高萬(wàn)芹

(武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430062)

一、 問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求。鄉(xiāng)村振興成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要一個(gè)強(qiáng)有力的基層組織將分散的農(nóng)民組織起來(lái)。組織農(nóng)民原本是中國(guó)共產(chǎn)黨的使命，也是村社組織最重要的職能。但當(dāng)前的村社組織渙散，農(nóng)民凝聚力不強(qiáng)、組織資源匱乏等嚴(yán)重制約了村社組織的組織能力。黨中央也意識(shí)到基層組織能力弱化產(chǎn)生的問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告明確提出“以提升組織力為重點(diǎn)”的基層組織建設(shè)要求；2020年中央一號(hào)文件也把“組織群眾發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理”作為基層黨組織建設(shè)的任務(wù)要求。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，基層組織體系建設(shè)成為一個(gè)重大的時(shí)代課題。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層組織體系建設(shè)的一個(gè)重要研究取向就是在集體產(chǎn)權(quán)制度改革的框架下，對(duì)村社組織進(jìn)行再造。在我國(guó)，基層村社組織主要指由基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)組成的“三位一體”村社組織，呈現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)合一的狀態(tài)。實(shí)踐中，“三位一體”村社組織主要體現(xiàn)為基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)“三塊牌子，一套人馬”的形態(tài)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員與基層黨組織、村民委員會(huì)成員交叉重疊在一起。國(guó)家在法律層面也賦予村社組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)管理和集體公共事務(wù)管理的合法性。如《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的權(quán)利”。在鄉(xiāng)村振興的背景下，學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為原有的集體產(chǎn)權(quán)制度及村社組織體系嚴(yán)重束縛了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)集體產(chǎn)權(quán)制度改革再造村社組織，以激活集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能。

具體來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)目前的“三位一體”村社組織的批評(píng)主要集中在以下方面：一是職能交叉的問(wèn)題?！叭灰惑w”的組織設(shè)置導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織背負(fù)多重職能，難以作為單純經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的法人發(fā)揮作用[1]；集體經(jīng)濟(jì)組織原本首要的功能是以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)管理為主[2]，卻承擔(dān)了所有村兩委組織應(yīng)承擔(dān)的自治職能，成為幫助行政組織提供公共物品和進(jìn)行社會(huì)管理的代理人[3]。作為自治組織的村委會(huì)既要承擔(dān)行政事務(wù)，又要為村民提供服務(wù)、解決糾紛和矛盾，也難以承擔(dān)壯大集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)職能[4]。二是“政經(jīng)合一”使得村民委員會(huì)擁有集體經(jīng)濟(jì)控制權(quán)[5]，村干部就成為集體所有權(quán)的代理人，這為村干部尋租提供了制度空間[4]。村民委員會(huì)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，在治理監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，很容易產(chǎn)生村干部侵占集體資產(chǎn)和權(quán)力濫用的情況，滋生農(nóng)村腐敗問(wèn)題[6-7]。三是“三位一體”村社組織存在集體土地所有權(quán)界定不清、集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位不明、組織成員界定不清等問(wèn)題，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性和自主權(quán)，難以作為市場(chǎng)法人主體來(lái)發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)功能，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)、資源開(kāi)發(fā)和集體資產(chǎn)保值增值等方面的作用不明顯[8-9]。為破解上述問(wèn)題，主流學(xué)界以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為抓手，提出政經(jīng)分離和股份制改造的村社組織再造方案，即剝離村社組織的經(jīng)濟(jì)職能，專門(mén)承擔(dān)公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能；同時(shí)按照現(xiàn)代股份制企業(yè)模式改造集體經(jīng)濟(jì)組織，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位[10-11]，集體經(jīng)濟(jì)組織就作為一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)組織來(lái)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)功能[2，12]。在此邏輯下，首先，集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)遵循現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)交易制度的邏輯，解決集體土地所有權(quán)關(guān)系界定不清、所有權(quán)主體缺位、成員資格界定不清等問(wèn)題[13-14]；其次，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上進(jìn)行清資核產(chǎn)、折股量化，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改革，建立政經(jīng)分離的現(xiàn)代股份制法人治理結(jié)構(gòu)；再次，劃清集體經(jīng)濟(jì)組織跟基層黨組織、村委組織的關(guān)系，成立股東代表大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，設(shè)置職業(yè)經(jīng)理人[15-16]；最后，讓集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)現(xiàn)代公司法人組織充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，按照現(xiàn)代資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理方法對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理[17-20]。實(shí)踐中，從南海的政經(jīng)五分離模式[21]到全國(guó)各地正在進(jìn)行的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，大都按照此思路來(lái)改造“三位一體”的村社組織。

集體產(chǎn)權(quán)制度視角下的村社組織改革思路主張改變“三位一體”的村社組織形態(tài)，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)功能，減少村社組織承擔(dān)的多重功能任務(wù)。實(shí)際上，與多重功能相對(duì)應(yīng)的是村社組織同時(shí)具備多重組織資源和較強(qiáng)的治理能力，被“政經(jīng)分離”和股份制改革所削弱?，F(xiàn)有文獻(xiàn)忽視了以“政經(jīng)分離”和股份制改革為核心內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的治理后果，缺乏從治理視角來(lái)思考集體產(chǎn)權(quán)制度改革?；诖?，本文從治理視角分析農(nóng)村如何通過(guò)村社組織再造發(fā)揮“三位一體”村社組織的治理功能，從而有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織。

近年來(lái)，筆者及其研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)“三位一體”的村社組織具有獨(dú)特的治理功能：一些地方政府的農(nóng)村改革實(shí)踐正是通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委組織的合一，重塑了村社組織的治理功能，走上了一條不同于主流學(xué)界所提倡的村社組織改革路徑，并產(chǎn)生了顯著的治理效益。本文為便于分析，主要使用Y市的經(jīng)驗(yàn)。文章的結(jié)構(gòu)安排是，在說(shuō)明Y市村社組織再造實(shí)踐及其治理效益基礎(chǔ)上，揭示“三位一體”村社組織治理效益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，通過(guò)對(duì)比村社組織與各類經(jīng)濟(jì)合作組織的組織優(yōu)勢(shì)，提出“政經(jīng)社合一”的村社組織再造改革方案，并深入討論村社組織再造實(shí)踐對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示。需要說(shuō)明的是，由于實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織并不是一個(gè)獨(dú)立的概念，往往與基層黨組織、村民委員會(huì)形成“三位一體”的關(guān)系，本文特用村社組織來(lái)指代這種組織類型，以區(qū)別于單個(gè)的基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等組織概念。

二、村社組織再造實(shí)踐

在基層組織設(shè)置上，村社組織是一個(gè)“三位一體”的綜合性組織；但是在具體運(yùn)行過(guò)程中，村社組織卻面臨諸多障礙。從2012年開(kāi)始，Y市就拉開(kāi)了農(nóng)村綜合改革的序幕；2014年被列入全國(guó)第二批農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)后，Y市農(nóng)村綜合改革進(jìn)一步深化，破解了村社組織的運(yùn)行障礙。Y市農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容是，結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)治理單位整合、土地整合和資金整合，重塑了“三位一體”的村社組織體系。本節(jié)重點(diǎn)介紹Y市農(nóng)村綜合改革中村社組織再造實(shí)踐。

(一)治理單位整合與重塑村社組織單元

改革前，Y市農(nóng)村的組織單元十分分散，主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，體現(xiàn)在地域分布分散。由于Y市農(nóng)村地區(qū)大都位于崇山峻嶺之間，連綿起伏的山嶺使得村域管轄面積較大，自然村之間往往間隔較遠(yuǎn)，一個(gè)行政村下轄的幾十個(gè)自然村既不是一個(gè)熟人社會(huì)，也不是一個(gè)緊密的經(jīng)濟(jì)利益單元。另一方面，體現(xiàn)在組織配置層級(jí)分散。雖然基層黨組織和村民委員會(huì)主要在行政村這個(gè)層級(jí)，但自然村才是真正意義上的自治單元。Y市農(nóng)村宗族組織較為發(fā)達(dá)，多以自然村聚族而居，一個(gè)自然村就是一個(gè)認(rèn)同感較強(qiáng)的宗族社會(huì)，而超越自然村之外的行政村則較為疏遠(yuǎn)。而且，自然村一級(jí)屬于集體產(chǎn)權(quán)單元，90%以上的村集體資產(chǎn)都在自然村(或村民小組)一級(jí)，行政村一級(jí)幾乎不掌握集體資產(chǎn)。Y市農(nóng)村組織的單元分散帶來(lái)了諸多治理難題。一是由于行政單元與自治單元不一，以行政村為單元開(kāi)展村民自治的難度較大。二是各個(gè)自然村經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和利益訴求不同，相互之間的利益難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在行政村一級(jí)開(kāi)展村民自治和集體行動(dòng)的難度較大，效果也不佳。三是權(quán)力資源配置不統(tǒng)一造成了村級(jí)治理困境。因?yàn)榧w資產(chǎn)不在行政村一級(jí)，村社組織沒(méi)有資產(chǎn)管理權(quán)和集體土地調(diào)控權(quán)，村社組織引領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開(kāi)展農(nóng)業(yè)治理的作用不明顯，而自然村一級(jí)因?yàn)闆](méi)有合法的、有權(quán)威的組織主體來(lái)組織農(nóng)民和開(kāi)展農(nóng)業(yè)治理，村莊的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也較為緩慢。

為解決組織單元分散的問(wèn)題，Y市開(kāi)始“三個(gè)重心下移”的改革措施，即村黨組織向自然村下移、村委會(huì)向自然村下移和公共服務(wù)平臺(tái)向行政村下移的三下移措施。一是將黨組織向自然村下移，在行政村一級(jí)設(shè)黨總支，自然村一級(jí)設(shè)立黨支部，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—黨總支(原行政村)—黨支部(自然村)”的轉(zhuǎn)變。二是把自然村一級(jí)作為村民自治單元，將村委會(huì)下沉到自然村(村民小組)一級(jí)。三是在村委會(huì)下移后，公共服務(wù)也下移到原行政村(片區(qū))一級(jí)，建立社會(huì)綜合服務(wù)站，實(shí)現(xiàn)縣鎮(zhèn)村三級(jí)服務(wù)平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)。三下移措施的核心在于將原本分散的組織整合到自然村這一層級(jí)，實(shí)現(xiàn)政治單元、經(jīng)濟(jì)單元與社會(huì)單元的統(tǒng)一，以及基層黨委組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村委組織的三位合一。

(二)土地整合與賦權(quán)村社組織

改革前，Y市村社組織的土地控制權(quán)非常弱小。這一方面體現(xiàn)在村社組織對(duì)承包地和宅基地在內(nèi)的“公有私用”集體土地控制權(quán)的喪失；另一方面體現(xiàn)在對(duì)“公有共用”集體土地控制權(quán)的喪失，特別是“公有共用”集體土地控制權(quán)的喪失導(dǎo)致村社組織的治理能力弱化?！肮泄灿谩钡募w土地主要包括集體機(jī)動(dòng)地、公共堰塘、公共禾場(chǎng)、集體山林、荒地資源，以及一些村集體的教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療場(chǎng)所和文化場(chǎng)所用地等，它們屬于村集體所有，并未分配到戶。改革開(kāi)放以來(lái)，由于各類土地政策法規(guī)傾向于弱化村社組織的土地調(diào)整權(quán)力和調(diào)整空間，原本那些屬于“公有共用”的集體土地也逐漸被分包下去。大量集體資源被低價(jià)拍賣(mài)或在承包到期后難以收回，被私人長(zhǎng)期把持和侵占，集體資產(chǎn)處于嚴(yán)重流失狀態(tài)。由于集體資源的流失，村社組織缺乏進(jìn)行村莊建設(shè)和土地整治的公共空間和治理資源，難以協(xié)調(diào)農(nóng)民的土地利益關(guān)系和開(kāi)展村級(jí)治理，也無(wú)法解決自上而下的惠農(nóng)項(xiàng)目工程所產(chǎn)生的占地問(wèn)題。在當(dāng)前的項(xiàng)目制體制下，農(nóng)村公共品供給主要依賴自上而下的惠農(nóng)項(xiàng)目工程，但項(xiàng)目制的公共品供給方式最大的問(wèn)題在于項(xiàng)目工程建設(shè)所產(chǎn)生的占地問(wèn)題和農(nóng)民利益損失問(wèn)題。原本村社組織可以利用“公有共用”的集體土地來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以解決項(xiàng)目工程占地的問(wèn)題，但由于村社組織現(xiàn)在喪失了對(duì)這部分集體土地的控制權(quán)，導(dǎo)致其難以解決公共品落地所出現(xiàn)的問(wèn)題，農(nóng)村公共品供給普遍出現(xiàn)“最后一公里問(wèn)題”[22]。

為解決上述難題，Y市拉開(kāi)了土地整合的序幕。一是收回“公有共用”的集體土地歸村社組織所有。Y市全面推進(jìn)集體“三資”的清產(chǎn)核資工作，將那些長(zhǎng)期被侵占的荒地資源、機(jī)動(dòng)地、堰塘、禾場(chǎng)、山地資源等全部收歸集體所有。二是由村社組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在村民自治的框架下實(shí)現(xiàn)“公有共用”集體土地的公平使用和分配。由于不同村莊集體資源的多寡、公共品的需求偏好、農(nóng)民的利益關(guān)系和集體土地的使用狀況各不相同，“公有共用”集體土地的公平使用和分配難以有統(tǒng)一的模式，需要各個(gè)村社根據(jù)自身狀況制定適合的集體土地使用和分配方案。為此，Y市規(guī)定了一系列“公有共用”集體土地的民主使用程序，鼓勵(lì)和動(dòng)員農(nóng)民參與其中。首先，Y市出臺(tái)政策文件規(guī)定村莊的所有建設(shè)項(xiàng)目和土地整合方案都是在遵從農(nóng)民意愿的前提下進(jìn)行的，即土地是否收歸集體，收回以后土地的分配和使用全由農(nóng)民自己決定。其次，成立村落理事會(huì)，由其動(dòng)員村民和組織協(xié)調(diào)，制定“公有共用”集體土地的分配和使用方案。再次，方案確定后需要經(jīng)過(guò)所有農(nóng)戶簽字同意、按手印后才可執(zhí)行。最后，“公有共用”集體土地使用過(guò)程中所產(chǎn)生的占地?fù)p失和農(nóng)民的利益損失，以及所需要的資金和人力成本等，由村民理事會(huì)在村社組織的協(xié)調(diào)下發(fā)動(dòng)村社成員共同承擔(dān)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的土地整合，Y市大多數(shù)村莊“公有共用”的集體土地得到充分利用，被廣泛用來(lái)進(jìn)行道路、溝渠及一些文化廣場(chǎng)、停車場(chǎng)等公共設(shè)施的建設(shè)，極大地改善了農(nóng)村公共品缺乏的狀態(tài)。

(三)資金整合與充實(shí)村社組織資源

Y市大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分落后，集體經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，村社組織的集體收入非常有限，村級(jí)財(cái)力不強(qiáng)。由于村級(jí)財(cái)力薄弱，村社組織也無(wú)力開(kāi)展村級(jí)建設(shè)和公共品供給。實(shí)際上，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，村莊公共品的建設(shè)成本主要靠向農(nóng)民收費(fèi)、平攤義務(wù)工的方式，由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)。村社組織因掌握了一定的資源和財(cái)權(quán)，能夠根據(jù)村民的利益訴求來(lái)開(kāi)展村莊建設(shè)，提供農(nóng)民急需的村莊公共品。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以后，村社組織沒(méi)有權(quán)力再向農(nóng)民收取稅費(fèi)；基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家承擔(dān)，公共品的供給也由國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制的方式直接對(duì)接農(nóng)民，其他各類惠農(nóng)資源則直接打入農(nóng)民賬戶，不再經(jīng)過(guò)村社組織，因此村社組織喪失了村級(jí)財(cái)權(quán)，出現(xiàn)了資源匱乏的局面。

為解決村社組織資源匱乏的問(wèn)題，Y市進(jìn)行了涉農(nóng)資金整合。涉農(nóng)資金整合的措施概括起來(lái)主要有兩方面：一是將分散在農(nóng)民手中的涉農(nóng)資金整合到村社組織手中。具體做法是在農(nóng)民自愿的前提下，Y市將國(guó)家直補(bǔ)到農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)荣Y金委托給村社組織集中統(tǒng)一使用。Y市還規(guī)定這部分資金需經(jīng)過(guò)市縣政府的同意，審批通過(guò)后才可將農(nóng)民賬戶的資金集中到集體經(jīng)濟(jì)組織手中，然后作為集體收入主要用于集體公共事業(yè)。二是將各級(jí)政府支配的涉農(nóng)資金整合到村社組織手中。地方政府整合國(guó)家(主要指中央、省)直接下達(dá)的非普惠性項(xiàng)目資金，由市一級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一申報(bào)，并整合市縣一級(jí)的涉農(nóng)資金，按照發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有計(jì)劃的投放。整合后的涉農(nóng)資金政府不會(huì)主動(dòng)投放，而是需要各個(gè)村莊根據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，先期開(kāi)展自主建設(shè)，政府驗(yàn)收通過(guò)后才會(huì)予以補(bǔ)貼，即村莊想要獲得這部分獎(jiǎng)補(bǔ)資金，必須要進(jìn)行先期建設(shè)。此外，村莊作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施主體，可以自行決定如何來(lái)建設(shè)和實(shí)施。項(xiàng)目的實(shí)施一般由村社組織協(xié)助村落理事會(huì)來(lái)統(tǒng)籌，共同協(xié)商決定項(xiàng)目的實(shí)施方式。小型的項(xiàng)目可以由村落理事會(huì)組織農(nóng)民自行施工，大型項(xiàng)目則可交由第三方有資質(zhì)的公司施工。項(xiàng)目建設(shè)的方案、工程造價(jià)預(yù)算、占地?fù)p失，乃至村民集資等亦由村落理事會(huì)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)其也接受村社組織的指導(dǎo)和監(jiān)督。

三、“政經(jīng)社合一”村社組織的運(yùn)行機(jī)制

Y市農(nóng)村綜合改革再造了“三位一體”的村社組織，村社組織的治理能力得到較大提升，產(chǎn)生了巨大的治理效益。其一，村社組織再造有效改善了村社組織治理權(quán)力和資源不足的局面，有效提高了村莊公共品的供給。僅2014—2015兩年內(nèi)，Y市就有354個(gè)村莊開(kāi)展了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，主要是進(jìn)村公路、田間機(jī)耕道、興修水渠、文化廣場(chǎng)等工程的建設(shè)，鄉(xiāng)村社會(huì)面貌大幅改善。截至2016年10月底，Y市涉農(nóng)資金累計(jì)整合了15.67億元，其中普惠性資金約3.05億元，非普惠性資金12.62億元。這些整合的資金項(xiàng)目使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村面貌得到大幅改善。其二，以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式充分激發(fā)了農(nóng)民進(jìn)行村莊建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的有效組織。農(nóng)民在村社組織、村民理事會(huì)等主體的組織下，捐錢(qián)出力現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。截至2015年，Y市村莊理事會(huì)已完成 2萬(wàn)多宗公益事業(yè)建設(shè)。其三，村社組織有了較強(qiáng)的利益協(xié)調(diào)能力，有效化解了公共品建設(shè)中的矛盾糾紛。據(jù)Y市委農(nóng)辦提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，近年來(lái)的涉農(nóng)糾紛大幅度下降，不少重點(diǎn)上訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革以后，實(shí)現(xiàn)了全鎮(zhèn)“零上訪”。本小節(jié)從權(quán)威調(diào)動(dòng)、資源使用、規(guī)則運(yùn)用三個(gè)方面分析“三位一體”村社組織治理功能發(fā)揮的運(yùn)行機(jī)制。

(一)多重權(quán)威調(diào)動(dòng)機(jī)制

基層黨委組織、村委組織和集體經(jīng)濟(jì)組織三位合一的組織設(shè)置，使得新型村社組織實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)威、經(jīng)濟(jì)權(quán)威和社會(huì)權(quán)威的統(tǒng)合。政治權(quán)威指的是村社組織作為基層黨組織和國(guó)家代理人所具有的自上而下的國(guó)家權(quán)威，具有管理村級(jí)公共事務(wù)和執(zhí)行國(guó)家政策的合法性。經(jīng)濟(jì)權(quán)威指的是新型村社組織作為集體經(jīng)濟(jì)組織所具有的對(duì)集體土地資源進(jìn)行調(diào)整和管理的權(quán)力。社會(huì)權(quán)威指的是村社組織作為村民自治組織所具有的自下而上的地方權(quán)威，具有自主管理村級(jí)公共事務(wù)的合法性。新型村社組織擁有多重權(quán)威，可以調(diào)動(dòng)多重權(quán)威開(kāi)展基層治理，治理的合法性大大提升。

一是對(duì)政治權(quán)威的調(diào)動(dòng)?；鶎狱h組織代表了國(guó)家權(quán)威，農(nóng)民對(duì)基層黨組織的認(rèn)同感較強(qiáng)。新型村社組織發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用，發(fā)揮黨員在村莊事務(wù)中的先鋒帶頭作用，能夠更為有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織動(dòng)員。同時(shí)，地方政府用黨紀(jì)和行政規(guī)范對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)村社組織進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)控，可有效避免村社組織非法侵占集體資產(chǎn)。在這種情況下，農(nóng)民可以放心地把自身的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和籌集的資金交由村社組織來(lái)統(tǒng)一管理和使用。

二是對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)威的調(diào)動(dòng)。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型村莊，Y市農(nóng)村面臨的公共事務(wù)主要包括農(nóng)地細(xì)碎化的整理和公共品供給的問(wèn)題，而這些問(wèn)題均牽涉土地利益協(xié)調(diào)和整合。村社組織作為集體土地的所有者和集體資產(chǎn)的管理者，可以行使集體土地利益協(xié)調(diào)的權(quán)力，有效化解公共品建設(shè)中的占地問(wèn)題。新型村社組織將集體“公有共用”的“三資”資源收回來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌使用，為農(nóng)民提供公共品，對(duì)村莊的公共設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，解決公共設(shè)施建設(shè)的占地問(wèn)題。

三是對(duì)社會(huì)權(quán)威的有效利用。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)單位和緊密的宗族單位，農(nóng)民對(duì)宗族精英的認(rèn)同較強(qiáng)。村莊社會(huì)具有價(jià)值生產(chǎn)能力，宗族長(zhǎng)、新鄉(xiāng)賢等村莊精英也能夠在參與村莊公共事務(wù)中獲得榮譽(yù)感。村社組織可以充分利用宗族精英開(kāi)展基層治理工作。Y市農(nóng)村在自然村一級(jí)設(shè)立村民理事會(huì)，積極吸納宗族精英參與村莊公共事務(wù)，由他們來(lái)組織動(dòng)員村民，整合村莊公共利益，制定公共品建設(shè)和實(shí)施方案，協(xié)調(diào)村民利益糾紛。

(二)多重資源統(tǒng)籌使用機(jī)制

新型村社組織擁有多重資源，根據(jù)資源所屬主體的不同，可以把這些資源分為三類：村社組織的集體資源、各級(jí)政府的涉農(nóng)資源和農(nóng)民個(gè)體的資源。村社組織可以統(tǒng)籌使用這三類資源以完成村級(jí)公共事務(wù)的治理。村社組織的集體資源主要是指一些集體“三資”資源，作為集體土地所有者，村社組織可以使用未分配給農(nóng)民的“三資”資源。各級(jí)政府的涉農(nóng)資源指整合的國(guó)家資源，包括中央、省、地方市縣各部門(mén)的所有涉農(nóng)資金。這些涉農(nóng)資金采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)的方式，由村社組織自己實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理。農(nóng)民個(gè)體的資源主要是指農(nóng)民個(gè)體愿意將國(guó)家直補(bǔ)到戶的各類綜合補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為集體資源進(jìn)行統(tǒng)籌使用，以及農(nóng)民為了獲得獎(jiǎng)補(bǔ)資金而自發(fā)籌資籌勞所形成的資源。這三類資源經(jīng)整合以后，都變成了村社組織直接掌握的公共資源。

村社組織統(tǒng)籌了這些公共資源，能顯著提高資源的使用效率。Y市地方政府改變了國(guó)家非普惠性的涉農(nóng)資金的投入方式和實(shí)施機(jī)制，采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和“先建后補(bǔ)”的方式。涉農(nóng)資金變成獎(jiǎng)補(bǔ)資金，村社組織不僅要籌資籌勞先行開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，還要自己統(tǒng)籌項(xiàng)目的規(guī)劃、管理和實(shí)施，驗(yàn)收合格才能獲得獎(jiǎng)補(bǔ)。這種做法充分發(fā)揮國(guó)家資源的誘導(dǎo)作用，激發(fā)村社組織動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行公共品建設(shè)，也調(diào)動(dòng)了農(nóng)民籌資籌勞的積極性，發(fā)揮社會(huì)資源的重要補(bǔ)充作用。在農(nóng)民眼中，國(guó)家項(xiàng)目資金變?yōu)檗r(nóng)民可以爭(zhēng)取的意外資金，項(xiàng)目的爭(zhēng)取也成為事關(guān)所有農(nóng)民利益的集體事業(yè)。為爭(zhēng)取項(xiàng)目和開(kāi)展先期建設(shè)，農(nóng)民自愿將國(guó)家發(fā)給自己的各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼收歸到村社組織，用于墊付先期建設(shè)所需要的資金，如果這部分資金不足，農(nóng)民再進(jìn)行籌資籌勞。再者，這種公共資金統(tǒng)籌使用的方式提高了資源的使用效率。將國(guó)家資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)民自主使用的公共資源，農(nóng)民就能在村社組織的帶領(lǐng)下按照自身的需求來(lái)建設(shè)項(xiàng)目，十分節(jié)省而又高效地利用每一筆錢(qián)，極大地提高了涉農(nóng)資金的使用效率和瞄準(zhǔn)率。另外，將農(nóng)民個(gè)體的資源轉(zhuǎn)化為村社組織統(tǒng)籌使用的公共資源，農(nóng)民可以享有更多的公共利益。原先這部分資金分散在農(nóng)民手中，起不了太大的作用，只能稍微改善村民的生活，當(dāng)?shù)卮迕裥蜗蟮胤Q為“豬肉錢(qián)”，而轉(zhuǎn)化為村社組織的資源成為啟動(dòng)村莊建設(shè)的公共資金，村社組織就可以利用這部分資金進(jìn)行先期建設(shè)，不僅解決了公共品建設(shè)的先期墊付問(wèn)題，而且激發(fā)了農(nóng)民的集體意識(shí)和增強(qiáng)了村莊的公共性。

村社組織綜合使用多種資源還能提升農(nóng)民的集體行動(dòng)能力。公共品建設(shè)往往要占用農(nóng)民的土地，但是如果占地成本均攤不公平，只占用部分農(nóng)民的土地，利益受損的農(nóng)民就可能會(huì)采取不合作態(tài)度，使得集體行動(dòng)難以達(dá)成。村社組織作為集體資產(chǎn)的管理者，既可以利用集體收入進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以利用集體掌握的土地資源進(jìn)行置換，還可以按照承包地面積進(jìn)行均攤。村社組織利用這些資源進(jìn)行利益調(diào)平，實(shí)現(xiàn)占地成本的均衡，建構(gòu)村莊公共事務(wù)“成本共攤、利益共享”的機(jī)制，在土地占用上達(dá)成集體行動(dòng)。

(三)多種規(guī)則綜合運(yùn)用機(jī)制

新型村社組織可以綜合運(yùn)用地方規(guī)則和國(guó)家規(guī)則等多種規(guī)則。地方規(guī)則指地方社會(huì)在長(zhǎng)久的生產(chǎn)生活中所形塑的文化規(guī)則和共識(shí)規(guī)范，主要表現(xiàn)為宗族內(nèi)部的公共規(guī)則。作為一個(gè)有著悠久歷史和村社共同體傳統(tǒng)的國(guó)家，我國(guó)農(nóng)民的觀念和行為深受地方社會(huì)文化的影響[23]。Y市地方傳統(tǒng)文化保留得較為完整，特別是自然村一級(jí)尚保留了一定的宗族結(jié)構(gòu)。宗族內(nèi)部的公共規(guī)則是農(nóng)民在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)為維護(hù)宗族利益和實(shí)現(xiàn)宗族團(tuán)結(jié)而形成的，包括給面子、舍小家為大家、少數(shù)服從多數(shù)、宗族公共利益至上的理念。國(guó)家規(guī)則主要包括國(guó)家賦予村民自治制度和集體產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的規(guī)則。村民自治制度規(guī)則主要對(duì)基層治理的原則、組織和程序等進(jìn)行規(guī)定，為村社組織開(kāi)展基層治理提供操作辦法。而集體產(chǎn)權(quán)制度規(guī)則對(duì)農(nóng)民與土地、農(nóng)民與村社組織的關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，為集體“三資”的使用和經(jīng)營(yíng)提供操作辦法。集體產(chǎn)權(quán)制度與村民自治制度互為表里，并能夠與地方規(guī)則結(jié)合起來(lái)，村社組織就可以利用多種規(guī)則之間的相互嵌套，在村民自治的框架下解決村莊集體行動(dòng)和公共品建設(shè)所面臨的難題。村民也可以根據(jù)村社內(nèi)部的實(shí)際情況進(jìn)行協(xié)商、討論和內(nèi)部決定，制定集體土地的使用和分配規(guī)則。具體機(jī)制如下：

第一，村社組織可以動(dòng)用宗族的公共規(guī)則來(lái)實(shí)行村莊治理。村社組織針對(duì)農(nóng)民之間諸多非正式關(guān)系和社會(huì)資本等軟性因素對(duì)農(nóng)民的行為進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)。特別重要的是地方規(guī)則蘊(yùn)含著“集體主義”價(jià)值，這些理念有利于壓制農(nóng)民個(gè)體私利、維護(hù)公共利益的規(guī)則。例如，把自然村一級(jí)的公共品建設(shè)事業(yè)轉(zhuǎn)化為宗族內(nèi)部的公共事業(yè)，為了宗族的公共利益，個(gè)人應(yīng)該犧牲自身的私人利益，不應(yīng)該成為釘子戶。而利益損失較多的農(nóng)戶為了村莊集體利益而犧牲了個(gè)人利益，可以贏得村民的認(rèn)可和社會(huì)性面子；那些不愿意犧牲個(gè)人利益，不以宗族利益為大的釘子戶則遭到村莊社會(huì)的譴責(zé)，面臨巨大的輿論壓力。村社組織正是利用這種地方社會(huì)規(guī)則實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民組織成本的內(nèi)部化，增強(qiáng)了自身協(xié)調(diào)農(nóng)民內(nèi)部利益關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的能力。相對(duì)于國(guó)家規(guī)則，這些地方規(guī)則具有較強(qiáng)的靈活性，能適應(yīng)地方社會(huì)實(shí)際發(fā)展需要。

第二，村社組織充分利用國(guó)家規(guī)則層面有利于加強(qiáng)村社組織統(tǒng)籌能力的相關(guān)規(guī)則。特別是激活集體產(chǎn)權(quán)制度和村民自治制度的規(guī)則。Y市在進(jìn)行土地調(diào)整和村莊公共品建設(shè)時(shí)，通過(guò)收回集體土地資源的方式，重塑了集體土地資源“公有共用”和“產(chǎn)權(quán)公有”的集體產(chǎn)權(quán)制度規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的均衡，即農(nóng)民想要獲得村莊公共品，必須出讓一部分土地，還要出資出力，才有資格享有村社提供的公共品；那些不想承擔(dān)義務(wù)的村民則在村民自治的框架內(nèi)和村莊規(guī)范的約束下，遭到村民的排斥，無(wú)權(quán)享有村莊提供的公共品；同時(shí)，農(nóng)民承擔(dān)自身的義務(wù)后，村社集體有責(zé)任向農(nóng)民提供急需的公共品，也有權(quán)力組織農(nóng)民進(jìn)行公共品建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與村社集體之間權(quán)責(zé)利匹配。這些規(guī)則具有較強(qiáng)的約束性，可以約束個(gè)體乃至村級(jí)組織的行為(圖1)。

圖1 Y市“政經(jīng)社合一”的村社組織再造經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制

四、村社組織優(yōu)勢(shì)及其對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示

社會(huì)各界關(guān)注比較多的是各種專業(yè)性的合作組織和以日本、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的綜合農(nóng)協(xié)。與其他基層組織相比，村社組織是一個(gè)獨(dú)特的綜合性組織，具有諸多優(yōu)勢(shì)。本節(jié)通過(guò)對(duì)比綜合農(nóng)協(xié)組織和專業(yè)性合作組織說(shuō)明村社組織的優(yōu)勢(shì)，及其對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示。

(一)“政經(jīng)社合一”的村社組織優(yōu)勢(shì)

農(nóng)民自發(fā)成立的專業(yè)性合作組織具有較強(qiáng)的民間屬性，主要是由農(nóng)民自發(fā)組織和合作，只發(fā)揮單一合作功能，治理功能有限[24]。專業(yè)性合作組織往往集中在某一領(lǐng)域或某一環(huán)節(jié)的合作，合作內(nèi)容和合作范圍有限，并且也是一種單一的社會(huì)組織，組織權(quán)威、組織資源和組織規(guī)則都十分有限。例如，專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織雖被政府大力推廣，但能有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的比較少，且容易出現(xiàn)“精英俘獲”問(wèn)題，組織的運(yùn)轉(zhuǎn)被少數(shù)精英農(nóng)戶把持[25]。相比較而言，村社組織是一種綜合性組織，可以在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展基層工作，且可以利用身份調(diào)動(dòng)多重權(quán)威、綜合使用各種類型的組織資源和規(guī)則，具有更強(qiáng)的治理能力。

與專業(yè)性合作組織相比，以日本、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的綜合性農(nóng)協(xié)作為一種互助型的經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的自組織載體，具備政策優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)和聯(lián)農(nóng)優(yōu)勢(shì)[26]，能夠拓寬農(nóng)民合作的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的深入合作，合作范圍可涉及生產(chǎn)、加工、流通、金融乃至文化等多個(gè)領(lǐng)域[27]。綜合農(nóng)協(xié)與我國(guó)大陸地區(qū)的村社組織非常類似，很多研究者將綜合農(nóng)協(xié)作為我國(guó)大陸地區(qū)農(nóng)村基層組織發(fā)展的方向[28]。但是綜合農(nóng)協(xié)是建立在土地私有制基礎(chǔ)上的，缺乏對(duì)土地的支配權(quán)力，也存在一些治理難題。最典型的問(wèn)題是綜合農(nóng)協(xié)因缺乏對(duì)土地的支配權(quán)力，在涉及土地利益協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域合作有限，合作僅限于不涉及土地利益協(xié)調(diào)的加工、流通、金融等領(lǐng)域。例如，日本綜合農(nóng)協(xié)很難在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民大規(guī)模且穩(wěn)定的合作，也難以依賴他們推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和整合細(xì)碎化地權(quán)，只能提供一些銷售、金融等領(lǐng)域的服務(wù)[29]；綜合農(nóng)協(xié)還承擔(dān)著經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)[30]。相比較而言，村社組織則因擁有對(duì)土地的調(diào)整權(quán)力，可以解決圍繞土地問(wèn)題所帶來(lái)的農(nóng)民生產(chǎn)合作困境，從而解決地權(quán)細(xì)碎化和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面的難題；同時(shí)村社組織不承擔(dān)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不會(huì)產(chǎn)生虧本的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

綜上，相對(duì)其他各類合作組織，我國(guó)大陸地區(qū)“三位一體”的村社組織是一種獨(dú)特的綜合性組織，不僅具有綜合性特點(diǎn)，能提供綜合性公共服務(wù)，還擁有對(duì)集體土地的支配權(quán)，因而具有更強(qiáng)的治理功能。在國(guó)家向農(nóng)村投入大量財(cái)政資金推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和基層黨組織的目標(biāo)具有一致性，都是為農(nóng)民提供公共服務(wù)，從而消弭了不同組織目標(biāo)之間的張力，能夠在更大范圍內(nèi)發(fā)揮組織合力。

(二)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的啟示

集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是集體資產(chǎn)的保值升值和經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，還是一個(gè)治理問(wèn)題。“政經(jīng)分離”的村社組織改造削弱了村社組織的治理能力，造成其治理功能難以有效發(fā)揮。Y市農(nóng)村綜合改革通過(guò)“政經(jīng)社合一”的村社組織再造，加強(qiáng)了村社組織的治理能力，提高了村莊的公共品供給能力，推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要啟示。

以“政經(jīng)分離”與股份制改革為核心內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革將帶來(lái)負(fù)面的治理后果。進(jìn)行“政經(jīng)分離”后，村社組織喪失了作為集體土地所有者的合法身份和土地支配權(quán)，難以調(diào)整農(nóng)民之間的土地利益關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織和動(dòng)員非常困難[31]。并且，將基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)組織分離的做法，加重了村社組織的建設(shè)成本和運(yùn)轉(zhuǎn)成本。特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)地方政府財(cái)政實(shí)力薄弱，很難支付基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)成本?！罢?jīng)分離”將導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)作用難以發(fā)揮，無(wú)法實(shí)現(xiàn)黨組織群眾發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)，帶來(lái)基層治理空洞化。Y市地方政府恰恰意識(shí)到集體產(chǎn)權(quán)制度的治理意涵，采取了“政經(jīng)社合一”的集體產(chǎn)權(quán)制度改革思路，更加充分發(fā)揮“三位一體”的村社組織治理功能，促進(jìn)了基層治理的有效運(yùn)行。一些率先進(jìn)行“政經(jīng)分離”和股份制改革的發(fā)達(dá)地區(qū)，也意識(shí)到這種改革方案所帶來(lái)的治理后果，并通過(guò)加強(qiáng)黨支部對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)等措施，重塑“政經(jīng)社合一”的村社組織體系。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)充分發(fā)揮“政經(jīng)社合一”的村社組織的多重優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前的集體產(chǎn)權(quán)制度改革忽略了“政經(jīng)社合一”的村社組織具有的組織優(yōu)勢(shì)和治理優(yōu)勢(shì)，把其視為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。實(shí)際上，“政經(jīng)社合一”的村社組織借助多重優(yōu)勢(shì)，可以有效調(diào)解農(nóng)民的利益關(guān)系，能以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較強(qiáng)的外部性，無(wú)論是農(nóng)民在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合作互助，還是政府和市場(chǎng)為農(nóng)民提供的公共服務(wù)，都要求農(nóng)民自我組織起來(lái)以解決土地流轉(zhuǎn)、土地整理和公共品建設(shè)中的難題。而“政經(jīng)社合一”的村社組織就可以綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的治理資源解決農(nóng)民組織合作的難題。正因?yàn)椤罢?jīng)社合一”的村社組織具有多重優(yōu)勢(shì)，以加強(qiáng)村社組織統(tǒng)籌能力為核心的村社組織再造路徑，不僅在Y市，還在湖北秭歸[32]、四川成都[33]等全國(guó)其他農(nóng)村地區(qū)有所體現(xiàn)，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村發(fā)展和治理有序。這些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)啟示我們，集體產(chǎn)權(quán)制度改革不應(yīng)忽略“政經(jīng)社合一”的村社組織具有的組織優(yōu)勢(shì)和治理優(yōu)勢(shì)。

“政經(jīng)社合一”的村社組織再造方案也面臨一定的挑戰(zhàn)。首先，村社組織統(tǒng)籌能力的弱化也成為大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。其次，加強(qiáng)村社組織統(tǒng)籌能力的改革方案并沒(méi)有在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)，以“政經(jīng)分離”和股份制改革為主要內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革思路已成為全國(guó)學(xué)習(xí)的模板和政府推廣的典型，“政經(jīng)社合一”的村社組織再造經(jīng)驗(yàn)尚未引起重視和推廣。再次，現(xiàn)有的集體產(chǎn)權(quán)制度不斷強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，大大弱化了村社組織的統(tǒng)籌能力，不利于集體產(chǎn)權(quán)制度治理效應(yīng)的發(fā)揮。最后，“政經(jīng)社合一”的村社組織再造面臨一定的監(jiān)管難題。這一問(wèn)題的解決需要復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)和機(jī)制設(shè)置，還要因地制宜，具有靈活性。

五、結(jié)論

將農(nóng)民組織起來(lái)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求，新時(shí)期由誰(shuí)來(lái)組織卻成為一個(gè)問(wèn)題。本文結(jié)合Y市創(chuàng)新實(shí)踐，提出“政經(jīng)社合一”的村社組織是組織農(nóng)民的最佳載體。雖然“政經(jīng)社合一”的村社組織是組織農(nóng)民的最佳載體，但現(xiàn)實(shí)中村社組織的運(yùn)行面臨諸多障礙。因此，Y市地方政府采取了以加強(qiáng)村社組織統(tǒng)籌能力為核心的“政經(jīng)社合一”的村社組織改革方案，即以治理單元整合、土地整合和資金整合為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，從組織單元、組織權(quán)力和組織資源三個(gè)方面重塑村社組織的權(quán)力資源配置，實(shí)現(xiàn)了基層黨組織、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)“三位一體”的組織統(tǒng)合和組織運(yùn)行。新型村社組織可以通過(guò)多重權(quán)威調(diào)動(dòng)、多重資源綜合使用和多種規(guī)則綜合運(yùn)用，有效提升基層治理能力，滿足農(nóng)民的公共品需求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定有序發(fā)展。

我國(guó)的村社組織是一種獨(dú)特的綜合性組織，這種獨(dú)特性是其他各類經(jīng)濟(jì)合作組織所不具備的。與學(xué)界在集體產(chǎn)權(quán)制度的框架下提出的村社組織再造方案相比，Y市“政經(jīng)社合一”的村社組織再造方案并沒(méi)有把集體產(chǎn)權(quán)制度視為一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)制度，不以激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能為單一的產(chǎn)權(quán)改革目標(biāo)，而是從實(shí)踐出發(fā)，把村社組織作為一個(gè)綜合性的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，具有重要的治理功能。這也啟示當(dāng)前的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)注意到“政經(jīng)社合一”的村社組織的組織優(yōu)勢(shì)和治理優(yōu)勢(shì)，以及這種優(yōu)勢(shì)在組織農(nóng)民和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興方面的重要作用，應(yīng)把集體產(chǎn)權(quán)制度改革放在更大的系統(tǒng)里統(tǒng)籌思考，統(tǒng)籌兼顧集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村級(jí)治理關(guān)系。因此，本文在政策層面建議，從治理的角度來(lái)重塑集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)和路徑，重構(gòu)“政經(jīng)社合一”的村社組織的運(yùn)行機(jī)制，激活“政經(jīng)社合一”的村社組織的治理功能。在治理視角下，集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)朝著加強(qiáng)村社組織的土地調(diào)控權(quán)及集體資產(chǎn)管理權(quán)的方向前進(jìn)，構(gòu)建村社共同體的集體利益和集體意識(shí)，建立農(nóng)民與村社組織之間的權(quán)責(zé)利匹配關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的有效組織和有序發(fā)展。