茍德儀

(西華師范大學(xué)歷史文化學(xué)院，637009，南充)

1 問題的提出

眾所周知，保甲制為社會下層組織的基體，是“國家予人民自治以輔官治所不逮之一種地方自治組織”，這種制度雖得名于宋，不過在隋唐之前已有萌芽，起源很早，甚至有學(xué)者認為遠在周朝，“即開始有此種制度之存在”。[1]也有學(xué)者將保甲的萌芽追溯到《周禮》或《管子》中所描述的地方制度。[2]故研究保甲，“不當(dāng)于狹義中縷闡其名相，須于廣義中辯證其法理”。[3]在中古史上，朝廷歷來常將其作為“弭盜安民之良規(guī)”而反復(fù)推廣，形成了非常復(fù)雜的制度體系，也產(chǎn)生了非常深遠的歷史影響。

作為朝廷基層管理的工具，保甲制度究竟發(fā)揮了怎樣的作用，歷來缺乏基于可靠資料的實證研究，也鮮有研究者完整系統(tǒng)地爬梳大量基層行政檔案，對各地保甲具體運作情況進行深入探討。不過歷來評價保甲制度利弊的言論倒是不少，如瞿同祖認為：“保甲很少實行過；在實行了保甲制的那少得可憐的場合，也沒有產(chǎn)生什么實效?！盵4]魏光奇教授也認為：“就事實而言，這種保甲制度在清代始終未能得到持續(xù)、有效的施行，當(dāng)時各類文獻的記載俯拾即是?！盵5]李懷印甚至認為：“清初統(tǒng)治者所設(shè)計的控制地方社會的理想手段，是負責(zé)治安的保甲制、主管教化的鄉(xiāng)約制、與負責(zé)征稅的里甲制三者的結(jié)合。但是，正如早先的研究業(yè)已指出的，有清一代，這一整套制度從來沒有在地方上有效施行過，各地的實際做法與官方的設(shè)計相去甚遠?！盵6]與此相反，清朝人徐棟對保甲制頗有研究與體會，他在《保甲書》中認為保甲乃“庶政之綱”。聞鈞天在《中國保甲制度》一書中也高度肯定了保甲制的積極作用。

為何對保甲制的評價存在這么大反差？造成這些相反結(jié)論的原因是什么？究竟如何來認識這些評價？這些評價是基于歷史事實，還是一種研究誤會？拙著《清代基層組織與鄉(xiāng)村社會管理——以四川南部縣為個案的考察》從保甲制存在的原因、保甲在基層社會管理中的積極作用、如何看待保甲的流弊等三個方面對清代保甲制進行了重新評價。[7]本文在此基礎(chǔ)上，對有關(guān)問題作進一步申論，期望能在實證研究基礎(chǔ)上對保甲制給出中肯評價，為學(xué)界同仁參考指正。

2 治法與治人:評論保甲制的兩個維度

自保甲制誕生以來，歷來皆有褒貶，評論總是難逃治法與治人這一中國傳統(tǒng)政治學(xué)的兩個核心概念。蕭公權(quán)說：“只有將它置于清王朝整個復(fù)雜的統(tǒng)治體系中，才能精確地加以評價?！盵8]張晉藩對治法與治人的概念等進行過深入的討論，他說：“治法與治人是中國古代治國理政的方法、謀略與措施，此二者的統(tǒng)一則是中國古代治國的方略。治法是指制定善法良法，以適應(yīng)控制社會，管理國家，打擊犯罪，安撫百姓的需要。治人是指選拔良吏執(zhí)行國家法律，發(fā)揮法律內(nèi)涵的價值與功能?！盵9]這是評論保甲制的兩個維度。

從治法的角度而言，從大量的資料可見，對保甲制度本身(治法)的評論是很多的，但主要是從正面的角度來肯定保甲法的。如明朝呂坤總結(jié)了“鄉(xiāng)甲之行，有十利而無一害”。[10]清朝的嚴如煜認為“保甲本弭盜良法”。[11]葉佩蓀亦稱：“保甲一法，原于比閭族黨之遺制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此?！盵12]王鳳生也說：“保甲為致治良規(guī)。”[13]《清代南部縣衙檔案》也記載說：“情保甲之設(shè)，原為稽查奸宄，辦理團練，內(nèi)清戶口，外御賊匪而起，南邑十鄉(xiāng)各場皆然?！盵14]由此可見，清代南部縣的士紳和鄉(xiāng)民，對保甲制度及其功能是首肯的。由于這套制度經(jīng)歷的時間長，雖然中央朝廷不斷整頓，但各地推行的情況可謂千差萬別，所以在史料中有對保甲制本身的批評也是情理之中。從《清朝文獻通考》《清朝續(xù)文獻通考》等資料的記載看，從順治朝開始就在推行保甲，一直到清末，朝廷不斷在整頓保甲制度，這反映出朝廷本身就對保甲制不滿意，才有不斷的整頓與完善，而地方官員在朝廷規(guī)定的基礎(chǔ)上又不斷推陳出新，保甲的“治法”才得以不斷完善，今天看來有的甚至可以用“繁瑣”來形容了。所以，鄭金剛稱清帝國的“地方保甲制度設(shè)計本身存在問題”，“這是一個過于理想化、不切實際的制度設(shè)計方案”。[15]這種觀點有一定合理性。

更多評論是從保甲“治人”的角度展開的，從朝廷的上諭，官員文人的文集，到大量的地方志中，皆有評論保甲制的言論，這些言論嚴重影響到后來研究者的立場和對保甲制的整體評價。這些言論顯示，從皇帝到官員和文人，要么指責(zé)保甲的承辦者視為具文，虛應(yīng)故事，或以無賴之徒充當(dāng)保甲首人；要么指責(zé)胥吏勒索舞弊；要么指責(zé)保甲長危害鄉(xiāng)里。這些史料主要見于諭旨、文集、方志，茲舉幾例如下：

見之于諭旨者，如清順治元年即議行保甲，直到康熙四十七年，朝廷再申行保甲之法，原因就在于朝廷認為“有司奉行不力，言者請加申飭”。[16]到了雍正四年，清朝再嚴飭力行保甲，定保正、甲長、牌頭賞罰及選立族正之例，原因在于朝廷認為“自康熙四十七年整飭保甲之后，奉行既久，往往有名無實”，所以雍正皇帝發(fā)布諭旨批評說，對于保甲制度“地方官憚其煩難，視為故套，奉行不實，稽查不嚴，又有藉村落畸零，難編排甲。至各邊省更藉稱土苗雜處，不便比照內(nèi)地者?！盵17]至乾隆二十二年(1747)，又厘直省保長、保甲。乾隆在諭旨中說：“州縣編查保甲，本比閭什伍遺法，有司自當(dāng)實力奉行，乃日久生玩，類以市井無賴之徒承充保長。保甲雖課最內(nèi)有力，行保甲之條不過具文從事。著各督撫就該地情形詳悉議奏。”[18]

見之于官員文集者，比如順治、康熙之際的一位地方官員說：“(對于保甲)每見從來奉行此法者，往往不本實心，虛應(yīng)故事。不過十甲一牌，書寫姓名，官府經(jīng)過掛之門首，官過則撤，州縣官并未匯造成冊。即使造冊，亦絕不一寓目，不一關(guān)心，雖遵奉上行刊刻成書，徒以供覆醬瓿、充廢紙之用……甚至經(jīng)年累月，只此一牌，并不一查，并不一換，真成故套?！盵19]剛毅也稱：對于編查保甲“地方官視為具文，往往置之不問，雖有一二紙上空談?wù)?，不過虛應(yīng)故事”。[20]

見之于地方志者，如《安東縣志》曰：“保甲之法，其來舊矣。自周官有比閭族黨使之相保相愛，而其后管子以之治齊，商君以之治秦，皆能致富強之效。沿及漢唐，法未盡廢。及宋王安石行之，乃至亂天下，于是議者群以為不可行，非法之宜于古而不宜今，其所以推行者未得其道也。前清之季，屢飭地方創(chuàng)辦保甲，然皆虛應(yīng)故事，有名無實?！盵21]《桐梓縣志》稱：“前此保甲類皆有名無實?！盵22]從該志敘述的語境看，這里的“前此”主要指咸豐四年(1854)前。再據(jù)《廬州府志》載，知府張祥云在《請行保甲章程》中說，對于保甲制度“自身司民牧者奉行不善，日漸廢弛，查造人丁，編審戶口，差保先需筆費。按冊送印，繕牌散給，胥吏又索錢文，安民之良法幾為累民之敝政。而一二愛民之州縣又恐親歴城鄉(xiāng)，胥保藉端串索，不復(fù)編審抽查，因噎廢食，遂使保甲之法有名無實，宵小因而充斥，愚民不能安堵”。[23]《南皮縣志》也稱：“自雍乾以至咸同，亦屢辦保甲，然時作時輟，視地方之安危以為斷。”[24]而貴州桐梓縣在咸豐以前“保甲類皆有名無實”。[25]此類記載甚多，茲不贅述。

這些言論中并不單純涉及“治人”的問題，有的也涉及“治法”問題，但很少有指責(zé)保甲制度本身，也不是保甲“法之宜于古而不宜今”，而是“推行未得其道”也。對此，清代的沈彤更是一針見血，他在《保甲論》中說：“今之州縣官奉大吏之令舉行保甲而卒無其效，非保甲之法之不善，為保長甲長之人之未善也?！盵26]

當(dāng)然，除了從這兩個方面對保甲制進行評論外，還有很多資料是從保甲制的成效方面衡量，進而對保甲制進行評論。從我們檢索的資料看，很多資料對保甲的辦理成效是肯定的。比如《萬源縣志》就認為該縣知縣婁鐘“因粵匪之警，始嚴查保甲，創(chuàng)辦團練，頗著成效”。[27]《當(dāng)陽縣志》也說：“蔡懋德備兵嘉湖，仿之為簡便保甲法，亦有成效。”[28]也有很多資料顯示，保甲法成效不著。如李彥章認識到：“編查保甲為除匪安良善法，乃歷年奉行已久，仍鮮有成效者，或由章程繁瑣，官民視為具文，或由流弊叢生，差保資為利藪，故處處有安團派累之怨，年年有需索門牌之規(guī)，安民者轉(zhuǎn)以擾民，實非立法本意?！盵29]《續(xù)修平山縣志》也說：“民視保甲為畏途，官辦保甲若團沙，而罔收成效?！盵30]《普安縣志》稱該縣“保甲時辦時停，未見成效”。[31]

綜上所述，我們梳理了部分有關(guān)保甲制的評論，由于篇幅所限，無法全部列出。這些典型的言論，主要從治法與治人，還有保甲的成效方面展開?？傮w上看，對保甲法從制度上批評的言論并不多，相反論者總是肯定保甲之法良意美，乃歷代弭盜良規(guī)。更多論者是從治人的角度，批評官吏、保甲首人的虛應(yīng)故事或視為具文或徇私舞弊。從保甲的效果來看，肯定者有之，批評者亦有之。這些都反映出保甲制本身在推行過程中的復(fù)雜性、多樣性特征。從治法與治人的角度看，這本是中國傳統(tǒng)政治思想、哲學(xué)、法史等方面研究的重要課題。中國古代的思想家和政治家們，針對各自不同的時代背景，提出了很多富有創(chuàng)見的思想。在蕭公權(quán)、張晉藩等著名學(xué)者的論著中，已有非常精深的研究。由于這本身是一個十分復(fù)雜的問題，本文不擬深究。熟悉中國儒家思想的都知道，有關(guān)治法與治人的思想，對后來影響比較大的主要是荀子和黃宗羲。《荀子·君道》中有句名言曰：“有亂君無亂國。有治人無治法?！睂Υ?，蕭公權(quán)解釋說，中國古代的很多思想家如荀子，“與孔孟精神一貫之處，特不在其論治法而在其重治人。簡言之，荀子之政治思想以法為末，以人為本”。[32]明朝人呂坤說得更加透徹：“無治人，則良法美意，反以殃民；有治人，則弊習(xí)陋規(guī)，皆成善政。故有文武之政，須待文武之君臣。不然，青萍結(jié)綠，非不良劍也！烏號繁弱，非不良弓失也！用之非人，反以資敵。予觀放賑、均田、減糶、檢災(zāi)、鄉(xiāng)約、保甲、社倉、官牛八政而傷心焉！不肖有司，放流有余罪矣?！盵33]這段話說的是，如果沒有善于治理民事的人，良好的法令和美好的意愿反過來給人民帶來禍害；有善于治理民事的人，陋規(guī)陳習(xí)在他們手中也能成為善政。所以，有文武的政事，也要有習(xí)于文武的君臣。不然的話，青萍寶劍也會生銹，這不是因為劍不鋒利；烏號這樣的良弓也會軟弱，這也不是因為弓箭不好。用人不當(dāng)，反而幫助了敵人。我看放賑、均田、減糶、檢災(zāi)、鄉(xiāng)約、保甲、社倉、官牛種政事而感到傷心。把這些不稱職的官吏流放，也不足彌補他們的罪過。這些思想在近代以來，被不斷繼承與發(fā)展。比如在別廷芳的《地方自治》中，他也有關(guān)于治法與治人的論述，他說：“有治法仍須有治人。徒善不足以為政，徒法不足以自行。治人之條件，實重于治法。”[34]而黃宗羲在《明夷待訪錄·原法》中，繼承和發(fā)展了傳統(tǒng)政治思想中的“法為要，人次之”的思想，明確提出了“有治法而后有治人”的思想。[35]總之，中國古代的思想家和政治家都比較重視治法與治人，只是在不同的背景下，各有偏重而已。

3 理論與實踐:保甲制存在的基礎(chǔ)與利弊

保甲制作為一個在中國延續(xù)上千年的制度，它自有存在的基礎(chǔ)。聞鈞天已論述過歷代推行保甲的原因與目的，茲不贅述。就清代而言，國家的正式行政機構(gòu)設(shè)置至州縣止。清代共有100個以上的普通州和大約1 200到1 300個普通縣。各州縣的大小規(guī)模，按其最長最寬處來描述，從大約一百里到幾百里不等。它包括一個州縣治所，以及它四周的一些市鎮(zhèn)，幾十或上百個村莊。州縣的人口，從幾萬到幾十萬戶不等。[36]重要的是，清代州縣作為國家政治體制的基礎(chǔ)層面，其治理結(jié)構(gòu)存在欠缺理性化的落后性，當(dāng)時除知州、知縣等正印官外，佐貳、學(xué)官等國家正式官員不被納入州縣主干行政系統(tǒng)，而州縣主干行政系統(tǒng)卻由大量不屬于國家正式官吏的人員組成。[37]也就是說，當(dāng)時州縣政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不像現(xiàn)代的科層制那樣規(guī)范，官吏數(shù)量也不多，他們?nèi)绾蝸砉芾矸鶈T遼闊、人口眾多的轄區(qū)？官府的權(quán)力如何滲透到鄉(xiāng)村社會？州縣官要管理刑名、錢谷、治安、郵驛、公共工程、教育教化等眾多事務(wù)，即使是非常勤奮的州縣官，他也無暇隨時親自造訪鄉(xiāng)村。即使是在城內(nèi)，地方政府亦不得不把一些甚感力不從心的事交給地方精英管理，甚至地方精英亦無力管理，是故民眾有平等使用城市公共空間的權(quán)力。[38]

保甲制度存在的根本原因就在于縣衙與鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了權(quán)力的空白，這是歷代不斷推行保甲制的關(guān)鍵。對此，很多官吏是有切身體會的。葉佩蓀說：“夫州縣所領(lǐng)一邑，人戶不下百十萬計，若欲以一人之耳目周知四境之奸良，雖有長材勢難盡悉。然設(shè)官分職，原使知一邑之事，茍署門之外若罔見聞，則其所知者何事，殊非克稱厥職之意?！痹偌由系胤接小白蟮馈⑿敖?、盜賊、光棍、私鑄、私銷、窩賭、窩娼、逃兇、逃遺以及賭具、邪書，有干例禁之事”，如果“保甲不行，茫無稽核，遂至自貽伊戚，獲咎匪輕，果能平日留心保甲，遇有前項不法情事，已犯則摘發(fā)不時，未犯則奸萌潛化，豈有釀成重案坐受處分之理，此效之至切者也”。[39]張望也論述說，天下之治，始乎縣。然而“以一邑之大、民之眾，上與下不相屬，政令無與行，威惠無與遍，雖謹且廉，而其政不舉。于是里有長，鄉(xiāng)有約，族有正，擇其賢而才者授之，然后縣令之耳目股肱備也?？h令勤于上，約與正與長奉于下，政令有與行矣，威惠有與遍矣。族之人有一善則其正勸之一族矣，里之人有一善則其長勸之一里矣。鄉(xiāng)之人有一善則其約勸之一鄉(xiāng)矣。有一不善則斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一鄉(xiāng)矣?！盵40]也即是說，國家權(quán)力要深入每家每戶，必須靠地方基層組織如鄉(xiāng)約，宗族、保甲體系等作中介。沈彤更是一針見血地指出：“保甲之設(shè)，所以使天下之州縣復(fù)分其治也。州縣之地廣，廣則吏之耳目有不及其民眾，眾則行之善惡，有未詳保長、甲長之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無不照，善惡無所匿，從而聞于州縣乎，其是非則里黨得其治，而州縣亦無不得其治?！盵41]

就各地區(qū)而言，推行保甲還有很多具體的因素。比如以四川為例，該地民風(fēng)悍野，五方雜處，推行保甲之法不僅必要，且易見成效。陳宏謀在《與蜀中當(dāng)事書》中透露了其中的底蘊：“蜀風(fēng)悍野，五方雜處，不似粵中淳樸乎？時所謂啯嚕子者，不僅懲創(chuàng)于已犯，必須解散于未然。平時倚革附木，呼朋引類，遇事輒隨聲附和，故散之則見其少，聚之則見其多也。保甲之法在他省或難見效，在川省則易見功，此輩于到川之處有所稽查，庶不至猖獗為害，然盜賊皆起于貧窮，皆由于無業(yè)，自來以保甲為弭盜之計，不知防之使不敢為盜，不若養(yǎng)之使不必為盜，所云編查惰民誠得此意，惟編造之法不患其遺漏，而患其紛擾，安插之法不患其疏虞，而患其失養(yǎng)，尚宜通盤籌及未可舍本而徒清其末耳?！盵42]特殊的地理特征、交通條件等也是推行保甲制的具體原因。如位于四川盆地東北部的南部縣，地闊民貧，良莠不齊，界連八邑，水陸通衢，加上多崇山峻嶺，最易藏奸。推行保甲之法，更是必須。多任南部縣知縣對此可謂心知肚明：“竊卑縣地方遼闊，良莠不齊，水陸交通，賊匪尤易混跡，止奸詰暴，自非嚴辦保甲不足以清其源而保甲編聯(lián)若非官為隨時督辦，仍復(fù)有名無實?！盵43]地方精英對此也是深有體會的，如光緒十三年(1887)，南部縣監(jiān)生鄧肇基就向知縣稟呈：“南邑縣屬地闊民貧，界連八邑，兼多崇山峻嶺，最易藏奸。非聯(lián)保甲認真練團，不能嚴禁外匪，故邑中議舉保正，必擇公正素著之人接充。內(nèi)清戶口，外御賊匪，就地籌款，是以各鄉(xiāng)設(shè)有團練，惟城中保甲，日以排解約束，稽查奸宄為事，并未妄派民間分文，皆系枵腹從公?！盵44]

清季以來，隨著警察制度的設(shè)立，保甲的職能逐漸被削弱。民國后，保甲曾一度作為管理基層社會的重要工具再次復(fù)興，不過最終難逃被其他現(xiàn)代制度所徹底取代的命運。學(xué)者們的研究揭示出，隨著西學(xué)東漸，中國開始了近代化的歷程，而保甲等制度逐漸難以應(yīng)付復(fù)雜的局面，區(qū)鄉(xiāng)行政應(yīng)運而生。從清末至北洋時期，基本建立起了具有現(xiàn)代意義的區(qū)鄉(xiāng)行政制度，這些制度具有權(quán)力制約、機構(gòu)分層、行政人員有固定的薪水等現(xiàn)代特征。這套制度承擔(dān)了之前保甲等組織的功能，籌集款項、興辦教育、維持治安、發(fā)展實業(yè)、舉辦衛(wèi)生和慈善救濟事業(yè)等方面都取得一定成效。[45]換句話說，保甲制在中國歷史的特定階段，是必不可少的，而不是多余的。保甲在歷史上承擔(dān)的社會管理功能是非常重要的，保甲最終不是憑空消失的，而是逐漸被其他制度所取代。

當(dāng)然，保甲制在推行過程中會遇到各種各樣的問題和困難，導(dǎo)致了理論和具體實踐中的巨大差距。前文已提及從皇帝到一般官員，甚至士紳，對保甲制本身是肯定有加的。也就是說，在理論上保甲在基層社會管理中確實可以承擔(dān)很多重要角色。如葉佩蓀所言：“照得保甲一法，原于比閭族黨之遺制。凡禁暴、戢奸、化民、成俗，皆由于此。”[46]王鳳生認為：“保甲為致治良規(guī)，行之而戢暴安良，勘災(zāi)辦賑，通縣了如指掌，且守望相助，人知睦讓，風(fēng)俗亦可返漓為淳?！盵47]徐棟的觀察更為深刻：“保甲法甚約，而治甚廣。陽明先生謂循此而潤色修舉之則一邑之治可以不勞而致，涼哉！言乎議者往往專以為弭盜設(shè)，蓋亦未之思矣?！盵48]呂坤甚至認為，推行保甲，“有十利而無一害”，并具體羅列了十大好處。[49]從這些可見，他們都把保甲當(dāng)做政治下層組織之基礎(chǔ)，是清代基層社會管理中不可或缺的工具。

從實踐層面看，瞿同祖早已注意到確實也有州縣官認真執(zhí)行保甲制的稀有實例，比如劉衡、王鳳生，他們因為在推行保甲管理方面的成就而聞名。[50]除了王鳳生和劉衡之外，據(jù)徐棟《保甲書》卷四的記載，歷代行保甲而卓有成效者，代不乏人，先秦的管子、商鞅姑不具論，宋熙寧三年之后即有程伯淳、范仲達、張朝瑞、王陽明、周孔教等等，行保甲之法皆有不小成就。[51]徐棟更是究心吏治，在《牧令書》中將保甲定位為“庶政之綱”。[52]《清史稿》將他列入循吏傳：“天下非一人所能理，於是有鄉(xiāng)、有保、有甲。自明王守仁立十家牌之法，后世踵行，為弭盜設(shè)，此未知其本也。亦集諸說，成《保甲書》四卷。二十一年，出為陜西興安知府，調(diào)漢中，又調(diào)西安，所至行保甲，皆有成效?！盵53]這也充分肯定了徐棟推行保甲制的成效。我們在《清代基層組織與鄉(xiāng)村社會治理》一書中，通過對現(xiàn)存清代《南部檔案》的系統(tǒng)研究，詳細考察了該縣推行保甲的情形以及保甲在基層的具體作用。可以這樣認為，無論是南部縣的社會治安、清查戶口、公共福利、公共工程、教育教化、催收租稅、禁煙、學(xué)堂、警政、積谷、農(nóng)務(wù)、賑濟，還是朝廷頒行的一切新政，都離不開保甲長的參與，這正是所謂的“庶政之綱”，他們是官府與鄉(xiāng)村的聯(lián)系人，他們“上可辦理朝廷公務(wù)，下可理息民間是非”，成為國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會的載體與媒介。[54]盡管南部縣的保甲確實有一些弊病，不過從乾隆初年直到清朝覆滅前夕，保甲制在南部縣一直持續(xù)發(fā)揮作用。南部縣的知縣常在一些選充保甲首人的案件中批示：“所遺保正，現(xiàn)將整頓團練之際，不為虛懸，仰速督同該處甲牌公議妥人舉候札充，勿延為要。”[55]有的保正認為：“今日之保正即異日社會之基礎(chǔ)，非明白公正紳糧不能充當(dāng)?！盵56]甚至有的士紳明確提及：“生等區(qū)內(nèi)凡屬應(yīng)辦公務(wù)，必先就地籌商，非保甲不能盡悉。”[57]從大量類似案件可見，無論是南部縣衙，還是士紳百姓，他們關(guān)心的不是保甲有無實效，而是能否缺失的問題。

無論在制度設(shè)計還是推行實踐中，保甲制確實也有很多弊端。清代一些官員就有保甲推行不善、弊端很多的說法。曾任廣東巡撫的彭鵬認為，如果保甲推行不善，則有七累：朔望鄉(xiāng)保赴縣點卯守候；刑房按月兩次取結(jié)索錢；四季委員下鄉(xiāng)查點，供應(yīng)胥役；領(lǐng)牌紙張悉取于民；遣役夜巡，遇梆鑼不響即以誤更恐嚇，餽錢乃免；保甲長託情更換倐張倐李；無名雜派，差役問諸莊長，莊長問諸甲長，甲長問諸人戶，藉為收頭。[58]為何會推行不善呢？葉佩蓀曾總結(jié)說，行保甲有益于民，不行則有損于官，這原本非重遠難行之事，為何行之不善，主要有幾個方面的因素：1)地方遼闊，戶口畸零。官必不能遍歷鄉(xiāng)村，只能憑借鄉(xiāng)約造報，錯誤相仍，編審不真。2)冊籍繁多，紙張筆墨需費不少，書吏既難賠墊，輒借冊費為由，派錢肥己，甚至還有衙蠹之需索。3)州縣官視為具文，不知保甲真義，奉文造冊，潦草塞責(zé)。4)百姓遷移比較頻繁，保甲冊無法隨時更替。[59]李彥章也認識到：“編查保甲為除匪安良善法，乃歷年奉行已久，仍鮮有成效者，或由章程繁瑣，官民視為具文，或由流弊叢生，差保資為利藪，故處處有安團派累之怨，年年有需索門牌之規(guī)，安民者轉(zhuǎn)以擾民，實非立法本意。”[60]應(yīng)該說這些親歷者的分析是比較有見地的，推行保甲鮮有成效，很可能是制度的繁瑣，也可能是官民不認真導(dǎo)致的。

保甲體制面臨的困境和障礙，蕭公權(quán)認為在特定的歷史情況下是無法克服的。就朝廷而言，推行保甲的理想境界是“上不誤公，下不擾民”。[61]不過現(xiàn)實畢竟不是理想。

近代以來，現(xiàn)實中制約保甲順利推行的因素很多，大致可以總結(jié)為這幾方面：

第一，近代以來，隨著西方列強的入侵，社會流動加劇。這使得保甲冊無法隨時更替。因此，保甲冊不可能如實反映變動社會的情形。

第二，法律規(guī)定的登記入冊方法，執(zhí)行起來相當(dāng)困難。蕭公權(quán)已有深論，茲不贅述。

第三，書役的干預(yù)。在統(tǒng)治者和一些批評者看來，書役天生是貪婪的，只要排除書役干預(yù)，保甲就有成效?？涩F(xiàn)實中，書役與保甲打交道的時候比較多，特別是差役下鄉(xiāng)傳喚嫌疑人、保甲至縣衙點卯和向衙門繳納各種款項(警費之類)，書差勒索保甲長之事是常見的。

第四，經(jīng)費問題。保甲的很多環(huán)節(jié)，如釘門牌、填注循環(huán)薄等，都需要不少花費。而中央政府和地方政府，并無經(jīng)常而固定的經(jīng)費支持，這是保甲推行困難的重要原因。

第五，在很多批評者看來，保甲推行有力的前提，是所有州縣官都必須勤政廉潔，否則就難把保甲推行下去。實際上這也是理想的狀態(tài)。在清朝乾隆中后期，吏治日益腐敗，至晚清更是如此。至于吏治日下的原因，龔景瀚揭露說：“而今之州縣，大者數(shù)萬戶，且十萬余戶矣，豈今人之材皆遠過古人耶？刑名任之，錢糧任之，驛站任之，捕逃緝盜任之，征糧、征課、過餉、過犯、私鹽、私茶、私墾、私鑄無一不當(dāng)周知也，無一不當(dāng)躬親也。命案多者相驗或歷旬月而不能返署，詞訟多者審斷或連晝夜而不敢少休，沖途之州縣則勞于迎送，困于供支。附郭之州縣則疲于奔走，瘁于應(yīng)酬，憂貧救過之不暇，而欲其為百姓勸農(nóng)桑，興教化也，難矣。督責(zé)愈亟，案牘愈煩，處分愈嚴，趨避愈巧，其有志者瘁精殫神，欲以兼綜眾事而未必事之能精其不肖者遂乃一切棄置，日耽逸樂，升沈得失，聽之萬一之?dāng)?shù)，此吏治所以日下而民事所以日荒也?！盵62]

第六，保甲的人事問題。保甲首人如何選任？他們才不至于勒索老百姓。這也是一個困擾當(dāng)政者的問題。在批評者們看來，保甲長等道德水平低下，沒有服務(wù)百姓的意識，是經(jīng)常勒索百姓的重要原因。鄭金剛認為：“在18世紀中后期清帝國各地州縣的保甲網(wǎng)絡(luò)開始逐漸走向衰落，并最后淪落之‘名存實亡’的窘境，最容易找到、同時也可能是最為直接的原因應(yīng)該不是州縣官員們的敷衍塞責(zé)或是由于他們的能力不足，而是因為此時州縣衙門已經(jīng)難以在基層鄉(xiāng)村社會找到足夠、合適的實際執(zhí)行人?！盵63]

第七，保甲都是年齡偏大的農(nóng)民擔(dān)任，他們要定期到縣衙點卯，向縣衙匯報治安等問題。他們并無固定薪水，服務(wù)百姓基本是義務(wù)的。如何提高他們的積極性呢，也是困擾執(zhí)政者的問題。

從清代南部縣大量的案例可知，該縣保甲制在實踐中確實存在諸如部分知縣敷衍塞責(zé)、視同具文、推行不力；士紳成為保甲的實際領(lǐng)導(dǎo)者；書役勒索時有發(fā)生；保甲長徇私舞弊等弊病。[64]鄭金剛的研究還揭示出，四川巴縣還有很多保甲長避責(zé)任，不負責(zé)，甚至抵制朝廷的命令的問題。[65]盡管如此，可是我們依然不能否認保甲制在基層社會管理中的積極作用。

4 余論

如何看待保甲制的弊端，這當(dāng)然有制度設(shè)計的問題，也有執(zhí)行者的問題。換句話說，既有治法的問題，也有治人的問題。[66]這些問題在當(dāng)時特定的歷史背景下，是無法徹底克服的。如果從哲學(xué)的視角審視，利弊總是相因的。正如李云程所言：“余觀古今事，未有純利而無害者。有一利即有一害，利害常相隨也。始未嘗不欲其有利而無害，漸而利害半，繼而或有害無利矣。然窮則變，變則通，通則久。其間自有人焉，起而救之。此千古來所以有治人無治法也。”[67]

對于清代的保甲制，在不回避它弊病的前提下，我們認為這一制度在特定歷史語境中，是發(fā)揮過重要歷史作用的。保甲長們在基層社會管理中，承擔(dān)了相當(dāng)繁重的任務(wù)，是“庶政之基”。他們并非如一些批評者所描述的那樣，很多批評者并未爬梳詳盡資料，特別是大量的檔案資料，也未對保甲進行系統(tǒng)研究，就認定保甲是無效的，失敗的，或者根本就沒有推行過的觀點值得商榷。

清代的悲觀論調(diào)對后來的研究者影響甚大。如葉木青對歷來的保甲有一個總批評：“周以前之鄉(xiāng)治，所謂類似保甲制度，專主教養(yǎng)，乃王道之保甲也。自春秋至戰(zhàn)國，齊秦時之鄉(xiāng)治，專主刑罰、軍紀，乃霸道之保甲也。以德服人者王，以力服人者霸，此周之所以獨盛，而齊秦之所以獨強也。自兩漢以迄隋、唐，既無周時之教養(yǎng)兼施，又無齊秦之剛?cè)岵⒂?，徒見制度之屢更，鄉(xiāng)治之糾紛而已。王安石起于宋代，嵩目時艱，一變積重難返之舊法，取齊秦保甲之精英，輔以青苗、保馬、方田諸制；且省兵置將，練民兵于保甲之中。果能行之而不替，自必遠勝于齊秦。嗣后元明清之仿行，顧已失其保甲之真義，或偏于組織而無效用；或徒有任務(wù)，而乏組織；或以民為可欺而役之；或以民未馴服而制之。既不能王，又不能霸，何往而不敗耶？”[68]這種悲觀論調(diào)實延續(xù)了清朝時期的論調(diào)，且以保甲精神立論，姑不具論。可惜的是，這種論調(diào)對瞿同祖、魏光奇、李懷印等先生影響很大，甚至連海外學(xué)者如孔飛力也論述說：“19世紀中國部分地區(qū)保甲登記制度的衰落是同時代的文獻中的常見論題?！教靽褋y的爆發(fā)對官方重建保甲的工作起了刺激作用；一些省份頒布了新的保甲規(guī)章，作為對皇帝諭旨的回答，這一行動表明了保甲的徹底崩潰。保甲登記辦法不起作用，更不必說它作為治安機構(gòu)的無能，這意味著在大多數(shù)地區(qū)保甲已不能像一些官方理論家所希望的那樣可靠地發(fā)揮作為征募民兵的注冊根據(jù)的作用。”[69]這些論調(diào)當(dāng)然有史料支撐，不過不能反映當(dāng)時的歷史實際，至少不能完全反映當(dāng)時的事實，而只是基于部分史料的研究誤會而已。

孫海泉針對華北的研究，雖未必適合全國情況，不過他的一些結(jié)論，倒是真實反映了當(dāng)時保甲在基層社會的情況。他的研究顯示，從各省督撫的奏折反映了乾隆初期地方基層制度的落實情況，尤其是實行保甲制度的情況。在賦役制度變革過程中，地方基層制度也在悄然地發(fā)生著變革。地方鄉(xiāng)村的公務(wù)，包括催交錢糧、承辦差務(wù)等均向保甲組織轉(zhuǎn)移。這是在康熙初年保甲組織協(xié)助里甲組織管理地方公務(wù)基礎(chǔ)上，發(fā)生的制度性變化。這種變化使得本來只有地方治安職責(zé)的保甲組織，演變?yōu)槌袚?dān)地方一切公務(wù)，尤其是催征賦役職責(zé)的基層主要組織，并帶有官方化和“準(zhǔn)行政化”的傾向。[70]他也詳盡分析了保甲治安保警的措施無法真正得到落實的原因。他最后認為，清代保甲組織在職能上比以前歷代有所不同，承擔(dān)了地方主要公務(wù)，尤其是代替里甲組織承擔(dān)起賦稅和差務(wù)的征取任務(wù)，保甲逐步演變?yōu)榉饨▏衣氁?。這使得清代保甲組織突破了單純負責(zé)社會治安的保警系統(tǒng)局限，具有與以前歷代所不同的特色。清代地方基層組織是沿著國家權(quán)力逐步深入鄉(xiāng)村的軌道演進的。[71]

聞鈞天的研究更是高度肯定保甲的作用。瞿同祖曾參考聞鈞天的《中國保甲制度》一書，他說：“聞鈞天認為保甲制度在清代是十分成功的。不過他的結(jié)論主要是基于法律規(guī)定，主要是對制度(設(shè)計)而不是該制度的實際應(yīng)用的討論。”[72]聞鈞天曾指出，所謂保甲制度，為共同擔(dān)保，共同責(zé)任之制度。其組織，深合全民政治之原則，而機能效用，可為增進地方行政體系整肅之方，故其目的，將使無一家無一人不得其治焉。自廣義方面言之，即吾國之地方自治制度。自狹義方面言之，即農(nóng)村之保衛(wèi)政策。他又說：“又有于事不察，徒知詆毀法旨者，以保甲為病民苛細之政，其狂謬之甚，更無當(dāng)于事情。如宋儒既已非難安石之保甲法，復(fù)不毀謾于程(灝)范(仲淹)之保伍法，與朱熹之社倉制，其矛盾可哂，不待言喻。清袁子才慮保甲紙張繕寫之費繁重，及行人宿泊之跡難稽，遂謂保甲弭盜之用，亦不可據(jù)，此更為因噎廢食，不通之尤者。再如龔鞏祥(清人)之保甲正名論，謂必以寓兵于民，五家相保者，始得名為保甲，斯又固執(zhí)過當(dāng)昧于事情者矣。故依此以語保甲，殆皆不務(wù)其本而齊其末，見其小而未見其大者，是已?！盵73]也就是說，對于很多批評保甲的言論，聞氏早有反駁?？上н@些高論，并未引起研究者們的重視。

很多批評者從保甲的治安職能立論，更是不得要領(lǐng)。孫海泉的研究早已指出，保甲并非專為弭盜而設(shè)，不僅朝廷的期望在變化，而且保甲實際的職能從乾隆之后，已經(jīng)改為主要承擔(dān)地方公務(wù)了。

總之，我們要從清代的一些史料泥潭中走出來，從悲觀的論調(diào)中走出來，客觀、公正地看到保甲在基層社會管理中實際承擔(dān)的任務(wù)，在不回避弊端和承認保甲的局限是當(dāng)時特定歷史背景下無法克服的條件下，充分給予保甲應(yīng)有肯定，肯定它們是“庶政之綱”的歷史地位。