姜長青 晉 森

民族區(qū)域自治是符合中國國情的一項(xiàng)基本政治制度。新中國成立后，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族以其聚居區(qū)為基礎(chǔ)實(shí)行民族區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治兼顧了中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的特點(diǎn)和需要。財(cái)政是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，新中國初期，中央對民族自治地方財(cái)政管理體制進(jìn)行了多方面探尋，給予了特殊政策，支持了民族自治地方的發(fā)展。

一、中央關(guān)于民族區(qū)域自治的認(rèn)識

由于歷史上統(tǒng)治階級往往實(shí)行不恰當(dāng)?shù)拿褡逭撸灿捎诟髅褡灏l(fā)展不平衡等，民族問題在中國歷史上曾非常突出。早在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就對解決中國民族問題進(jìn)行了多方面有益探索，初步積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。新中國成立前后，中國共產(chǎn)黨十分重視少數(shù)民族聚居地區(qū)的發(fā)展?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第51條規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！?1)徐辰編著：《憲制道路與中國命運(yùn)——中國近代憲法文獻(xiàn)選編(1840—1949)》下卷，北京：中央編譯出版社，2017年，第461頁。1952年，中央人民政府頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，1954年召開的第一屆全國人民代表大會把民族區(qū)域自治制度寫進(jìn)《中華人民共和國憲法》，從而確立了其在憲法中的地位。

隨著第一個(gè)五年計(jì)劃順利推進(jìn)和國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，新中國領(lǐng)導(dǎo)人對民族問題進(jìn)行了更為深入的探索。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》報(bào)告中專門論述了漢族和少數(shù)民族的關(guān)系，指出：“我們說中國地大物博，人口眾多，實(shí)際上是漢族‘人口眾多’，少數(shù)民族‘地大物博’，至少地下資源很可能是少數(shù)民族‘物博’。”(2)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第33頁。在黨的八大上，劉少奇也對少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展問題作了論述，他特別強(qiáng)調(diào)要在少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展工業(yè)，指出：“各少數(shù)民族要發(fā)展成為現(xiàn)代民族，除進(jìn)行社會改革以外，根本的關(guān)鍵是要在他們的地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)。國家在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，已經(jīng)在一些少數(shù)民族地區(qū)，建立了一些新的工業(yè)基地，舉辦了一些大型的現(xiàn)代工業(yè)和運(yùn)輸業(yè)，在第二個(gè)五年計(jì)劃期間還將繼續(xù)這樣做。這是全國各民族人民的共同利益和根本利益。……同時(shí)，為了滿足少數(shù)民族人民的特殊需要，中央各部門和各省、自治區(qū)政府，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)客觀上可能和經(jīng)濟(jì)上合理的原則，在少數(shù)民族地區(qū)逐步地舉辦一些地方工業(yè)。凡是在少數(shù)民族地區(qū)的工業(yè)，無論是中央國營工業(yè)或者是地方工業(yè)，都必須注意幫助少數(shù)民族形成自己的工人階級，培養(yǎng)自己的科學(xué)技術(shù)干部和企業(yè)管理干部。只有這樣，少數(shù)民族在各方面的發(fā)展才能比較快地達(dá)到現(xiàn)代的水平?！?3)《劉少奇選集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第250-252頁。

1957年2月27日，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》報(bào)告中進(jìn)一步指出中國民族問題的特點(diǎn)，即少數(shù)民族人數(shù)少，但居住區(qū)面積占到全國總面積的50%～60%。漢族人口多，但居住區(qū)面積相對較小。(4)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第227頁。8月4日，在青島召開的全國人大民族委員會民族座談會上，周恩來作了題為《關(guān)于我國民族政策的幾個(gè)問題》的報(bào)告，指出實(shí)行民族區(qū)域自治是我們新中國成立后在民族問題上的一個(gè)根本性政策，這是適合中國情況并且有利于民族合作的。(5)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《周恩來年譜(1949—1976)》中，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第66頁。

1959年12月19日，毛澤東等在讀蘇聯(lián)《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書》第23章《社會主義國民經(jīng)濟(jì)體系的建立》的“各民族經(jīng)濟(jì)不平等的消滅”這一節(jié)后，結(jié)合蘇聯(lián)的民族問題談到了中國的民族政策。他指出：“蘇聯(lián)的少數(shù)民族人口，占全國人口的一半，他們實(shí)行加盟共和國、自治共和國的辦法。我們這里少數(shù)民族人口占百分之六，實(shí)行民族區(qū)域自治的辦法。有些人想援引蘇聯(lián)的辦法，在中國成立加盟共和國或自治共和國，這是不對的?！?6)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜(1949—1976)》第4卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第268頁。

新中國初期，中國共產(chǎn)黨對民族問題進(jìn)行了深入探索，并且根據(jù)中國民族特點(diǎn)制定了民族區(qū)域自治政策，這是符合中國國情的政策。而在具體實(shí)踐中，國家為了民族自治地方更好的發(fā)展，在財(cái)政管理體制方面制定和實(shí)施了一系列有利于民族自治地方發(fā)展的政策，促進(jìn)了民族自治地方的發(fā)展進(jìn)步。

二、民族自治地方財(cái)政管理制度初建

新中國初期，中國共產(chǎn)黨高度重視民族問題，支持民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展便是具體實(shí)踐中的重要內(nèi)容之一。其中很重要的是在國家財(cái)政體制中對民族自治地方給予特殊的政策規(guī)定。新中國成立后，在財(cái)政管理體制上，為了支持民族地區(qū)發(fā)展，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，除按一般地區(qū)的規(guī)定執(zhí)行外，對民族地區(qū)財(cái)政還作了一些特殊規(guī)定，總的原則是給予民族自治地方更大的財(cái)政自主權(quán)和財(cái)政補(bǔ)助。

早在1952年8月，中央人民政府頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第19條便規(guī)定：“在國家統(tǒng)一的財(cái)政體制下，各民族自治區(qū)機(jī)關(guān)，有權(quán)依據(jù)中央人民政府和上級人民政府對民族自治區(qū)財(cái)政管理權(quán)限的劃分，管理本自治區(qū)的財(cái)政?！?7)《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4259.htm。

第一個(gè)五年計(jì)劃期間，國家在編制預(yù)算草案時(shí)照顧到民族地區(qū)的特點(diǎn)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和目標(biāo)，對民族自治地方財(cái)政管理體制作出了相應(yīng)規(guī)定。政務(wù)院《關(guān)于編造1954年預(yù)算草案的指示》規(guī)定：在財(cái)政管理方面，民族自治區(qū)有一定范圍的自治權(quán)。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則下，自治區(qū)的財(cái)政管理由自治區(qū)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，除關(guān)稅、鹽稅和國營企業(yè)收入外，由自治區(qū)統(tǒng)收所有在該自治區(qū)的一切收入，同時(shí)自治區(qū)的一切支出也由自治區(qū)統(tǒng)支。收大于支的部分上解中央，不足部分由中央補(bǔ)助。各民族自治區(qū)，除與省、縣相當(dāng)之自治區(qū)，得比照省、縣成立一級總預(yù)算外，其他自治區(qū)最高一級政權(quán)組織凡與行署或?qū)^(qū)相當(dāng)?shù)模缬斜匾山?jīng)上級人民政府批準(zhǔn)，成立一級總預(yù)算。(8)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年，第70頁。《政務(wù)院關(guān)于編造1955年預(yù)算草案的指示》規(guī)定：“民族自治區(qū)應(yīng)按法律規(guī)定的權(quán)限，管理本地方的財(cái)政。相當(dāng)于省以上的自治區(qū)……仍按1954年的收支劃分辦法繼續(xù)執(zhí)行，即在國家統(tǒng)一計(jì)劃的范圍內(nèi)，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。其1955年預(yù)算的增長，適用關(guān)于地方預(yù)算的規(guī)定。省、區(qū)所屬的自治州、自治縣的收支劃分，由省、區(qū)提出辦法，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)；其業(yè)經(jīng)大行政區(qū)批準(zhǔn)者，報(bào)財(cái)政部備案?！?9)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第335頁。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，民族自治區(qū)的收支范圍比一般地區(qū)要大。1954年，一般地區(qū)的收入分為固定收入、固定比例分成收入和中央調(diào)劑收入3種，民族自治區(qū)的收入，除少數(shù)幾項(xiàng)歸中央外，其他不分類別，均由自治區(qū)統(tǒng)收。此外，一般地區(qū)的專區(qū)不成立一級總預(yù)算，相當(dāng)于專區(qū)的自治州則可成立一級總預(yù)算。

《財(cái)政部關(guān)于1955年省、市地方預(yù)算草案若干具體問題》規(guī)定：“地方預(yù)算對有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)之救濟(jì)、教育、衛(wèi)生、干部訓(xùn)練以及生產(chǎn)扶助的開支應(yīng)列入各該級預(yù)算的相應(yīng)科目內(nèi)，至于對少數(shù)民族地區(qū)的干部生活補(bǔ)助，應(yīng)根據(jù)過去中央、大區(qū)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，分別列入其所在機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算‘工資補(bǔ)助費(fèi)’‘包干補(bǔ)助費(fèi)’，以及‘公務(wù)費(fèi)’各目內(nèi)，不應(yīng)和上述開支混淆編列。省和自治區(qū)所屬的自治州、自治縣的收支劃分，由省、自治區(qū)提出辦法，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)；其業(yè)經(jīng)大行政區(qū)批準(zhǔn)者，報(bào)財(cái)政部備案。省轄自治州、自治縣在收入劃分上，原則上應(yīng)采劃稅分成辦法，不按統(tǒng)收統(tǒng)支辦理，其稅收分成比例，應(yīng)包括在省的總分成比例之內(nèi)，不應(yīng)另行單獨(dú)計(jì)算?！?10)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第337頁。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于編造1956年國家預(yù)算草案的指示》對一些自治區(qū)的預(yù)備費(fèi)作了規(guī)定，指出總預(yù)備費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要集中在國家預(yù)算，以便應(yīng)付年初預(yù)料不到的重要撥款。省、直轄市總預(yù)算得設(shè)預(yù)備費(fèi)2%～3%，一些重要的自治區(qū)地方總預(yù)算得設(shè)預(yù)備費(fèi)4%。(11)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第117頁。自治區(qū)預(yù)備費(fèi)比一般省市要高1%～2%，照顧民族地區(qū)的特殊需要。1955—1957年，各民族自治區(qū)的財(cái)政體制基本上仍按上述規(guī)定執(zhí)行。

國家還注重對少數(shù)民族地區(qū)的投資建設(shè)。如1954年國家決算對少數(shù)民族地區(qū)交通運(yùn)輸投資約為12 700萬元，教育支出約為9 600萬元，衛(wèi)生支出約為3 100萬元。(12)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第278頁。而在1955年，國家財(cái)政對少數(shù)民族地區(qū)公路投資5 250多萬元，教育支出8 400多萬元，衛(wèi)生支出3 690多萬元。(13)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第288頁。1956年4月，時(shí)任財(cái)政部部長李先念在向毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)人所作的《關(guān)于財(cái)貿(mào)工作匯報(bào)提要》中進(jìn)一步提出：“民族自治地方的財(cái)政，更要照顧民族的特點(diǎn)和特殊需要?！?14)《李先念論財(cái)政金融貿(mào)易1950—1991》上卷，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1992年，第156頁。毛澤東在《論十大關(guān)系》中要求：“在少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)管理體制和財(cái)政體制，究竟怎樣才適合，要好好研究一下。”(15)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年， 第34頁。1957年7月7日，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，國家民委、財(cái)政部出臺關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)的管理規(guī)定，要求國家預(yù)算中每年安排的少數(shù)民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，是在正常經(jīng)費(fèi)以外用于解決一些特殊開支的?？?，重點(diǎn)用于少數(shù)民族發(fā)展生產(chǎn)、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面某些特殊困難的補(bǔ)助開支。

1957年8月4日，周恩來在全國人大民族委員會召開的民族工作座談會上指出：“我們社會主義國家，是要所有的兄弟民族地區(qū)、區(qū)域自治的地區(qū)都現(xiàn)代化。全中國的現(xiàn)代化一定要全面地發(fā)展起來。我們有這樣一個(gè)氣概，這是我們這個(gè)民族大家庭真正平等友愛的氣概?！?16)《周恩來選集》下卷，北京：人民出版社，1984年，第266頁。周恩來在講話中表示，要支持民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同年9月24日，陳云在黨的八屆三中全會上所作的報(bào)告指出：“民族自治區(qū)財(cái)政對民族自治區(qū)規(guī)定的財(cái)政收支辦法，比其他省、市更寬一些。固定收入、企業(yè)分成收入、調(diào)劑分成收入，全部交給自治區(qū)，多還少補(bǔ)。”(17)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第342頁。

1957年11月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》體現(xiàn)了中央合理劃分中央與地方財(cái)政管理權(quán)限的精神，對民族自治地區(qū)財(cái)政也作了相關(guān)規(guī)定。該規(guī)定指出：“為了適應(yīng)民族自治區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在計(jì)算民族自治區(qū)正常年度支出的時(shí)候，只扣除重大災(zāi)荒救濟(jì)、堵口、復(fù)堤和國家計(jì)劃的大規(guī)模移民墾荒等特殊支出，不扣除地方基本建設(shè)支出；劃給民族自治區(qū)的收入，除了地方固定收入仍然全部劃給自治區(qū)，企業(yè)分成收入同樣按照全國百分之二十的分成比例，分給自治區(qū)以外，在自治區(qū)的調(diào)劑收入，也全部劃給自治區(qū)，作為自治區(qū)收入。這樣劃分之后，根據(jù)支出基數(shù)計(jì)算，收入多于支出的部分，按一定的比例上繳中央；收入少于支出的部分，由中央撥款補(bǔ)助?！?18)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國物價(jià)出版社，2000年，第352頁。同月，《財(cái)政部關(guān)于編造1958年地方預(yù)算草案的補(bǔ)充規(guī)定 》指出，為了照顧民族地區(qū)的預(yù)算收支，一些轄有自治州、自治縣的省份，對自治州可以將農(nóng)業(yè)稅收入和工商業(yè)所得稅的全部收入劃給，對自治縣可以將農(nóng)業(yè)稅的全部收入劃給。如果這樣使省在劃分縣、市之間收入發(fā)生困難時(shí)，可以報(bào)請財(cái)政部批準(zhǔn)提高對農(nóng)業(yè)稅收入和工商業(yè)所得稅收入的比例，并且相應(yīng)降低其他各項(xiàng)調(diào)劑收入的分成比例，以保持該省預(yù)算的平衡。(19)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第7頁。

1958年3月7日，國務(wù)院全體會議通過由李先念審定的《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》。財(cái)政部在說明中指出，制定該辦法是為了保障民族自治地方充分行使在財(cái)政管理上的自治權(quán)利，加速進(jìn)行社會主義建設(shè)，改變少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后面貌。實(shí)行這個(gè)辦法，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)將取得比一般省、市地方更為廣泛的財(cái)政管理權(quán)限，并且可以得到較多的機(jī)動(dòng)財(cái)力。(20)鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編寫：《李先念年譜》第3卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第60頁。《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》除同于一般地區(qū)的內(nèi)容外，對民族自治地方的特殊規(guī)定有：(1)自治區(qū)、自治州、自治縣都建立一級預(yù)算。(2)自治區(qū)的收入，除包括自治區(qū)所屬的地方企業(yè)收入、地方事業(yè)收入、國家指定的企業(yè)分成收入、七種地方稅收以外，還包括在自治區(qū)征收的全部商品流通稅、貨物稅、工商營業(yè)稅、工商所得稅、農(nóng)業(yè)稅和公債收入，而這些收入在其他地區(qū)是作為調(diào)劑收入的。自治區(qū)的支出，除包括正常支出以外，還包括基本建設(shè)投資，而一般地區(qū)的基本建設(shè)投資則由中央專案撥款。(3)按照國家劃分的收支項(xiàng)目和民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的特點(diǎn)和需要，確定上繳定額或上級補(bǔ)助數(shù)額。收支項(xiàng)目和上繳定額確定后，5年不變，但上級補(bǔ)助數(shù)額可根據(jù)需要予以變動(dòng)。(4)民族自治地方的各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、定員定額，由各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)國家規(guī)定的原則，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況自行規(guī)定，并報(bào)上一級國家行政機(jī)關(guān)備案。

根據(jù)1958年的相關(guān)規(guī)定，國家在預(yù)算管理制度上體現(xiàn)對民族自治地方的特殊照顧主要有兩方面原則：(1)每年安排一筆自治地方機(jī)動(dòng)金，用以解決民族自治地方生產(chǎn)、生活、文教、衛(wèi)生等方面的特殊需要。(2)中央對轄有民族自治地方的省，計(jì)算支出基數(shù)時(shí)，在全省支出總額以外，對自治州的支出基數(shù)增加7%～8%,對自治縣的支出基數(shù)增加4%～5%。1958年5月19日，財(cái)政部黨組關(guān)于依靠全黨、依靠群眾辦財(cái)政的報(bào)告指出，對于民族自治地方的財(cái)政，除這兩條原則以外，還要照顧各民族自治地方的特點(diǎn)和加快發(fā)展其經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)事業(yè)的需要，擬定適合他們情況的財(cái)政管理辦法。(21)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第15-16頁。1958年6月，財(cái)政部、民族事務(wù)委員會關(guān)于《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法(草案)》的說明進(jìn)一步指出：“這個(gè)《暫行辦法(草案)》的特點(diǎn)，在于它進(jìn)一步體現(xiàn)了憲法所規(guī)定的少數(shù)民族當(dāng)家做主的權(quán)利。實(shí)行這個(gè)辦法以后，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)將取得比較一般省、市地方更為廣泛的財(cái)政管理權(quán)限，并且可以得到較多的機(jī)動(dòng)財(cái)力。”(22)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第41頁。這個(gè)說明還寫道：“民族自治地方的財(cái)政收支范圍和管理職權(quán)總體上比一般地區(qū)更廣泛一些。這種區(qū)別是貫徹執(zhí)行國家的民族政策所必需的，它體現(xiàn)了國家對民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)發(fā)展的關(guān)心，體現(xiàn)了國家給予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)以較大的財(cái)政權(quán)限，并且國家對民族自治地區(qū)財(cái)政支援的力度和范圍較一般地區(qū)大?！?23)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第43頁。

三、20世紀(jì)60年代初期民族自治地方財(cái)政管理體制的發(fā)展

20世紀(jì)60年代初，由于各方面的影響，中國經(jīng)濟(jì)遇到了嚴(yán)重困難，國民經(jīng)濟(jì)被迫進(jìn)入調(diào)整時(shí)期。即使在經(jīng)濟(jì)非常困難的情況下，國家對民族自治地方的財(cái)政還是給予了特殊幫助和照顧。

1960年12月31日，《財(cái)政部黨組關(guān)于改進(jìn)財(cái)政體制、加強(qiáng)財(cái)政管理的報(bào)告》提出：“對于各民族自治地方財(cái)政管理權(quán)限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃的安排，適當(dāng)照顧到民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的特點(diǎn)和需要。在確定民族自治地方的支出指標(biāo)和預(yù)備費(fèi)額度等方面，也要根據(jù)情況，適當(dāng)給予照顧。 ”(24)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第25頁。

國家財(cái)政部門對民族地區(qū)的財(cái)政問題更加重視。1962年12月23日，時(shí)任財(cái)政部副部長吳波的總結(jié)發(fā)言提綱(草稿)中關(guān)于民族自治區(qū)財(cái)政管理問題提出：“1963年對民族自治區(qū)可以實(shí)行以下辦法(自治州、自治縣如何管理，由各省、自治區(qū)確定)：(1)定收入，定支出，總額分成，一年一變。(2)民族自治區(qū)的預(yù)備費(fèi)應(yīng)當(dāng)高于一般省、市，按5%分配。同時(shí)，還要適當(dāng)安排一筆民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，用于解決民族地區(qū)的某些特殊開支。(3)民族自治區(qū)的征稅免稅權(quán)限，可以和一般地區(qū)有所不同。(4)各項(xiàng)定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)照顧民族地區(qū)的特點(diǎn)?！?25)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第45頁。根據(jù)吳波的這些提議， 1963年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于1963年預(yù)算管理制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，對于民族自治地方的財(cái)政管理作了若干方面的修改。為照顧各民族自治區(qū)的特點(diǎn)，關(guān)于部分地區(qū)的預(yù)算管理，實(shí)行下列辦法：“(1)核定收入，核定支出，總額分成，一年一變。即：自治區(qū)經(jīng)管的各項(xiàng)收入和劃給地方的各項(xiàng)支出，全部列入地方預(yù)算。凡是收入大于支出的，實(shí)行總額分成，多余的部分按比例上解中央，凡是支出大于收入的，不足的部分，由中央給予補(bǔ)助。分成的比例或者補(bǔ)助的數(shù)額，按中央核定的預(yù)算指標(biāo)計(jì)算，一年一變。(2)自治區(qū)的預(yù)備費(fèi)應(yīng)當(dāng)高于一般省、市，按自治區(qū)支出總額的百分之五分配。同時(shí)要安排一筆民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，用于解決民族地區(qū)的某些特殊開支。(3)自治區(qū)的征稅免稅權(quán)限，可以和一般地區(qū)有所不同，仍然按照現(xiàn)行的辦法執(zhí)行。(4)某些定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)照顧民族地區(qū)的特點(diǎn)，具體辦法由財(cái)政部會同有關(guān)部門研究規(guī)定。 自治州、自治縣的財(cái)政管理辦法，由各自治區(qū)和省規(guī)定?！?26)財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第1輯，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年，第150-151頁。

1963年6月9日，李先念同烏蘭夫主持國務(wù)院財(cái)貿(mào)辦公室辦公會議，李先念在會議發(fā)言中指出：“給民族自治地方一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力。民族自治區(qū)的預(yù)備費(fèi)可按照高于一般省市的原則設(shè)置，一般省市按財(cái)政支出總額的3%，自治區(qū)按5%設(shè)置。此外，為了照顧民族自治區(qū)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的特點(diǎn)，再按照當(dāng)年經(jīng)常支出總額的5%，增加一筆機(jī)動(dòng)資金，以解決民族自治地方的特殊需要；民族自治區(qū)超收部分，仍然實(shí)行中央、地方分成的辦法，不要全部留給地方。民族自治區(qū)的財(cái)政結(jié)余，仍然留給地方使用，但是，由于動(dòng)用結(jié)余牽扯到全國信貸資金的平衡問題，各地動(dòng)用結(jié)余時(shí)，仍須報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)?！?27)鄂豫邊區(qū)革命史編輯部編寫：《李先念年譜》第3卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第587-588頁。

為了更好地貫徹中央對民族自治地區(qū)的政策，制定更為有效的民族自治地方財(cái)政管理辦法，1963年11月21日，財(cái)政部、民族事務(wù)委員會提交了《關(guān)于改進(jìn)民族自治地方財(cái)政管理體制的報(bào)告》。該報(bào)告對民族自治地方的財(cái)政管理問題進(jìn)行了深入探討，初步說明了民族自治地方財(cái)政管理存在的問題以及產(chǎn)生的原因。該報(bào)告對改進(jìn)民族自治地方財(cái)政管理體制也提出了意見，主要包括：(1)對民族自治地方的預(yù)算管理，實(shí)行“核定收支，總額計(jì)算，多余上交，不足補(bǔ)助，一年一定”的辦法。(2)適當(dāng)增加民族自治地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力。主要從兩方面解決：一是國家在核定年度預(yù)算收支的時(shí)候，按照民族自治地方上年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)費(fèi)、社會文教事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)及其他事業(yè)費(fèi)(不包括基本建設(shè)撥款和流動(dòng)資金)的支出決算數(shù)，另加5%作為民族自治地方的機(jī)動(dòng)資金。二是提高預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例，對自治區(qū)的預(yù)備費(fèi)按支出總額的5%計(jì)算(一般省、市是2%)，自治州的預(yù)備費(fèi)按4%計(jì)算，自治縣的預(yù)備費(fèi)按3%計(jì)算(一般縣是1%)。云南、青海兩省，由于少數(shù)民族人口較多，預(yù)備費(fèi)的比例和機(jī)動(dòng)資金的安排，可以比照自治區(qū)給予照顧。此外，國家預(yù)算每年還要安排一筆民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，撥給民族地區(qū)作為解決一些特殊開支的?？?。按照這樣安排，民族自治地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力，包括上述機(jī)動(dòng)資金、預(yù)備費(fèi)和民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)，相當(dāng)于這些地區(qū)總支出的20%左右。(3)擴(kuò)大民族自治地方的財(cái)政管理權(quán)限。主要是適當(dāng)擴(kuò)大以下三方面權(quán)限： 預(yù)算收支的調(diào)劑權(quán)；開支標(biāo)準(zhǔn)和定員定額的制定權(quán)；超收和上年結(jié)余的動(dòng)用權(quán)。(28)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第47-48頁。

1963年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部、中央民委《關(guān)于改進(jìn)民族自治地方財(cái)政管理體制的報(bào)告》和《關(guān)于改進(jìn)民族自治地方財(cái)政管理的規(guī)定(草案)》，同意《關(guān)于改進(jìn)民族自治地方財(cái)政管理的規(guī)定(草案)》于1964年試行一年，進(jìn)行修改后再正式發(fā)布執(zhí)行。該規(guī)定比1958年的辦法進(jìn)一步擴(kuò)大了地方自治地區(qū)的財(cái)政管理權(quán)限，增加了其機(jī)動(dòng)財(cái)力。

1964年12月19日發(fā)布的 《1964年國家預(yù)算預(yù)計(jì)執(zhí)行情況和1965年國家預(yù)算初步安排的解釋手冊 》列出了民族自治地方財(cái)政體制和一般地區(qū)財(cái)政體制的不同之處：(1)民族自治地方的預(yù)備費(fèi)，自治區(qū)按總支出的5%、自治州按4%、自治縣按3%計(jì)算，均高于一般地區(qū)。一般地區(qū)的省(市)為3%，縣(市)為1%左右。(2)民族自治地方的行政、事業(yè)等正常經(jīng)費(fèi)，除按行政、事業(yè)計(jì)劃算賬分配以外，另外再加5%的基數(shù)，作為民族自治地方的機(jī)動(dòng)資金，由地方機(jī)動(dòng)安排使用。(3)每年國家預(yù)算分配一筆民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)(每年3 000萬～5 000萬元)，作為解決民族地區(qū)某些特殊開支的專款。(4)國家在確定民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃和定員定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還要給予適當(dāng)?shù)恼疹櫋?5)民族自治區(qū)在執(zhí)行國家稅法時(shí)，對于某些需要從稅收上加以照顧和獎(jiǎng)勵(lì)的，比一般地區(qū)有較大的減稅免稅權(quán)限。必要時(shí)，還可以根據(jù)稅法的基本原則，制定本自治區(qū)的稅收辦法，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)執(zhí)行。(29)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第50頁。國家賦予民族自治地方的財(cái)政較一般地區(qū)更大的財(cái)政權(quán)力，使得民族自治地方財(cái)政部門在資金使用方面更有效率，也更適合本地區(qū)特點(diǎn)。在1965年以后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，國家對民族自治地方繼續(xù)實(shí)行了這些財(cái)政政策規(guī)定。

國家通過對民族自治地方在財(cái)政管理體制方面制定一系列特殊政策，確保民族政策的貫徹執(zhí)行。如國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)情況采取一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他轉(zhuǎn)移支付方式，增加對民族自治地方資金投入和財(cái)政補(bǔ)助，這對促進(jìn)民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了很大作用，民族自治地方逐步縮小了與其他地區(qū)之間的差距。國家在特定時(shí)期還賦予了民族自治地方部分稅收管理方面的權(quán)限。從1955年起，中央便設(shè)立“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”，國家財(cái)政撥給民族自治地方的補(bǔ)助款，“第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期為四億四千萬元，第二個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期增加到三十一億五千萬元，增加了二十七億一千萬元”(30)中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《1958—1965中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(財(cái)政卷)》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第46頁。。1964年，中央設(shè)立“民族地區(qū)機(jī)動(dòng)金”等專項(xiàng)資金，并采取提高少數(shù)民族地區(qū)財(cái)政預(yù)備費(fèi)的設(shè)置比例等優(yōu)惠政策，幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高人民生活水平。

新中國初期，對民族自治地方的財(cái)政管理方面，中央制定和執(zhí)行了有利于民族自治地方發(fā)展的政策，對民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予了必要的支持和照顧，賦予了民族自治地方比其他一般省級行政區(qū)域大得多的財(cái)政管理權(quán)限，推動(dòng)了民族自治地方社會經(jīng)濟(jì)和民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，由于現(xiàn)實(shí)條件的限制，民族自治地方財(cái)政管理體制的初建與發(fā)展不能不受到歷史條件的制約。盡管如此，新中國初期的民族自治地方財(cái)政管理體制仍發(fā)揮了重要?dú)v史作用，值得認(rèn)真研究和總結(jié)其中的歷史經(jīng)驗(yàn)。