高強，鞠可心

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210037)

一、引言

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是中央部署的一項管長遠、管根本、管全局的重大改革，在農(nóng)村改革中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、總體性地位，關(guān)系著農(nóng)村改革的綜合性效應(yīng)能否有效釋放[1]，也關(guān)系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了機遇，也帶來了挑戰(zhàn)。2014年，中共中央審議通過了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》，并在全國選取29個單位開展試點。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對這項改革進行了頂層設(shè)計和全面部署。由于全國各地農(nóng)村差異較大，集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，改革采取了先易后難、試點推進的方式，兼顧東中西不同區(qū)域，先在有條件的地區(qū)探索，再逐步推廣至全國各地。自改革推進以來，全國先后組織開展了5批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，共有28個省份、89個地市、442個縣整建制開展試點試驗。截至2020年8月，全國已有43.8萬個村完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革，確認集體成員6億多人，共清查核實集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝，集體成員累計分紅超過3800億元，基本建立起符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制(1)數(shù)據(jù)來源于2020年8月21日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部動態(tài),http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202008/t20200821_6350716.htm。。2020年11月，黨的十九屆五中全會提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”。這既標志著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了重大進展和顯著成效，也為下一步深化改革提出了明確要求。

江蘇省作為全國首批開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點省份之一，改革起步較早，試點探索經(jīng)驗也相對豐富。目前，江蘇省超過99%的村(居)完成改革，共清查核實集體資產(chǎn)超過3000億元，量化經(jīng)營性資產(chǎn)1500億元，確認集體成員超過5000萬人，1.7萬多家村級股份經(jīng)濟合作社完成登記賦碼，整省試點任務(wù)基本完成(2)數(shù)據(jù)來源于課題組2020年9月對江蘇溧陽的實地調(diào)研材料。。溧陽市地處江蘇省南部，是農(nóng)村改革的先行區(qū)，近年來先后承擔(dān)了國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗、全國鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點、江蘇省社會主義現(xiàn)代化建設(shè)試點等多項改革任務(wù)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，溧陽市聚焦清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革兩項硬任務(wù)，采取一系列有力措施，推動改革不斷走向深化。截至2020年9月底，溧陽市188個行政村中完成改革的村有186個，構(gòu)建村級股份經(jīng)濟合作社185個，合作聯(lián)社1個(3)同上。。

溧陽市的改革實踐表明，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中將頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新密切結(jié)合，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，立足本地實際推出一系列創(chuàng)新性改革舉措，可以有效化解社會矛盾，解決歷史遺留問題，從而順利完成改革任務(wù)。當前，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得決定性進展并進入掃尾階段。“十四五”時期的改革目標是，按照中央既定部署，加快完成剩余改革任務(wù)，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。溧陽市在推進改革中遇到的困難與挑戰(zhàn)有一定的共性特征，其解決問題的思路也具有一定的推廣價值。本文將從全國層面闡述改革面臨的困難挑戰(zhàn)，并結(jié)合江蘇省溧陽市的案例觀察，分析改革阻點的破解路徑，為進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出政策建議。

二、文獻綜述與研究框架

當前，我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)由全面推開向深化拓展轉(zhuǎn)型，分析制約下一步改革面臨的問題與挑戰(zhàn)，顯得尤為緊要。從現(xiàn)有研究來看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既有制度上的缺陷，又有實踐上的挑戰(zhàn)。法律、政策等制度性約束影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進程，改革互動性和整體性的缺失，也導(dǎo)致改革效應(yīng)無法充分發(fā)揮[2-4]，而傳統(tǒng)理論中的“非集體化”和“私有化”無法充分解釋市場經(jīng)濟改革是否必然導(dǎo)致分散化和私營化[5]。在實踐層面，當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中面臨改革不平衡不充分、部分地方改革工作不規(guī)范、集體資產(chǎn)經(jīng)營管理水平不高、政策支持力度有待加強等多方面的挑戰(zhàn)[6]7-8，還需要解決是否設(shè)置集體股、是否允許現(xiàn)金股、股權(quán)固化和股權(quán)動靜態(tài)管理等待商榷的治理問題[7]。

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度性難題

從法律層面看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項綜合性改革，但制度建設(shè)嚴重滯后，阻礙了改革的有序推進。目前，國家層面還缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟組織方面的專門法律，也沒有司法解釋，僅黑龍江省等個別省份出臺了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例等地方性法規(guī)或政府規(guī)章。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的依據(jù)更多地停留于政策層面，缺乏全國性、系統(tǒng)化的法治保障[8]。改革后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖被界定為特別法人，但立法中沒有配套的具體制度來保障和落實其特別法人地位，導(dǎo)致新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的核算體系、運營機制和監(jiān)督管理等無法可依，也導(dǎo)致其不具備完整的市場經(jīng)濟主體地位[9]。同時，集體收益分配權(quán)的成員權(quán)制度缺失，集體成員股權(quán)的法理亟需厘清，對集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)益的保障、集體經(jīng)濟組織功能作用的有效發(fā)揮等造成影響[10]。

從政策層面看，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革缺乏相應(yīng)的政策支持。試點地區(qū)普遍反映，支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的措施力度還不夠，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政策完備程度還比較低。一方面，各試點在改革過程中雖然有一定的財政經(jīng)費支持，但總體上多數(shù)地區(qū)處于自主改革的狀態(tài)，缺乏中央、省、市、縣健全的財政分擔(dān)機制[11-12]；另一方面，中央缺乏配套的稅收支持政策，改革引發(fā)的農(nóng)村金融需求擴張不能得到滿足[13]，改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也因過重的稅收負擔(dān)，影響了農(nóng)民參與改革的積極性。同時，無論是在一些集體資產(chǎn)相對薄弱的地區(qū)，還是在集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，都存在嚴重的人才流失現(xiàn)象。人才支持政策缺失，導(dǎo)致激勵機制不完善、培育機制不健全，集體經(jīng)濟組織能人留不住、不敢干、不愿干問題突出[14]。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實困境

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以細分為清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置與管理、集體經(jīng)濟組織構(gòu)建等諸多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)在推進改革時都有可能遇到現(xiàn)實性挑戰(zhàn)，從而對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的整體進程形成制約。

第一，開展清產(chǎn)核資，進行折股量化，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。清產(chǎn)核資過程中主要面臨著資源產(chǎn)權(quán)界定不清晰、權(quán)能不完整[15]，產(chǎn)權(quán)讓渡不順暢、交易成本高[16]等問題。清產(chǎn)核資完成后，對集體資產(chǎn)折股量化的范圍也存在3種爭議：一是僅對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進行量化，而不對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化；二是僅對集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化，而不對資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)進行量化；三是把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化范圍。在量化方式上既可以統(tǒng)一量化，又可以分步量化，還可以分類量化[17-18]。清產(chǎn)核資和折股量化的操作路徑不同，地區(qū)之間和同一地區(qū)內(nèi)差別都比較大，這對于改革績效的發(fā)揮產(chǎn)生不利影響。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是判定農(nóng)民是否具有成員權(quán)的身份要素[19]，也是確定集體資產(chǎn)歸屬的基礎(chǔ)[20]。集體經(jīng)濟組織股權(quán)改革關(guān)鍵的股權(quán)分配和治理結(jié)構(gòu)問題，都繞不開成員權(quán)中的身份問題[21]。然而，目前全國尚未制定統(tǒng)一標準，為后續(xù)改革留下隱患[14]。隨著城鄉(xiāng)遷移和人口流動，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)邊界基本明確，但成員界定仍然面臨多方面的挑戰(zhàn)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，各地先后出現(xiàn)“成員股東”“非成員股東”“非股東成員”等多種成員身份，其權(quán)利義務(wù)各不相同，利益沖突也時有發(fā)生。

第三，股權(quán)設(shè)置與管理是由點及面開展經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的重要環(huán)節(jié)。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和改革基礎(chǔ)不同，以“農(nóng)齡”還是“人頭”為主要依據(jù)設(shè)置股權(quán)沒有統(tǒng)一標準[18]，集體股是否設(shè)置，也取決于集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟能力，以及為成員提供公共服務(wù)的不可替代性[7]。中央提倡不保留集體股，但也沒有明確反對，而是將決定權(quán)交給村集體經(jīng)濟組織。因此，集體股是否保留、保留多少、后續(xù)如何處置等都成為擺在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面前的問題。另外，隨著城鄉(xiāng)間人口加速流動和城鄉(xiāng)融合的加快推進，股權(quán)選擇靜態(tài)管理還是動態(tài)管理，與集體股處置問題疊加，成為后續(xù)深化改革的一道難題。

第四，目前來看，全國大多數(shù)地區(qū)均成立了村級股份經(jīng)濟合作社，少部分地區(qū)基于不同的改革目標取向和改革內(nèi)容選擇了不同的改革單元，產(chǎn)生了“村-組”兩級單元、“村-組”復(fù)合單元及村級整合單元3類不同的改革實踐[22]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革落實到哪一層級、改革單元的執(zhí)行效率如何，在學(xué)界還存在爭議。以行政村作為單一改革單元，雖然改革推進效率高，但農(nóng)民協(xié)商議事與民主決策參與程度低；將改革單元延伸拓展至村民小組或自然村層級，乃至非建制的利益共同體層級，群眾協(xié)商議事與民主決策得以有效激活，但試點效率受到影響[23]。從實際效果看，不同的改革單位選擇各有利弊，不能一概而論，但實踐中出現(xiàn)的一些改革單元與資產(chǎn)歸屬單元不匹配等問題，需要認真對待并加以解決。

(三)研究框架與基本思路

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革旨在構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，以保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。正如2016年中共中央國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》所提出的，要“明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟”。2020年中央一號文件再次提出，要“探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑”。如圖1所示，改革涉及的清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置與管理、集體經(jīng)濟組織構(gòu)建等環(huán)節(jié)，在實踐中都有可能面臨來自經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化和改革操作路徑不同等多方面的挑戰(zhàn)。比如，資產(chǎn)存量不一的村莊合并后，清產(chǎn)核資范圍擴大，集體資產(chǎn)有被平調(diào)的風(fēng)險，股份量化也面臨公平性問題；城鄉(xiāng)之間人口流動加速，界定進城務(wù)工農(nóng)民和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的成員身份易引發(fā)管理困擾；受集體股去留與設(shè)置比例的影響，公平與效率面臨權(quán)衡取舍，股份權(quán)能拓展也會受限；集體經(jīng)濟組織構(gòu)建面臨資產(chǎn)權(quán)屬邊界與改革單位協(xié)調(diào)問題。針對這些問題，溧陽在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，充分發(fā)揮基層智慧，因地制宜采取了分階段量化資產(chǎn)、成員權(quán)與股權(quán)適度分離、設(shè)立集體機動股與按貢獻比例認購股權(quán)、實行“村-聯(lián)社-組”三級管理等創(chuàng)新性舉措，為破解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的阻點提供了參考借鑒。

圖1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的阻點與破解路徑研究框架

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革阻點

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣，內(nèi)容豐富，流程嚴密，是一項政策性、專業(yè)性、操作性都很強的工作。由于自然稟賦、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟水平等方面的差異，各地的改革側(cè)重點各不相同[6]239，加之改革推進的過程也是村莊布局和人口結(jié)構(gòu)快速變化的過程，這又進一步增加了改革任務(wù)的復(fù)雜性和艱巨性。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化相互嵌套，給清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)管理等帶來不同程度的挑戰(zhàn)。

(一)清產(chǎn)核資：村莊合并模糊集體資產(chǎn)所有權(quán)邊界

農(nóng)村集體資產(chǎn)主要分為資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性等3類資產(chǎn)。每一類資產(chǎn)的特性不同、形態(tài)各異，但都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員共同所有的財產(chǎn)，都具有明確的產(chǎn)權(quán)邊界。長期以來，由于農(nóng)村人口和村莊布局相對固定，村莊的邊界也就是農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬的邊界。然而，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制不斷完善，要素市場化配置改革不斷深化，農(nóng)村人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)及其空間分布加劇變化。村莊發(fā)展受到地理環(huán)境、區(qū)位條件、資源稟賦、制度文化等多個因素的綜合影響，呈現(xiàn)出明顯的差異性和合并分化態(tài)勢。2014—2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施的5年間，全國村莊合并或“村改居”持續(xù)推進，行政村和自然村數(shù)量都呈現(xiàn)減少的趨勢。全國行政村數(shù)量由546699個減至526826個，自然村數(shù)量由2701828個減至2451945個，分別減少了3.64%和9.25%(4)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，《2018年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/jstjnj/。。溧陽市盡管行政村數(shù)量保持不變，但自然村數(shù)量由2567個減至2417個，共減少了150個，占5.84%(5)數(shù)據(jù)來源于課題組2020年9月對江蘇溧陽的實地調(diào)研資料。。村莊合并不僅打破了村莊邊界，也使得農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬邊界發(fā)生偏離。中央有關(guān)部門提出，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不能打破原集體的界限，更不能因為村莊的撤并，而任意合并、平調(diào)不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)、資源，改變原有集體資產(chǎn)的權(quán)屬(6)參見2020年8月21日，中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊在全國深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作會議上的講話。。但從現(xiàn)實來看，村莊合并不僅打破了原有的村莊空間布局，改變了集體資產(chǎn)實際管理權(quán)限，也模糊了集體資產(chǎn)所有權(quán)邊界，給以村為主要單位開展清產(chǎn)核資增加了難度。

(二)成員界定：城鄉(xiāng)人口流動引發(fā)成員管理困擾

做好集體經(jīng)濟組織成員界定，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。改革中，各地按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的基本原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，堅持“一村一策”與民主協(xié)商，確定了差別化認定方法。江蘇等地區(qū)在推進改革過程中，還對集體成員身份的資格唯一性、封閉式和靜態(tài)化管理等進行了明確規(guī)定(7)2018年施行的《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》提出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認應(yīng)當按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、資格唯一、群眾認可、公開透明的原則”。。但從全國層面看，由于缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，成員身份界定管理以及相關(guān)權(quán)利的維護越來越受到城鄉(xiāng)人口流動的挑戰(zhàn)。2014—2019年，我國城鎮(zhèn)人口不斷增多，農(nóng)村人口不斷減少，城鄉(xiāng)間流動人口逐年增多，城鎮(zhèn)人口比重從1980年前的不到20%升至2019年的60.6%(8)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局編，《2020中國統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，2020年。。溧陽市的城鄉(xiāng)人口變動趨勢總體與全國保持一致。2015年，溧陽市農(nóng)村人口比重為50.95%，高于城市人口；但2016年城鄉(xiāng)人口比重發(fā)生逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村人口比重驟降至38.25%，而城鎮(zhèn)人口比重增至61.75%，之后幾年差距持續(xù)擴大(9)同①。。城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)變動，除了受人口自然增長等因素影響外，還主要受億萬農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間遷徙的影響。與此同時，近年來，我國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，返鄉(xiāng)農(nóng)民工、大中專畢業(yè)生、退役軍人等各類人員數(shù)量也呈逐年增長趨勢。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員為740萬人，2018年底為780萬人，2019年底為850萬人，其中返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員中的80%為農(nóng)民工(10)2017年數(shù)據(jù)來源于《農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展年度報告(2017年)》，2018年和2019年數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工數(shù)據(jù)來源于人力資源和社會保障部。。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，農(nóng)村承包地、宅基地、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益不斷增多，以集體經(jīng)濟組織成員身份為紐帶的各種問題和矛盾日益凸顯。城鄉(xiāng)之間人口流動，不僅對于長期進城務(wù)工農(nóng)民“三權(quán)”維護提出了更高要求，也對城市人才穩(wěn)定入鄉(xiāng)提出了新挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)融合背景下，成員權(quán)與集體資產(chǎn)股權(quán)分離趨勢越來越明顯，即取得集體資產(chǎn)股權(quán)的人不一定享有集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員也不一定享有全部股份分紅權(quán)利。從某種意義上講，集體經(jīng)濟組織成員身份界定問題已經(jīng)在很大程度上表現(xiàn)為當期經(jīng)濟利益分配與長期收益權(quán)博弈問題，而這些問題在城鄉(xiāng)人口加速流動的情況下變得更加復(fù)雜。

(三)股權(quán)設(shè)置：集體股的取舍及股權(quán)管理方式

股權(quán)設(shè)置和管理是推進股份合作制改革的重點內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村治理的重要體現(xiàn)。股權(quán)管理方式?jīng)Q定了股份權(quán)能的實現(xiàn)路徑[7]。關(guān)于是否設(shè)立集體股，各地主張不一，而中央對于集體股的取舍及比例也沒有明確標準，導(dǎo)致各地改革操作差異較大。從表1可以看出，全國集體股占總股數(shù)的15.72%，但是有的地區(qū)相對較高，比如北京的占比高達29.78%；也有部分地區(qū)基本不設(shè)集體股，比如天津的集體股只占1.08%。成員界定的價值目標是實現(xiàn)對集體財產(chǎn)的分配正義，而股權(quán)設(shè)置及管理是成員權(quán)行使的拓展和延伸，涉及更多的是發(fā)展層面的問題。對于股權(quán)管理是選擇隨人口增減變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理模式，還是不隨人口增減變動而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式，抑或是動靜結(jié)合管理模式，關(guān)鍵要看能否在維護公平的基礎(chǔ)上更多地體現(xiàn)效率，形成成員對集體經(jīng)濟發(fā)展貢獻的有效激勵。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐加快，鄉(xiāng)村振興人才需求愈發(fā)強烈，社區(qū)成員與集體成員交錯混居成為常態(tài)，集體經(jīng)濟組織成員邊界勢必打破。與之相適應(yīng)，集體股份價值如何評估、集體資產(chǎn)股份權(quán)能如何拓展、非集體成員如何繼承股份，以及在股權(quán)抵押擔(dān)保過程中如何建立風(fēng)險防控機制等，都是當前和未來一段時期深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的迫切問題。

表1 2019年農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員股和集體股分配情況

(四)組織構(gòu)建：資產(chǎn)權(quán)屬邊界與改革單位不匹配

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，在開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面具有重要功能作用。長期以來，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)主要由“鎮(zhèn)-村-組”三級管理，但以組為基礎(chǔ)；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后則逐漸過渡為以村級管理為主。如表2所示，全國完成改革的單位大部分集中在村一級，比重為61.99%，而江蘇省高達92.62%。相應(yīng)地，集體資產(chǎn)量化后的主體也集中在村一級，比如全國改革時點量化資產(chǎn)村級占84.93%，江蘇村級資產(chǎn)高達97.67%。但是，如果將表2和表3結(jié)合起來看，可以明顯發(fā)現(xiàn)改革時點資產(chǎn)量化的單位與改革推進單位存在不一致、不匹配等現(xiàn)象。比如，全國改革時點組級量化資產(chǎn)占11.72%，但完成產(chǎn)權(quán)制度改革的組級單位占比卻高達37.95%，二者相差近26百分點。這說明，一方面我國不同區(qū)域之間農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬邊界差異性較大，另一方面也從側(cè)面反映了一些地區(qū)在推進改革過程中，改革單位選擇不合理，沒有嚴格按照集體資產(chǎn)所有權(quán)邊界實施改革。從長遠角度看，資產(chǎn)權(quán)屬與改革單位不匹配會對集體經(jīng)濟組織構(gòu)建的層級選擇及功能發(fā)揮帶來影響，也有可能導(dǎo)致集體資產(chǎn)無法覆蓋到相應(yīng)的集體成員。

表2 2019年完成產(chǎn)權(quán)制度改革單位數(shù)

表3 2019年改革時點量化資產(chǎn)情況

四、破解集體產(chǎn)權(quán)制度改革阻點的路徑探索：江蘇溧陽的經(jīng)驗

溧陽市在江蘇省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進程中起步雖然相對較晚，但后期推進較快，在清產(chǎn)核資、成員界定、股份設(shè)置等方面形成了一些典型經(jīng)驗。調(diào)研團隊實地考察了天目湖村、河西村，并與南村、錢家社區(qū)和唐家村等干部群眾進行了座談交流。這些村在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中都遇到了不同的難題，但也都不約而同地聚焦重點難點，以多樣性、差異化的改革，積極尋求改革阻點的破解路徑，取得了明顯成效。改革后組建的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了新載體。2019年，溧陽村級集體經(jīng)濟總收入4.3億元，比2018年增長11.98%，其中村級經(jīng)營性收入3.01億元，比2018年增長24.9%(11)數(shù)據(jù)來源于課題組2020年9月對江蘇溧陽的實地調(diào)研資料。。

表4 調(diào)研走訪各村的基本情況、改革問題和創(chuàng)新做法

(一)分階段量化資產(chǎn)，緩解村莊合并矛盾

一般而言，實施村莊合并的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，很少會出現(xiàn)經(jīng)濟條件相差不大、集體資產(chǎn)規(guī)模相同等情況。在這種情況下，如果改革中把村莊合并之后的資產(chǎn)平均量化給所有成員，就會產(chǎn)生不公平問題。因此，對合并后的村莊進行集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和股份量化時，必須充分考慮原各村集體經(jīng)濟組織成員的資產(chǎn)存量、貢獻程度和意愿要求。溧陽市天目湖村屬于集鎮(zhèn)村，由東陵、楊家邊和莘塘3個大隊并村成立。3個村莊不僅合并時間不一，而且集體存量資產(chǎn)各異。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，天目湖村通過召開村民代表會議，以村莊合并時間為節(jié)點，對照3個村莊兩個并村節(jié)點的財務(wù)報表，創(chuàng)造性地依照不同時期的集體資產(chǎn)貢獻值配置股權(quán)，將村集體資產(chǎn)量化分為3個階段：第一階段為2001年12月31日，東陵村與楊家邊村合并時的賬面凈資產(chǎn)；第二階段為2002年1月1日至2009年12月31日，東陵村、楊家邊村再次與興塘村合并期間增加的凈資產(chǎn)；第三階段為2010年1月1日至2019年8月31日，3村合并后增加的凈資產(chǎn)。具體做法是，將2001年并村前的資產(chǎn)按固定股值確給原東陵村集體成員，將2001年至2009年間增加的凈資產(chǎn)分攤給原東陵村集體成員和楊家邊村集體成員，最后將2009年至2019年間增加的凈資產(chǎn)分攤給所有村集體成員，最終經(jīng)過3次凈資產(chǎn)量化分配到個人，再進行疊加，按400元/股進行核算，從而得出原東陵村每個成員核股19股，原楊家邊村每位成員核股17股，原興塘村每位成員核股10股，合計天目湖村股份經(jīng)濟合作社享受股權(quán)1874戶6474人。這個案例說明，合并后的村莊進行清產(chǎn)核資，通過分段量化資產(chǎn)和差異化配股，既考慮了不同成員的貢獻度，又平等保護了成員發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)了經(jīng)濟效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

(二)靈活界定成員身份，防止“兩頭空”和“兩頭占”

在城鄉(xiāng)人口加速流動的背景下，針對股權(quán)固化后成員新增、變更、注銷等情況，溧陽市通過建立動態(tài)調(diào)整機制，妥善化解因成員身份界定引發(fā)的矛盾。為擴大改革覆蓋面和受益面，溧陽市鼓勵成員資格從寬界定，充分考慮婚嫁女、小城鎮(zhèn)戶口等不同群體的利益。比如，針對成員去世后的股份繼承問題：如果無子女等法定繼承人，去世后其股份回歸到村里轉(zhuǎn)為集體股；如果有子女等法定繼承人，但屬于非成員的，可以繼承股份享受分紅，但是不具備成員資格，杜絕“兩頭占”現(xiàn)象。同時，關(guān)于成員的遷入遷出，尤其是小城鎮(zhèn)戶口問題，溧陽推行成員與股權(quán)的合理分離，防止出現(xiàn)“兩頭空”現(xiàn)象。比如，溧陽市南村有一農(nóng)戶家庭成員原均為社渚鎮(zhèn)周城村人，1987年該農(nóng)戶家庭中的兒子過繼到南村的一個親戚家，同時全家戶口都遷至南村，并于1992年在南村的宅基地上蓋了新房。1998年二輪承包時，該農(nóng)戶其原先在社渚鎮(zhèn)周城村的承包地和宅基地全部被收回并分配給其他成員。在本次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，因其在南村無承包地且宅基地取得不符合法律法規(guī)，無法界定其為南村集體經(jīng)濟組織成員。同時，由于該農(nóng)戶家庭成員的戶口已經(jīng)遷出社渚鎮(zhèn)周城村，且于二輪承包之前其承包地和宅基地均被收回，因此其也不具備周城村集體經(jīng)濟組織成員資格，出現(xiàn)“兩頭空”現(xiàn)象。針對這種情況，經(jīng)過南村村民會議表決，該戶最終被界定為集體成員，主要考慮是賦予其在該村享有宅基地分配的權(quán)利，從而保障基本居住權(quán)，但是不享受集體股權(quán)。一般而言，成員權(quán)所能衍生出的財產(chǎn)利益及其他權(quán)益存在于其與集體的內(nèi)部關(guān)系之中。然而，在城鄉(xiāng)人口加速流動的背景下，基于成員身份為紐帶的利益關(guān)系將更加復(fù)雜多變。這種改革做法通過成員權(quán)與集體股權(quán)的適度分離，將成員權(quán)兼具的身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性拆分重組，有效化解了矛盾，維護了成員基本權(quán)益。

(三)設(shè)立集體機動股，完善股權(quán)設(shè)置與管理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及成員人數(shù)多、流動性大，許多需要核實的信息年代久遠，導(dǎo)致成員資格界定范圍較模糊。同時，有的村戶籍造冊不完整、信息不完備，有的村改革靈活性不足，且各地改革信息不聯(lián)網(wǎng)、無法比對，容易出現(xiàn)成員資格界定不完善、股權(quán)設(shè)置不合理等問題。溧陽市在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，創(chuàng)新性地提出按村級量化資產(chǎn)的一定比例設(shè)置集體機動股，專門用于因信息不全、工作失誤而造成的成員股權(quán)錯漏登記等問題。例如，戴埠鎮(zhèn)河西村股份經(jīng)濟合作社只設(shè)個人股，不設(shè)集體股。個人股由人口股和集體機動股組成，人口股占可量化資產(chǎn)總額的72%，集體機動股占可量化資產(chǎn)總額的28%。機動股的設(shè)立，實質(zhì)上相當于彈性化的集體股，但是目標指向解決個人股份量化糾偏問題。改革基本完成后，如果發(fā)現(xiàn)有遺漏人員，可以隨時進行登記，通過相關(guān)程序調(diào)整股份，為解決歷史遺留問題留足空間。另外，為充分拓展股份權(quán)能，錢家社區(qū)結(jié)合實際情況，充分考慮集體成員對集體經(jīng)濟發(fā)展壯大所作的貢獻度，創(chuàng)新性提出股權(quán)認購方案。具體來講，主要按照“貢獻越大，回報就多，兼顧平衡，差別認購”基本原則，將個人認購股權(quán)方案分為11檔：20股、16股、14股、12股、11股、8股、6股、5股、4股、3股、2股，讓成員自愿分檔認購。同時，該村還結(jié)合宅基地制度改革設(shè)立貢獻股，試點推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員加入機制，既保障了成員的集體收益權(quán)，激發(fā)了集體成員的積極性和主動性，也為新成員加入集體開辟了途徑。

(四)細化組織架構(gòu)，分層推進改革

實行集體資產(chǎn)精細化管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)，不僅有利于資產(chǎn)保值增值，還有助于健全鄉(xiāng)村治理體系。溧陽市唐家村共12個村民小組，早在2009年就自主完成了改革任務(wù)。自2009年開始，唐家村自發(fā)分片發(fā)展集體經(jīng)濟，構(gòu)建了平陵、江南、中興、興益4個組級股份經(jīng)濟合作聯(lián)社，每個聯(lián)社由3個村民小組構(gòu)成，成為村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要載體。經(jīng)過多年發(fā)展，唐家村形成了相對固定的運行模式，每個村民小組有各自的集體資產(chǎn)，每個聯(lián)社也有一定的集體經(jīng)營性收入。根據(jù)新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，唐家村完成了清產(chǎn)核資、成員界定和股份量化等任務(wù)，但并沒有建立起村一級集體經(jīng)濟組織。2020年，唐家村根據(jù)最新政策要求，積極探索“二次改革”路徑，在對村組級資產(chǎn)進行核實后，創(chuàng)造性地將4個組級股份聯(lián)社確定為村級股份社股東，從而形成“村-聯(lián)社-組”三級資產(chǎn)管理及組織體系。這種改革遵循了“自下而上”的改革路徑，既不改變當前分紅模式，又優(yōu)化升級了管理模式，還破解了資產(chǎn)權(quán)屬邊界與改革單位不匹配問題。

五、思考與建議

雖然我國大部分地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進展順利、成效明顯，但各地改革不平衡不充分問題仍十分突出。針對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的任務(wù)及可能遇到的問題，立足溧陽改革創(chuàng)新取得的經(jīng)驗，就如何推動改革向縱深發(fā)展，更好地發(fā)展新型集體經(jīng)濟，提出以下幾點建議：

第一，頂層設(shè)計與基層實踐聯(lián)動考慮，加強專項政策連貫性。在堅持改革基本原則的前提下，頂層設(shè)計與基層實踐需要聯(lián)動考慮，不斷將改革推向深入。鑒于我國農(nóng)村人員構(gòu)成千差萬別，由國家制定統(tǒng)一的成員身份界定標準，既難以覆蓋全面，又容易激化矛盾，從而影響社會穩(wěn)定。而由縣級以上人民政府出臺成員身份確認的指導(dǎo)意見，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主協(xié)商確定具體標準，可以發(fā)揮村級組織的自主性，進一步激發(fā)改革內(nèi)生動力。同時，要確保成員制度與股權(quán)制度、治理制度和經(jīng)營管理制度等相互配合，從整體上完善集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部運行機制，注重專項政策連貫性，提高不同政策間的協(xié)調(diào)性，激發(fā)改革的綜合效應(yīng)，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

第二，應(yīng)用差異化改革方式，促進發(fā)展成果均等共享。由于我國各地農(nóng)村發(fā)展差別較大，在確保改革進程與村莊演化進程相匹配的前提下，應(yīng)注重探索差異化、多元化的改革方式，創(chuàng)造性落實改革目標任務(wù)。比如，在資產(chǎn)量化方面，要在明確農(nóng)村集體資產(chǎn)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮集體資產(chǎn)的積累、發(fā)展歷程，分步驟、分階段量化集體資產(chǎn)。特別是對于實施過村莊合并的村集體經(jīng)濟組織，更要充分考慮不同成員集體的歷史貢獻，維護成員集體的合法權(quán)益。在股權(quán)設(shè)置方面，要做到靜態(tài)量化和動態(tài)管理相結(jié)合，將集體股的設(shè)立定位于機動股，并逐步全部量化到成員個體。同時，要多元化設(shè)置股權(quán)，根據(jù)需要合理配置人口股、貢獻股、崗位股等，妥善處理非成員的法定繼承人股權(quán)繼承問題以及村黨組織書記兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)人“一肩挑”問題。在股權(quán)管理方面，還要加快探索拓展集體資產(chǎn)股份繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，賦予集體成員更加完整的財產(chǎn)權(quán)利。

第三，合理劃分產(chǎn)權(quán)與管理邊界，有序推進政經(jīng)分離。農(nóng)村集體經(jīng)濟的權(quán)利主體是成員集體，農(nóng)村集體資產(chǎn)的行使主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要在明確權(quán)利主體和行使主體的前提下，將農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，并充分考慮不同層級的改革需求，合理劃分集體資產(chǎn)管理邊界，適當縮短縱向管理鏈條，提高管理效率。另外，與村民委員會的自治功能不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要職能是對農(nóng)村集體資源資產(chǎn)進行經(jīng)營管理。從長遠角度看，要穩(wěn)步擴大“政經(jīng)分離”試點范圍，按照“行政事務(wù)歸村(居)民委員會，經(jīng)濟職能留在集體經(jīng)濟組織”的原則，理順集體經(jīng)濟組織和村委會之間的職能關(guān)系，注重對“村改居”地區(qū)集體經(jīng)濟組織發(fā)展走勢進行預(yù)判和調(diào)查，加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位等重大問題的研究。

第四，構(gòu)建多元化政策支持體系，扭轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟組織弱勢地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于特別法人，是勞動聯(lián)合和資本聯(lián)合的統(tǒng)一體，其法人財產(chǎn)具有特殊性。當務(wù)之急是要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織平等的市場主體地位，再研究構(gòu)建一套特殊的保護制度和政策體系。在目前的國家稅收政策下，建議有關(guān)部門盡快出臺集體經(jīng)濟組織專項稅收優(yōu)惠政策，通過直接免除、先征后返、參照小微企業(yè)納稅或執(zhí)行綜合稅率等多種途徑，減輕集體經(jīng)濟發(fā)展稅收負擔(dān)。同時，要盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織適用于哪一種財務(wù)會計制度，確定會計核算、財務(wù)管理的基本依據(jù)，并聯(lián)合有關(guān)部門對法人變更轉(zhuǎn)隸、資產(chǎn)移交等作出規(guī)定。為適應(yīng)新形勢新要求，還要盡快出臺關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)與財務(wù)管理工作等方面的意見，進一步鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效，維護、實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員各項權(quán)益。