盧圣華，汪 暉

（浙江大學公共管理學院，杭州310058）

一、引言

村民自治是我國農(nóng)村公共治理歷史發(fā)展的結(jié)果，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制度基礎(chǔ)（秦暉，2003）。從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》到1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施，基層選舉、村民自治逐漸在實踐中成為促進農(nóng)村治理水平提高的一種重要形式（于建嶸，2010）。作為公共領(lǐng)域，農(nóng)村自治為普通村民和“精英”提供了參與農(nóng)村事務管理和政治競爭的機會，如村民代表大會上，村民可發(fā)表意見表達自身利益訴求（Wang，1997）。

由基層選舉產(chǎn)生的村委會治理下的農(nóng)村也出現(xiàn)諸多問題，其中村級財務混亂是主要問題之一，如會計核算制度不健全、財務監(jiān)督管理不規(guī)范、財務公開制度落實不到位，甚至少數(shù)村民隨意占有集體資產(chǎn)、村干部隨意挪用資金等現(xiàn)象，嚴重損害村民利益（顏連江，2015）。近年來，許多農(nóng)村出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象。尤其自2006年1月農(nóng)業(yè)稅取消后，村集體喪失重要收入來源，但支出未減少卻有所增加，導致不少村集體背上債務負擔①參見《人民日報》對鄉(xiāng)村債務的一份調(diào)查。http://media.china.com.cn/cmyw/2016-07-03/781353.html。為加強和完善村級財務管理，1996年財政部發(fā)布的《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》首次提出，村集體經(jīng)濟組織可將財務檔案委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室統(tǒng)一管理。據(jù)此不少地方政府推行村財鄉(xiāng)管制度，將村級財務交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管，由其監(jiān)督集體資金使用，以此方式緩解農(nóng)村財務混亂狀況。2013年農(nóng)業(yè)部、財政部、民政部、審計署共同出臺《關(guān)于進一步加強和規(guī)范村級財務管理工作的意見》，標志著村財鄉(xiāng)管的財務模式在全國范圍內(nèi)推廣和應用。

從文件看，村財鄉(xiāng)管基本原則是以村民自治為前提、農(nóng)村集體資金“五權(quán)”仍屬村集體所有及以村集體經(jīng)濟組織為單位獨立核算并自主管理②農(nóng)村集體資金“五權(quán)”是指農(nóng)村（村級集體所屬公司）集體資產(chǎn)的所有、使用、收益、審批及獨立核算權(quán)。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只負責集體資金監(jiān)管和村財務檔案保管，無權(quán)以任何理由平調(diào)、截留、挪用和占用村級財產(chǎn)。從理論上看，若村集體財務使用符合審計規(guī)范且不存在濫用、挪用等違法現(xiàn)象，僅增加一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督，不會顯著影響村集體財務使用行為。研究發(fā)現(xiàn)村集體也存在腐敗行為，如村干部侵占集體資產(chǎn)、挪用集體資金、資金使用不符合會計規(guī)范等（陳榮卓等，2017）。在此背景下，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督的村財務為降低被問責和查處風險，可能改變集體資金使用方式。為此，本文從以下幾方面展開研究。一是采用定量法評估村財鄉(xiāng)管政策效應。如前文所述，在原有財務自治基礎(chǔ)上新設(shè)一級監(jiān)督，很可能會改變村集體原有行為邏輯，包括收支統(tǒng)籌、集體舉債、公共品供給等方面。這些行為與農(nóng)民生產(chǎn)生活密不可分，因此評估政策效應有其必要性與實際意義。二是從村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)間關(guān)系切入，提供探究基層財務狀況與公共品供給現(xiàn)狀的新視角。以往考查農(nóng)村財務、公共品供給問題的研究常著眼于村民自治、基層選舉的重要作用（Luo等，2007），這些村莊內(nèi)部規(guī)范很大程度上以關(guān)系為基礎(chǔ)，即indigenous relation-based制度；村財鄉(xiāng)管作為一種協(xié)調(diào)不同行政層級間制度規(guī)范，是一種rule-based制度③關(guān)于indigenous relation-based institutions與rule-based institutions更詳細的討論，見Lu（2014）。（Lu，2014）。該制度超越了農(nóng)村熟人社會的環(huán)境框架，觸及我國政府最末端代理人（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）。在此背景下，每個農(nóng)村并非獨立存在，僅關(guān)注農(nóng)村內(nèi)部因素局限性很大，外部制度及制度變遷對農(nóng)村治理是不可忽視變量。三是盡管村財鄉(xiāng)管之后集體資金大部分權(quán)利依舊歸村集體所有，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可監(jiān)督其使用，一定程度上對村集體施加約束，相當于財權(quán)部分上收。近幾十年我國政府對農(nóng)村普遍采納基層自治，本質(zhì)是一種放權(quán)式治理模式，鮮有研究關(guān)注農(nóng)村分權(quán)的大環(huán)境下出現(xiàn)財權(quán)上收情況。根據(jù)CHIP2007的微觀調(diào)研數(shù)據(jù)，在充分考慮選擇性偏誤情況后，結(jié)合雙重差分法（difference-in-difference）和熵平衡法（entropy balancing）分析村財鄉(xiāng)管基層財務與公共品供給之間的關(guān)系。

二、文獻回顧與理論假說

在我國“保護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”的制度下，地方政府常受到來自中央的轉(zhuǎn)移支付，這種財政資源再分配一方面用于支持專項項目的開展，另一方面緩解地方政府財政壓力（Qian等，2011）。來自上級的財政援助緩解了地方政府的預算約束，激勵了地方政府大肆舉債，成為導致我國地方債務日益嚴重的制度性原因。盡管負債規(guī)模遠不及城市，但從負債程度看，農(nóng)村債務問題絲毫不亞于城市。據(jù)蔣瑛（2006）調(diào)研報告指出，2006年湖南省48 253個村中，有40 750個即84%的村莊背負債務，平均負債額高達18.32萬元，半數(shù)以上村莊處于資不抵債的破產(chǎn)邊緣。村集體債務嚴重的原因為財權(quán)與事權(quán)不匹配。一方面，在農(nóng)業(yè)稅取消背景下，村集體收入受限，除少數(shù)擁有集體企業(yè)的村莊收入較可觀外，大部分村集體收入需靠“一事一議”籌集資金；另一方面，分稅制改革以來農(nóng)村一直承擔著村內(nèi)水利、交通、義務教育等公共服務，集體開支巨大。村集體財務經(jīng)常性收不抵支，使村集體不得不選擇舉債。

村財鄉(xiāng)管制度的出臺可遏制村債務日益嚴重、財務混亂現(xiàn)象。從制度設(shè)計初衷看，鄉(xiāng)“管”不是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管理”，而是其“監(jiān)管”，這未動搖村集體自主使用資金原則。實施方法是村財務管理辦公室通過設(shè)置的“村賬專戶”統(tǒng)一管理，村級所有收支均須經(jīng)過該賬戶。在此制度下，村集體每一筆收支均受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督。雖然村財鄉(xiāng)管制度未明確規(guī)定減少集體負債，但目的之一是杜絕村集體各種不合理開支（由建勛等，2005）。因此，村財鄉(xiāng)管與地方政府的財政監(jiān)督較相似。劉建民等（2015）與張明（2014）研究指出，財政監(jiān)督可促使公共資金經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高財政資金使用率，提高政府預算執(zhí)行效率。西方國家財政制度雖與我國不同，通過文獻實證發(fā)現(xiàn)，上級財政監(jiān)督會改變下級政府的財政支出行為。如Christofzik等（2018）對德國研究發(fā)現(xiàn)，取消財政監(jiān)督明顯增加地方政府債務規(guī)模；Grembi等（2016）發(fā)現(xiàn)，為增加連任可能性，地方首腦會在財政監(jiān)督缺失情況下舉債加大公共品投資，借此獲得選民支持，因此，撤銷財政監(jiān)督對債務規(guī)模影響僅在允許市長連任地方顯著。綜上，財政監(jiān)督使資金使用者更理性支出。對村集體而言，除工作人員工資、日常消耗等必要性開支外，大部分支出由村集體機動掌握。因此，在實施村財鄉(xiāng)管的村莊，村集體資金使用要量入而出，減少收不抵支情況。此外，監(jiān)督下的集體資金，不規(guī)范支出均可能引發(fā)上級問責。因此，理性的村干部，為規(guī)避潛在問責風險，會更謹慎行使資金使用權(quán)。由此得出研究假說1。

假說1：村財鄉(xiāng)管將減少村財務收不抵支情況。

我國農(nóng)村公共品供給不足現(xiàn)象得到研究者廣泛關(guān)注（林萬龍，2007；馬曉河等，2005）。公共品供給不足成因多樣。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，政府往往“重城市而輕農(nóng)村”，將大量公共資源、財政收入投入城市建設(shè)中，忽視了農(nóng)村基本公共品供給；農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村基層喪失穩(wěn)定收入，窘迫的財政環(huán)境削弱村莊公共品供給能力與激勵（徐琰超等，2015）；因農(nóng)村缺少有效的需求表達機制與利益協(xié)調(diào)機制，使得村集體更難提供所需公共品（吳嵋山等，2007）。

許多研究從基層治理環(huán)境與制度變遷視角探究農(nóng)村公共品供給問題。就內(nèi)部治理環(huán)境而言，F(xiàn)oster等（2004）發(fā)現(xiàn)基層民主水平的提升有助于提高公共品供給，Luo等（2007）通過2003年對2 400個村莊的調(diào)研數(shù)據(jù)，證實基層選舉制度為村民提供了表達利益訴求途徑，村民選舉產(chǎn)生的村委會顯著提高了基層公共品投資。對于外部制度力量，高彥彥等（2012）構(gòu)建理論模型，將強勢地方政府公共品供給行為與各部門公共品需求決定機制納入其中，以解釋農(nóng)村公共品供給不足現(xiàn)象。作為近幾十年對農(nóng)村財務環(huán)境影響最大的一項制度變遷，農(nóng)村稅費改革明顯降低了農(nóng)村集體供給公共品的熱情與能力。從該范疇上看，村財鄉(xiāng)管同樣屬于外部力量在集體之上新施加的制度約束，可能影響村集體供給公共品意愿。首先，假設(shè)一個強勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使監(jiān)督權(quán)同時干涉集體資金使用。依據(jù)高彥彥等研究模型，可推演出村財鄉(xiāng)管會使村集體資金配置更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益，而非農(nóng)村福祉，導致公共品供給減少。假設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按文件規(guī)定僅行使監(jiān)督權(quán)，不干涉集體資金使用權(quán)。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督可能會束縛村干部行使財務權(quán)，甚至不行使權(quán)利。這種“懶政”行為同樣會導致公共品供給減少。據(jù)此得出研究假說2。

假說2：村財鄉(xiāng)管會降低村集體公共品供給意愿。

三、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源與特征事實

本研究數(shù)據(jù)來源于2007年中國家庭收入調(diào)查（以下簡稱CHIP2007）的農(nóng)村部分數(shù)據(jù)。該項目于2008年在全國16省份、287縣開展，調(diào)研共計800個村、13 000戶農(nóng)戶?；诒狙芯磕康模芯繉ο蠖ㄎ挥诖逡患墸↙uo等，2013）。核心變量取自調(diào)研問題“本村哪一年開始實行村賬鄉(xiāng)管（鄉(xiāng)管村用）?！逼渌P(guān)鍵變量取自一系列問題設(shè)置，包括村莊2005、2007年財務總收支與各項收支細目；2005～2007年各項公共工程開展情況與工程建設(shè)資金來源情況?；贑HIP2007數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)及倍差法原理，將2006年實行村財鄉(xiāng)管的村莊作為實驗組，2007年實行村財鄉(xiāng)管或截止調(diào)研時未實行村財鄉(xiāng)管的村莊作為對照組。因倍差法估計需外生沖擊前與后的數(shù)據(jù)，2006年實行村財鄉(xiāng)管的村莊未被收入實驗組，如估計2005年實行村財鄉(xiāng)管的影響需2004年財務數(shù)據(jù)，但CHIP2007中時間跨度僅兩年。最終選取實驗組樣本數(shù)為58，對照組為109，共計167個，乘以兩個年度之后，錄入回歸模型樣本數(shù)為334個。

為探究村財鄉(xiāng)管的影響，先給出幾組特征事實。圖1～4表示實驗組（實現(xiàn)村財鄉(xiāng)管）與對照組（未實現(xiàn)村財鄉(xiāng)管）基層財務與公共品供給狀況。就基層財務而言，本研究關(guān)注村集體財務當年是否收不抵支，即村集體總收入是否小于總支出。在公共品供給方面，重點考查三種具有代表性且與民生關(guān)系最密切的公共品，即道路工程、灌溉工程與小學教育。村財鄉(xiāng)管樣本收不抵支比例低于未實行村財鄉(xiāng)管的村莊（分別為14%與19%），無論道路工程、小學教育還是灌溉工程，公共品供給也均減少（實驗組和對照組中分別為51%與54%、36%與53%、25%與35%）。圖1～4初步印證前文猜想，即村財鄉(xiāng)管在一定程度上遏制了村級財務虧空情況，但減少了農(nóng)村基本公共品供給。因未控制其他相同因素，且可能存在潛在的內(nèi)生性，僅憑四幅圖所得結(jié)論缺乏說服力。因此，應通過倍差法對村財鄉(xiāng)管的政策效應作因果識別。

（二）識別策略與描述性統(tǒng)計

利用實驗組在2005與2007年基層財務與公共品供給的變化，減去對照組在2005與2007年基層財務與公共品供給的變化，識別村財鄉(xiāng)管政策效應。所設(shè)簡單模型如下：

式（1）中，因變量yijk反映村莊i在j年的基層財務狀況與公共品供給情況。Pik用于識別時期，Pik=1表示2007年，Pik=0表示實行村財鄉(xiāng)管前一年，即2005年。Tij用于識別實驗組與控制組，Tij=1表示實驗組，Tij=0則表示對照組。Pik*Tij代表農(nóng)村i在時期j是否實施村財鄉(xiāng)管。xijk是一系列可能影響基層財務與公共品供給的因素，包括村莊人口情況、村集體收入、地理位置、當?shù)胤寝r(nóng)工資水平、耕地數(shù)量、招商引資情況等。eijk代表殘差。各變量描述性統(tǒng)計見表1。

倍差法估計準確性重要前提是政策沖擊在樣本中隨機發(fā)生。若無法滿足該假設(shè)，則會導致選擇性偏誤問題，由此導致的估計偏誤方向無法確定（Besley等，2000）。從邏輯上看，村財鄉(xiāng)管是使村財務進一步規(guī)范化、透明化，財務狀況越糟糕、管理越混亂的村莊越可能受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管而成為實驗組。該問題的常用解決方法是傾向性得分匹配法（propensity score matching，后文簡稱PSM），即根據(jù)一組協(xié)變量盡可能實現(xiàn)實驗組與對照組匹配，據(jù)此得到處理組的平均處理效應。而PSM刪除了無法匹配的對照組樣本導致部分信息缺失，樣本量偏少的研究損失巨大。因此，采用Hainmueller提出的熵平衡法（entropy balancing）解決潛在的選擇性偏誤問題（Hainmueller，2012）。根據(jù)影響政策選擇導致估計偏誤的一組特征變量設(shè)定某些矩條件，對每個樣本賦予一組權(quán)重，從而實現(xiàn)實驗組與對照組平衡（balancing）。在確定權(quán)重之后，利用該權(quán)重在第二階段對樣本加權(quán)最小二乘法（WLS）回歸。

四、實證結(jié)果分析

（一）村財鄉(xiāng)管與基層財務

首先關(guān)注村財鄉(xiāng)管制度的實施如何影響基層財務。以是否集體收入低于集體支出作為判斷基層財務健康狀況的指標。因是否收不抵支為虛擬變量，故分別用LPM、Logit、Probit模型擬合以檢驗結(jié)果穩(wěn)健性。表2顯示估計結(jié)果。單數(shù)列為不加入任何控制變量的回歸結(jié)果，雙數(shù)列則控制了一系列村莊的特征④本研究僅關(guān)注村財鄉(xiāng)管造成的影響，并未詳細報告控制變量估計結(jié)果。。無論采用何種方法估計且無論是否加入控制變量，村財鄉(xiāng)管與年份的交互項均顯著為負。該結(jié)果證實了假說1，即村財鄉(xiāng)管使得村集體收不抵支概率降低。因Logit模型與Probit模型的系數(shù)無法解釋邊際效應，故采用OLS結(jié)果簡單闡述村財鄉(xiāng)管政策效應。綜上，村財鄉(xiāng)管使得村集體財務赤字概率降低22%⑤通過Logit模型和Probit模型計算邊際影響分別為22.6%和21.2%。該結(jié)果表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督村集體資金對保障農(nóng)村財務健康起到正面作用。

表2村財鄉(xiāng)管與村集體財務收不抵支

（二）穩(wěn)健性檢驗與選擇性偏誤

為進一步檢驗回歸結(jié)果需作穩(wěn)健性檢驗。首先，樣本中村集體財務收入分布不均勻，年均收入為17.8萬元，標準差卻高達53.7萬，其中最低僅為19元，最高達605.8萬元。盡管離群值符合實際情況⑥不同地方農(nóng)村集體收入差異巨大是一個嚴峻事實。如在2014年福建省周寧縣140個建制村中，無村集體收入有104個；而在2012年，深圳市南嶺村的集體總收入高達2.7億元。分別見http://news.163.com/15/1211/07/BAHP18Q700014AEE.html和http://www.lg.gov.cn/nwjd/sqgzz/201603/5b35af897efc4bac8aa83cda06af25a4.shtml，但是否收不抵支情況與村財務收入密切相關(guān)，因此離群值可能會造成估計結(jié)果偏誤。為此，在穩(wěn)健性檢驗中，根據(jù)集體財務收入對樣本作5%和95%的縮尾（winsorize）處理，總樣本量縮減為299個。縮尾處理后樣本的LPM回歸結(jié)果見表3第（1）列與第（2）列。與表2相比，剔除離群值后交互項系數(shù)更顯著且數(shù)值增大。按照穩(wěn)健性檢驗結(jié)果解釋，村財鄉(xiāng)管使得集體財務收不抵支概率降低23.6%。

除赤字概率，本研究還考慮村財鄉(xiāng)管是否會影響村集體赤字規(guī)模。若村莊收入大于支出，則赤字額視為0，將Ln（赤字額+1）作為被解釋變量進行回歸。這樣處理后，部分赤字額為0村莊加1取對數(shù)后依舊為0，故用Tobit模型以0值作為下限進行估計?；貧w結(jié)果見表3后四列，其中（3）（4）列為全樣本估計結(jié)果，（5）（6）列為縮尾處理后的回歸結(jié)果。結(jié)果表明，無論是否控制其他變量，交互性系數(shù)均在至少10%水平下顯著。村財鄉(xiāng)管降低村集體財務赤字概率，有助于降低赤字規(guī)模。此結(jié)果從側(cè)面進一步驗證了假說1，即存在上級監(jiān)管情況下，村集體對舉債經(jīng)營會更加謹慎。

表3穩(wěn)健性檢驗

如前文所述，倍差法成立的重要前提是外生沖擊的隨機性，即某村莊是否被選取實行村財鄉(xiāng)管具有隨機性，不受村莊特征影響。若財務境況越糟糕、管理越混亂的村莊越可能受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管的猜想成立，就可能存在因反向因果關(guān)系造成的內(nèi)生性，使得以上估計出現(xiàn)極大偏誤。但從調(diào)研所得村財鄉(xiāng)管實施通知看，文件中無任何關(guān)于何類農(nóng)村應當實行村財鄉(xiāng)管的標準。相反，村財鄉(xiāng)管的通知文件是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)布（而非上一級政府指定），統(tǒng)一對其管轄之下的所有村莊實施⑦如滄州市沙河橋鎮(zhèn)與泊鎮(zhèn)實施村財鄉(xiāng)管的通知，http://zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp?infoId=489400和http://zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp?infoId=321444。礙于資料有限可能會得出狹隘結(jié)論，需進一步探討村財鄉(xiāng)管的隨機性。

如果某村莊是否實行村財鄉(xiāng)管與其特征有關(guān)，如人口情況、地理位置及2006年前基層財務狀況等，那么將與是否實行村財鄉(xiāng)管表現(xiàn)出相關(guān)性。表4中將樣本局限于2005年數(shù)據(jù)，并盡可能全面納入村莊特征，以回答“2006年實行村財鄉(xiāng)管的村莊是否根據(jù)2005年村莊特征選擇的結(jié)果”這一問題。因2006年是否實行村財鄉(xiāng)管為0～1變量，同樣采用LPM、Logit與Probit三種方法估計。單數(shù)列只關(guān)注2005年集體財務虧空狀況，雙數(shù)列則考慮更多特征。從回歸結(jié)果看，村集體收入、耕地面積和人口數(shù)等變量會影響村莊實施村財鄉(xiāng)管，表明樣本存在一定程度上的選擇性偏誤。因此，需進一步采用熵平衡法解決選擇性偏誤問題。

研究選取一組對村莊是否成為實驗組具有潛在影響的變量對各樣本賦予一組權(quán)重，隨后根據(jù)平衡階段所確定的權(quán)重進行加權(quán)最小二乘法（WLS）回歸。表5為熵平衡法估計結(jié)果。發(fā)現(xiàn)無論用何種模型進行擬合、也無論是否加入控制變量，交互項系數(shù)均在至少5%統(tǒng)計水平下顯著為負且數(shù)值增大，為26.8%。該結(jié)果表明，在考慮了選擇性偏誤的可能性之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管仍降低了村集體財務赤字概率，假說1再次得到驗證。

表4內(nèi)生性討論

（三）村財鄉(xiāng)管與農(nóng)村公共品供給

因變量取自調(diào)研中問題設(shè)置，即村領(lǐng)導干部“2005年/2007年村里是否有下列公共工程：（1）修路工程；（2）公共工程；（3）小學教育”。三個因變量均為0～1變量，其中1表示有，0表示無。為兼顧結(jié)果簡潔性與可解釋性，表5中僅列出LPM與Logit兩種擬合模型在考慮熵平衡之后的回歸結(jié)果⑧Probit模型結(jié)果并未改變上述結(jié)論。。該結(jié)果表明，年份變量均顯著為正，與2005年相比2007年各項公共工程均增加，這與當時農(nóng)村大力扶貧背景相符。而最關(guān)注的村財鄉(xiāng)管與年份交互項系數(shù)均為負數(shù)，表明村財鄉(xiāng)管總體上減少了農(nóng)村公共品供給。具體而言，相比于控制組，實行村財鄉(xiāng)管的村莊提供灌溉工程概率降低了21.9%，小學教育概率降低了27.4%，道路工程供給有所減少但不顯著。此結(jié)果原因一是農(nóng)村道路修建資金大部分由財政承擔，故道路工程供給受村財鄉(xiāng)管影響較?。欢枪喔裙こ毯托W教育受益對象為本村居民，不像道路工程主要是構(gòu)建村莊與外界聯(lián)系。因此，該結(jié)果可能揭示了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督下，村集體資金使用偏好發(fā)生變化?？傊?，表5結(jié)果與假說2相一致，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村集體資金使用的監(jiān)督減少了農(nóng)村公共品供給。

表5熵平衡法估計結(jié)果

公共品供給資金來源分為多種，包括集體資金，上級撥付資金，抑或兩者兼顧。據(jù)此，假說2可進一步推論，村財鄉(xiāng)管使得農(nóng)村公共品供給減少的原因可能是村集體自有資金提供公共品的意愿降低。CHIP2007的問卷設(shè)置提供了驗證該推論的條件。問卷問題“2007年某公共工程的建設(shè)資金來源包括自籌（）元、上級撥款和其他資金（）元”；以及“2005年某公共工程的建設(shè)資金來源是：（1）資金完全村里自籌；（2）部分資金村里自籌，一部分是上級資金和其他外部資金；（3）完全是上級資金和其他外部資金”。據(jù)此生成三個虛擬變量以度量村里是否自費提供公共品，當2007年問題中自籌資金大于0元，或者2005年問題中選擇（1）或者（2）時，此虛擬變量賦值為1，反之為0。其中0還包括村莊當年未提供該公共品的情況。

參照表6繼續(xù)用LPM和Logit兩種方法對模型估計，結(jié)果見表7。無論因變量是哪個公共工程，交互項系數(shù)均為負值。村財鄉(xiāng)管顯著降低了村莊自費提供灌溉工程和小學教育概率（分別降低31.7%和29.7%），與表5中系數(shù)相比略有增大，但道路工程的負效應仍不顯著。表5對不同公共品之間差異的討論亦適用于此處。表6還揭示出若是否有公共品供給還受許多客觀條件約束，則是否自費提供公共品更貼近村集體提供公共品的意愿。因此，村財鄉(xiāng)管是否會降低村集體公共品的供給意愿，出于以下兩點：一是從產(chǎn)權(quán)和監(jiān)督視角看，村財鄉(xiāng)管導致村財?shù)牟煌耆a(chǎn)權(quán)，村集體即使有意愿供給公共品，而監(jiān)督使其行為能力受限；二是從管理學角度看，管理是責權(quán)利對稱的行為集合。在村財鄉(xiāng)管制度約束下，村集體行動邏輯發(fā)生變化。在集體資金自籌自用不受外界監(jiān)督條件下，為獲得村民支持，村干部會考慮如何使集體資金最大化造福本村村民，這可能在財務、審計上產(chǎn)生一些不規(guī)范行為，如向村民借款修建工程、隨意挪用資金等行為。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督資金使用行為，村干部寧愿少動、不動，也不愿意承擔因資金使用不利而導致的過失風險，使公共品供給意愿下降。因此，公共品供給的減少與村集體財務赤字現(xiàn)象是邏輯自洽并互相補充。

表6村財鄉(xiāng)管與公共品供給

表7村財鄉(xiāng)管與村集體自費公共品供給

五、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

作為一項對集體資金使用加以監(jiān)督的制度安排，村財鄉(xiāng)管有助于基層財務規(guī)范化、科學化、透明化。在保障集體資金由村民自主使用的原則不變基礎(chǔ)上，新設(shè)一層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督，依舊改變了村集體使用資金的行為邏輯。通過實證分析發(fā)現(xiàn)，村財鄉(xiāng)管顯著降低了集體財務收不抵支概率，但也減少了農(nóng)村公共品供給。顯然，收不抵支狀況的減少與公共品供給減少現(xiàn)象相關(guān)聯(lián)。表明在監(jiān)督情況下，村干部會理性考慮資金使用風險因素，一旦出現(xiàn)違規(guī)操作便可能被追責。使其寧愿少動、不動，也不愿承擔過失風險，從而導致公共品供給意愿下降。

（二）政策建議

（1）要兼顧村集體的自主性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督職能，加強村集體經(jīng)濟的預算和監(jiān)督管理。村集體要嚴格按照財政收支預算管理辦法建立村集體經(jīng)濟收支預算制度，強化開支審查監(jiān)控，嚴格按照組織章程和制度分配開支，嚴禁隨意擠占和挪用資金行為，確保每筆集體開支在規(guī)定范圍和項目內(nèi)使用。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應充分履行監(jiān)督職責，全面落實重大事項審查制度，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時處理并追究相關(guān)責任主體責任。

（2）嚴格執(zhí)行財務公開制度，全面實行民主理財。村集體要結(jié)合實際成立專門的民主管理小組，參與制定本集體經(jīng)濟組織的財務計劃和各項財務管理制度，加強集體組織財務工作審核監(jiān)督。集體財務應根據(jù)農(nóng)業(yè)部和監(jiān)察部的《村集體經(jīng)濟組織財務公開暫行規(guī)定》予以公開，接受全體村民監(jiān)督，確保信息公開過程的科學性和規(guī)范性。凡是集體經(jīng)濟組織成員普遍關(guān)心的財務活動，要按照全面、詳細和真實原則，做到實時逐筆公開。對群眾關(guān)切的財務問題，集體經(jīng)濟組織負責人要及時給予解答和解決。

（3）針對農(nóng)村公共品供給不足的問題，黨的十九屆四中全會《決定》中所提出的“共享共建共治的社會治理格局”，將是一種有效的解決思路。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家科層組織體系的末端，需主動與村集體分擔公共品供給責任；另一方面，充分發(fā)揮基層民主機制，通過村民大會或村民代表大會的形式達成公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策，既可將農(nóng)民的個體利益整合為整體利益以提高集體福祉，也可將農(nóng)民的需求向上表達，提高公共品供給的針對性和有效性。