莫雪蓮

保甲人員是保甲制度運(yùn)作中最重要的執(zhí)行者，代表政府直接與民眾發(fā)生關(guān)系。迄今為止，學(xué)界對(duì)保甲人員的群體構(gòu)成研究多涉及中東部地區(qū)保甲人員素質(zhì)的分析，很少涉及西南地區(qū)。本文將以大量重慶地區(qū)檔案史料為基礎(chǔ)，從保甲人員選舉任用層面出發(fā)，進(jìn)一步探討人為因素對(duì)民國(guó)時(shí)期重慶地區(qū)的保甲制度產(chǎn)生的影響。

一、重慶地區(qū)保甲制度概況

重慶因其優(yōu)越的地理位置，屬西南地區(qū)重要城市，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)成為“戰(zhàn)時(shí)首都”，所以基本處于國(guó)民政府的直接統(tǒng)治之下。為保證保甲制度在重慶地區(qū)正常推行，市政府在1935年秋、1939年秋和1944年秋組織過三次大規(guī)模全市范圍內(nèi)的保甲編查。重慶保甲制度逐漸形成：區(qū)—?！住獞簟Ｔ?935年《重慶市編查保甲戶口暫行辦法》中規(guī)定以公推方式從戶、甲、保逐級(jí)進(jìn)行保甲選舉。就是從最基層的戶開始就是家庭公推，再到戶長(zhǎng)公推甲長(zhǎng)，最后甲長(zhǎng)公推保長(zhǎng)。事實(shí)上，看似每一級(jí)都是民眾自我的選舉。但由于保長(zhǎng)沒有較高的地位待遇，這種公推制并未真正落實(shí)貫徹。

二、保甲人員選舉任用條件

重慶經(jīng)過三次保甲編查后，保甲人員群體結(jié)構(gòu)在年齡、文化、履歷等呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，體現(xiàn)了政府對(duì)基層組織人員的人才建設(shè)要求的提高，有利于基層工作的建設(shè)與發(fā)展。

（一）年齡結(jié)構(gòu)

1935年重慶市政府第一次保甲編查中規(guī)定保甲長(zhǎng)人員適齡在20到50歲之間。隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的緊張，適齡壯健青年大量被征兵入伍。為確保壯丁來(lái)源，1937年行政院加強(qiáng)了對(duì)保甲長(zhǎng)年齡的限制，規(guī)定“未滿25歲者”不得充任保甲長(zhǎng)，也就是說(shuō)年齡在20到24歲之間的青年必須服兵役入伍。政府為避免保甲人員年齡過于年老，使基層建設(shè)隊(duì)伍缺少活力，在1938年規(guī)定充當(dāng)保甲長(zhǎng)的民眾年齡范圍在25到45歲之間。經(jīng)過三次編查，重慶地區(qū)保甲人員組成呈現(xiàn)年輕化的特征。

（二）文化程度

民國(guó)初期，大多數(shù)保甲人員素質(zhì)低下，文化水平不高，甚至有文盲、劣紳地痞。1935年重慶市第一次保甲編查文件中對(duì)保甲人員只有“粗識(shí)文字”的要求，保證保甲人員能看懂政府公文，下達(dá)指令。1938年1月重慶市政府在第二次保甲編查后頒布《整理川黔兩省各縣保甲方案》表明中小學(xué)校長(zhǎng)或教職員、改良私墊的教師、能識(shí)文斷字的自耕農(nóng)均可以參選保甲人員。1941年9月，重慶市公布了各區(qū)、鎮(zhèn)、保專任干事任用規(guī)則提及保甲人員需具有初中以上的學(xué)識(shí)。重慶市第五區(qū)第二次保甲編查前部分甲長(zhǎng)名冊(cè)顯示：9個(gè)人甲長(zhǎng)中上多數(shù)是私學(xué)學(xué)歷。而在經(jīng)過第二次保甲編查以后，保甲長(zhǎng)的素質(zhì)有了明顯提高，據(jù)《重慶市第六區(qū)正副區(qū)長(zhǎng)暨正副保長(zhǎng)姓名簡(jiǎn)歷表》顯示：第十保到第十六保的14名正副保長(zhǎng)，其中舊學(xué)2人，高中畢業(yè)1人，藝專畢業(yè)1人，其余全部是中學(xué)畢業(yè)?？梢姷诙伪＜拙幉楹筮x出的保甲長(zhǎng)，高中、中學(xué)畢業(yè)人數(shù)增加，學(xué)歷水平大為提高。1944年7月，國(guó)民政府行政院公布《市組織法實(shí)施細(xì)則》，其中再次強(qiáng)調(diào)正副保長(zhǎng)需具有達(dá)初中以上或有同等學(xué)力。政府對(duì)保甲人員的文化程度不斷提出新的要求，是不斷給基層組織隊(duì)伍注入新鮮血液，有利于構(gòu)建新型知識(shí)化基層人才隊(duì)伍。

（三）履歷統(tǒng)計(jì)

重慶市政府三次保甲編查中逐漸加重對(duì)保甲人員履歷的參考，希望吸取多樣化人才加入基層組織建設(shè)隊(duì)伍中。1935年重慶市政府在第一次編查中規(guī)定參選者家世清白、品行端正有正當(dāng)職業(yè)，且在本市居住三年以上。但曾受刑或服刑、非國(guó)民黨黨員等沒有參選資格。當(dāng)時(shí)選出的保甲長(zhǎng)以個(gè)體工商戶居多，也有工人和農(nóng)民。1938年市政府進(jìn)行第二次保甲編查后，中小學(xué)校長(zhǎng)或教職員，改良私墊的教師，商店店主或職員，技術(shù)工人，能識(shí)文斷字的自耕農(nóng)等都均機(jī)會(huì)參加。資產(chǎn)技術(shù)、人生經(jīng)歷等逐漸成為保甲人員參選條件，并且越來(lái)越重，有時(shí)甚至起到了主導(dǎo)作用。1941年9月，《重慶市在各區(qū)、鎮(zhèn)、保專任干事任用規(guī)則和區(qū)鎮(zhèn)專任干事甄別管行辦法》中提及希望保甲人員擁有服務(wù)地方公共事業(yè)履歷。比如：曾接受過訓(xùn)練且及格；曾服務(wù)于黨政機(jī)關(guān)；曾擔(dān)任區(qū)署、鎮(zhèn)公所干事等。1944年7月，國(guó)民政府行政院在《市組織法實(shí)施細(xì)則》中再次對(duì)正副保長(zhǎng)任職資格提出要求，要么曾參加自治訓(xùn)練且合格的人員；要么曾參加地方公共服務(wù)事業(yè)且成績(jī)突出。

重慶經(jīng)過三次保甲編查后，民眾參加保甲人員的積極性增加。1946年5月至6月，重慶市的18個(gè)區(qū)第一次采取民眾選舉區(qū)保長(zhǎng)。以往一般士紳都不屑一顧或退縮不，而當(dāng)時(shí)“士紳及優(yōu)秀青年踴躍競(jìng)選”，其當(dāng)選者的素質(zhì)較以前有很大提高。從當(dāng)時(shí)獲選的各區(qū)正副區(qū)長(zhǎng)的學(xué)歷及履歷的情況來(lái)看，不再有文盲，大多數(shù)是中等及以上的學(xué)歷。年齡分布在28-59歲不等，更多的在30-55歲之間，呈現(xiàn)年輕化特征。

三、保甲人員選舉任用存在的問題

民國(guó)期間，重慶市政府在三次保甲編查過程中為提高保甲人員素質(zhì)，不斷調(diào)整政策，但推行過程中依然存在不少問題。

（一）保甲人員利用社會(huì)關(guān)系操縱保甲選舉

保甲人員組成復(fù)雜，多數(shù)依靠社會(huì)關(guān)系的力量來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。比如團(tuán)體幫會(huì)，或者宗親家族，甚至地痞流氓，其學(xué)歷、個(gè)人素質(zhì)、社會(huì)地位大都不符合政府文件。常有“鄉(xiāng)間保長(zhǎng)，對(duì)上常常匿報(bào)，致名冊(cè)內(nèi)保長(zhǎng)之姓名，恒與實(shí)際不符”的情況。在選舉過程中，各地參選人員要么經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，要么依附地方勢(shì)力，這樣在選舉過程中又很容易拉幫結(jié)派形成新的地方勢(shì)力。大量的社會(huì)團(tuán)體于新縣制推行后在重慶各區(qū)縣出現(xiàn)，至此保甲人員多由袍哥（或者哥老會(huì)）、士紳以及地方軍閥等組成。他們往往在履行職責(zé)的同時(shí)更要為自己所集結(jié)或參與的家族、地方勢(shì)力謀求更多的利益。土豪劣紳、家族勢(shì)力對(duì)基層保甲制度的控制，阻礙農(nóng)村社會(huì)有序的組織活動(dòng)的開展，削弱了政府對(duì)農(nóng)村的基層控制。

（二）保甲人員選舉舞弊、賄賂層出不窮

保甲制度沒有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，政府沒有提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，所以經(jīng)濟(jì)和人脈是參選基礎(chǔ)。這才有“陪都文人真是少，竟選草包當(dāng)代表，投票諸公皆聰俊，為何糊涂作戲耍?！钡恼f(shuō)法。在保甲選舉過程中，上級(jí)沒有嚴(yán)格把關(guān)，導(dǎo)致下面保甲選舉舞弊、賄賂事件層出不窮。

重慶市第三區(qū)二十二保李高升賄選案便是典型案例。哥老會(huì)出生的李高升在1942年到1945年擔(dān)任保長(zhǎng)期間，徇私舞弊，誘奸民妻，霸占他人錢財(cái)，被告發(fā)判決半年徒刑。出獄又恰逢1946年6月的民選。他認(rèn)為“保長(zhǎng)系發(fā)財(cái)之路”，便變賣家產(chǎn)，賄賂上級(jí)，參加選舉，最后出任副保長(zhǎng)，后遭到鄉(xiāng)民的控告，被查辦停職。這種貪污受賄案件很多，保甲人員利用公職身份去滿足個(gè)人私欲的貪污行為，不僅會(huì)阻礙地方自治的推行，還會(huì)引起鄉(xiāng)民們的仇恨。

（三）保甲人員利用特權(quán)身份，干擾基層組織工作正常運(yùn)行

大部分保甲人員沒有接受過正規(guī)完善的現(xiàn)代公民教育，缺乏時(shí)間的修養(yǎng)。出任保甲職務(wù)后，自認(rèn)為接近官?gòu)d，有權(quán)有勢(shì)，便區(qū)別對(duì)待民眾。對(duì)于使自己不快的人，借機(jī)報(bào)復(fù)，營(yíng)私舞弊；當(dāng)自己利益受到威脅時(shí)，更是假借地位，排除異己，甚至陷害他人。他們的活動(dòng)大致可以分為：一是相互勾結(jié)，欺壓百姓；二是作為地方勢(shì)力而與縣長(zhǎng)、縣政府相抗衡；二是黨同優(yōu)異，彼此之間角逐爭(zhēng)斗。

保甲長(zhǎng)的“惡性”在征兵“抓壯丁”問題上表現(xiàn)得尤為明顯。保甲人員等為了完成上級(jí)安排的征兵任務(wù)，拉壯丁的手段無(wú)所不用其極。1938年重慶出版的《新華日?qǐng)?bào)》就有記載“用強(qiáng)拉誘捕的方法，推行征兵制度”；“甚至借征兵名義而增加許多違法的捐稅”等。保甲人員在政府基層工作人員的外衣掩蓋下，名正言順的騎在人民頭上作威作福，為所欲為。很多保甲人員在經(jīng)受辦理征兵、征糧、征工、敲詐勒索，造成了很多悲劇。

重慶市政府在三次保甲編查中不斷對(duì)保甲人員的選舉任用政策進(jìn)行調(diào)整，使保甲人員結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)年輕化，知識(shí)化、多樣化的新特點(diǎn)。但在實(shí)際推行過程中依然漏洞百出，出現(xiàn)利用社會(huì)關(guān)系操縱保甲選舉；選舉舞弊、賄賂；利用特權(quán)身份干擾基層組織工作等問題。成分復(fù)雜、素質(zhì)參差不齊的保甲人員群體構(gòu)成，“劣化”的保甲隊(duì)伍形象使得精英人物不愿出任保甲人員，加深民眾對(duì)保甲的抵觸，嚴(yán)重阻礙了基層組織隊(duì)伍的建設(shè)。

注釋：

①重慶市第六區(qū)正副區(qū)長(zhǎng)暨正副保長(zhǎng)姓名簡(jiǎn)歷表［Z］.重慶市檔案館藏,檔號(hào):0057-10-018.登記.

②本市區(qū)保長(zhǎng)民選情形［Z］.重慶市檔案館:民政局檔案180號(hào).

③重慶市各區(qū)正副區(qū)長(zhǎng)履歷表［Z］.重慶市檔案館:民政局檔案53號(hào).

④黃強(qiáng).中國(guó)保甲實(shí)驗(yàn)新編［M］.南京:正中書局,1935:247.

⑤重慶市第十二區(qū)公民呈文［Z］.重慶市檔案館:重慶市政府檔案19/15號(hào).

⑥為李高升觸犯刑案甚多民眾受害難堪請(qǐng)求派員查明取消其副保長(zhǎng)資格等由［Z］.重慶檔案館:重慶市民政局檔案.

⑦《新華日?qǐng)?bào)》（重慶）1938年7月3日，第1版社論。