江維國，劉文浩

（湖南農業(yè)大學公共管理與法學學院，長沙410128）

一、引言

黨的十八大以來，國家治理體系全面深化改革得以層層壓實，持續(xù)推進，效果顯著。黨的十九屆四中全會基于社會主要矛盾轉變的時代背景，以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”為中心，對國家治理作了更為全面的戰(zhàn)略部署，開啟了“中國之治”新境界。基層是人民群眾社會矛盾匯聚的前沿，是“治國安邦”的微觀基礎，基層治理現代化無疑是國家治理體系與治理能力現代化的題中之義。社會保障既與社會發(fā)展休戚相關，與民生福祉密切相聯，社會保障制度自然被賦予重要的治理功能（林閩鋼，2017）。被征地農民是我國城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成的一個數量龐大的特殊群體，其衍生的治理問題是基層社會治理難題的突出代表（王軼等，2018）。被征地農民的群體性弱勢特征非常顯著，社會保障對其生存與發(fā)展具有至關重要的影響，但在實踐中其社會保障供給依然存在諸多亟待優(yōu)化的結構性障礙（楊晶等，2019）。因此，在加快國家治理體系和治理能力現代化建設的語境下，有關基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化協同推進的研究無疑富有現實意義。

近年來，有關基層治理研究與日俱增，主要圍繞基層治理與國家治理的關系及基層治理的特征、基層治理現代化及其面臨的主要困境和可能突圍的路徑等展開?；鶎又卫眢w系在國家治理體系中占有極重要地位，基層治理是國家治理最基礎的組成部分，而國家治理是基層治理的頂層設計（饒靜，2017）?；鶎又卫憩F代化是以黨的領導為根本構建起“四個體系”，即科學的組織動員體系、法治的管理運行體系、精準的引領服務體系及嚴格的權責約束體系（中共四川省委中心組，2017）。建構權威結構與促進社會組織動員與控制能力提升是基層治理的本質特征（周慶智，2014），在人民群眾需求日益多元化、個性化的時代，基層治理呈復雜化的新表象（袁方成等，2017）。在行政權力主導的特定語境下，治理結構形塑的行動者角色認知及行為偏好，在基層治理實踐中呈現僵化與盲目的弊端，“行政之惡”得以滋生和蔓延（趙晶等，2015），陷入治理主體不平等、治理力量欠均衡、治理協同難一致、治理成效不理想的治理困境（吳映雪，2018）。要加快基層治理現代化建設，就要深入落實以人民為中心的發(fā)展思想，切實推動治理觀念、體制與方式等的現代化轉型（周少來，2019），即在激發(fā)基層社會內生活力基礎上，逐步建構起基層社會的現代秩序（唐黃鳳等，2019）。

在有關弱勢群體社會保障問題研究中，被征地農民社會保障及其供給一直是學界關注的重點。被征地農民享有社會保障權，既是道德與法律的共同愿景，也是國民收入再分配擺脫“慈善”與“恩賜”走向公平正義的重要標志與內在要求（劉錦城，2015）。與普通農民不同，被征地農民在土地被征收后意味著依靠土地謀生方式的斷裂，缺乏可持續(xù)性生計，因而社會保障水平在一定程度上決定該群體的生活水準與幸福指數（王芳，2016）。因農村集體土地產權、土地征用等立法對被征地農民權益保護不全及土地征收中權力代理人的私人性、社會保障需求評估管理機制缺乏等諸多原因（林俏，2016），被征地農民社會保障供給在供給主體、供給規(guī)則等方面存在明顯結構性障礙（江維國等，2019）。要提升被征地農民社會保障供給水平，須通過立法確認其土地產權、通過完善監(jiān)督機制以杜絕基層權力代理人的“尋租”行為，并適度提高征地補償標準、保持利益訴求渠道暢通以及形成多元主體協同供給的局面（朱常柏等，2014；蘇海濤，2013）。

截至目前，有關治理與社會保障內在關聯及相互促進的研究主要聚焦于國家治理與社會保障的宏觀層面。社會保障治理是國家治理不可或缺的組成，已從原來的“配套政策”發(fā)展成國家制度，特別是隨著治理體系和治理能力現代化建設的提出，社會保障已上升為一個非常重要的國家治理主題（蒲曉紅等，2019）。具體而言，社會保障制度是國家治理中經濟治理現代化的關鍵工具，是社會治理現代化的重要內容，是政治治理現代化的重要表征，是文化治理現代化的應有機制（童星，2017）。同時，國家治理現代化建設的推進為社會保障發(fā)展創(chuàng)造了新機遇，社會保障的發(fā)展則為整體推進國家治理現代化工程夯實了社會認同基礎（鄭功成等，2017）。

綜上，學界對基層治理及其現代化、被征地農民社會保障及其供給、國家治理與社會保障內在關聯等的研究已取得豐碩成果。但有關基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化協同推進的微觀視野研究尚不足。本研究試圖對兩者應然層面的相互促進、實然層面的彼此牽制以及協同路徑的重構展開綜合性探討，以期為我國“推進國家治理體系和治理能力現代化”貢獻理論智慧。

二、應然：基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化的相互促進

無論從緣起還是從目的看，被征地農民社會保障都內嵌于基層治理，且其供給優(yōu)化能凈化基層治理現代化建設環(huán)境。隨著基層治理現代化推進，基層政府職能轉變加快，法治化治理模式逐步形成，社會組織良性發(fā)展，被征地農民社會保障供給優(yōu)化將迎來良好行政與法治環(huán)境，并獲得更有力的組織保障。因此，從應然層面看，基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化具有相互促進的內在關聯。

（一）被征地農民社會保障及供給優(yōu)化是基層治理現代化的重要內容

從本質上看，社會保障是現代政府通過經濟工具解決社會不公等問題，進而實現其政治目的的一種基本制度安排?？梢姡烧鲗У纳鐣Ｕ现贫茸哉Q生開始就具有社會治理的工具屬性，社會保障是國家治理體系中不可或缺的組成要件。眾所周知，農村土地天然為農民承擔著重要的社會保障功能，承載著農民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障。當農民處于適齡勞動年齡具有勞動能力時，可依靠承包地的耕作產出收入獲得相應的保障。即使農民不能再勞作時，也可將承包地出租，依靠租金收入獲取相應保障。然而，當土地因城鎮(zhèn)化建設等公共利益需要被征收時，土地對農民的保障功能不再存續(xù)，需要有專門的社會保障制度及其社會保障供給對此彌補。否則，被征地農民會因社會保障缺失導致預期安全不足，嚴重影響基層治理秩序及基層社會穩(wěn)定與發(fā)展。因此，無論是從緣起還是從目的看，被征地農民社會保障均是基層治理的重要內容。

綜上，我國各地以養(yǎng)老保障為主要內容積極探索被征地農民的社會保障供給，形成諸如北京“城保”、上海“鎮(zhèn)?！?、重慶“商?！薄⑶鄭u“農?！币约澳暇盎旧畋Ｕ稀钡染叽硇缘谋Ｕ夏Ｊ剑瑸楸徽鞯剞r民提供一定程度保障，為當地基層治理積累了經驗。盡管各地積極探索并取得一定經驗，但一直以來被征地農民社會保障并未得到妥善解決，因供給結構性障礙難以化解，制約被征地農民獲得感、幸福感、安全感提升，也使其成為國家社會保障體系的“短板”。讓包括弱勢群體在內的全體人民共享改革發(fā)展成果，有必要加快多層次社會保障體系的建設與完善，實現養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障供給的均等化，這其中包括被征地農民社會保障制度的健全及供給優(yōu)化。被征地農民社會保障供給優(yōu)化有助于其進一步消除對未來生活與發(fā)展的顧慮與擔憂，根除可能引發(fā)的社會不安定因素，凈化基層治理環(huán)境。只有良好的基層社會治理環(huán)境鼎力支撐，才能達成基層治理現代化的目標。

（二）基層治理現代化為被征地農民社會保障供給優(yōu)化提供多重保障

當前，我國正處于社會主要矛盾轉化后的社會結構形成時期，經濟社會和民生領域不平衡、不充分的矛盾主要集聚在基層，實現基層治理現代化變得極為緊迫（鄭秉文，2018）。新時代推進基層治理現代化，首先要在加強基層黨組織建設的基礎上實現政府職能轉變，為基層治理創(chuàng)新提供廣闊空間，基層政府職能轉變能有效抑制“懶政”與“濫政”兩個極端問題。解決這兩個問題，將改變基層政府過往簡單、粗糙的作風與行為，防止權力異化、與民爭利等現象。被征地農民社會保障供給結構性障礙的產生，與基層政府“懶政”和“濫政”均有關聯?！皯姓睂Ρ徽鞯剞r民的補償會傾向于采用簡單省事的貨幣方式一次性了斷，不再提供就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等后續(xù)責任強的社會保障；“濫政”則可能利用壟斷權力低價征地高價賣地，侵犯被征地農民征地補償、社會保障等合法權益。隨著基層治理日益現代化下政府職能轉變，民生為本將成為基層政府行政的剛性主張，被征地農民社會保障及供給優(yōu)化等民生問題的解決將迎來良好的行政環(huán)境。

基層政府在落實上級政策時，時常出現象征性、替代性或附加性執(zhí)行，導致執(zhí)行表面化、局部化或執(zhí)行擴大化等虛化、異化等問題；在制定與實施地方政策時易出現朝令夕改、連續(xù)性不強等問題（唐磊，2019）。要有效防止政策執(zhí)行中的虛化、異化及不穩(wěn)定性，真正實現以權利、機會和規(guī)則公平為核心要義的社會公平正義，法治將成為基層治理現代化建設的重要原則。在基層治理法治化情景下，有關被征地農民社會保障的地方性立法工作必將提上議事日程，有關社會保障資金籌資、資金管理及待遇水平提升等的監(jiān)督管理與運行機制必將逐步健全，養(yǎng)老、生育、災害救濟等方面的生存保障權及就業(yè)培訓、子女教育、公共服務等方面的發(fā)展保障權將得到進一步落實?？傊?，實現基層治理現代化，基層治理法治環(huán)境日益夯實，被征地農民社會保障供給優(yōu)化也將水到渠成。

新時代推進基層治理現代化，需促進社會組織良性發(fā)展，使其成為基層治理的重要主體。因歷史原因，我國社會組織發(fā)展較為緩慢，獨立性不強，自治能力薄弱，社會自治與基層治理難以有效互動。然而，社會組織具有彌補基層政府公共服務供給不足、代表公民表達利益訴求、培育公民自治能力等基層治理方面的功能（陳柏峰，2019）。在發(fā)達國家，社會組織在促進基層治理與群眾自治良性互動方面扮演著極其重要角色。因此，新時代推進基層治理現代化，有必要加快培育和引導社會組織發(fā)展，促進其結構與功能不斷健全，使其成為依法自治的合格主體。被征地農民社會保障供給存在結構性障礙，一個重要原因就是該群體分布零散，沒有組織能夠代表其與具有權力或資本優(yōu)勢的基層政府和開發(fā)商平等談判。隨著基層治理現代化推進，能真正代表被征地農民利益并合法參與基層治理的“居民議事會”等社會組織將日趨成熟，被征地農民社會保障供給優(yōu)化將獲得有力的組織保障。

三、實然：基層治理缺陷與被征地農民社會保障供給結構性障礙

基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化在應然層面具有相互促進作用，但在當前的實然形態(tài)中，基層治理缺陷降低自身的治理效率，導致被征地農民社會保障供給的結構性障礙。具體而言，基層治理的組織動員機制欠科學化、管理運行欠機制法治化、引領服務機制欠精準化、權力約束機制欠嚴格化造成被征地農民社會保障供給中的多元主體協同局面難形成、法制保障規(guī)范性不足、供需失配、保障水平偏低。

（一）組織動員機制欠科學化與多元主體協同供給難形成

盡管在改革開放和市場經濟的洗禮中我國基層治理已發(fā)生許多可喜變化，但客觀上不少基層政府在治理實踐的組織動員中依然延續(xù)著計劃經濟語境下“行政壓迫”式的“組織動員”邏輯，導致組織動員能力差，多元主體共治局面難形成。從內部動員看，基層政府是一個結構體系龐大的科層組織系統(tǒng)，但不同科層機構均有追求部門利益最大化的偏好，在制定、執(zhí)行基層治理政策時，不同部門“討價還價”式的博弈客觀存在，導致基層政府內部“行政動員”阻力重重（屈群蘋，2019）。從外部動員看，因基層社會組織能力大都不足，可利用資源稀缺，對基層政府具有較強依賴性，使基層政府習慣于用“行政動員”替代“社會動員”對體制外的社會組織進行組織動員。這就產生兩個后果，一是社會組織對基層政府依附性進一步增強而獨立性消退，二是不屈從于“行政壓迫”的社會組織退出，導致基層政府與群眾的連接紐帶斷裂。因此，無論從內部還是從外部看，基層政府的組織動員方式與效果離治理現代化的目標尚有較大距離，有待進一步科學化。

被征地農民社會保障之所以從農村社會保障體系中分離出來，關鍵原因是其承包的農村集體土地因公共利益需要被征收。作為公共利益的代表方，基層政府理應在被征地農民社會保障供給中承擔主導責任。開發(fā)商是征收地的直接使用者和未來增值收益的主要獲益者，被征地農民及所在村集體是征地補償款的受償者，這些主體也應承擔相應責任。在被征地農民社會保障供給實踐中，盡管基層政府制定制度、出臺政策，但因政府內部相關部門溝通不暢，導致政府這個占主導地位的供給主體難以發(fā)揮應有作用。開發(fā)商基于自身利益最大化，傾向于與基層政府串謀，使基層政府對開發(fā)商缺乏組織動員力，導致后者容易在被征地農民社會保障供給中出現責任“缺位”現象。農村稅費改革之后，基層政府公共產品和服務供給能力消弱，對村集體和農民的影響與組織動員力也日漸式微。許多力薄才疏的村集體很難利用征地補償款發(fā)展集體經濟，為被征地農民持續(xù)繳納理應承擔的保費。被征地農民也因上述原因與村兩委、基層政府漸行漸遠，游離在組織動員體系之外，很難聽取相關工作人員的善意建議，積極參加各類社會保障。

（二）管理運行機制欠法治化與社會保障供給法制規(guī)范不足

基層政府的管理運行包括決策、利益疏導、矛盾處理、評價考核等方面的內容（袁方成等，2015）。當前我國基層治理中管理運行的法治化程度不深。從決策看，有些基層政府在決策時缺少法治素養(yǎng)和規(guī)范意識，導致決策內容與實際需要偏離，群眾無法接受，工作也不能順利開展。從利益疏導看，盡管近年來我國群眾利益表達機制建設取得長足進步，但法治化保障并不完善，實踐中利益表達渠道堵塞、利益疏導梗塞等問題依然較突出。從矛盾處理看，隨著社會發(fā)展，基層社會矛盾呈現歷時性、跨界性等新特征，但有基層政府未依法制定規(guī)范的應對流程，導致具體處理時主觀因素過多，公平正義難以兼顧。從評價考核看，基層工作具有碎片化特征，使相應的評價反饋較為復雜繁瑣，加上缺乏法治規(guī)范的剛性約束，基層政府在設計評價指標時會有意“避重就輕”，考核過程中出現“懶怠評估”甚至“腐敗評估”，導致評價結果偏離實際，考核流于形式。

受基層政府治理管理運行法治化不足的影響，被征地農民社會保障供給同樣缺乏有力的法制保障?；鶎诱M管制定有關被征地農民社會保障的政策或者出臺相關意見、通知，但鮮有出臺法律法規(guī)對其權威規(guī)范。非法規(guī)性的政策、意見、通知往往存在法理不清、標準不統(tǒng)一、連續(xù)性難保證、執(zhí)行隨意性強等方面不足。特別在基層治理實踐中存在政策制定者和政策執(zhí)行者之間不協調的現象，導致政策效果嚴重偏離政策初衷。在此情況下，被征地農民的社會保障等合法權益被損害而與政府或開發(fā)商產生直接利益沖突時，擁有政策解釋權的基層政府會做出有利于政府或開發(fā)商而非符合國家有關法律法規(guī)精神與被征地農民利益的“解釋”。

（三）引領服務機制欠精準化與社會保障供需失衡

在生活水平日益提升帶來的美好生活需要日益多樣化驅動下，人民群眾對公共服務的期望與需求逐漸呈個性化、綜合化等新特征，公共服務需求面臨躍升式轉型。如基層政府依然沿用投入增加、規(guī)模擴張型的粗放式供給模式，必然造成公共資源浪費及公共服務供需失配。在此背景下，如何精準識別并精準回應人民群眾的公共服務需求成為基層政府面臨的一項新的治理問題。在現代技術條件下，構建一個集收集、處理、分析和應用于一體的公共服務需求評估管理系統(tǒng)在技術層面是可實現的。然而，較長期以來，聯系公共服務供需的需求評估管理系統(tǒng)在基層治理中并未得到應有重視。在公共服務需求識別與管理缺乏科學化機制支撐的局限下，基層治理的引領服務做不到精準化。

從內部構成看，隨著中國社會經濟快速發(fā)展及其結構轉型持續(xù)推進，農民內部分化在不斷強化。被征地農民本身并非一個完全同質的群體，其群體的異質性不僅表現在年齡、職業(yè)、收入等客觀因素方面，同時也表現在價值觀念、風險態(tài)度等主觀因素方面，這種多元異質性導致該群體社會保障需求的多元化。在被征地農民社會保障供給實踐中，因基層治理中未建立健全公共服務需求評估管理系統(tǒng)，基層政府對被征地農民社會保障需求信息的采集、評估、整合未形成穩(wěn)定、長效的調查與應對機制，在設計和實行社會保障制度時通常采用“一刀切”的辦法。因缺少有效的需求分析，有關醫(yī)療、生育等基本型保障及培訓、子女教育等發(fā)展型保障的需求均在該群體中表現比較強烈。

（四）權力約束機制欠嚴格化與社會保障供給水平偏低

國家組織結構不僅決定政策制定主體、程序與規(guī)則，同時也規(guī)定政策參與者之間的權力關系（韓志明，2015）。作為國家和上級政府的代理人，基層政府具有實施國家和上級政府政策的公共權力。公共權力是全體公民共同所有的權力，具有典型的公共性，但其在現實社會體系運行中只能由法律授權的被委托人行使，公共權力被附上行使主體的私人性（馬曉星，2018）。因而加強基層治理中的權力監(jiān)督與約束就顯得尤為重要。盡管基層政府的績效考核制度、責任追究機制近些年日益健全，但有關權力約束機制尚需不斷完善。特別是基層政府的內部監(jiān)督存在監(jiān)督主體、監(jiān)督對象為同一集團人員的弊端，導致監(jiān)督獨立性不足，說服力不強。群眾對基層政府及官員的督促很難產生實質性威懾，在基層治理中易出現權力約束“漏監(jiān)”或“虛監(jiān)”現象。

被征地農民社會保障供給水平偏低是多因素共同作用結果，但基層治理中權力約束欠嚴格化是一個極其重要的關鍵性因素。一方面，因個體繳費越多，供給水平越高。征地補償標準通過個體繳費多少直接影響被征地農民社會保障供給水平。因權力約束不嚴格，基層政府在農村集體土地征收過程中會出現利用制度漏洞謀求“尋租”的行為，其結果是導致征地補償標準偏低，被征地農民利益受損，個體社會保障支付能力不足。另一方面，因權力約束不嚴格，大多數地區(qū)的被征地農民社會保障基金管理缺少一套嚴格的監(jiān)管體系，沒有單獨建賬、?？顚Ｓ?，不能實現基金的保值增值，反而可能出現挪用或貪腐問題，進一步制約被征地農民社會保障的供給水平。

四、重構：基層治理現代化建設與被征地農民社會保障供給優(yōu)化的協同路徑

要協同推進基層治理現代化與被征地農民社會保障供給優(yōu)化，就要針對基層治理存在的問題，推進組織動員機制科學化、管理運行機制法治化、引領服務機制精準化及權力約束機制嚴格化。

（一）推進組織動員機制科學化，促進多元主體協同供給

組織動員并非資源新投入，而是對已有資源重新配置與整合，目的是提升資源利用率和組織運行率?，F代治理理論認為，多元主體的有效協商配合，是創(chuàng)新社會治理和推進社會治理現代化的有效途徑?？梢姡谫Y源約束條件下，提升基層政府治理績效的關鍵是形成科學化的組織動員機制，以此為基礎構建多元主體協同參與的治理新模式。因此，基層政府要盡快建立健全遵循不同動員邏輯的體制內與體制外相結合的雙層結構動員機制，促進組織動員科學化。體制內組織動員科學化的路徑主要是進一步完善綜合服務管理平臺，培養(yǎng)跨部門合作精神，將分散職能部門有效整合，提升基層治理的協同性和凝聚力，消融基于部門利益偏好出現的“討價還價”式博弈導致的內部組織動員阻力；體制外組織動員科學化的路徑關鍵是遵循社會組織的內在生成邏輯，在注重社會組織培育及其獨立性維護基礎上，合理運用經濟、法律等非行政手段組織動員，推動多元主體參與治理，開創(chuàng)民主、高效、共建、共享的社會治理新局面。

政府主導與多元主體共同參與有機結合是中國特色社會保障體系建設的重要方向，被征地農民社會保障同樣需要以此為目標。作為被征地農民社會保障供給中責無旁貸的主體，基層政府要利用基層治理現代化建設的契機，強化內部組織動員，消除跨部門合作壁壘，提升部門間協同執(zhí)行能力，有效承擔起被征地農民社會保障供給的主導性主體職責。合理運用“社會動員”方式和經濟、法律等動員工具，組織動員開發(fā)商這個重要主體，激發(fā)其企業(yè)家精神和社會責任意識，使其在被征地農民社會保障供給中更好履行資金承擔、就業(yè)與培訓等社會保障責任。合理運用產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、貸款貼息、銷售支持等手段組織動員被征地村集體發(fā)展集體經濟，努力營造良好發(fā)展環(huán)境。村集體要合理利用征地補償款發(fā)展民宿旅游、勞動密集型加工等產業(yè)，壯大集體經濟實力，為被征地農民社會保障供給提供可持續(xù)資金支持。被征地農民也應增強組織紀律性與集體意識，以主人翁態(tài)度參與村社公共事務，積極融入基層治理及現代化建設進程中，特別是要積極聽取相關工作人員的宣講，深入了解社會保障相關知識及參保好處，積極參加社會保障。

（二）推進管理運行機制法治化，促進社會保障供給規(guī)范化

推進管理運行機制法治化，既是國家治理法治化的重要內容，也是基層治理現代化的關鍵環(huán)節(jié)?；鶎诱M一步增強法治意識，弘揚民主法治精神，改變以往定勢思維與路徑依賴，讓群眾參與決策、擁護決策；以普法教育為切入點，提升人民群眾法治素養(yǎng)，夯實基層治理管理運行機制法治化的群眾基礎（陽盛益等，2018）。通暢的群眾利益表達機制是基層治理現代化的重要標志。基層政府要在完善法律體系基礎上，對利益表達主體、范圍、程序、方式等進行明確規(guī)定，保證群眾表達渠道的充分性。面對基層社會矛盾演化的新趨勢，健全法律援助、人民調解、司法調解制度，以法治思維和邏輯規(guī)范矛盾處理機制，避免主觀因素干預，切實維護基層社會公平正義。實現基層政府工作評價考核的法治化同樣是推進管理運行機制法治化的必要舉措，因而健全評價考核制度與內容體系，明確考核主管單位及考核主體、對象等行為人的法律責任，切實維護考核的法治權威性。

全面推進依法治國是建設中國特色社會主義偉大事業(yè)的重要保障，為中國社會保障法治化建設創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境?；鶎又卫淼墓芾磉\行機制法治化建設，將為被征地農民社會保障權的實現和社會保障供給規(guī)范化營造出適宜的微觀土壤?；鶎诱獦淞ⅰ傲⒎ㄏ刃小焙汀翱茖W立法，民主立法”理念，在確保被征地農民代表有效參與決策并吸納其利益訴求的基礎上，遵循“該廢除則廢除、能合并則合并”準則，將地方為數不少的政策、意見等整理成操作性強、兼顧公平與效率的地方性被征地農民社會保障法律文件。這些法律文件要明確界定基層政府在被征地農民社會保障供給中主體地位、法律責任及評價考核機制，明確被征地農民在相關社會保障項目中參保資格、籌資方式、待遇水平等具體內容，增強操作規(guī)范性、連續(xù)性。特別是要通過法制化途徑，規(guī)定開發(fā)商、村集體等主體在被征地農民社會保障供給中的法律責任，從法律高度規(guī)范不同利益主體間的矛盾處理程序。

（三）推進引領服務機制精準化，促進社會保障供需匹配

引領服務精準化彰顯馬克思主義唯物史觀與精準治理的理論精髓，是基層治理現代化的重要趨勢和建設方向，映射當前我國公共服務供給側結構性改革與國家治理現代化持續(xù)推進的實踐效用（徐增陽等，2019）。在社會主要矛盾轉化的語境下，基層群眾服務需求新特征凸顯且成為常態(tài)，推進引領服務機制精準化以提升公共服務供給效率理應是基層治理現代化建設的題中之義?；鶎诱叨戎匾暼罕姽卜招枨蠹白兓厔荩訌姺漳芰ㄔO，盡快實現從“增數量、擴覆蓋”粗放式供給方式向“瞄靶心、重效果”內涵式方式轉變，以不斷提升公共服務供需匹配度與供給效率。應以“服務人文化、管理精細化、手段信息化”為基本導向，以需求精準識別與準確響應為核心目標，以促進資源整合為宗旨，以公共服務網站、信息系統(tǒng)及公眾手機APP、社區(qū)信息資源庫等為實現載體，構建智能化、綜合性的公共服務需求管理平臺，通過現代技術的應用推進基層政府引領服務機制精準化建設。

社會的溫度取決于“底線”的刻度，“底線”刻度很大程度取決于社會保障制度及其供給效率，而供給效率取決于社會保障的供需匹配度。面對具有多元異質性的被征地農民群體社會保障需求的多元化現狀，基層政府要以公共服務需求管理平臺為基礎，建立起需求評估管理系統(tǒng)，精準識別需求，避免信息不對稱下的供需錯位現象。具體而言，在土地征收前，全方位掌握被征地農民的人口特征變量，準確記錄并輸入專用數據庫，做到精準建檔立卡。在安置時，要深入調查、廣泛收集并利用需求評估管理系統(tǒng)科學、精準地評估被征地農民的養(yǎng)老、醫(yī)療、生育及就業(yè)、子女教育等各種類型的社會保障需求。在設計和實行被征地農民社會保障制度時，以科學評估結果為基礎，以需要滿足為導向，堅持“保民生、促發(fā)展”并舉的理念，實施差別化供給方式，做到供需精準匹配。

（四）推進權力約束嚴格化，提升社會保障供給水平

法國啟蒙時期思想家孟德斯鳩曾提出“一切權力不受制約必然產生腐敗”。權力運行制約與監(jiān)督機制的完善程度，已成為現代化政黨執(zhí)政能力的重要衡量標準。推進權力約束嚴格化，促進權責一致，是基層治理現代化建設極其重要的環(huán)節(jié)。而實現權力約束嚴格化，最關鍵是要完善權力的監(jiān)督機制（王春光，2015）。要進一步規(guī)范和落實權責清單制度與行政審批制度，以制度的剛性約束基層治理中可能出現的權力運行異化現象，使權力能在與資本和社會的互動中找到符合公眾利益最大公約數的合理定位。堅守“法無授權不可為”與“法定職責必須為”的基本準則，積極完善審查與責任倒查機制，杜絕基層權力行使主體在基層治理實踐中的一切“私人性”行為。在健全基層政府內部監(jiān)督機制基礎上，激勵各類社會主體充分發(fā)揮其在基層治理中的民主監(jiān)督作用，確保權力行使主體選擇符合治理現代化標準和公眾利益的施政行為。

努力健全社會保障制度，提高公眾社會保障水平，提升公眾幸福感、獲得感、安全感，是新時代我國各級政府的重要施政目標。既然個體社會保障支付能力不強、基金保值增值難是導致被征地農民社會保障供給水平偏低的直接因素，基層政府就應在推進治理現代化進程中通過權力約束嚴格化來適度提高征地補償標準、促進基金管理科學化，以提升該群體的社會保障供給水平。按照2019年中央一號文件中“繼續(xù)深化農村土地制度三項改革”的精神，堅持公平、共享的價值取向，參照國有土地使用權招拍模式，有序推進農村土地征收制度改革，彌補當前征收制度的漏洞，封閉權力運行異化下的“尋租”空間，適度提高征地補償標準，提升被征地農民保費繳納能力。進一步完善社會保障基金監(jiān)管體系，既通過權力約束實現?？顚Ｓ茫沤^基金挪用等現象，通過科學投資實現保值增值并將收益最大限度返回給被征地農民，增強其持續(xù)繳費能力。