夏柱智

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072)

中國農(nóng)村有獨特的集體經(jīng)濟制度及建立在這個經(jīng)濟基礎(chǔ)上的小農(nóng)村社組織[1]。集體經(jīng)濟發(fā)展則是一個特定概念，一般是指村集體通過配置集體資源、資產(chǎn)、資金等生產(chǎn)要素獲得集體經(jīng)濟收入的過程，這被認為是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)，構(gòu)成了本文的研究對象。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其重要基礎(chǔ)是經(jīng)濟，不僅農(nóng)民要增收，集體經(jīng)濟也要發(fā)展。近幾年大力推進的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成為困擾地方政府的難題之一?；谶@一背景，結(jié)合理論綜述，形成了本文的問題意識和研究框架：首先，描述集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)換及區(qū)域差異狀況，這是理解中西部地區(qū)村莊集體經(jīng)濟發(fā)展困境的關(guān)鍵；其次，從政策執(zhí)行的角度，理解近幾年集體經(jīng)濟發(fā)展背后的政府動力及過程；最后，從理論角度概括鄉(xiāng)村振興背景下村社集體的理想角色，主要不是把下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟收入，而是促進有效治理。

一、問題的提出

集體經(jīng)濟發(fā)展近幾年成為研究熱點，學(xué)界普遍認識到集體經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。在政治上，發(fā)展集體經(jīng)濟符合鄧小平早期設(shè)計的“兩個飛躍”的農(nóng)村改革思路[2]。在當(dāng)前農(nóng)村改革的語境下，發(fā)展集體經(jīng)濟意味著鞏固脫貧攻堅成果、推動持續(xù)鄉(xiāng)村振興[3],也是強化基層組織建設(shè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)[4]。在治理上，作為社區(qū)公共財力的集體經(jīng)濟是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)秩序維系及國家與社會關(guān)系良性運轉(zhuǎn)的條件[5]。集體經(jīng)濟發(fā)展乏力是村級公共事務(wù)治理薄弱、社區(qū)凝聚力弱化、基層社會渙散的重要原因[6]。

總體來說，經(jīng)過了幾十年的“分”，農(nóng)村集體經(jīng)濟日益邊緣化，村社集體經(jīng)營的范圍日益縮小[7]，由此集體經(jīng)濟發(fā)展路徑一直是研究重點，其主要政策主張是農(nóng)村市場化。早期研究特別重視組織層面。農(nóng)村工業(yè)化蓬勃發(fā)展的蘇南地區(qū)和珠三角地區(qū)，村社集體通過農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展集體經(jīng)濟，創(chuàng)造了巨額的集體經(jīng)濟收入。村社集體如何組織農(nóng)民進入市場成為一個經(jīng)典論題[8-9]。近期相關(guān)研究深入農(nóng)村制度層面，聚焦于集體產(chǎn)權(quán)制度改革。這一改革試圖從賦能集體土地產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展體制機制層面為集體經(jīng)濟發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)[10-11]，把農(nóng)民組織起來成立農(nóng)村經(jīng)濟股份合作社是集體產(chǎn)權(quán)制度改革影響集體經(jīng)濟發(fā)展的機制。改革的核心是以“三權(quán)”促“三變”，即在確權(quán)、賦權(quán)、易權(quán)基礎(chǔ)上實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”[12]。

當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)濟發(fā)展的研究隱含了鄉(xiāng)村振興主要的理論基礎(chǔ)——內(nèi)生發(fā)展理論[13]；與之相對的是外源性發(fā)展、外生發(fā)展理論，這種發(fā)展是政府推動、資本帶動的發(fā)展。外生發(fā)展模式的逐利本質(zhì)，使得城市的主體地位被不斷強化，農(nóng)村日益面臨著嚴重的邊緣化、衰竭化和空心化等問題，而“內(nèi)生發(fā)展”則是解決之道[14]。農(nóng)村各類資源的市場化是內(nèi)生發(fā)展的表象，集體產(chǎn)權(quán)制度改革則為其提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。各類資源的市場化主要指包括承包地、宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化開發(fā)[15]。

已有研究十分豐富，為后續(xù)研究提供了基礎(chǔ)和理論對話點。存在的不足主要是：理論上，把集體經(jīng)濟發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興的普遍前提，忽視了對當(dāng)前集體經(jīng)濟發(fā)展的宏觀狀況及政策執(zhí)行過程的質(zhì)性把握，也忽視了在鄉(xiāng)村振興、資源下鄉(xiāng)的背景下對村社集體的重點任務(wù)和治理實踐的研究。與發(fā)達地區(qū)相比，中西部的大多數(shù)村莊，集體經(jīng)濟收入十分微薄，這是客觀存在的事實。然而這并不意味著鄉(xiāng)村發(fā)展停滯、鄉(xiāng)村治理無序，兩者沒有必然的因果關(guān)系。鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)在資源下鄉(xiāng)，并不在內(nèi)生的集體經(jīng)濟發(fā)展。為此，以集體經(jīng)濟發(fā)展為研究對象，基于全國多地經(jīng)驗(1)主要調(diào)研資料來源:東部地區(qū)的江蘇蘇州市、廣東中山市；中西部地區(qū)的安徽繁昌縣、湖北陽新縣、江西尋烏縣、貴州安順市。具體鎮(zhèn)村做匿名化處理。，筆者嘗試建立一個研究框架，即在分析集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，揭示地方政府積極推動集體經(jīng)濟發(fā)展的動力和過程，最后討論資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村振興的重點及其理論基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展：基于總體狀況的分析

關(guān)于集體經(jīng)濟發(fā)展階段和路徑的劃分是研究集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)。政策部門及學(xué)界十分推崇新型集體經(jīng)濟的概念，新型集體經(jīng)濟一般被界定為“股份合作經(jīng)濟”[11]。這是從集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)角度區(qū)分的，對分析集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實意義不大。本文從集體經(jīng)營的對象和方式來區(qū)分集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，從而理解中西部地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展困境的結(jié)構(gòu)性成因?？傮w來說，改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展主要的路徑轉(zhuǎn)換是從競爭性的、村社集體參與經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)為非競爭性的、村社集體不參與經(jīng)營的“地租經(jīng)濟”。

(一)從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟到“地租經(jīng)濟”

改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社制，土地大多分到農(nóng)戶，國家限制集體留機動地的比例，直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)濟式微。令人意外的是，少數(shù)地區(qū)村莊的工副業(yè)發(fā)達，仍保持集體經(jīng)營，吸納農(nóng)村富余勞動力，集體經(jīng)濟以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的新方式表現(xiàn)出來。為了解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題，政府鼓勵和支持集體創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。集體作為經(jīng)營主體參與市場競爭，曾在改革開放初期取得了巨大的成功。然而自20世紀90年代中期以來，一個普遍現(xiàn)象是村社集體退出直接市場競爭，轉(zhuǎn)而依賴出租土地及廠房獲得穩(wěn)定收入，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟”，一直持續(xù)到今天。據(jù)調(diào)查，珠三角地區(qū)最早從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗刈饨?jīng)濟”，適應(yīng)當(dāng)?shù)亍叭齺硪谎a”類型的工業(yè)化。蘇南地區(qū)從20世紀90年代開始全面招商引資，90年代初期啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，到2000年左右集體經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟”。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)向“地租經(jīng)濟”有必然性，這可以從兩方面來分析：

其一，集體的社會性質(zhì)是主要原因。集體經(jīng)濟與私營經(jīng)濟及合作經(jīng)濟不同,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法設(shè)立企業(yè)，然而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不能改制為公司或企業(yè)[16]。農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)揮著維持村級公共品供給和保障農(nóng)民基本福利(比如公平配置土地)的功能，是不允許破產(chǎn)的。在私營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下，集體無論是經(jīng)營農(nóng)業(yè)還是經(jīng)營工商業(yè)，都缺乏競爭優(yōu)勢，這使得集體經(jīng)營本身就面臨高風(fēng)險，最終也會把農(nóng)民、地方政府拖入風(fēng)險，造成連串的政治經(jīng)濟后果。因此，無論是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是在欠發(fā)達地區(qū)，地方政府均不支持集體直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)，較為保守的“地租經(jīng)濟”成為集體經(jīng)濟主導(dǎo)的路徑。在一些制度健全的地方，地方政府賦權(quán)農(nóng)民約束村干部的冒險經(jīng)營行為。如在珠三角地區(qū)的中山市，集體財務(wù)管理極為嚴格，支出超出5萬元需要村民代表大會通過，超過50萬元就需要全體村民通過，這背后隱含的是集體經(jīng)濟發(fā)展的保守性。

其二，集體的經(jīng)營能力也是一個重要的影響因素。集體經(jīng)營成功的關(guān)鍵在于村干部的能力。在蘇南村莊早期的工業(yè)化進程中，在同樣的區(qū)位、政策和市場條件下，個別村莊成長為工業(yè)發(fā)達村莊，其關(guān)鍵因素是村干部的經(jīng)營能力強，他們善于爭取政策支持、捕捉市場機會、組織生產(chǎn)要素等。問題是，雖然有可能出現(xiàn)個別企業(yè)家型的村干部，但村干部卻難以普遍成為企業(yè)家。在社會高度分工的條件下，村干部和企業(yè)家均成為專門的職業(yè)群體。即使政策允許村干部由企業(yè)家兼任，在村集體經(jīng)營過程中也存在難以解決的村干部尋租問題，這也是政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的重要原因。不同于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，“地租經(jīng)濟”主要取決于區(qū)位優(yōu)勢及政策供給，與村干部經(jīng)營能力并不完全相關(guān)。地租是標(biāo)準化的，一般由政府制定指導(dǎo)價，政府和農(nóng)民容易監(jiān)督，從而防止出現(xiàn)村干部的尋租問題。

(二)集體經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異

就現(xiàn)狀而言，無論是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟還是“地租經(jīng)濟”，東部沿海發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)在集體經(jīng)濟發(fā)展上形成了巨大的區(qū)域差異，這與區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)達程度有關(guān)。在早期，東部沿海地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，而在中西部地區(qū)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則普遍失敗了。典型的如蘇南地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展給村集體帶來了巨額收入。早在20世紀90年代，就有工業(yè)產(chǎn)值超過1億元、集體經(jīng)濟收入超過100萬元的村莊，農(nóng)戶從集體獲得就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等福利。2015年在蘇州市郊以地租為主要收入來源的村莊中，集體經(jīng)濟收入低于300萬元被認為是需要扶持的薄弱村莊。而在湖北省，即使在省會武漢市郊區(qū)農(nóng)村，也很少有集體經(jīng)濟發(fā)達的村莊。很多村莊早期辦過企業(yè)，但大多破產(chǎn)了，在工業(yè)向城市園區(qū)集中的經(jīng)濟政策背景下，村莊也失去了辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟的機會。

在中西部農(nóng)村地區(qū)，村集體主要依靠少量未承包到戶的集體機動地獲得收入。由于人地關(guān)系高度緊張，土地絕大多數(shù)承包到戶，機動地一般不多，價值也不高，因此，集體經(jīng)濟收入微薄，超出5萬元就相當(dāng)不錯了。2017 年，全國統(tǒng)計的56.3萬個行政村中，村均經(jīng)營性收入26.5萬元，有經(jīng)營收益的村莊占總村數(shù)的53.5%，其中經(jīng)營收益5萬元以上的村只占29.2%[17]，可見大部分村莊仍然是“空殼村”(2)空殼村的定義為，沒有經(jīng)營收益或經(jīng)營收益在5萬元以下。。在湖北農(nóng)村，村集體經(jīng)濟不僅薄弱，而且大多負債(3)2016年，湖北省仍然有超過40%的村債務(wù)在20萬～70萬元，接近30%的村債務(wù)超過70萬元，2017年村均負債高達75.4萬元[18]。，包括稅費改革之前形成的舊債務(wù)和村級公益事業(yè)建設(shè)形成的新債務(wù)。為了還債，村莊把有限的資源、資產(chǎn)長期限廉價流轉(zhuǎn)出去，這加劇了村集體經(jīng)濟發(fā)展的困境。

一種主流觀點認為，借集體產(chǎn)權(quán)制度改革，充分賦予集體經(jīng)濟組織管理開發(fā)集體資產(chǎn)的權(quán)利，大力推動集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)[19]，能為中西部農(nóng)村找到一條發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的內(nèi)生發(fā)展道路。然而目前這并沒有得到經(jīng)驗支撐。發(fā)達地區(qū)是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點區(qū)域，源于其在工業(yè)化和城市化歷史進程中，形成了龐大的集體經(jīng)營性資產(chǎn)，這可能會產(chǎn)生村莊集體資產(chǎn)不清、收益分配混亂等問題；而在不發(fā)達地區(qū)，村莊基本與工業(yè)化、城市化無緣，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)很少，村民普遍對集體產(chǎn)權(quán)制度改革缺乏獲得感，改革往往是走程序。可以對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進行分類分析：就農(nóng)村承包地而言，國家明確土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置，村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中主要發(fā)揮中介組織和公共服務(wù)的功能，農(nóng)地租金最終分配給農(nóng)戶，并不能額外增加集體經(jīng)濟收入。就農(nóng)村建設(shè)用地而言，法律明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性，然而中西部農(nóng)村缺乏工業(yè)化的條件，總體上缺乏建設(shè)用地需求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不僅數(shù)量少，而且價值低。還有人設(shè)想通過經(jīng)營宅基地獲得財富，這也是宅基地“三權(quán)”分置改革的重要目標(biāo)。事實上，宅基地在中西部村莊主要是居住用地，缺乏經(jīng)營性價值。只有在少數(shù)風(fēng)景名勝地區(qū)，村集體通過引入工商資本開發(fā)旅游資源、打造高端民宿，這不僅增加了農(nóng)戶收入，而且增加了集體經(jīng)濟收入，但這種類型的村莊很少。

三、政府推動集體經(jīng)濟發(fā)展的動力和過程

(一)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的壓力

近幾年，先行試點縣市已經(jīng)完成了集體產(chǎn)權(quán)制度改革，從制度設(shè)計上完成了清產(chǎn)核資、確定集體經(jīng)濟組織成員和建立股份經(jīng)濟合作社。從統(tǒng)計上看，各地集體經(jīng)濟收入也日益增長，成為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的“重要成果”(4)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國村集體經(jīng)營收益超過5萬元以上的村為48.2%，比2016年提高23.2%，集體成員累計分紅超過3800億元，是2016年的3.6倍[20]。。令人困擾的問題是，地方政府是如何把集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果迅速轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟發(fā)展成效的？

從調(diào)查看，村干部缺乏發(fā)展集體經(jīng)濟的內(nèi)生動力，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)急、村不急”。在稅費改革后的十多年里，政府轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。對于村干部而言，他們的工資收入被納入預(yù)算，基本能得到保障，即使有少量拖欠，也可以通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及市縣相關(guān)部門“討錢”等方式得以解決。這樣，自上而下的政府推動就成為發(fā)展集體經(jīng)濟的主要方式。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興背景下，地方政府普遍把集體經(jīng)濟發(fā)展列為考核的“硬指標(biāo)”[21]。在江西的貧困縣尋烏，脫貧攻堅有了堅實的基礎(chǔ)，政策重點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。地方政府要求2019年村集體經(jīng)營性收入在2018年的基礎(chǔ)上增長10%，2020年在2019年的基礎(chǔ)上增長5%。在安徽省繁昌縣，2018年完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2019年把集體經(jīng)濟收入列為政府的重要考核指標(biāo)。如平鎮(zhèn)，2020年要完成的指標(biāo)是：集體經(jīng)濟收入超過50萬元的1個村；超過30萬元的2個村莊；其他村莊均要超過10萬元。而之前大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟收入不足2萬元。

面對集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的壓力是不同的。發(fā)達地區(qū)的村集體經(jīng)濟收入本身較多，地方政府主要解決的是規(guī)范集體經(jīng)濟收入分配的問題，比如說要不要分紅，分紅多少，如何公平地分紅。而在欠發(fā)達地區(qū)，集體經(jīng)濟發(fā)展本身就是最大的壓力，分紅在大多數(shù)地區(qū)并不存在。集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點的顯著政績是，在一些貧困村推動發(fā)展集體經(jīng)濟，大幅度提升了集體經(jīng)濟收入。如被大力宣傳的貴州塘約村，短短兩年就通過改革從貧困村轉(zhuǎn)為小康村，集體經(jīng)濟收入超過100萬元。實際上，村莊的集體經(jīng)濟收入大體是穩(wěn)定的，不可能因為集體產(chǎn)權(quán)制度改革了，集體掌握的土地資源就迅速增長、土地價值大幅上漲，這缺乏現(xiàn)實性。只是，為了應(yīng)對自上而下的行政考核，地方政府仍然會積極推動集體經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建“集體產(chǎn)權(quán)制度改革”和“集體經(jīng)濟發(fā)展”之間的因果關(guān)系，形成符合上級考核要求的政績。

(二)集體經(jīng)濟發(fā)展的項目制及其類型

正如前文所分析的，集體經(jīng)濟發(fā)展路徑已經(jīng)發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變，地方政府一般不支持村集體直接經(jīng)營產(chǎn)業(yè)。在財政資金管理十分嚴格的背景下，村集體經(jīng)營失敗使得基層干部面臨問責(zé)。為了既增加集體經(jīng)濟收入，又避免集體經(jīng)濟風(fēng)險，地方政府創(chuàng)新集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，借用項目制的方式，普遍動用財政資金建立“集體經(jīng)濟發(fā)展項目庫”，這既能促進集體經(jīng)濟增長，又能規(guī)范集體經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)項目經(jīng)營對象，集體經(jīng)濟發(fā)展可大致歸納為4類：

1.支持村莊本地或異地獲得經(jīng)營性資產(chǎn)

大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟薄弱，缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)，也不可能依靠村集體內(nèi)生積累獲得經(jīng)營性資產(chǎn)。地方政府設(shè)想通過財政支持，形成經(jīng)營性資產(chǎn)，產(chǎn)生可持續(xù)的租金收入。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村莊的經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括蔬菜大棚、養(yǎng)豬場、廠房、商住樓等。相對于村集體直接發(fā)展產(chǎn)業(yè)的方式，這種方式降低了風(fēng)險，但存在的問題是可能因市場需求不足，形成閑置資產(chǎn)。尋烏縣的兩個貧困村均拒絕了政府支持的蔬菜大棚項目，因為“村干部沒有經(jīng)營能力，招商引資也不專業(yè)，村莊沒有區(qū)位優(yōu)勢。萬一失敗了，是要負責(zé)的”。一些地方政府認識到村莊資產(chǎn)價值低，便支持村集體在城市核心區(qū)域投資經(jīng)營性資產(chǎn)，在異地獲得經(jīng)營性資產(chǎn)。繁昌縣政府2020年拿出800萬元，對峨鎮(zhèn)的8個村莊分別支持100萬元，村集體再拿一些錢入股形成合資公司，在工業(yè)園區(qū)購買用于出租的倉儲用房，保底年收益大約是6%。筆者在蘇州早就發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象：為了平衡集體經(jīng)濟收入，在政策支持下，2014年黃鎮(zhèn)15個村集體一共入股11190萬元資金建設(shè)物業(yè)，富裕村和薄弱村都有入股的機會，富裕村靠集體經(jīng)濟入股，而薄弱村則靠財政扶持入股，投資的年收益率為12%。

2.支持村莊投入有穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目

在中西部農(nóng)村，尤其是貧困地區(qū)，地方政府不允許集體直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)或者工副業(yè)，也對修建蔬菜大棚等可能存在的閑置風(fēng)險有所警惕，便在政策支持下鼓勵村集體把扶貧資金引入光伏項目。光伏項目建成后，資產(chǎn)及產(chǎn)生收益歸集體所有。光伏項目只需稍加維護，就可以源源不斷地生產(chǎn)電能。2018年，尋烏縣某村利用各級、各部門扶貧資金建了兩個光伏電站，村集體每年可以增收20多萬元。在陽新縣雙鎮(zhèn)，大多數(shù)村莊把20萬～50萬元的扶貧資金投入光伏項目，利用村莊四荒地、堰塘、屋頂?shù)妊b光伏板并網(wǎng)發(fā)電。光伏產(chǎn)業(yè)的收益極為依賴國家的電價補貼，這是其基本特征。某光伏項目的上網(wǎng)電價為每度0.41元，國家補貼后電價達到每度0.98元。如果補貼政策持續(xù)下去，基層干部當(dāng)然歡迎，這相當(dāng)于政府額外的轉(zhuǎn)移支付。依靠光伏產(chǎn)業(yè)的收入，村莊普遍多了幾萬元到十幾萬元的收入，這是許多村莊集體經(jīng)濟收入增長的主要來源。讓基層干部擔(dān)心的是，2020年全面脫貧后，財政一旦不再大力補貼電價，光伏發(fā)電就失去了競爭力，光伏產(chǎn)業(yè)如何繼續(xù)將成為一個問題。

3.支持村莊的項目資金入股當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)

村莊的項目資金入股當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)是中西部地區(qū)非常流行的集體經(jīng)濟發(fā)展方式，也是最為直接的方式。在陽新縣雙鎮(zhèn)，繼2018投資光伏之后，有一半的村莊在2019年將扶貧資金入股當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)，獲得分紅收入，年收益率大約為6%～10%。2019年，繁昌縣財政計劃拿2000萬元支持20個村莊發(fā)展集體經(jīng)濟，一般是村集體和企業(yè)訂立5年合同，每年獲得6%的分紅收益。相對于前兩種集體經(jīng)濟發(fā)展方式，這種方式獲得的收益避免了形成沉沒的固定資產(chǎn)。然而政府推動起來有些困難：一是村干部大多并不支持這種方式，其原因是擔(dān)心出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，“稍有不慎，就出問題”。財政資金的投資一旦出了問題，比如經(jīng)營企業(yè)虧損，難以歸還入股本金，村書記是首要問責(zé)對象。二是當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)也不認可。龍頭企業(yè)一般是地方政府、金融部門的重點扶持對象，能夠低成本獲得惠農(nóng)貸款，沒有必要吸收村集體入股資金。企業(yè)接受村集體入股資金還面臨很多其他問題，“分紅比例大，義務(wù)也很多，資金監(jiān)管很嚴，提高了經(jīng)營成本”。因此基層干部只能找關(guān)系、攀交情，必要時施加行政壓力；企業(yè)顧忌到長期經(jīng)營，也會勉強同意村集體入股。

4.支持村莊承接小型政府項目

項目一般是通過市場競爭發(fā)包出去的，村集體并不是一級合法的接包主體。在發(fā)展集體經(jīng)濟的政策背景下，地方政府設(shè)想把部分對資金、技術(shù)要求不高的項目委托給特定村集體實施，以便村集體獲得經(jīng)營性收入。這種方式在發(fā)達地區(qū)已經(jīng)流行多年，中西部地區(qū)也開始采用這種增加村集體經(jīng)濟收入的方式。繁昌縣平鎮(zhèn)某村2019年承接了一個農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)項目，項目資金50萬元。由于項目資金不多，項目涉及全鎮(zhèn)的農(nóng)機和農(nóng)戶，沒有私企愿意做，該村集體就主動承接了這個項目，扣去聘用人員工資和組織管理費用，該村集體賺了十幾萬元。在貴州安順縣某貧困村，村集體成立了村建筑隊，承接各類資本、技術(shù)要求低的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，獲得了100萬元以上的集體經(jīng)濟收入；而被寄予很大希望的特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營則是虧本的。這種扶持集體經(jīng)濟發(fā)展的方式實際上在發(fā)達地區(qū)早已存在。筆者發(fā)現(xiàn)蘇州市政府扶持集體經(jīng)濟薄弱村的主要方式是委托其經(jīng)營市政項目，包括保潔、綠化、河道清理、小廣告清理、菜場經(jīng)營等，村集體組織弱勢勞動力參與這些項目。鎮(zhèn)村干部都非常認可這種方式，認為這既壯大了集體經(jīng)濟，又吸納了貧困群眾就業(yè)，也增加了村集體的凝聚力和村干部的威信。問題在于，在廣大中西部農(nóng)村，適合村集體經(jīng)營的項目并不多，難以產(chǎn)生有類似于發(fā)達地區(qū)的效果。

(三)小結(jié)：集體經(jīng)濟收入增長的“外生型”

可以看到，中國大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟收入來源于財政支持。這是一種典型的政府推進的集體經(jīng)濟收入增長，是“外生型”的。這種集體經(jīng)濟收入增長是短期政績導(dǎo)向的，是地方政府迫于考核壓力的策略選擇。政府扶持可能短期增加了賬面上的村集體經(jīng)濟收入，但不可能從根本上改變集體經(jīng)濟發(fā)展困境，因為這一困境是結(jié)構(gòu)性的。無論政府扶持什么項目，這些集體經(jīng)濟收入本質(zhì)上都是財政資金轉(zhuǎn)化來的利潤、租金及利息，與集體產(chǎn)權(quán)制度改革并沒有事實上的因果關(guān)系。

從理論上說，地方政府完全可以把財政資源輸入村集體，使村集體擁有通過財政轉(zhuǎn)移支付形成的、可相對自主支配的“集體經(jīng)濟收入”，但這并不是“經(jīng)營性收入”，是不符合上級考核要求的。因此，地方政府就只能把財政資源輸入村集體，再設(shè)法通過“經(jīng)營”轉(zhuǎn)化為集體“經(jīng)營性收入”。如上所述，諸種集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑均存在問題，存在經(jīng)營風(fēng)險。即使是最為安全的承接小型政府項目的收入，其本質(zhì)也是財政資源投入轉(zhuǎn)化為村集體的利潤，村集體經(jīng)營缺乏可持續(xù)性。

四、鄉(xiāng)村振興的重點：內(nèi)生發(fā)展抑或有效治理

上文已經(jīng)闡明了集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑轉(zhuǎn)換及政府推動集體經(jīng)濟發(fā)展的邏輯、路徑和問題。一方面，在中西部地區(qū)，內(nèi)生的集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏條件，集體經(jīng)濟薄弱是歷史性的、結(jié)構(gòu)性的；另一方面，近幾年的集體經(jīng)濟收入普遍增長，主要是政府推動的，是把各級財政投入轉(zhuǎn)化為集體“經(jīng)營性收入”的結(jié)果，這難以成為資源下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村振興的重點。那么鄉(xiāng)村振興的重點在哪里？這需要在農(nóng)業(yè)稅費改革之后國家推動的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中找答案。

城鄉(xiāng)關(guān)系變動和大規(guī)模資源下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)得到根本改變[22]。農(nóng)業(yè)稅費改革之后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略迅速啟動，國家和農(nóng)民的關(guān)系從汲取轉(zhuǎn)向反哺，表現(xiàn)為下鄉(xiāng)資源不斷增加。近幾年財政向農(nóng)村投入的規(guī)模進一步增加。基層干部普遍反映，村級不缺錢了。很少有基層干部指望通過集體經(jīng)濟發(fā)展解決復(fù)雜的“三農(nóng)”問題，因此，通過財政扶持形成的集體經(jīng)濟收入并不能作為鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從基層經(jīng)驗看，重要的是通過資源下鄉(xiāng)形成有效的基層治理體系，促進資源的高效利用。一個村莊可能沒有高的集體經(jīng)濟收入，甚至是一個空殼村，卻可能通過用好財政資源獲得有效的治理。

典型村莊的治理依賴兩個層面的資源及其制度安排：一是村級運轉(zhuǎn)資金，包括村干部工資和村級辦公費，這是由地方財政保障的。村干部工資和村級辦公經(jīng)費是高度制度化的，為村級組織的穩(wěn)定提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。相對于發(fā)達地區(qū)村莊動輒需要100萬元以上的費用維持龐大的村干部隊伍，一個中西部地區(qū)的村莊維持運轉(zhuǎn)所需的費用很少，15萬～20萬元，三五名村干部。湖北省的主職村干部工資一般4萬元左右，副職村干部2萬元左右，村莊辦公經(jīng)費在3萬～5萬元，主要用于更新、維護辦公設(shè)備和購置辦公耗材等。二是小型公共品供給資金。相對于政府直接提供的大型公共品，村集體利用下鄉(xiāng)資源提供小型公共品，增加了村集體治村的合法性和正當(dāng)性，其資金來源主要是財政獎補資金。繁昌縣規(guī)定“一事一議”獎補項目，農(nóng)民籌資籌勞部分占15%； 地方組織部門主導(dǎo)的、地方財政支持的“鄉(xiāng)村建設(shè)”項目，農(nóng)民籌資籌勞部分占10%。這類項目持續(xù)激勵村集體組織農(nóng)民籌資籌勞建設(shè)道路、水利、綠化等工程。有的地方還發(fā)展出完全由地方財政供給的村級公共服務(wù)資金，比較著名的是成都市的制度創(chuàng)新。成都市2009年設(shè)置了村級公共服務(wù)項目資金，按照人口、土地規(guī)模，由市縣兩級提供20萬～50萬元的公共服務(wù)資金，允許在規(guī)定的4大類、12小類事務(wù)中通過村民自治的方式自主決定資金如何使用。這種制度創(chuàng)新主要應(yīng)用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

村集體利用下鄉(xiāng)資源加強村莊治理能力和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的根本目標(biāo)是契合的。這就需要辨析發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的政策話語。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟并不等于集體經(jīng)濟收入的簡單增長，而是具有豐富的治理內(nèi)涵。作為中國基層鄉(xiāng)村獨特的經(jīng)濟制度，集體經(jīng)濟是基層治理體系的有機構(gòu)成部分。在理論上，集體經(jīng)濟有兩種實現(xiàn)方式：一是發(fā)展集體經(jīng)濟，以增加集體經(jīng)濟收入為主要標(biāo)志，可以發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，也可以發(fā)展“地租經(jīng)濟”；二是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，增加村集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”能力，完善農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。在治理現(xiàn)代化背景下，“統(tǒng)一經(jīng)營”即屬于村級治理范疇。 在大多數(shù)地區(qū)，隨著下鄉(xiāng)資源的增加，第一種實現(xiàn)方式不具有普遍性，第二種實現(xiàn)方式應(yīng)當(dāng)占據(jù)主流。隨著社會變遷，村社集體不僅要發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的“統(tǒng)”的功能，組織小農(nóng)戶對接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、土地整治項目實施等方面；而且還要擴展其功能，發(fā)揮其在農(nóng)村建設(shè)中的“統(tǒng)”的功能，比如組織農(nóng)民對接自上而下的資源，整治人居環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村等。

也就是說，作為農(nóng)村基礎(chǔ)性的制度安排，集體經(jīng)濟的存在并不以村莊獲得規(guī)定數(shù)量的經(jīng)營性收入且經(jīng)營性收入持續(xù)增長為前提。如上文所述，在村級缺乏內(nèi)生發(fā)展的動力和條件的情況下，政府強推必然造成形式主義。中央提出發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，其政治目標(biāo)是要求農(nóng)村改革堅持政治方向，堅持和完善中國特色社會主義農(nóng)村改革道路，反對通過徹底的“分”，公開或變相地把集體土地所有制和集體經(jīng)濟組織改垮了。鄧小平關(guān)于農(nóng)村改革的“兩個飛躍論”，提出農(nóng)村改革第二個飛躍包括“發(fā)展集體經(jīng)濟”，強調(diào)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營和集體統(tǒng)一經(jīng)營并不是互相排斥的關(guān)系，村社集體是農(nóng)民組織起來的有效載體，并不指涉收入維度[23]。習(xí)近平總書記的一系列論述則從制度上進一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟改革的根本目標(biāo)是穩(wěn)定、完善和發(fā)展農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，充分發(fā)揮這一體制的整體效益[24]。近年來農(nóng)村的土地“三權(quán)”分置、宅基地“三權(quán)”分置等改革指出了農(nóng)村土地資源市場化配置的方向，也同時提出了堅持落實集體土地所有權(quán)，加強作為所有權(quán)主體的集體對農(nóng)村分散土地資源的統(tǒng)合和管理作用。

從治理角度執(zhí)行發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟的國家政策，還要避免簡單地把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟與個人增收掛鉤。調(diào)查表明，僅僅把下鄉(xiāng)資源通過各種變通的方式轉(zhuǎn)化為集體所有的貨幣化收入，再向農(nóng)民分配(分紅)，不僅不能提升村級治理能力，反而進一步強化了“分”，弱化了村級治理能力，這是不符合政策初衷的[25]。珠三角地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法是把集體經(jīng)營性的資源、資產(chǎn)以“股份”的形式量化到集體成員，形成農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織更為清晰、直接的財產(chǎn)關(guān)系。在快速城市化進程中，這種制度安排強化了農(nóng)戶的個體地權(quán)意識，國家、集體和農(nóng)戶的利益關(guān)系陷入失衡，造成了很多基層治理問題：在城市擴張過程中，區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟收入差距巨大，土地征收難以進行，城鄉(xiāng)規(guī)劃難以實施，整個村集體成為有內(nèi)在利益和價值支撐的“土圍子”。

五、結(jié)語

關(guān)于集體經(jīng)濟發(fā)展的研究，不僅要研究集體經(jīng)濟發(fā)展的總體狀況、路徑變遷及政策的執(zhí)行過程，而且要反思集體經(jīng)濟發(fā)展背后的“內(nèi)生發(fā)展”這一理論預(yù)設(shè)。結(jié)合經(jīng)驗，本文初步論證了兩個命題：一是在廣大中西部地區(qū)村莊，內(nèi)生的集體經(jīng)濟發(fā)展不具有普遍性，強推集體經(jīng)濟發(fā)展必然造成形式主義。二是從治理的角度出發(fā)，在鄉(xiāng)村振興背景下，村集體的重點任務(wù)是利用好資源下鄉(xiāng)形成有效治理，而不是推動集體經(jīng)濟收入的增長。在這一條件下，集體經(jīng)濟的實現(xiàn)方式表現(xiàn)為通過資源下鄉(xiāng)加強集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”能力，這符合中央政策的原則和精神。本研究有利于反思集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政策話語和效果。對于廣大的中西部農(nóng)村地區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項政治任務(wù)，而從理論上來看，其對集體經(jīng)濟發(fā)展并無多大作用。在充分市場化的外部條件下，集體經(jīng)濟發(fā)展主要取決于區(qū)域經(jīng)濟條件。這有助于理解地方政府在集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后推動集體經(jīng)濟發(fā)展的形形色色的路徑。大多數(shù)中西部地區(qū)的地方政府只能通過變通，按照程序和規(guī)范完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，并投入財政資金來扶持集體經(jīng)濟發(fā)展。