朱火云，丁煜

(1.暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院， 廣東 廣州 510632；2. 廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，中國當前的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾在中國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域尤為突出，養(yǎng)老服務(wù)供需失衡呈現(xiàn)顯著的地區(qū)、城鄉(xiāng)與群體的特點。老齡事業(yè)“十三五”規(guī)劃將中國未來養(yǎng)老模式界定為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”。然而，在代際關(guān)系弱化、家庭負擔沉重、人力資源持續(xù)流失、基礎(chǔ)設(shè)施長期缺位、財政投入嚴重不足等多重因素的共同作用下，這一養(yǎng)老模式很難在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾尤其突出，家庭養(yǎng)老服務(wù)缺口比城市高出20%[1]。根植于中國農(nóng)村地區(qū)長期形成的鄰里互助、宗親會等傳統(tǒng)互助文化，互助養(yǎng)老模式與農(nóng)村現(xiàn)狀相契合，被視為未來中國農(nóng)村養(yǎng)老的出路并為政府所認可[2]。2011年國務(wù)院在《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》中就明確提出，以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經(jīng)濟，積極探索農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式。

起源于2008年河北省肥鄉(xiāng)縣的“互助幸福院”是農(nóng)村互助養(yǎng)老新模式的典范，被民政部稱贊為“村集體辦得起，老人住得起，政府支持得起”的養(yǎng)老模式，并在全國推廣。截至2019年底，全國共建立了9.0萬個農(nóng)村互助幸福院。各地的實踐模式皆以肥鄉(xiāng)縣為藍本，即按照“村級主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”的原則實施“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”的社會化養(yǎng)老。與傳統(tǒng)自發(fā)形成的鄰里互助不同，基于幸福院的農(nóng)村互助養(yǎng)老由政府及村委發(fā)起并主導(dǎo)實施，建立制度化的服務(wù)供給機制；與其他養(yǎng)老模式不同，互助養(yǎng)老不僅改變了政府作為單一供給主體的格局，鼓勵多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)供給，而且引入積極老齡化理念，將老年人視為養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者而不再僅是被動的接受者。“互助”是農(nóng)村幸福院的靈魂與優(yōu)勢，是合作生產(chǎn)的典型形式。體制機制順暢、運轉(zhuǎn)高效的互助幸福院對于解決中國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴重短缺問題具有重要的現(xiàn)實意義和推廣價值。因此，剖析幸福院的合作生產(chǎn)機制，分析其面臨的主要困境，是診斷制度運行狀況、提升制度實施效果、優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。本研究選取農(nóng)村互助幸福院發(fā)展較好的X市為典型個案進行深入分析，所用資料皆來自課題組于2019年7—11月期間進行的田野調(diào)查。

二、合作生產(chǎn)的概念框架

公共服務(wù)供給研究始終圍繞3個核心命題展開：誰來提供、提供什么以及如何提供。前兩個問題已基本達成共識，而提供方式尚存較大爭論，提供主體和提供內(nèi)容的不同決定了提供方式的巨大差異[3]。Ostrom等學(xué)者將供給角色進一步區(qū)分為提供與生產(chǎn)兩個環(huán)節(jié)，使公共服務(wù)供給方式更趨多樣化，如公私合營、公私伙伴關(guān)系、公建民營、民辦公助等，其實質(zhì)是通過公共服務(wù)多元主體的混合供給，以實現(xiàn)協(xié)同增效的目標[4]。不論哪一種模式，提供者仍然是政府，政府負責公共服務(wù)的類別、規(guī)模、質(zhì)量、方式以及優(yōu)先次序的決策，同時履行資金籌集與監(jiān)管責任；其差別在于生產(chǎn)者的多元化，生產(chǎn)者除政府外，還引入了市場、社會組織、社區(qū)等主體，負責設(shè)計、建設(shè)、制造、經(jīng)營、維護等技術(shù)性服務(wù)。然而，公共服務(wù)的混合供給只是整合各個供給主體的系統(tǒng)論觀點，沒有根本改變服務(wù)對象作為被動接受者的地位、服務(wù)需求表達機制不暢等問題[5]。20世紀80年代以來，由于多元主體合作的普遍化與復(fù)雜化、次貸危機爆發(fā)導(dǎo)致的財政緊縮、市民社會和群體自我認同意識持續(xù)衰退，由Whitaker提出，并經(jīng)由Brudney、England以及Ostrom等學(xué)者推進的合作生產(chǎn)理論因其創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式而受到越來越多學(xué)者的關(guān)注[6-8]。

合作生產(chǎn)是指受雇的組織成員與直接參與服務(wù)提供的公民在服務(wù)生產(chǎn)的授權(quán)、設(shè)計、遞送、評估4個階段的協(xié)同關(guān)系[9]。與福利多元主義不同，合作生產(chǎn)將服務(wù)供給主體簡化為兩類：一類是基于自上而下縱向整合機制的組織成員，包括公務(wù)員及長期或臨時受雇于政府并為公民提供公共服務(wù)的專業(yè)人員；另一類是基于民主協(xié)商橫向協(xié)調(diào)機制的社會成員，即同時作為服務(wù)的接受者和提供者的非專業(yè)的公民個體及組織[10]。合作生產(chǎn)將公民置于更核心的地位，賦予了政府和公民全新的角色[11]。政府的角色不僅要回應(yīng)公民需求，提供與之匹配的公共服務(wù)，更重要的是作為引導(dǎo)者，引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)生產(chǎn)；公民的角色也由簡單的需求表達者、服務(wù)消費及評價者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的創(chuàng)造者[12]。合作生產(chǎn)模式下的公共服務(wù)也從“為公民提供公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝晒?參與)提供公共服務(wù)”[13]。

這一理論與近年來中國創(chuàng)新社會治理，推進基層社會治理現(xiàn)代化實踐不謀而合?；鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化的根本要義就是強調(diào)從以往政府行政管理本位向多主體協(xié)同共治的邏輯轉(zhuǎn)變[14]。隨著農(nóng)村由家族型鄉(xiāng)土社會向“無主體熟人”的后鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)變，村落文化與家族支持持續(xù)式微，互助傳統(tǒng)漸趨消融；以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的農(nóng)村土地制度改革侵蝕了村集體賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)；以勞動力為主體的城鄉(xiāng)人口流動打破了多代共居模式，割裂了代際服務(wù)遞送的紐帶，家庭養(yǎng)老難以為繼[15]。目前農(nóng)村地區(qū)缺乏強有力的單一治理主體的客觀現(xiàn)實，迫切要求能夠整合政府、村委、村民及其他主體，形成協(xié)同治理體系，合作生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)，積極應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，保障老年人福祉[16]。留守老人、留守婦女將成為化解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資源總體性短缺和結(jié)構(gòu)性失衡等“元問題”的重要資源[17]。農(nóng)村互助養(yǎng)老正是基于“自助-互助”理念，充分挖掘中低齡老年人的人力資源，整合政府、社區(qū)、社會組織等多元組織力量，為有需要的老人提供服務(wù)的養(yǎng)老模式，是具有中國特色的合作生產(chǎn)典型形式[18]。

基于合作生產(chǎn)的互助養(yǎng)老是政府治理與村民自治在農(nóng)村基層治理的互動過程中逐漸探索形成的，體現(xiàn)了縱向整合機制與橫向協(xié)調(diào)機制的互補性以及有效銜接的優(yōu)越性[19]。理論上，一方面，盡管宗族、鄰里、親友互助歷史悠久、分布廣泛，但也面臨著分散化、臨時性等規(guī)范缺位、法治不力和能力不足等的掣肘，政府參與是該模式得以全面推廣、規(guī)范運行和持續(xù)發(fā)展的重要保障；另一方面，政府組織的官僚化、回應(yīng)性不足等問題的存在使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需要以基層群眾為補充[20]。但是，縱向機制與橫向機制的力量失衡在實踐中更為普遍。隨著參與的逐步深入，政府主導(dǎo)型嵌入角色不斷強化，而社會力量與公民則被邊緣化和形式化，導(dǎo)致合作生產(chǎn)的制度優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村互助養(yǎng)老的治理效能[21]。遺憾的是，從雙向機制探討農(nóng)村互助養(yǎng)老合作生產(chǎn)運行機制的文獻并不多，本文借助典型案例深入剖析這一機制在幸福院的運行情況與面臨的主要困境，并為未來的發(fā)展創(chuàng)新提出相關(guān)政策建議。

三、幸福院的合作生產(chǎn)模式與運行機制

(一)X市幸福院的發(fā)展狀況及樣本介紹

2015年，X市民政局在民政部及省民政廳的指導(dǎo)下印發(fā)了《農(nóng)村幸福院管理辦法》，就幸福院的定位、服務(wù)對象、主體責任、管理制度、資金保障等方面做了詳細規(guī)定。此后，區(qū)、鎮(zhèn)(街道)兩級政府分別制定了相關(guān)配套政策，積極推進農(nóng)村幸福院的制度化建設(shè)，基本搭建起了幸福院的制度框架和網(wǎng)格化布局。2018年底，X市幸福院達到123個；2019年底實現(xiàn)了對151個農(nóng)村社區(qū)的全覆蓋。作為幸福院建設(shè)的先進典型地區(qū)，X市已有5個幸福院獲評省級五星級幸福院，占全省的1/5。服務(wù)內(nèi)容方面，X市幸福院定位為日常生活照料與休閑娛樂服務(wù)。從2018年起，通過政府購買的形式推行助老員制度，按照每個村1～2名的標準，由社工機構(gòu)聘用本村中老年婦女作為助老員，向高齡失能半失能老年人提供助餐、助潔、助醫(yī)、助行、助樂和助急等上門服務(wù)。

為了深入了解X市農(nóng)村互助幸福院的組織結(jié)構(gòu)、管理制度、運行機制與實施效果，本研究選取典型幸福院并進行深度訪談。課題組成員于2019年7月至11月進行田野調(diào)查，采用半結(jié)構(gòu)式的訪談法，訪談對象包括市民政局養(yǎng)老服務(wù)處負責人、3家幸福院(分別為DM幸福院、HC幸福院、WF幸福院)所在村莊的村委、幸福院院長、老年協(xié)會的小組長、助老員、其他參與老人。其中，幸福院院長、老年協(xié)會的小組長均為老年人，助老員為中老年婦女。為保證調(diào)查質(zhì)量，在入戶前對訪談員進行了集中培訓(xùn)和模擬訪談；正式調(diào)查時兩人一組，并配備一名當?shù)厝俗鳛榉g，訪談過程中在征求訪談對象同意的前提下進行全程錄音。訪談結(jié)束后，每位訪談員單獨整理訪談資料，兩份資料進行交叉對比，對存在爭議的內(nèi)容根據(jù)錄音材料進行甄別，必要時再次向訪談對象追訪。

(二)X市幸福院的合作生產(chǎn)模式與特點

X市幸福院通過整合政府、村委、老年人和社會組織等多元主體，構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)共建共治共享的治理格局。通過對F省和X市相關(guān)政策文件的梳理、幸福院的參與式觀察以及利益相關(guān)者的深度訪談，筆者認為，X市基本建立了以農(nóng)村幸福院為載體，以政府為主導(dǎo)，以自助-互助為手段的制度化養(yǎng)老服務(wù)合作生產(chǎn)模式。它既區(qū)別于具有自發(fā)性、零散性和非組織性等特點的傳統(tǒng)鄰里互助、宗族互助，也與服務(wù)接受者角色表現(xiàn)為單一性、單向性、被動性等特點的機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老不同。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長期短缺的背景下，依托幸福院的新型農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式有其顯著優(yōu)勢，并呈現(xiàn)以下特點：

1.老年人角色的多重性

合作生產(chǎn)最核心的價值理念在于公民角色的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的公共服務(wù)被動接受者的單一角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)需求的積極表達者、主動接受者、供給者、參與者乃至管理者等多重角色。在農(nóng)村幸福院的合作生產(chǎn)過程中，老年人不再等同于需要長期照護的疾病纏身、行動不便、認知障礙的失能者，而是養(yǎng)老服務(wù)的積極參與者和貢獻者。作為需求表達者，幸福院依托老年協(xié)會的小組長，收集老年人需求并將之傳遞給幸福院的管理者與村委，同時在幸福院的日常運營中，老年人有任何意見和建議可隨時向院長和工作人員反映；作為管理者，幸福院院長通常由本村德高望重的老年人擔任，主持幸福院的運營，聘用5～6名老年工作者，負責幸福院的值班工作；作為服務(wù)提供者，WF幸福院聘用了3名老年人，為幸福院老人做飯、打掃衛(wèi)生。

2.自助-互助文化的繼承性與創(chuàng)新性

幸福院的自助-互助特點是其區(qū)別于機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的關(guān)鍵。自古以來，中國農(nóng)村都是典型的熟人社會，以家庭、宗族、村莊為單位將農(nóng)村社區(qū)劃分為若干大小不一，并具有內(nèi)部凝聚、外部封閉等共同特點的單元。在以政府為主導(dǎo)的正式制度與外部資源缺失的背景下，各單元內(nèi)部建立了由家長、族長、村主任主導(dǎo)的非正式的社會、經(jīng)濟乃至文化的“自供給”形態(tài)。其中，“孝子會”“義莊”“居養(yǎng)院”等便是互助養(yǎng)老的典型形式。它根植于中國傳統(tǒng)的孝文化，以血緣、親緣和地緣為紐帶，孕育出了農(nóng)村互助的養(yǎng)老模式。然而，隨著中國農(nóng)村由“凝聚型熟人社會”逐漸走向“無主體熟人社會”的后鄉(xiāng)土?xí)r代，傳統(tǒng)的非制度化互助養(yǎng)老模式難以為繼。幸福院通過由政府建設(shè)、老年人運營的合作生產(chǎn)模式創(chuàng)新了自助-互助形式，具體體現(xiàn)在兩個方面：一是準市場化的互助養(yǎng)老，以聘用(低收費或免費)的方式招募院長、小組長、值班員、志愿者、助老員等中低齡、健康且有奉獻精神的老年人為幸福院的老年人提供服務(wù)；二是非市場化的自助-互助養(yǎng)老，如老年人在幸福院打牌、聊天、健身、跳廣場舞、做飯(HC幸福院和DM幸福院沒有聘請做飯人員，由老年人自己做飯)。

3.政府主導(dǎo)下的制度化

區(qū)別于傳統(tǒng)宗族、鄰里互助模式，農(nóng)村互助幸福院是在各級政府的推動下自上而下建立起來的。幸福院的制度化首先表現(xiàn)為立法先行。國務(wù)院、民政部及各級地方政府出臺了多部文件，如F省民政廳和X市民政局分別制定了《農(nóng)村幸福院基本標準(試行)》《農(nóng)村幸福院管理辦法》，對幸福院的定位、目標、功能、管理及資金保障進行了較為詳盡的規(guī)范。同時，幸福院的制度化還體現(xiàn)在日常管理上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各幸福院內(nèi)部普遍建立了較為完整的管理制度、實施細則、操作指南等，大到人員安排、值班制度、設(shè)施設(shè)備使用與維護，小至用餐時間、菜譜制作與更新等，都有章可循。另外，幸福院的制度化還體現(xiàn)在資金來源的財政化。根據(jù)《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》，各級政府采用分級負擔的原則從社會福利的彩票公益金設(shè)立支出科目，為幸福院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與設(shè)備購置、日常運營提供主要的資金支持。

(三)X市幸福院的合作生產(chǎn)運行機制

按照經(jīng)典的合作生產(chǎn)理論，合作生產(chǎn)過程一般可劃分為授權(quán)、設(shè)計、遞送和評估4個階段，各階段涉及不同的合作生產(chǎn)內(nèi)容以及由此產(chǎn)生的主體間權(quán)責關(guān)系。如圖1所示，在養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的4個階段，分別形成了以各級政府為代表的授權(quán)者，以村委和院長為代表的設(shè)計者，以小組長、助老員和其他老年人為代表的遞送者，以政府、村委和幸福院管理者為代表的評估者的運行體制。其中，政府通過采用逐級授權(quán)的方式最終向村委授權(quán)，與老年人不發(fā)生直接關(guān)系(虛線表示)；由老年人參與的合作生產(chǎn)主要貫穿于服務(wù)遞送階段(粗箭頭表示)，院長等幸福院的管理者以設(shè)計者和評估者身份為老年人提供間接服務(wù)(細箭頭表示)，服務(wù)對象在幸福院內(nèi)部形成了以生活照料和休閑娛樂為主的自助-互助機制(雙箭頭表示)。

圖1 幸福院的合作生產(chǎn)運行機制

1.授權(quán)階段：政府采用逐級授權(quán)的方式最終向村委授予事權(quán)與財權(quán)

農(nóng)村互助幸福院通過自上而下的政府授權(quán)方式建立，為老年人提供制度化、規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)，以期應(yīng)對普遍的老齡化問題。幸福院模式采用上級政府向下級政府逐級授權(quán)并最終向村委授予主辦幸福院的事權(quán)與財權(quán)。自2011年以來，國務(wù)院以及民政部、財政部等印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》等文件，倡導(dǎo)和鼓勵各地區(qū)挖掘傳統(tǒng)互助文化，建立以幸福院為代表的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為農(nóng)村幸福院的建設(shè)指明方向，并提供專項資金支持。在中央政策的指導(dǎo)下，F(xiàn)省X市及所轄各區(qū)分別制定了《農(nóng)村幸福院管理辦法》等。按“村級主辦、政府支持、社會參與、自助互助”的原則，幸福院由村委會主辦，接受鎮(zhèn)政府的監(jiān)督和民政部門的指導(dǎo)，并按政府確定的統(tǒng)一標準建立。

各級政府通過財政撥款授權(quán)村委開展幸福院的建設(shè)與運營，通過政府購買的形式授權(quán)社會組織介入養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與輸送。按照分級撥款、統(tǒng)籌使用的原則，X市民政局按照每個幸福院20萬元的標準從彩票公益金中撥付基建經(jīng)費，不足部分由區(qū)、鎮(zhèn)財政補助，建成后的日常運營經(jīng)費則由各區(qū)、鎮(zhèn)財政解決，資助標準取決于地方財政狀況；老年協(xié)會、康樂家園等半官方性質(zhì)的老年社會組織的專項經(jīng)費、星級幸福院獎勵金等被統(tǒng)籌用于幸福院的日常開支。2019年，被調(diào)查的3家幸福院獲得的來自上級政府的年均財政撥款為5萬元至17萬元(不包括基建經(jīng)費)，其中DM幸福院和HC幸福院配置了助老員，區(qū)政府按照每村10萬元標準下?lián)芙o鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府通過公開招投標形式與第三方社工機構(gòu)簽訂服務(wù)購買合同，由社工機構(gòu)在本村招聘并培訓(xùn)一兩名中老年婦女，以助老員形式委派到幸福院，為失能半失能高齡老人提供護理服務(wù)。

2.設(shè)計階段：幸福院管理者在村委指導(dǎo)下設(shè)計組織結(jié)構(gòu)與管理制度

X市民政局文件明確規(guī)定，幸福院隸屬于村委會，由村委會主辦，不具備獨立法人資格，不擁有獨立銀行賬戶，其財務(wù)收支(含接受社會捐款)統(tǒng)一納入村委會財務(wù)管理。幸福院從選址建院、服務(wù)項目確定到人員招聘均由村委會直接負責；幸福院的規(guī)章制度則由通過招聘組建的管理者初步擬定，最后由村委會討論通過。建立了以村主任負責、院長統(tǒng)籌、管理員值班、組長聯(lián)絡(luò)、助老員協(xié)同配合的組織管理體系。幸福院院長由村委向全村招聘，一般為本村德高望重或曾擔任村委相關(guān)工作的60歲以上已退休的老年人，負責幸福院的日常事務(wù)管理，由村委支付固定工資。以自愿報名的方式，村委從參與幸福院活動的老年人中挑選五六名管理員，采用輪班制，每天由一名管理員負責幸福院的開關(guān)門、衛(wèi)生打掃和設(shè)施維護等工作。類似城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理，各行政村按照地域分布劃分若干小組，以自愿報名的形式挑選一名老年人作為小組長，發(fā)揮上傳下達的作用：向本小組的老年人通知幸福院的活動和安排，宣傳方針政策；向院長轉(zhuǎn)達老年人的意見和建議。老年協(xié)會以補貼的形式給予小組長少量勞務(wù)報酬。

3.遞送階段：小組長、助老員和老年人協(xié)同遞送養(yǎng)老服務(wù)

養(yǎng)老服務(wù)遞送方式取決于服務(wù)類型的特點。目前存在兩種常見的養(yǎng)老服務(wù)類型劃分標準：一是《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》按照服務(wù)地點標準界定的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老3種類型；二是《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見的通知》按照服務(wù)內(nèi)容劃分的生活照料和護理服務(wù)2種類型。X市的幸福院養(yǎng)老服務(wù)類型綜合了兩類劃分標準：一是以生活照料和休閑娛樂為主的院內(nèi)服務(wù)；二是以護理服務(wù)為主的院外服務(wù)。其中院內(nèi)服務(wù)是主導(dǎo)，院外服務(wù)是補充。根據(jù)F省民政廳2017年發(fā)布的《農(nóng)村幸福院基本標準(試行)》，幸福院院內(nèi)服務(wù)對象為60周歲以上、生活能夠自理的老年人，服務(wù)內(nèi)容包括文化娛樂、就餐、午休、教育咨詢、醫(yī)療衛(wèi)生保健等生活照料服務(wù)。其中，文化娛樂、就餐、午休等非專業(yè)類活動由參與老人自助-互助開展，教育咨詢、衛(wèi)生保健等專業(yè)類服務(wù)由幸福院聘請專業(yè)人員以舉辦講座或義診的方式提供。院外的護理服務(wù)由助老員上門入戶，通過走訪調(diào)查、建立健康檔案、協(xié)助老年人緊急救援等方式為老年人提供服務(wù)，同時協(xié)助老年人及其家庭成員通過“12349”養(yǎng)老信息平臺提供線上服務(wù)，協(xié)助志愿者、義工、愛心企業(yè)等提供快速上門服務(wù)。

4.評估階段：政府引導(dǎo)、村委組織、幸福院管理者實施的質(zhì)量評估協(xié)作關(guān)系

X市幸福院的評估管理主要依托省民政廳實施的星級評定制度。2017年F省民政廳發(fā)布了《關(guān)于組織開展農(nóng)村幸福院星級評定工作的通知》，建立了制度化的質(zhì)量評估機制。按照規(guī)定，星級評估標準由縣及以上民政部門制定和評定，其中五星級由省民政廳評定，四星級由設(shè)區(qū)市民政局評定，三星級由縣(市、區(qū))民政局評定。按照自愿原則，幸福院所在村委根據(jù)標準進行自評，填寫相關(guān)評定材料。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實際評估工作中，由幸福院管理者按照《F省農(nóng)村幸福院等級評定標準(試行)》的相關(guān)標準，填寫《F省農(nóng)村幸福院星級評定自評分值細表》《F省農(nóng)村幸福院星級評定申報表》。評定標準涵蓋建筑和場地(18分)、制度建設(shè)(11分)、設(shè)施設(shè)備(26分)、服務(wù)對象和人員(14分)、服務(wù)項目及實施(15分)、管理(16分)、加分項(6分)等7個維度共45個指標，除建筑和場地、設(shè)施設(shè)備等(合計44分)在建院初期已基本確定外，其他評價指標屬于軟服務(wù)范疇，其評估等級的高低取決于幸福院的服務(wù)與管理質(zhì)量。省民政廳將給予星級幸福院2000～5000元的資金獎勵，同時給予政策傾斜。星級評定并非終身制，3年后重新評定，同時實行責任事故一票否決和星級撤銷制度。

四、幸福院合作生產(chǎn)面臨的主要困境

合作生產(chǎn)所以受到公共管理學(xué)者的青睞，是因為他們認為合作生產(chǎn)不僅改變了傳統(tǒng)政府單一主體的供給模式，提高了供給效率，而且是實現(xiàn)公民權(quán)的重要途徑。合作生產(chǎn)不僅生產(chǎn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，而且生產(chǎn)公民價值和理念，此即協(xié)同優(yōu)勢理論[22]。然而，現(xiàn)實往往與理論預(yù)設(shè)相左，合作生產(chǎn)的結(jié)果往往收效甚微，產(chǎn)生協(xié)同惰性，尤其是難以惠及迫切需要的弱勢群體[23]。那么，農(nóng)村幸福院的合作生產(chǎn)是否也普遍存在協(xié)同惰性？其面臨何種協(xié)同惰性？協(xié)同惰性產(chǎn)生的根源是什么？

健康有效的基層社會治理機制是以科層制管理系統(tǒng)為載體的縱向秩序整合機制與以民主協(xié)商制度為基礎(chǔ)的橫向秩序協(xié)調(diào)機制的有機銜接與動態(tài)平衡[24]。然而，以X市為代表的農(nóng)村幸福院在合作生產(chǎn)的各階段都因過度強調(diào)縱向秩序整合機制的建設(shè)，導(dǎo)致橫向機制的制度性缺位以及縱、橫向機制間的結(jié)構(gòu)性斷裂。X市在政府的強力推動下，于2019年實現(xiàn)幸福院全覆蓋的目標，并自上而下統(tǒng)一了幸福院的建設(shè)標準、服務(wù)內(nèi)容、管理制度、評估體系等。然而，各地區(qū)建成的“標準化”幸福院并未充分挖掘和利用閩南地區(qū)濃厚的宗族、海商文化，導(dǎo)致橫向秩序協(xié)調(diào)機制所依賴的物質(zhì)資源、人才隊伍、組織條件與道德約束的基礎(chǔ)極為薄弱?？v向整合機制與橫向協(xié)商機制的脫嵌與失衡進一步引發(fā)了參與主體間“中心-邊緣”權(quán)力結(jié)構(gòu)固化、多重目標沖突以及互信水平與質(zhì)量偏低等困境，一定程度上限制了協(xié)作優(yōu)勢，滋生了協(xié)同惰性。

1.過度強化的縱向整合機制導(dǎo)致“中心-邊緣”權(quán)力結(jié)構(gòu)固化

理想的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該是在合作生產(chǎn)的不同階段，權(quán)力點在各主體間形成有效流動，而不是從始至終保持穩(wěn)定的“中心-邊緣”的單一中心權(quán)力形態(tài)。所謂權(quán)力點，是指能夠確定參與主體資格，對利益分配具有重要影響的權(quán)力點位，它們是協(xié)同關(guān)系的權(quán)力基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)[25]。X市幸福院在縱向秩序整合與橫向秩序協(xié)調(diào)的運行機制中，以政府為主導(dǎo)的縱向秩序整合機制在合作生產(chǎn)的授權(quán)、設(shè)計和評估階段始終占據(jù)著中心位置，而其他合作主體則處于邊緣位置。各級政府作為授權(quán)者，通過正式的規(guī)范性文件、政策倡議與社會動員等方式自上而下層層推進幸福院的建設(shè)，老年人與社會組織，甚至村委等無法參與其中。這就必然導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給在內(nèi)容和形式上與老年人的需求偏好之間形成張力。政策制定者的層級越高，越可能遠離農(nóng)村，對農(nóng)村老年人的特點越缺乏準確認識。在設(shè)計階段，雖然村委負責服務(wù)內(nèi)容、管理制度、人員聘用等工作，但文件規(guī)定，村委必須在鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下開展工作，很大程度上限制了村委的權(quán)力。在中國現(xiàn)行村民自治體制與幸福院性質(zhì)下，村委很難突破政府規(guī)制實現(xiàn)幸福院設(shè)計的自主性。類似地，在評估階段，村委及幸福院管理者完全以省級政府制定的評估標準為導(dǎo)向開展活動，整理和報送相關(guān)材料，忽視來自服務(wù)享受者——老年人的滿意度評價。相對而言，服務(wù)遞送階段幸福院的管理者、老年人和助老員構(gòu)成了較為平衡的合作生產(chǎn)關(guān)系。老年人能夠自主選擇互助服務(wù)內(nèi)容與方式，幸福院管理者和助老員能夠根據(jù)老年人的偏好舉辦受歡迎的活動。但是，在幸福院現(xiàn)有設(shè)施設(shè)備的限制下，服務(wù)遞送主體的選擇空間相當不足，其邊緣地位并未得到根本轉(zhuǎn)變。

2.羸弱的橫向協(xié)調(diào)機制難以調(diào)和合作主體間的多重目標沖突

合作生產(chǎn)的良好運行并不是要求各主體間達成完全一致的目標，而是要求目標間的協(xié)調(diào)性，即目標間要以公民需求為導(dǎo)向，互相促進、相互配合。然而，合作生產(chǎn)中的組織成員具有模糊性、復(fù)雜性和動態(tài)性3個特征，導(dǎo)致角色沖突與自我認知困境，給合作生產(chǎn)注入不確定性風險。參與主體越多、異質(zhì)性越高，共同目標的協(xié)同一致越困難，在實踐中往往充滿競爭和沖突，引發(fā)合作生產(chǎn)的非協(xié)調(diào)性。幸福院的建設(shè)與發(fā)展整合了政府、村委、老年人、社會組織等多元主體，復(fù)雜的成員結(jié)構(gòu)在羸弱的橫向秩序協(xié)調(diào)機制下達成協(xié)調(diào)一致的共同目標絕非易事。

首先，養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給不匹配，導(dǎo)致老年人與村委、幸福院管理者之間存在潛在目標沖突。老年人的目標是通過參加互助活動，滿足生活照料、健康、娛樂等養(yǎng)老服務(wù)需求，但在制度化的縱向秩序整合機制驅(qū)動下的其他參與主體的目標是服從命令，以考核指標為導(dǎo)向完成上級政府的任務(wù)，導(dǎo)致幸福院在管理制度、服務(wù)項目、互助方式、目標群體等方面與服務(wù)對象的實際需要存在嚴重偏差。按照幸福院建設(shè)標準，每個幸福院都要配置棋牌室、健身房、閱覽室、廚房，個別幸福院配備了籃球場、琴房等。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分設(shè)施與農(nóng)村老年人的需求完全不符合。一方面，棋牌室和臺球桌供不應(yīng)求，需要排隊使用；另一方面，價值萬元以上的高端跑步機、電腦、報紙雜志、鋼琴等由于與老年人身體狀況與知識水平不相匹配而無人問津。幸福院中午、晚上、周末關(guān)閉的管理制度使休息室淪為擺設(shè)；部分幸福院的活動間設(shè)置在二樓，增加了老年人的意外風險；老年人關(guān)于增加棋牌桌和臺球桌、增加活動室風扇等建議沒有得到村委及政府的積極回應(yīng)。由于院內(nèi)服務(wù)以休閑娛樂為內(nèi)容，以健康且自理的老年人為服務(wù)對象，導(dǎo)致進入幸福院的老年人以低齡且健康的男性老年人為主，而迫切需要養(yǎng)老服務(wù)的高齡失能老年人和女性老年人被排斥在外。

其次，幸福院管理者、村委與政府之間也存在隱性目標沖突。村委雖然定位為農(nóng)村社區(qū)的自治組織，政府也將幸福院定位為由村委主辦、村民自主自治的養(yǎng)老模式，但如前文所述，幸福院已被作為各級政府的政治任務(wù)，是由政府自上而下主導(dǎo)建設(shè)的，受到政府的嚴格規(guī)制與監(jiān)管，這就導(dǎo)致村委在運營幸福院時面臨兩難境地：一方面，為了完成上級政府的任務(wù)而積極推進幸福院建設(shè)；另一方面，由于村級資金缺乏與土地使用權(quán)等問題，幸福院面臨推進乏力的困境。村委和幸福院管理者反映，政府在幸福院建設(shè)初期投入資金力度較大，但后期運營由于缺乏明確的標準，資金補貼不足或不及時，難以維持機構(gòu)的日常運營；所有設(shè)備采購和維修都需向鎮(zhèn)政府申請，但這一過程所耗費的時間越來越長，有的項目申請了一年都未得到批復(fù)，這也是老年人的建議遲遲未能得到采納的原因之一。

3.縱向機制與橫向機制的脫嵌削弱了主體間的互信關(guān)系

信任是養(yǎng)老服務(wù)合作生產(chǎn)過程中形成的主體間的重要關(guān)系，是決定合作生產(chǎn)能否順利推進以及未來發(fā)展趨勢的軟約束，而信任依賴于溝通協(xié)商機制的建立。理論上，以院長為代表的幸福院管理者所具有的多重角色，是縱向機制與橫向機制有效銜接的支點：一方面，他們由村委聘任，處于縱向機制的末梢，履行政策執(zhí)行職責；另一方面，同為老年人，他們與其他老年人具有共同的特點與目標追求，能夠更準確地判斷老年人的需求偏好。遺憾的是，在實踐中，幸福院管理者未能切實發(fā)揮其銜接功能，雙向機制各行其是?？v向機制與橫向機制脫嵌具體表現(xiàn)為以下兩個方面：(1)縱向信息傳達的單向通道。幸福院的建設(shè)任務(wù)從中央至地方層層下達，上級政府無須征求下級政府的意見，政府無須征求村委的意見，村委無須征求老年人的意見，形成自上而下的單向信息傳導(dǎo)通道。在幸福院建設(shè)規(guī)劃、項目設(shè)計、資金來源與使用等方面均未建立協(xié)商與公示制度。正是這種長期形成的以官員權(quán)力為主導(dǎo)的非對稱性依賴關(guān)系，不僅導(dǎo)致縱向機制內(nèi)部各主體間的命令與服務(wù)的非對稱關(guān)系，同時導(dǎo)致縱向機制與橫向機制難以實現(xiàn)有效銜接[26]。例如，各村是否需要建立幸福院以及建立標準并非取決于村委的意見和老年人的實際需求，而是由市民政局在省民政廳的文件精神的指導(dǎo)下規(guī)劃確定。市民政局負責人表示，幸福院建設(shè)也要體現(xiàn)特區(qū)先行先試的特點，2019年要新建25個幸福院以實現(xiàn)全覆蓋目標，這將比全省提前3年達成幸福院全覆蓋的目標。但他同時表示，25個新建目標在資金和人員上都面臨較大挑戰(zhàn)，截至最后調(diào)研日期(2019年11月)，仍有1個未動工。(2)老年人的參與路徑被阻隔。參與路徑阻隔包括參與意愿未激活和參與行為被中止兩種類型。一方面，問卷調(diào)查表明，48.8%的受訪老年人明確表示愿意為幸福院提供義務(wù)勞動，但每個幸福院的參與老人約為20～50人，其中真正作為服務(wù)提供者的老年人除幸福院管理者外，幾乎沒有其他人，最主要的原因是不知道如何參與。此外，雖然老年人參與幸福院院長、值班員、小組長等人員招聘的積極性較高，但各村委均未真正采用公開招聘的方式，部分老年人認為這些人是通過人情關(guān)系直接指定的。另一方面，實地調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，棋牌、球類活動參與率高，但設(shè)施不足、空間狹小，然而高端健身(如跑步機)、閱讀類項目幾乎無人問津。受訪老年人表示，他們曾經(jīng)多次向院長等管理者反映，要求增加相應(yīng)設(shè)施，但意見從未被采納。這也打消了老年人參與的積極性。

雙向機制的脫嵌必然削弱參與主體的互信水平和質(zhì)量。訪談中，部分老年人表達了對村委及管理者的不信任：懷疑村委存在公款挪用和貪污行為；享受院外護理服務(wù)的訪談對象認為其實際獲得的補貼額低于他所了解的標準，懷疑其差額被村委工作人員克扣；認為有人為了享受每個月300～1000元不等的補貼，通過人情關(guān)系謀求幸福院管理者職位。隨著幸福院規(guī)模的不斷擴張、財政支持力度弱化，幸福院的管理者對未來制度與資金可持續(xù)的擔憂雖不無道理，但也從側(cè)面反映出管理者對政府的不信任態(tài)度。與此同時，幸福院自上而下的管理模式本身就蘊含著政府對村委、老年人的組織能力、創(chuàng)新創(chuàng)造能力的不信任。

五、幸福院合作生產(chǎn)機制的優(yōu)化路徑

互助養(yǎng)老被視為適合中國農(nóng)村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代老齡化特點的可能與可為的社會化養(yǎng)老路徑，因此互助養(yǎng)老的實現(xiàn)模式至關(guān)重要。本研究對具有代表性的F省X市幸福院的運行機制及其面臨困境的深入分析，有助于增進對這一新興模式的認識，為優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、暢通運行機制、提升制度效果提供指導(dǎo)和啟示。通過對X市農(nóng)村互助幸福院合作生產(chǎn)的運行機制進行深刻剖析，我們發(fā)現(xiàn)，雖然合作關(guān)系貫穿于整個養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)過程，但當前面臨著參與主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、目標沖突以及互信水平低下等協(xié)作困境，其根本原因在于政府通過政策、命令、規(guī)制等行政手段確立的縱向秩序整合機制與多元主體構(gòu)成的橫向秩序協(xié)調(diào)機制未能達成有效銜接和動態(tài)平衡。因此，破解農(nóng)村互助幸福院面臨的困境，優(yōu)化其運行機制的關(guān)鍵在于實現(xiàn)兩者的互嵌與動態(tài)平衡。具體而言，一方面，需要建立有效整合老年人、老年協(xié)會、專業(yè)社會組織等多元參與主體的基于民主協(xié)商的橫向秩序協(xié)調(diào)機制，并使之制度化和規(guī)范化；另一方面，需要實現(xiàn)縱向整合機制與橫向協(xié)調(diào)機制的有機銜接。在中國情境下，縱向整合機制與橫向協(xié)調(diào)機制并非互斥關(guān)系，相反，橫向協(xié)調(diào)機制的建立與發(fā)展離不開縱向整合機制的引導(dǎo)、激勵和培育。

第一，按照“政府引導(dǎo)、村委主辦、老人參與、自助-互助”原則理順政府間、政社間的合作關(guān)系，明確其職能范圍與責任邊界，使權(quán)力點在各主體間形成有效流動。必須承認，在資金資源、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施等嚴重缺乏且分布分散的廣大農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化的當務(wù)之急是幸福院的制度化建設(shè)，而制度化建設(shè)確實需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以政府為主導(dǎo)，以社區(qū)為主干，市場和志愿組織、老年人及其家庭共同參與的居家互助“傘”形結(jié)構(gòu)模式是當前中國農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)有效供給的優(yōu)選策略。在幸福院建設(shè)初期更是如此，一種嶄新的社會化服務(wù)模式要通過政府自上而下的行政力量將新理念、新模式在較短時期內(nèi)植入農(nóng)村地區(qū)并將其制度化，早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備的購買、人才隊伍的培養(yǎng)等同樣離不開政府在資金、規(guī)制、技術(shù)等方面的投入。因此，需要按照“政府引導(dǎo)、村委主辦、老人參與、自助-互助”的原則明確各主體的基本職責并通過政策文本予以確定和公開。具體而言，在授權(quán)階段，政府掌握權(quán)力點，負責完善幸福院建設(shè)的指導(dǎo)方針、政策，以及資金來源等，為幸福院的建設(shè)指明方向和提供保障。而幸福院的服務(wù)內(nèi)容與實現(xiàn)方式則在村委和管理者的主導(dǎo)下，通過與老年人及其家庭進行充分討論和論證的方式確定。服務(wù)遞送階段是自助-互助行為最直接的階段，老年人居于中心，掌握權(quán)力點。但它能否從理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，有賴于村委和管理者在服務(wù)項目設(shè)計階段明確老年人的參與權(quán)利與路徑，激發(fā)老年人的參與熱情，回應(yīng)老年人的意見和建議。可以分別建立老年人服務(wù)意愿與需求偏好數(shù)據(jù)庫和配對機制，制作服務(wù)提供的操作指南，建立時間銀行等運行平臺，激勵和促成自助-互助行為。在評估階段，以村委和管理者為中介，搭建政府與老年人信息傳達與意見反饋的雙向流通橋梁。

第二，創(chuàng)新和落實社區(qū)協(xié)商制度，建立制度化的橫向秩序協(xié)調(diào)機制，達成協(xié)調(diào)一致的共同目標。基層自治的生活實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。要將幸福院的建設(shè)與發(fā)展納入社區(qū)協(xié)商議程，積極協(xié)調(diào)多元主體間相互沖突的目標。這一協(xié)商機制可以依托當前體制機制較為成熟的基層黨建平臺，發(fā)揮基層黨組織上傳下達和貫通左右的引領(lǐng)作用。一方面，“密切聯(lián)系群眾”“從群眾中來到群眾中去”的群眾路線是中國共產(chǎn)黨的獨特優(yōu)勢；另一方面，基層黨組織接受上級黨組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)，具有天然的合法性。將幸福院納入基層黨建工作，依托黨組織的嚴密性，能將群眾意見快速向上級黨組織和政府傳達。但需要明確的是，幸福院必須以老年人為中心，以老年人的基本需求為導(dǎo)向，其他參與主體的目標訴求必須服從和服務(wù)于這一目標。在此基礎(chǔ)上通過社區(qū)協(xié)商明確幸福院的服務(wù)范圍，即以基本生活照料與醫(yī)療保健服務(wù)為主，以休閑娛樂為輔。它不僅回應(yīng)了廣大農(nóng)村地區(qū)最迫切的現(xiàn)實需求，同時符合國家關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策導(dǎo)向，還節(jié)省了大部分幸福院因追求高標準建設(shè)，購買貴重體育器材而導(dǎo)致資金缺口的問題，緩解地方政府財政壓力，更好完成建設(shè)任務(wù)。然后，通過社區(qū)協(xié)商制度進一步就服務(wù)項目、資金分配、人才招聘與管理、服務(wù)提供方式等內(nèi)容進行協(xié)商，化解多重目標沖突，協(xié)調(diào)多元化利益訴求。

第三，通過創(chuàng)新社會參與機制實現(xiàn)縱向與橫向機制的有機銜接，提升政社信任水平和質(zhì)量。已有研究充分證明了社會參與對提升政府信任的顯著作用。調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn)，雖然老年人對幸福院、村委及政府的總體信任度不高，但進入幸福院享受或參與提供互助養(yǎng)老服務(wù)的老年人比未進入幸福院享受服務(wù)的老年人的信任度相對更高，這從側(cè)面反映了社會參與有助于提升互信水平。當前的關(guān)鍵問題是，在現(xiàn)有國情下如何創(chuàng)新社會參與機制。顯然，創(chuàng)新社會參與的驅(qū)動力主要來自政府主導(dǎo)的縱向機制。從調(diào)研中可以看到，政府已通過“吸納機制”將老年協(xié)會會員、老黨員、退休干部、社區(qū)積極分子等對政府具有較高信任度的老年人以幸福院院長、管理人員、小組長等角色整合進幸福院的合作生產(chǎn)過程，實現(xiàn)了縱向機制與橫向機制銜接的初步探索?？梢酝ㄟ^評聘、獎勵、補貼等方式完善吸納式參與機制，以進一步激發(fā)這類人員參與的積極性。對于大部分因缺少參與機會而對政府持懷疑態(tài)度的“批判性公民”，政府可以利用老年人對本村公共事務(wù)關(guān)注度高、參與積極性高等特點，采用“關(guān)切式”參與機制動員這部分老年人參與幸福院的合作生產(chǎn)過程，通過提高幸福院的治理水平，提升老年人與政府的互信水平。如在社區(qū)協(xié)商的常規(guī)或?qū)ｎ}會議前廣泛征詢老年人及其家屬的意見；采用輪流制選拔不同背景的老年人組成民主代表參與社區(qū)協(xié)商會議；積極鼓勵和培訓(xùn)健康老年人參與養(yǎng)老服務(wù)的提供；在幸福院的行政考核、星級評定標準中加入老年人滿意度指標等。