王偉進(jìn)，李 蘭

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

一個(gè)國(guó)家的基層治理模式由其基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度、歷史傳統(tǒng)、文化結(jié)構(gòu)決定?？v觀我國(guó)歷史上的基層治理實(shí)踐，主張君子人格、平和心態(tài)、孝悌倫理、愛(ài)民養(yǎng)民、富民安民、教民化民、尊禮崇法的儒家治理思想發(fā)揮了深遠(yuǎn)影響[1](P133)，自治與管控兩個(gè)相互補(bǔ)充又相互制衡的傳統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用。特別是，通過(guò)闡釋基層治理現(xiàn)代化在基層的發(fā)生學(xué)意義，辨別出中國(guó)基層的制度變遷在國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程當(dāng)中的價(jià)值和意義，才能明確基層治理現(xiàn)代化的制度環(huán)境和發(fā)展方向[2](P19)，探尋“政治秩序治理之中國(guó)道路”[3](P36)。因此，如何理解自治、法治、德治相結(jié)合？如何健全城鄉(xiāng)基層治理體系？如何推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化？需要把握我國(guó)基層治理組織模式的歷史脈絡(luò)與演進(jìn)特征，總結(jié)和發(fā)揚(yáng)我國(guó)基層治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。

一、從鄉(xiāng)官禮治到鄉(xiāng)教里治：儒家德治與法家管控設(shè)計(jì)在基層的融合

周朝強(qiáng)調(diào)禮樂(lè)對(duì)不同階層人群的社會(huì)規(guī)范與引導(dǎo)作用，基于一定戶數(shù)、依托鄉(xiāng)官、采取禮治的基層管理模式，注重教化與仁愛(ài)互助，治理具有政治與教化合一的特征[4](P5)。對(duì)周朝禮治模式的系統(tǒng)總結(jié)發(fā)生在禮崩樂(lè)壞的王朝后期，由儒家來(lái)完成。到秦漢時(shí)期，儒家德治教化與法家嚴(yán)明刑法的思想開(kāi)始并用，基層以空間為單位設(shè)有鄉(xiāng)亭里組織，在鄉(xiāng)實(shí)行德化中心的治理，在里編民為什伍、以相監(jiān)察，體現(xiàn)出鄉(xiāng)教里治特征。

周朝在基層按照一定戶數(shù)與功能設(shè)有多層次的政治教化組織，《周禮·地官·大司徒》記有：“五家為比，使之相保；五比為閭，使之相愛(ài)；四閭為族，使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相赒；五州為鄉(xiāng)，使之相賓。”這些基層組織設(shè)有對(duì)應(yīng)的比長(zhǎng)、閭胥、族師、黨正、州長(zhǎng)、鄉(xiāng)大夫等鄉(xiāng)官，由其主持一切政治、軍事、教化、調(diào)查事宜。比如，鄉(xiāng)大夫負(fù)責(zé)一鄉(xiāng)(7 500戶)的政教禁令、選拔賢能、鄉(xiāng)射之禮、人口戶籍統(tǒng)計(jì)等事務(wù)。州長(zhǎng)負(fù)責(zé)一州(2 500戶)的政令教法、德行善惡考察、戒令賞罰、征伐勞役等事務(wù)。黨正負(fù)責(zé)一黨(500戶)法令宣讀、勸善糾過(guò)、德行道藝記錄、征伐勞役，以及鄉(xiāng)飲、祭祀、喪葬、婚假、加冠禮儀事務(wù)。族師負(fù)責(zé)本族(100戶)的法令宣讀、刑罰、善行記錄、戶口財(cái)產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、編伍聯(lián)保、兵役組織等事務(wù)。閭胥負(fù)責(zé)一閭(25戶)的祭祀、征調(diào)、法令宣讀、善行記錄、失禮懲罰、戶籍人口統(tǒng)計(jì)事宜。比長(zhǎng)負(fù)責(zé)一比(5戶)的互保連坐、人口遷移護(hù)送事務(wù)。周朝的基層治理模式具有鮮明的政治教化特征，其政治基礎(chǔ)是王室強(qiáng)盛條件下的封建國(guó)體，社會(huì)基礎(chǔ)是宗法等級(jí)與均田制度，成為后來(lái)諸多治理改革的重要參照，影響深遠(yuǎn)。

到秦漢時(shí)期，鄉(xiāng)教得到延續(xù)，里治得到強(qiáng)化。在鄉(xiāng)亭層面，《漢書(shū)·百官公卿表》記載“大率十里一亭，亭有長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽(tīng)訟，收賦稅。游徼循禁賊盜?！睆纳矸輥?lái)看，鄉(xiāng)官是來(lái)自本地居民推舉、不受政府委派的基層領(lǐng)袖，有官秩和地位，受人敬重。秦漢時(shí)期，郡縣長(zhǎng)官是地方官吏，三老、孝弟、力田、嗇夫、游徼是鄉(xiāng)官，秦漢以后便只有官吏、差役而無(wú)鄉(xiāng)官[4](P6)。從功能來(lái)看，三老是德高望重的年長(zhǎng)人士，掌教化，是基層的最高領(lǐng)袖，這一設(shè)置具有很強(qiáng)的道德教化與自治色彩[4](P9)；孝弟也是道德教化方面的領(lǐng)袖，負(fù)責(zé)倫理說(shuō)教與社會(huì)風(fēng)尚；力田是農(nóng)業(yè)領(lǐng)袖，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；嗇夫負(fù)責(zé)聽(tīng)訟、收稅，游徼負(fù)責(zé)治安巡邏和查禁盜賊，亭長(zhǎng)與游徼類似。鄉(xiāng)亭以下設(shè)有里。岳麓書(shū)院藏秦簡(jiǎn)《尉卒律》記載，“里自卅戶以上置典、老各一人”，百姓按照什伍原則進(jìn)行編排。早在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，商鞅變法就有什伍連坐的內(nèi)容。漢代沿襲秦代里治與什伍內(nèi)監(jiān)督做法，《續(xù)漢書(shū)·百官志》記載：“里有里魁，民有什伍，善惡以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相檢察。民有善事惡事，以告監(jiān)官”。周禮“五家為比，使之相?！钡脑O(shè)計(jì)是什伍互保制度的理論來(lái)源，其初衷是讓鄰里間出入相友、守望相助、病困相扶，體現(xiàn)的是儒家的仁愛(ài)之心與教化思想。而秦漢時(shí)期根據(jù)法家思想推行的鄰里連坐之法，組織上吸納了周禮鄰保設(shè)計(jì)，但功能重在讓民眾相互監(jiān)督、互相擔(dān)責(zé)。正如南宋馬端臨在《通考·職役考》中所說(shuō)，“秦人所行什伍之法與成周一也。然周之法則欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而為仁厚輯睦之君子也。秦之法，一人有奸，鄰里告之，一人犯罪，鄰里坐之，是教其相率而為暴戾刻核之小人也”。

周朝禮治思想在周室衰微、諸侯坐大的王朝后期得到系統(tǒng)闡發(fā)，表現(xiàn)為儒、墨兩家極力維護(hù)正在禮崩樂(lè)壞的封建治理體制。儒墨都認(rèn)為治亂的關(guān)鍵在于從政者的品性，不同的是，儒家認(rèn)為治理的主體是具有貴族色彩、注重宗法道德的君子，強(qiáng)調(diào)為政者與君子賢良的教化作用。孔子提出“子為政，焉用殺？子欲善而民善矣。君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，比偃”(《論語(yǔ)·顏淵篇》)。孟子提出“君仁，莫不仁；君義，莫不義；君正，莫不正。一正君而國(guó)定”(《孟子·離婁章句上》)，在基層提倡“設(shè)為庠序?qū)W校以教之”(《孟子·滕文公上》)。而墨家治理的主體是具有平民色彩、服務(wù)精神及實(shí)用技術(shù)的賢人。墨子強(qiáng)調(diào)通過(guò)尚同設(shè)立百姓共同的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。尚同上達(dá)天子，但根基在鄉(xiāng)里，所謂“里長(zhǎng)者，里之仁人也……鄉(xiāng)長(zhǎng)唯能壹同鄉(xiāng)之義，是以鄉(xiāng)治也。鄉(xiāng)長(zhǎng)者，鄉(xiāng)之仁人也……天子唯能壹同天下之義，是以天下治也”(《墨子·尚同》)。秦漢時(shí)期基層鄉(xiāng)官教化與什伍相察的治理模式，是中央大一統(tǒng)政權(quán)建立、嚴(yán)刑峻法被證明不成功后，儒法兼用乃至合流的思想在基層的體現(xiàn)。賈誼在《新書(shū)·大政下》中提出“茍上好之，其下必化之”，強(qiáng)調(diào)君主的自我修養(yǎng)與感化作用，認(rèn)為禮可以絕惡于萌芽階段。東漢董仲舒的身教方案被采納后，基層治理的效果明顯，士風(fēng)世風(fēng)為歷代名人所稱頌(1)司馬光認(rèn)為“自三代既亡，風(fēng)化之美，未有若東漢之盛也”(《資治通鑒·漢紀(jì)六十》岳麓書(shū)社，2014年，第798頁(yè)；錢穆在《國(guó)史大綱》中提到“東漢士大夫風(fēng)習(xí)，為后世所推美”；梁?jiǎn)⒊凇墩撍降隆分蟹Q東漢“儒學(xué)最盛時(shí)代，收孔教之良果。尚氣節(jié)，崇廉恥，風(fēng)俗稱最美”。。

二、從鄉(xiāng)里轉(zhuǎn)向保甲：自治的弱化與政府管制的強(qiáng)化

隋唐時(shí)期，人口與鄉(xiāng)里規(guī)模大幅增加使國(guó)家財(cái)政壓力加重，鄉(xiāng)的功能開(kāi)始弱化，鄉(xiāng)官開(kāi)始職役化，里正成為基層的真正領(lǐng)導(dǎo)，形成鄉(xiāng)輔里主的治理架構(gòu)。從治理思想看，儒學(xué)在與道家、佛教思想的交融中復(fù)興，無(wú)為而治、去苛政等主張開(kāi)始影響基層治理。宋朝在前期沿襲鄉(xiāng)里治理架構(gòu)，隨著士階層的興起與儒學(xué)的再度獨(dú)尊，具有民間自治性質(zhì)的鄉(xiāng)約、社學(xué)、社倉(cāng)有了重要發(fā)展。但從發(fā)展趨勢(shì)上，王安石變法后，保甲成為基層治理的主要組織，國(guó)家對(duì)基層控制加強(qiáng)。

隋唐時(shí)期，基層實(shí)行百戶為里、五里為鄉(xiāng)的鄉(xiāng)里制度，設(shè)鄉(xiāng)正和里(坊、村)正，里正掌管基層政治經(jīng)濟(jì)一切事務(wù)?！锻ǖ洹な池洝むl(xiāng)黨》記載：“諸戶以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五家為保。每里置正一人，掌按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役。在邑居者為坊，別置正一人，掌坊門管鑰，督察奸非，并免其課役。在田野者為村，村別置村正一人，其村滿百家增置一人，掌同坊正”。鄉(xiāng)正原本負(fù)責(zé)訴訟爭(zhēng)議，因“鄉(xiāng)官判事，為其里閭親識(shí)，剖斷不平”(《資治通鑒》卷一百七十七)，其聽(tīng)訟的職責(zé)被廢除。加之鄉(xiāng)的數(shù)量大幅增長(zhǎng)，鄉(xiāng)長(zhǎng)、里正均為官吏，國(guó)家財(cái)政難以承受，鄉(xiāng)的功能弱化，里正集多種職責(zé)于一身，成為鄉(xiāng)里的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)里之下，隋唐也有鄰保編排?！短屏洹舨可袝?shū)》記有：“四家為鄰，五家為保。保有長(zhǎng)，以相禁約”[5](P300)。在鄉(xiāng)里之外，隋朝還出現(xiàn)了應(yīng)對(duì)災(zāi)荒的社倉(cāng)，其扶貧救弱的理念可追溯到儒家的仁政思想。不同于漢朝已經(jīng)出現(xiàn)的平抑糧價(jià)的常平倉(cāng)，社倉(cāng)主要設(shè)置在縣里，反映了基層共濟(jì)互助的訴求(2)《隋書(shū)·食貨志》記載，“十六年正月，又詔……銀扶等州社倉(cāng)，并于當(dāng)縣安置。二月，又詔社倉(cāng)，準(zhǔn)上中下三等稅，上戶不過(guò)一石，中戶不過(guò)七斗，下戶不過(guò)四斗?！币?jiàn)魏徵《隋書(shū)》，中華書(shū)局，2020年。。治理人員從鄉(xiāng)官向職役轉(zhuǎn)變是該時(shí)期基層治理的重要變化。隨著土地不斷兼并，人口激增，大量失地農(nóng)民開(kāi)始流亡，以均田制、戶籍制為基礎(chǔ)的租庸調(diào)制稅收系統(tǒng)難以維系。唐朝于中期開(kāi)始兩稅法改革，直接從土地實(shí)際持有人而非有名無(wú)實(shí)的均田戶上征稅，從“稅丁”向“稅產(chǎn)”轉(zhuǎn)變[6](P6)。由于資產(chǎn)更易隱匿，收稅工作更困難(3)正所謂“唯以資產(chǎn)為宗，不以丁身為本，資產(chǎn)少者則其稅少，資產(chǎn)多者則其稅多。曾不悟資產(chǎn)之中，事情不一。有藏于襟懷囊篋，物雖貴而人莫能窺；有積于場(chǎng)圃困倉(cāng)．直雖輕而眾以為富；有流通蕃息之貨，數(shù)雖寒而計(jì)日收贏；有廬舍器用之資，價(jià)雖高而終歲無(wú)利。如此之比，其流實(shí)繁”，參見(jiàn)陸贄：《陸宣公翰苑集》，上海古籍出版社，2013年，第175頁(yè)。，基層治理人員的選任開(kāi)始由道德、才能標(biāo)準(zhǔn)向權(quán)力、財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，其身份開(kāi)始從鄉(xiāng)官向職役轉(zhuǎn)變[7](P134)。后唐時(shí)，政府曾明確“于每村定有力人戶充村長(zhǎng)。與村人議，有力人戶出剩田苗，補(bǔ)貧下不迨”(《舊五代史·卷一百四十六》)，較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、輪差制的出現(xiàn)使基層治理人員地位更為低下。

在智能化系統(tǒng)中，采用了樓宇設(shè)備自動(dòng)控制系統(tǒng)(BAS)、閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)、出入口控制系統(tǒng)、保安巡更系統(tǒng)、停車場(chǎng)管理系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)化綜合布線系統(tǒng)(PDS)、系統(tǒng)集成技術(shù)。

長(zhǎng)期戰(zhàn)亂使鄉(xiāng)的數(shù)量在宋朝初期大幅減少，五里一鄉(xiāng)不復(fù)存在，形成了事實(shí)上一鄉(xiāng)一里、鄉(xiāng)里合一的格局。在這種背景下，里正與按鄉(xiāng)配置的“鄉(xiāng)書(shū)手”共同負(fù)責(zé)賦稅事務(wù)，鄉(xiāng)職逐漸消失，里正依然是鄉(xiāng)村的主要領(lǐng)袖。開(kāi)寶七年，政府“廢鄉(xiāng)分為管”，鄉(xiāng)不再是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，只是賦役計(jì)算和核算單位。管相當(dāng)于里，在管的層面設(shè)立有耆長(zhǎng)、戶長(zhǎng)。王安石變法前，北宋在治安領(lǐng)域也設(shè)有鄰保制度。比如，歐陽(yáng)修曾引用當(dāng)時(shí)的法令：“諸戶皆以鄰聚相保，以相檢察，勿造非違。如有遠(yuǎn)客來(lái)過(guò)止宿，及保內(nèi)之人有所行詣,并語(yǔ)同保知”(《歐陽(yáng)修全集·五保牒》)。程顥在晉城創(chuàng)立兼具治安與救濟(jì)互助功能的保伍法，“度鄉(xiāng)里遠(yuǎn)近為伍保，使之力役相助，患難相恤，而奸偽無(wú)所容。凡孤管殘疾者責(zé)之親戚鄉(xiāng)黨，使無(wú)所失；行旅出于途者，疾病有所養(yǎng)”[8](P329)。但總體上，北宋前期的鄰保制度未普遍推行。王安石變法后，縣以下的保甲開(kāi)始成為皇權(quán)的組織載體，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制增強(qiáng)。保甲法的主要目的是軍事上防范和鎮(zhèn)壓農(nóng)民反抗以及節(jié)省費(fèi)用，兼有維持治安的目的。熙寧三年司農(nóng)寺制定《畿縣保甲條例頒行》，標(biāo)志保甲法開(kāi)始，其具體措施是鄉(xiāng)村居民，每十戶一保，五保為一大保，十大保為一都保。凡家有兩丁以上的，出一人為保丁，以住戶中最有財(cái)力和能力的人擔(dān)任保長(zhǎng)，農(nóng)閑時(shí)集合軍訓(xùn)，夜間輪差巡查、維持治安，保丁之間互相檢察，一家犯法，相保連坐(4)保甲之法，籍鄉(xiāng)村之民，二丁取一，十家為保，保丁皆投以弓駑，教之戰(zhàn)陣，見(jiàn)二十四史編委會(huì)《二十四史(第十冊(cè))》線裝書(shū)局，2017年，第6008頁(yè)。。由于大臣反對(duì)、地方蒙蔽、制度自身缺陷，保甲最終未能成為全國(guó)性制度。隨著變法失敗，保甲自衛(wèi)與治安功能弱化，但并未廢止，主要工作變成催賦，負(fù)責(zé)人也變成差役。比如，變法要求在30戶以內(nèi)設(shè)置甲頭1名，由民戶輪流充任來(lái)達(dá)到完稅納糧的目的[9](P206)，鄉(xiāng)里工作進(jìn)一步由有官秩、有地位、領(lǐng)俸祿的鄉(xiāng)官向強(qiáng)制性的徭役轉(zhuǎn)變[10](P70)。

鄉(xiāng)級(jí)行政權(quán)力的弱化、行政人員地位與聲望的下降，也為士紳和宗族勢(shì)力參與治理提供了空間[11](P375)，基層自治精神有了大的發(fā)展。在鄉(xiāng)約方面，北宋呂大鈞在汲郡藍(lán)田推行“呂氏鄉(xiāng)約”，鄉(xiāng)約組織選有約正一二人，負(fù)責(zé)感化約眾，主持禮儀賞罰，約眾按年齡大小輪流充任“直月”，負(fù)責(zé)組織月會(huì)和聚餐，推舉與記錄善行惡行，以示勉勵(lì)和勸誡。約定內(nèi)容包括“德業(yè)相勸”“過(guò)失相規(guī)”“禮俗相交”“患難相恤”等，體現(xiàn)了儒家教化與互助的思想。鄉(xiāng)約經(jīng)朱熹增損倡導(dǎo)進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)。程顥任澤州晉城令時(shí)，曾在各鄉(xiāng)建有義學(xué)。與鄉(xiāng)約類似，社學(xué)的發(fā)展進(jìn)程也是政府加強(qiáng)控制的過(guò)程，其社會(huì)教化功能強(qiáng)于人才培養(yǎng)功能[12](P75)。在社倉(cāng)方面，北宋范仲淹“置義莊里中，以贍族人”[13](P5971),成為幾千年家族互助互濟(jì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的典范，南方很多宗族祠堂均具有類似的互助功能。社倉(cāng)則經(jīng)朱熹倡導(dǎo)之后在南宋成為國(guó)家制度，通過(guò)常年借貸和賑糶建立互助機(jī)制，幫助農(nóng)民生存[14](P116)。不同于漢朝的常平倉(cāng)、隋唐時(shí)的義倉(cāng)，同是災(zāi)荒時(shí)期的社會(huì)治理機(jī)制，社倉(cāng)實(shí)現(xiàn)了從城邑向鄉(xiāng)里的拓展，由民間好義舉、有德行的人士而非官方設(shè)立和管理。

經(jīng)歷魏晉南北朝時(shí)期的壓制，儒家在隋唐重新建立大一統(tǒng)政權(quán)后開(kāi)始復(fù)興，并與道家等思想融合。隋末王通反復(fù)強(qiáng)調(diào)民貴君輕的觀點(diǎn)，削減擯棄一切苛政繁文[15](P397)。唐朝的柳宗元強(qiáng)調(diào)治理以養(yǎng)民為務(wù)，主張去苛政(5)柳宗元在《種樹(shù)郭橐駝傳》寫道：“然吾居鄉(xiāng)，見(jiàn)長(zhǎng)人者好煩其令，若甚憐焉，而卒以禍。旦暮吏來(lái)而呼曰：‘官命促爾耕，勖爾植，督爾獲，早繅而緒，早織而縷，字而幼孩，遂而雞豚?！Q鼓而聚之，擊木而召之。吾小人輟飧饔以勞吏者，且不得暇，又何以蕃吾生而安吾性耶？故病且怠。若是，則與吾業(yè)者其亦有類乎？”。見(jiàn)柳宗元《柳宗元集》，中州出版社，2010年。厚斂。這些思想反映了該時(shí)期政府的諸多苛政，并因鄉(xiāng)官差役化而惡化，杜甫的“三吏三別”就是說(shuō)明。兩宋時(shí)期，保甲制度與鄉(xiāng)治精神同時(shí)有較大發(fā)展，兼有社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理思想的因素。社會(huì)結(jié)構(gòu)上，歷經(jīng)隋唐科舉制度發(fā)展，科舉士紳群體開(kāi)始?jí)汛螅鶎訛槭侩A層提供了修身齊家治國(guó)平天下的平臺(tái)。另一方面，唐朝后期的藩鎮(zhèn)割據(jù)導(dǎo)致了五代十國(guó)長(zhǎng)期的動(dòng)亂，鑒于這些教訓(xùn)，宋朝非常重視文官，注重養(yǎng)士尊士，士階層開(kāi)始復(fù)興并發(fā)揮作用。治理思想上，儒學(xué)在宋朝再度獨(dú)尊，并分化出理學(xué)與功利兩大派。理學(xué)派注重教化和養(yǎng)生，認(rèn)為修家譜、設(shè)宗廟、立宗法、開(kāi)族會(huì)是通親情、聚人心、淳民風(fēng)乃至平天下的基礎(chǔ)(6)“管攝天下人心，收宗族，厚風(fēng)俗，使人不忘本，須是明譜系，收世族，立宗子法”，參見(jiàn)朱熹、呂祖謙編《近思錄》，中州古籍出版社，2008年，第333頁(yè)。，并對(duì)鄉(xiāng)約、社倉(cāng)、社學(xué)進(jìn)行了大力提倡，使基層治理體系更加完善。功利學(xué)派追求富國(guó)養(yǎng)民，致力于抑制豪強(qiáng)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加財(cái)政收入、發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)不加稅而國(guó)用足。宋朝政府養(yǎng)著百余萬(wàn)職業(yè)兵，軍費(fèi)開(kāi)支巨大。王安石推行保甲法主要基于軍事考慮(7)王安石曾說(shuō)：“今募兵大抵皆偷惰頑滑、不能自振之人，為農(nóng)者皆樸力一心聽(tīng)令之人，以此較之，則緩急，莫如民兵可用”，參見(jiàn)《宋史·志第一百四十五·兵六(鄉(xiāng)兵三)》。，是兵弱財(cái)乏背景下實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵的政策選擇，也是防衛(wèi)治安領(lǐng)域政府主導(dǎo)的自治實(shí)踐。

三、從里保甲并行轉(zhuǎn)向基層自治：政府管控走向極致與自治理想的嘗試

隨著君主專制在明清時(shí)期達(dá)到頂峰，更具政府管控色彩的里甲、保甲模式開(kāi)始主導(dǎo)基層治理實(shí)踐，并與鄉(xiāng)約、宗族等自治機(jī)制融合，里甲長(zhǎng)已成為不受歡迎的苦差。針對(duì)該時(shí)期治理弊端，貴民、地方自治與分權(quán)、發(fā)展宗法組織等主張出現(xiàn)。受孫中山民權(quán)主義影響，民國(guó)前期的基層治理試圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力下基層與民眾行使民權(quán)相結(jié)合，重在推行縣以下的自治；后期轉(zhuǎn)向保甲，試圖將保甲納入基層自治，服務(wù)于軍事需要和對(duì)基層的控制。

明代在前期創(chuàng)設(shè)了里甲制度，中后期開(kāi)始重視保甲。為解決征稅難特別是豪門大戶逃避田租的積弊，也防止貪官污吏侵蝕，朱元璋下詔編賦役黃冊(cè)和魚(yú)鱗冊(cè)，“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長(zhǎng)，余百戶為十甲，甲凡十人……在城曰坊，近城曰廂，鄉(xiāng)都曰里”(《明史》卷七十七)，實(shí)行里甲制。隨著人口遷移與土地占有關(guān)系的變動(dòng)，以戶籍編排為核心的里甲制開(kāi)始失效。到張居正推行一條鞭法，按畝折算繳納稅賦，人丁開(kāi)始不再被看重，里甲作用進(jìn)一步下降。到明朝中期，王陽(yáng)明在南贛提倡保甲法，期望通過(guò)建立共同責(zé)任制，達(dá)到偵查犯罪、維持社會(huì)治安的目的。隨著君主專制制度的完善，明朝政府管控進(jìn)一步向基層自治組織滲透。比如，朱元璋時(shí)期，圣訓(xùn)六諭和申明旌善亭出現(xiàn)，且與鄉(xiāng)約相融合，鄉(xiāng)約成為一種政府宣講控制體系。圣訓(xùn)六諭與呂氏鄉(xiāng)約內(nèi)容相近，由耆老手持木鐸吟誦巡行鄉(xiāng)里，以警悟民眾?！吧昝魍ぁ庇糜诠緪盒?，“旌善亭”用于公示善行。圣訓(xùn)六諭被正式吸納進(jìn)鄉(xiāng)約，鄉(xiāng)約也正式因官府提倡成為一種帶有強(qiáng)迫性質(zhì)的官治工具。再如，王陽(yáng)明混合呂氏鄉(xiāng)約與圣訓(xùn)六諭形成南贛鄉(xiāng)約，以教化的鄉(xiāng)約精神提倡保甲，鄉(xiāng)約與保甲關(guān)系日益緊密。到明末，保甲與鄉(xiāng)約開(kāi)始互為表里、相互融合，鄉(xiāng)甲約出現(xiàn)(8)呂坤在山西制定的鄉(xiāng)甲約規(guī)定，“十家內(nèi)選九家所推者一個(gè)為甲長(zhǎng)，每一家又以前后左右所居者為四鄰，一人有過(guò)，四鄰勸化不從，則告于甲長(zhǎng)，書(shū)之紀(jì)惡簿……如惡有顯跡，四鄰知而不報(bào)者，甲長(zhǎng)舉之，罪坐四鄰。四鄰舉之，而甲長(zhǎng)不報(bào)者，罪坐甲長(zhǎng)”，參見(jiàn)《呂坤全集》(下)，中華書(shū)局，2008年。。南贛鄉(xiāng)約有地方自治的元素，但由政府推動(dòng)，并非真正的地方自治。朱元璋時(shí)期，政府還下詔設(shè)置社學(xué)以教化民眾。

清朝沿襲了明朝的基層治理體系，并行里甲與保甲，但以保甲為主。清朝雖然規(guī)定里甲主要負(fù)責(zé)人戶登記，但很快變成事實(shí)上的經(jīng)催工具[16](P124)。同樣，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)土地買賣和人口流動(dòng)，導(dǎo)致里甲規(guī)模不等和賦役苦樂(lè)不均，地主豪強(qiáng)想方設(shè)法隱匿田產(chǎn)和轉(zhuǎn)嫁賦稅[17](P59)。清政府開(kāi)始推行類似明朝“一條鞭法”的“攤丁入畝”，不以人丁為征稅對(duì)象，里甲掌握人丁戶籍和征納稅收的機(jī)制被保甲替代。清順治年間即推行十家置一甲、百家置一總甲的總甲制，對(duì)于隱匿盜竊等案件，鄰里、甲長(zhǎng)、總甲沒(méi)有報(bào)告均須治罪，此后保甲制度在清朝逐漸得到全面推行。清朝保甲制度的首要職能是對(duì)各街坊和各村的戶丁及其行蹤進(jìn)行登記、清查和編審，中心職能是偵查和匯報(bào)犯罪行為，事實(shí)上承擔(dān)人口管理、賦役、治安、救災(zāi)等一切地方公務(wù)，對(duì)鄉(xiāng)里的控制更加嚴(yán)密[18](P72)。因各地法規(guī)不一且實(shí)施情況差異較大，其實(shí)際效果不如明朝。清朝基層治理的社會(huì)控制色彩進(jìn)一步加重。政府希望借助宗族等基層自治組織，實(shí)現(xiàn)依靠當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行自我管理、自我監(jiān)督和自我教育[16](P6)。保甲被引入宗族機(jī)制中，出現(xiàn)了族保系統(tǒng)[19](P71)。康熙頒布圣訓(xùn)十六條，使之成為鄉(xiāng)約宣講的主要內(nèi)容。進(jìn)入19世紀(jì)，鄉(xiāng)約進(jìn)一步從宣講體系向治安工具轉(zhuǎn)變，與保甲難以分辨。清朝在雍正、乾隆年間曾大力推行社倉(cāng)，但因勸捐難、借還難、任人難等問(wèn)題，社倉(cāng)走向廢弛[20](P131)，更多由士紳群體自愿捐助和管理、以無(wú)償賑災(zāi)為主的義倉(cāng)開(kāi)始興起，反映了民間力量的成長(zhǎng)[21](P98)。

明清時(shí)期，州縣依靠里長(zhǎng)、保長(zhǎng)獲取資源的做法大體一致。由于中央財(cái)政高度集權(quán)，地方公務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，官員俸祿低薄，鄉(xiāng)役重要的實(shí)務(wù)是承辦差徭等法外科派。雖然有借機(jī)勒索之便，但隨著基層負(fù)責(zé)人進(jìn)一步差役化，充膺保長(zhǎng)、里甲長(zhǎng)仍是唯恐避之不及的苦差。文獻(xiàn)記載，“地方一役最重，凡一州縣分地若干，一地方管村若干。其管內(nèi)稅糧完欠、田宅爭(zhēng)辯、詞訟曲直、盜賊生發(fā)、命案審理，一切皆與有責(zé)。遇有差役所需器物，責(zé)令催辦；所有人夫，責(zé)令攝管；稍有違誤，撲責(zé)立加；終歲奔走，稍有暇時(shí)。鄉(xiāng)約、里長(zhǎng)、甲長(zhǎng)、保長(zhǎng)各省責(zé)成輕重不同，凡在民之役大略如此”[22](P2195)。

清王朝被推翻后，根據(jù)孫中山遺訓(xùn)，國(guó)民政府努力推行地方自治。北京政府于1919年頒布《縣自治法》《市自治法》《鄉(xiāng)自治法》，南京政府于1928年頒布《縣組織法》，明確縣為國(guó)家基層行政機(jī)關(guān)，下設(shè)區(qū)、村(里)、閭、鄰四級(jí)自治組織，對(duì)應(yīng)的決策機(jī)關(guān)為區(qū)民大會(huì)、村(里)民大會(huì)、閭居民會(huì)議、鄰居民會(huì)議，執(zhí)行者為區(qū)公所、村(里)公所、閭長(zhǎng)、鄰長(zhǎng)。1929年，國(guó)民政府修改《縣組織法》，并頒布《縣自治法》《區(qū)自治實(shí)行法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實(shí)行法》，將村改為鄉(xiāng)、里改為鎮(zhèn)。1930年，國(guó)民政府頒布《市組織法》，在市下設(shè)區(qū)、坊、閭、鄰自治組織。到此，國(guó)民政府在市/縣以下確立了“區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)/坊—閭—鄰”的自治架構(gòu)，試圖讓國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村，又?jǐn)U大社會(huì)參與。從成效看，雖然不少省份劃定了自治區(qū)，但因內(nèi)憂外患、層級(jí)過(guò)多、機(jī)構(gòu)龐大、人力財(cái)力不足、民眾未經(jīng)訓(xùn)練等原因，地方自治成為空頭支票[23](P14)。此階段，梁漱溟、晏陽(yáng)初等人發(fā)起平民教育與鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，旨在通過(guò)平民教育、鄉(xiāng)村建設(shè)改變國(guó)家和社會(huì)面貌，成為我國(guó)基層治理的重要試驗(yàn)與寶貴經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民群眾組建了一系列的自治組織。比如，建立農(nóng)會(huì)、工會(huì)組織，組織消費(fèi)或者生產(chǎn)合作社。在邊區(qū)建設(shè)時(shí)期，邊區(qū)政府發(fā)布命令，號(hào)召邊區(qū)普遍建立義倉(cāng)，救濟(jì)饑荒。自1930年幾次軍事“圍剿”失敗后，國(guó)民黨認(rèn)識(shí)到不能單純依靠軍事力量而忽視民眾，提出清查戶口、厲行保甲、嚴(yán)密民眾組織、加強(qiáng)自衛(wèi)力量的主張。1931年起，國(guó)民黨開(kāi)始在江西編排保甲、制定規(guī)約、推行聯(lián)保連坐，并明確保甲長(zhǎng)輔助區(qū)長(zhǎng)。1932年8月，豫鄂皖三省頒布編查保甲戶口的條例，要求停辦自治，以保甲取代鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、閭、鄰組織。此后，南京國(guó)民政府開(kāi)始在全國(guó)范圍推行保甲，但保甲的實(shí)施仍多流于形式[24](P6)。

明清時(shí)期基層治理兼具很強(qiáng)的政府管控與地方自治特征，也是當(dāng)時(shí)治理思想的體現(xiàn)。明朝治理思想的重要?jiǎng)?chuàng)新是，主張引入分權(quán)、自治設(shè)計(jì)來(lái)限制君權(quán)，減少專制對(duì)民眾的威脅。方孝孺強(qiáng)調(diào)使民無(wú)亂犯紀(jì)，須先使民有地可耕、有業(yè)可為、有衣食、無(wú)孤寡曠怨之思(9)所謂“不能使之安其生，復(fù)其性，而責(zé)其無(wú)為邪僻，禁其無(wú)為暴亂，法制愈詳而民心愈離”，參見(jiàn)方孝孺《遜志齋集》卷三“深慮論二”。，實(shí)行井田制可避免土地兼并與貧富懸殊，實(shí)行宗法制可使民互助相教。鑒于三代之后國(guó)家教養(yǎng)能力欠缺的事實(shí)，他主張憑借鄉(xiāng)民自身力量，由鄉(xiāng)族自行部分教養(yǎng)事務(wù)，以正風(fēng)俗、救饑寒、代政府所不能。具體舉措方面，他提出立德高望重者為族長(zhǎng)，在族中振田以助貧乏，設(shè)廩以賑災(zāi)，立學(xué)以教孝弟忠信敦睦，立祠以祠族人及有道者，定期組織聚會(huì)以讀譜睦情、勸善去惡。呂坤的治理思想兼有尊君貴民和無(wú)為而治的特征，其鄉(xiāng)甲約分養(yǎng)、教、治三部分，合鄉(xiāng)約、保甲為一體，希望通過(guò)改善地方組織、借助民力來(lái)實(shí)現(xiàn)官治。清朝時(shí)，黃宗羲主張封建分治，由一方財(cái)物供養(yǎng)一方，由一方之兵護(hù)衛(wèi)一方。類似，顧炎武認(rèn)為郡縣制的弊端在于上層過(guò)于集權(quán)，主張地方分權(quán)治理，提升知縣地位，以縣治鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)治保，以保治甲，發(fā)揮宗法組織作用[25](P604)。民國(guó)時(shí)期，推行地方自治是孫中山三民主義的內(nèi)在要求。孫中山認(rèn)為中國(guó)落后在人心渙散、民力不凝結(jié)，民國(guó)前途如何取決于民權(quán)的發(fā)展，而民權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式就包括地方自治[26](P237)。1920年孫中山起草并頒布了《地方自治實(shí)行法》，要求縣內(nèi)從清戶口、立機(jī)關(guān)、定地價(jià)、修道路、墾荒地、設(shè)學(xué)校等事項(xiàng)試行自治。1921年，在《就任大總統(tǒng)職宣言》中，孫中山提出了各省人民完全自治的主張。1924年，孫中山在《中國(guó)國(guó)民黨第一次全國(guó)代表大會(huì)宣言》中系統(tǒng)闡述了三民主義，提出選舉、創(chuàng)制、復(fù)決、罷官四大直接民權(quán)，確定了以縣為自治單位、人民直接行使四大民權(quán)、省長(zhǎng)監(jiān)督本省自治的政策。在民國(guó)后期，雖然保甲的本意是要成為基層自治單位，筑起自下而上公開(kāi)的民主軌道，實(shí)際上卻將自上而下的政治軌道延伸到家戶，生硬地將按數(shù)目設(shè)置的保甲單位壓在原有自治單位上，破壞了原有的社區(qū)單位及地方自治與民生事業(yè)的開(kāi)展，也破壞了傳統(tǒng)社會(huì)縣下自治對(duì)專制政治筑起的防線，進(jìn)而導(dǎo)致基層行政的僵化[27](P385)。

四、從政社合一到三治結(jié)合：治理方式的多元化與治理主體的壯大

中華人民共和國(guó)成立后，經(jīng)由社會(huì)主義改造，建立起了以單位制、人民公社為核心的高度政社合一的基層治理體制，改革開(kāi)放推動(dòng)了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)、村級(jí)自治治理模式的形成。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會(huì)矛盾的增多，利益關(guān)系的復(fù)雜化，自治、法治、德治、智治等多元治理方式的運(yùn)用以及基層政權(quán)組織、基層群眾自治組織、基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的多主體參與成為必然要求，多元共治實(shí)踐增多。

中華人民共和國(guó)成立之初，針對(duì)各種社會(huì)矛盾，國(guó)家開(kāi)展了一系列專題治理行動(dòng)，積累了一些基層治理思路。比如，針對(duì)征糧、收稅過(guò)重及干部強(qiáng)迫命令式催繳作風(fēng)，中央提出要及時(shí)整頓，避免脫離群眾。在土地改革方面，提出發(fā)動(dòng)群眾自己動(dòng)手分配土地[28](P138)。隨著三大改造完成，國(guó)家基于單位制與人民公社建立起了高度政社合一的基層治理體制。在城市，國(guó)家建立起了單位制，由單位負(fù)責(zé)組織生產(chǎn)、社會(huì)福利供給、社會(huì)管理、發(fā)展民生事業(yè)等生產(chǎn)生活的幾乎所有事務(wù)。在農(nóng)村，政府逐漸建立起人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的三級(jí)管理體制。1958年頒布的《戶口登記條例》，確立了以常住人口為主、嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的戶籍制度，加速了城鄉(xiāng)二元格局的形成。逐步把工、農(nóng)、商、學(xué)、兵組成一個(gè)大公社，把人民組織起來(lái)[29](P15)，是我國(guó)政社合一基層治理體制的思想來(lái)源。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大體制改革塑造了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)、村級(jí)自治的基層治理體制。在城市，基層群眾自治制度可追溯到中華人民共和國(guó)成立后一些城市的群眾自組織的防護(hù)隊(duì)、防盜隊(duì)和居民組、居民委員會(huì)等實(shí)踐。1954年，全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)《城市居民委員會(huì)組織條例》，明確居民委員會(huì)是群眾自治性居民組織。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革弱化了人民公社的作用，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也導(dǎo)致公共物品無(wú)人負(fù)責(zé)的困境。1980年，廣西宜山、羅城兩縣村民自發(fā)選舉成立村民委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)社會(huì)治安、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共設(shè)施管理、民間糾紛調(diào)解等事務(wù)，得到中央高度重視和肯定。1982年，全國(guó)人大常委會(huì)把村民委員會(huì)和居民委員會(huì)一并寫進(jìn)憲法，以根本法的形式明確了村(居)民委員會(huì)的基層群眾自治組織性質(zhì)。1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)、建立鄉(xiāng)政府的通知》，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的工作在全國(guó)展開(kāi)，人民公社體制逐漸廢除。1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》通過(guò)，村民自治制度正式進(jìn)入運(yùn)行階段，鄉(xiāng)政村治的體制基本確立。1989年，全國(guó)人大通過(guò)《城市居民委員會(huì)組織法》。1998年，全國(guó)人大通過(guò)《村民委員會(huì)組織法》。2007年，黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”寫入黨代會(huì)報(bào)告，基層群眾自治制度與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起納入中國(guó)特色政治制度范疇。

隨著城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，大量人口從農(nóng)村流向城市，鄉(xiāng)村開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重的空心化問(wèn)題，城市社區(qū)有關(guān)物業(yè)管理、公共空間治理等矛盾凸顯，圍繞土地征收、拆遷、利益分配導(dǎo)致的多主體社會(huì)矛盾增多，對(duì)新時(shí)期的基層治理提出了新的挑戰(zhàn)?；鶎由鐣?huì)矛盾的復(fù)雜化使得綜合運(yùn)用政治、自治、法治、德治、智治等方式成為必要，行政監(jiān)管與服務(wù)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和懲罰、社會(huì)動(dòng)員和創(chuàng)新等機(jī)制的綜合運(yùn)用成為必要。與此同時(shí)，在基層政權(quán)組織、群眾自治組織之外，基層社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)合作社、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織等多元主體日益壯大，為基層協(xié)商議事、共建共治共享創(chuàng)造了條件。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，基于現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)積極借鑒國(guó)際上的治理研究成果，多主體參與基層治理的思路逐漸明晰，并且從理念走向?qū)嵺`。鑒于基層群眾自治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是一些地方群眾自治組織被黑惡勢(shì)力操縱，黨的十九大以來(lái)，基層黨組織對(duì)基層群眾自治的領(lǐng)導(dǎo)作用、夯實(shí)基層基礎(chǔ)的要求得到高度強(qiáng)調(diào)。到黨的十九屆四中全會(huì)，黨中央進(jìn)一步提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，充分反映了我國(guó)基層治理的歷史傳統(tǒng)、時(shí)代精神與社會(huì)需求，基層治理邁入新階段。

五、我國(guó)基層治理模式變遷對(duì)推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的啟示

我國(guó)基層治理是一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化、不斷在繼承中創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程，政府治理與社會(huì)自治相結(jié)合的特征與鄉(xiāng)里兩級(jí)治理架構(gòu)始終存在。周朝依托鄉(xiāng)官采取禮治教化的治理模式，秦漢在鄉(xiāng)以德化中心、在里采取什伍監(jiān)察設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)教里治模式。隋唐時(shí)期鄉(xiāng)的功能開(kāi)始弱化，里正成為鄉(xiāng)村的真正領(lǐng)導(dǎo)，形成鄉(xiāng)輔里主的治理模式，鄉(xiāng)官開(kāi)始職役化。宋朝先是采取鄉(xiāng)里制，經(jīng)王安石變法發(fā)展出保甲制度，皇權(quán)對(duì)基層控制加強(qiáng)，同時(shí)帶有基層自治精神的民間鄉(xiāng)約、社學(xué)、社倉(cāng)均有重要發(fā)展。明清時(shí)期，里甲、保甲管控開(kāi)始主導(dǎo)基層治理實(shí)踐，而且與自治機(jī)制相融合。民國(guó)前期試圖推行基層自治，后因條件不具備轉(zhuǎn)向保甲。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)建立起了高度政社合一的基層治理體制，并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革形成了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)、村級(jí)自治的城鄉(xiāng)基層治理模式。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，多元參與的現(xiàn)代治理體制開(kāi)始發(fā)展?？梢?jiàn)，整體上不同階段都有政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的特征，只是政府主導(dǎo)與社會(huì)參與程度的不同。

從治理思想看，儒法并用、德法結(jié)合是我國(guó)傳統(tǒng)基層治理的基本遵循，儒法傳統(tǒng)構(gòu)成我國(guó)基層治理的重要文化基礎(chǔ)。在禮崩樂(lè)壞的周朝后期，儒墨兩家均表現(xiàn)出維護(hù)封建社會(huì)秩序的態(tài)度，主張禮治。秦漢時(shí)期，儒家德治教化與法家編戶齊民的思路均被吸納進(jìn)基層治理實(shí)踐中，奠定了我國(guó)儒法并用的治理傳統(tǒng)。在經(jīng)歷長(zhǎng)期動(dòng)亂背景下，儒學(xué)在隋唐時(shí)期開(kāi)始在與道家等思想的交融中復(fù)興，并影響基層治理實(shí)踐。到宋朝，儒學(xué)再度獨(dú)尊，并發(fā)展出理學(xué)與功利派兩大體系，構(gòu)成皇權(quán)向基層滲透與發(fā)展基層自治的理論基礎(chǔ)。明清時(shí)期，針對(duì)該時(shí)期國(guó)家治理的弊端，貴民、分權(quán)等治理思想開(kāi)始出現(xiàn)并影響基層治理的實(shí)踐。近代以來(lái)，這些思想與民權(quán)主義、人民民主、治理理念相互交融，進(jìn)一步影響著我國(guó)的基層治理實(shí)踐與制度。

在充分吸收五千年文明和基層治理傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，站在兩個(gè)百年目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為新時(shí)代夯實(shí)政權(quán)基層基礎(chǔ)、解決基層問(wèn)題、化解基層矛盾、回應(yīng)基層訴求的新課題，我國(guó)基層治理的變遷為此提供了有益的啟示和借鑒。

(一)國(guó)家治理現(xiàn)代化需進(jìn)一步鞏固基層政權(quán)基礎(chǔ)

國(guó)家權(quán)力包括專制權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力，前者即國(guó)家精英自行行動(dòng)的范圍，后者即國(guó)家事實(shí)上滲透社會(huì)與有效貫徹政治決策的能力。歷史表明，基層是政權(quán)的基礎(chǔ)，也是大一統(tǒng)政權(quán)最難以企及的地方，是皇權(quán)松弛、微弱、無(wú)為的空間所在。從更廣泛的歷史時(shí)空看，古代中華帝國(guó)是強(qiáng)專制權(quán)力而弱基礎(chǔ)性權(quán)力的典型，而軟弱或失敗的國(guó)家是世界上很多嚴(yán)重問(wèn)題的根源[30](P7)。因而，從國(guó)家建構(gòu)的角度看，健全國(guó)家治理體系，須進(jìn)一步鞏固黨和國(guó)家在基層的政權(quán)基礎(chǔ)，進(jìn)而有效提升國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。我國(guó)傳統(tǒng)基層治理過(guò)程中，鄉(xiāng)一級(jí)的權(quán)力有向州縣集中的趨勢(shì)，鄉(xiāng)里工作人員也日益差役化，這大大影響了基層治理賦役征收、社會(huì)教化、治安維持等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果從事務(wù)責(zé)任來(lái)看，鄉(xiāng)級(jí)是基層治理的行政基礎(chǔ)，今天基層治理的很多問(wèn)題，也源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)有限的治理權(quán)與無(wú)限的治理責(zé)任間的矛盾。因而，在推進(jìn)社會(huì)治理重心向基層下移，將財(cái)政、項(xiàng)目、人力等資源向城鄉(xiāng)基層傾斜的同時(shí)，應(yīng)將行政權(quán)力適當(dāng)下移，對(duì)基層進(jìn)行賦權(quán)、增能、減負(fù)，更好地服務(wù)于基層治理與公共服務(wù)的迫切需要。

(二)推動(dòng)三治融合需基于時(shí)代需要批判性繼承傳統(tǒng)治理思想

儒家主張禮治，將道德原則平移到政治領(lǐng)域，個(gè)人通過(guò)家庭倫理外推建立與國(guó)家的聯(lián)系；法家主張法治，主張?zhí)蕹齻惱碓瓌t，國(guó)家以法制直接面對(duì)個(gè)人。兩種思路分別演化出了兩套治理體系，一套重仁政、重家庭、重教化、重互助，一套重編戶齊民、重管控監(jiān)督，各有利弊。具體朝代的選擇受到前朝經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、現(xiàn)實(shí)需要與時(shí)代精神的共同影響，兩種資源和兩套體系是當(dāng)前我國(guó)德治、法治、自治結(jié)合主張的文化基礎(chǔ)。當(dāng)前宜尊重時(shí)代精神與人民群眾對(duì)美好生活的多面向需求，在民主、自由、平等、公正、法治、誠(chéng)信、友善等社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基礎(chǔ)上，對(duì)傳統(tǒng)文化進(jìn)行批判性繼承和吸收，取其精華、去其糟粕，不斷完善德治、法治、自治相結(jié)合的基層治理體系。

(三)提升基層治理績(jī)效需合理平衡政府治理與社會(huì)自治的關(guān)系

我國(guó)基層治理的演變過(guò)程表明，國(guó)家政權(quán)對(duì)基層治理的干預(yù)和控制整體上是增強(qiáng)的。在秦漢時(shí)期，鄉(xiāng)官是農(nóng)民推選出來(lái)的德高望重人士，后面逐漸變成官差乃至苦役。北宋時(shí)期出現(xiàn)的鄉(xiāng)約是民約組織，經(jīng)明清時(shí)期政府的倡導(dǎo)逐漸成為政府宣教工具。強(qiáng)政府、強(qiáng)管控的優(yōu)勢(shì)有利于社會(huì)統(tǒng)一有序，弊端是治理人力、財(cái)力與管理成本增加，基層活力不足，互保連坐等管控措施大多最終也無(wú)法真正落實(shí)。新近的一些研究表明，雖然“責(zé)任兜底”的方式可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，但自行擴(kuò)大責(zé)任邊界既是對(duì)基層治理資源的浪費(fèi)，也容易使基層政府的整體工作失序，惡化基層的治理環(huán)境，進(jìn)而加劇基層治理的亂象[31](P69)。新時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理，應(yīng)按照共建共治共享的總要求，合理平衡政府負(fù)責(zé)與社會(huì)參與、行政干預(yù)與社會(huì)自治、社會(huì)秩序與社會(huì)活力間的關(guān)系，全面提升社會(huì)治理績(jī)效。

(四)有效的基層治理需高度重視基礎(chǔ)性制度和能力建設(shè)

對(duì)穩(wěn)定負(fù)責(zé)的基層治理組織同時(shí)承擔(dān)多種職責(zé)，比如人口統(tǒng)計(jì)與信息采集、治安防控、矛盾調(diào)處、社會(huì)教化、公共服務(wù)等。除治安維護(hù)、矛盾調(diào)處、社會(huì)教化與基層治理直接相關(guān)外，其他事務(wù)也與基層穩(wěn)定緊密關(guān)聯(lián)。比如，信息統(tǒng)計(jì)與采集工作為社會(huì)治安防控提供基礎(chǔ)信息，公共服務(wù)是居民訴求與社會(huì)矛盾的主要領(lǐng)域。因此，基層治理不是一項(xiàng)孤立的工作，需要統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)。財(cái)稅既是國(guó)家動(dòng)員資源、推進(jìn)國(guó)家建構(gòu)的基礎(chǔ)，也是基層治理的重要功能與日常事務(wù)。比如，明清時(shí)期，負(fù)責(zé)賦役事務(wù)的里甲、保甲組織一度成為基層治理的主要組織載體，而人口與土地關(guān)系的變化則很大程度上影響了唐、明、清等時(shí)期基層組織功能的發(fā)揮與變革。改革開(kāi)放后，農(nóng)業(yè)稅是保障鄉(xiāng)村公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)，稅費(fèi)征繳也一度是基層社會(huì)矛盾的重要來(lái)源，以廢除農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的農(nóng)村財(cái)稅體制改革為基層政權(quán)專注于公共服務(wù)與社會(huì)管理提供了可能，然而這并未構(gòu)成良好治理的充分條件，轉(zhuǎn)移支付等新型鄉(xiāng)村資源保障方式同時(shí)通過(guò)改變基層政權(quán)行為引發(fā)基層治理的新問(wèn)題。土地制度從基礎(chǔ)上影響到基層治理，土地兼并往往直接引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。比如，井田制、均田制總是與鄰里互助、宗法自治、兵農(nóng)合一制度相關(guān)聯(lián)，而土地兼并總是與田籍統(tǒng)計(jì)組織失能、貧富不均、賦役不公、生計(jì)困難與社會(huì)暴動(dòng)相關(guān)。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)有效的基層治理，必須始終重視信息統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)能力建設(shè)，重視財(cái)稅與土地等基礎(chǔ)性制度保障，關(guān)注與研究相關(guān)改革可能引發(fā)的影響。

我國(guó)現(xiàn)有的基層治理體系在續(xù)寫我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡中發(fā)揮了重要作用，這得益于我國(guó)包括基層群眾自治制度在內(nèi)的促進(jìn)人民民主的一系列重要制度設(shè)計(jì)，也得益于幾千年傳續(xù)下來(lái)的傳統(tǒng)優(yōu)秀基層治理文化。展望未來(lái)，在中央加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要部署的引領(lǐng)下，我國(guó)黨建引領(lǐng)基層治理的機(jī)制將更加完善，基層政權(quán)將更加堅(jiān)強(qiáng)有力，基層群眾自治將更加充滿活力，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系將日漸完善。與此同時(shí)，網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)將更加成熟，基層公共服務(wù)將更加精準(zhǔn)高效，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)將更加堅(jiān)實(shí)，基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平將明顯提高。