàn)以來，這種意識形態(tài)就受到了挑戰(zhàn)。目前的丹麥毒品立法始于1955 年生效的《致欣快劑法案》（Act on Euphoriant Drugs），該法案至今仍然是丹麥毒品政策的基礎(chǔ)。參照國際條約，它根據(jù)藥物的已知風(fēng)險及其在醫(yī)學(xué)和科學(xué)實踐中的應(yīng)用，將藥物分為四類。此分類是麻醉藥品和精神藥品管控的基礎(chǔ)。同時，它首次將持有用于個人消費的非法藥物列為犯罪行為，但當時出臺該法案的主要目的是考慮到丹麥濫用嗎啡等現(xiàn)象嚴重，因此對醫(yī)務(wù)人員開具處方類鎮(zhèn)痛劑（主要是嗎啡）的行為做出一定的限制。這一階段，警察的執(zhí)法并不是非常嚴厲，也鮮有因持有毒品而被處以監(jiān)禁的案例[4]。

1.2 現(xiàn)代毒品問題出現(xiàn)，毒品管制升級期：1965—1975 年

這一階段，大麻在青少年群體中的蔓延成為主要問題，并引發(fā)了社會各群體的廣泛關(guān)注[5]。在收緊禁毒立法的政治辯論中，“強硬派”和“溫和派”的路線在懲罰、執(zhí)法、管控以及治療方面產(chǎn)生了激烈沖突。一方面，“強硬派”認為應(yīng)該提高毒品犯罪的監(jiān)禁年限，以對年輕人產(chǎn)生震懾作用；另一方面，“溫和派”認為這種刑罰會波及過多年輕人，同時也把大麻和其他危險性更高的毒品混為一談，還有可能提升毒品犯罪的整體刑罰程度。于1969 年，兩派最終達成了折中的結(jié)果，丹麥議會通過了一條新的刑法（191 條）（Penal Code），它為《致欣快劑法案》引入了一個上層建筑，對最嚴重的毒品相關(guān)罪行處以最高可達6 年的刑罰（以往的最高刑罰為2年）。同時，司法部長發(fā)布了一項公告，要求警察和檢察官對年輕的大麻吸食者做出寬大處理，允許首次持有大麻或自己使用大麻的人，只給予警告[3]。這實際上是對自己持有或使用大麻的非罪化處置，并且這項公告的效力一直延續(xù)到2004 年。

1.3 治療和管控系統(tǒng)的建立期：1975—1990 年

丹麥的毒品問題仍在不斷升級，許多重大毒品犯罪屢屢達到了最高6 年監(jiān)禁的上限，其中一些還是職業(yè)犯罪。因此，《刑法》第191 條增加新的內(nèi)容，對專業(yè)毒品交易，特別是大額的專業(yè)毒品交易，規(guī)定了更嚴厲的懲罰，把監(jiān)禁的年限提高到10 年，同時也區(qū)分了硬毒品和軟毒品[3]。

這一階段，關(guān)注毒品問題的視角轉(zhuǎn)為更加復(fù)雜的社會問題。20 世紀60 年代至80 年代間，毒品成癮治療是社會工作者在丹麥工作的最進步的領(lǐng)域之一，各種社會團體涌現(xiàn)。美沙酮維持治療（Methadone maintenance treatment，MMT）在飽受爭議中出現(xiàn)并延續(xù)下來。以美沙酮維持治療為導(dǎo)火索，整個國家都陷入了毒品治療政策到底應(yīng)該基于“成癮是一種藥物導(dǎo)致的疾病”還是“一種社會習(xí)得的行為和社會剝奪導(dǎo)致的后果”的辯論之中[6]。而許多人反對的原因在于，不應(yīng)該單純地用一種藥物去解決這一項復(fù)雜的社會問題，吸毒問題從根本上應(yīng)該依靠社會改革和機構(gòu)職能調(diào)整來進行解決。80年代，丹麥引入了減少傷害（harm reduction）的思想，開始為吸毒者提供針具交換（syringe exchange）服務(wù)[7]。1988 年，丹麥簽署和批準了關(guān)于毒品案件執(zhí)法的《維也納公約》（Vienna Convention on Law Enforcement in Drug Cases），但實際上卻沒能依此做出立法和行動上的調(diào)整，原因在于其認為建立“無毒社會”是不太可能的，只能最大化的減輕毒品帶來的不良后果，在毒品政策上力求“社會福利”和“懲罰手段”之間的平衡。

1.4 新的政府舉措期：1990—2001 年

這一階段以日益復(fù)雜的毒品使用模式為特點，甲基苯丙胺、可卡因、搖頭丸開始流行[8]。但政客提出了一些替代嚴苛政策的方式，使得丹麥整體的毒品政策朝著更寬松的方向發(fā)展。1994 年，政府發(fā)布了一份關(guān)于毒品政策的白皮書[3]，提供了一個更有針對性的治療系統(tǒng)，并于1995 年開展了一項“以治療代替監(jiān)禁”的全國性項目[9]（原來的模式是為監(jiān)禁中的吸毒者提供治療服務(wù)[10]）。美沙酮治療的重組工作也開始了，這項原本由全科醫(yī)生負責(zé)的治療最終轉(zhuǎn)變成為了一項社會福利措施。

1.5 加入禁毒戰(zhàn)爭期：2001—2007 年

丹麥的吸毒人數(shù)在2000 年之后持續(xù)大幅度上升，同時，吸毒者在公眾心目中的形象已開始轉(zhuǎn)變?yōu)樨撁嬗∠鬄橹鞯摹皢栴}制造者”。2003 年，政府發(fā)布了禁毒戰(zhàn)爭白皮書，重點轉(zhuǎn)向了大麻問題和大規(guī)模有組織的販毒犯罪集團。這一年也是丹麥毒品政策的轉(zhuǎn)型期，政策發(fā)生了質(zhì)的改變。由于販毒等嚴重問題帶來的壓力增加，丹麥管控政策的目標從保護吸毒者不受傷害轉(zhuǎn)變?yōu)樽柚刮菊呶竞捅Ｗo社會不受犯罪分子的侵害。

2004 年，丹麥提出了對毒品“零容忍”的政策，結(jié)束了35 年以來對持有毒品的非罪化處置，這意味著在對待個人持有毒品時，最低也會處以罰款的處罰[3]。這表明丹麥對毒品法犯罪的執(zhí)法力度有所增加，使丹麥成為少數(shù)幾個走向更嚴厲的毒品管制方法的西方國家之一。

1.6 走向更加穩(wěn)定的綜合政策期：2008 年至今

2009 年3 月1 日起，丹麥允許使用注射用海洛因?qū)Τ砂a者進行治療，并且在全國設(shè)立了若干個診所，旨在減輕病人健康狀況的進一步惡化，并致力于在健康和社會整合方面改善藥物濫用者的生活質(zhì)量，增加他們的健康知識。2012 年6 月18 日，丹麥通過了《精神活性物質(zhì)法修正案》第606 條，使得丹麥各城市建立毒品消費室[11]成為可能，成為向吸毒者提供全面服務(wù)的一部分。但建立一個毒品消費室需要當?shù)氐纳鐣?wù)管理局向衛(wèi)生部提出申請。2016 年該法案進一步修訂，允許另一人（不包括工作人員在內(nèi)）在吸毒室協(xié)助注射。毒品消費室必須配備有資質(zhì)的專業(yè)人員，并監(jiān)測吸毒者的攝入量。但這種做法在整個歐洲來說并不算過于開放，早在20 世紀90 年代初，瑞士就出現(xiàn)了“安全注射屋”的試點[12]。

2016 年的《管控物質(zhì)綜合法案》（Consolidated Act on Controlled Substances）將進口、出口、銷售、購買、交付、接收、生產(chǎn)、加工和擁有毒品定義為刑事犯罪。該法規(guī)定的處罰為最長2 年的監(jiān)禁，使用未被列為犯罪。非法持有供個人使用的毒品通常會被罰款，罰款數(shù)額視所涉毒品的種類和數(shù)量，以及有無前科而定。如果運輸?shù)亩酒妨看笥诘扔?5 克海洛因或可卡因、50 克安非他明或10 公斤大麻，則根據(jù)《刑法》第191 條來進行刑罰。

2 丹麥各階段的毒品政策特征

2017 年歐洲藥物和藥物成癮監(jiān)測中心（EMCDDA）有關(guān)丹麥的數(shù)據(jù)顯示[1]，丹麥近年來報告的毒品相關(guān)犯罪（DLOs）數(shù)量有所減少。大多數(shù)非法毒品交易與持有非法毒品有關(guān)，少于1/5 的犯罪與毒品供應(yīng)有關(guān)。但也有研究結(jié)果與此相悖，有學(xué)者認為在丹麥提出毒品“零容忍”政策以來，并沒有減少該國對非法毒品的需求，但卻使更多的人被定罪，也增添了不少社會負擔[13]。

從歐洲的角度看，丹麥的毒品政策是相對嚴厲的。歐洲大部分國家的毒品政策均為公共衛(wèi)生導(dǎo)向，但丹麥卻是同時把司法懲治導(dǎo)向和公共衛(wèi)生導(dǎo)向都納入政策之中。這不可避免的會產(chǎn)生很多沖突與矛盾，丹麥的毒品政策一直試圖在這二者之中尋求平衡。如20 世紀70 年代關(guān)于美沙酮治療的大爭議，關(guān)注點并不針對美沙酮治療本身的一些醫(yī)學(xué)性或技術(shù)性問題，而是美沙酮治療在整個毒品政策中的導(dǎo)向問題，即毒品政策總是需要放在整個政治環(huán)境中進行考慮。丹麥各階段毒品政策特征見表1。

表1 丹麥各階段毒品政策特征

3 小結(jié)

從丹麥毒品政策的發(fā)展歷程中可以看出其反復(fù)性和波動性，政府決策受多種力量影響，對待毒品問題的態(tài)度一直沒有明確導(dǎo)向，其毒品政策呈現(xiàn)出3 個特點：①對毒品供需方采取不同措施，執(zhí)法和法律制裁是針對供應(yīng)方面的主要措施，且法律制裁趨向嚴厲，監(jiān)禁年限不斷延長，而其他更多的社會救濟措施則適用于需求方，以盡量避免將吸毒者定罪，如對于個體“使用毒品”和“持有毒品”者截然不同的對待方式，前者在一般情況下不會面臨違法或被處罰的風(fēng)險；②毒品政策的參與者更多：除了警察等執(zhí)法者在推動政策發(fā)展中發(fā)揮重要作用，丹麥越來越多的相關(guān)利益者和群體，如青少年家長、當?shù)厣鐓^(qū)、教育機構(gòu)、體育俱樂部和私營企業(yè)，都在參與制定和執(zhí)行毒品政策，如最早出現(xiàn)于20 世紀60 年代的“青少年藥物濫用聯(lián)絡(luò)委員會”（Contact Council on Adolescent Drug Abuse），關(guān)注如何解決青少年大麻濫用的問題；③毒品政策的演變過程充分體現(xiàn)出各種力量的博弈與平衡：包括司法系統(tǒng)、執(zhí)法者、政黨意志、專業(yè)社會機構(gòu)或醫(yī)療系統(tǒng)、民間組織、民眾價值觀與訴求都在不自覺或自覺地加入其中，對毒品政策的走向產(chǎn)生影響。

2016 年4 月，聯(lián)合國大會世界毒品問題特別會議（UNGASS）召開，會議一改原有取締”“根除或大大減少”毒品問題的司法懲治導(dǎo)向傳統(tǒng)，提出毒品問題治理的目標是“促進和保護全人類的健康、安全和福祉”，提倡毒品政策向公共衛(wèi)生導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。歐洲大部分國家都是以公共衛(wèi)生取向為主導(dǎo)，但丹麥并不與歐洲整體走向趨同，而是采用了更特別的綜合性毒品政策。這與丹麥毒品政策的基本特征相符，丹麥的毒品政策在社會各層面都有顯現(xiàn)，其不斷波動變化的政策走向也是在這種矛盾的推動下進行的。此外，丹麥的毒品政策以預(yù)防、治療和控制這三大支柱為基礎(chǔ)，近年來還加入了減少傷害的內(nèi)容，但整體還是以控制為主要支柱，支配著政策的其他方面。參考丹麥的毒品政策的演變歷程，我國應(yīng)該：①進一步加大對毒品供應(yīng)鏈、制造鏈的打擊力度；②在毒品預(yù)防宣傳教育政策上，應(yīng)當更具有針對性和文化適宜性；③在強制隔離戒毒機構(gòu)、自愿戒毒醫(yī)療機構(gòu)和社區(qū)為吸毒者提供更多可及的、價格能夠承擔的循證戒毒治療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)；④評估不同相關(guān)利益群體的實際需求，幫助解決實際問題，鼓勵他們積極參與到以社區(qū)為基礎(chǔ)的毒品預(yù)防教育、戒毒康復(fù)和回歸社會服務(wù)中；⑤大力倡導(dǎo)社會各層面及不同相關(guān)利益群體共同參與毒品政策制訂的整個過程中。