劉月怡 謝 明

一、城市基層官僚“情與理”的政策執(zhí)行困境

政策執(zhí)行是將政策觀念、文本轉(zhuǎn)化為政策效果的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的直接途徑。政策執(zhí)行者往往有意愿和能力對(duì)政策進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和安排，法律法規(guī)在他們手中轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸?shí)可感的政策(1)Kevin R. Kosar, “Street Level-Bureaucracy: The Dilemmas Endure”, Public Administration Review,Vol. 71, No.2,2011,pp.299-302.。城市基層官僚在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，他們是“處于基層、直接與公民發(fā)生互動(dòng)，并對(duì)政策執(zhí)行具有實(shí)質(zhì)判斷力的政府工作人員”(2)Lipsky M, Street-level bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation，1980,p.36.。城市治理基層官僚即街頭官僚處于官僚制金字塔的最底端，基層官僚的政策執(zhí)行既受壓力型體制、科層結(jié)構(gòu)的體制影響，也與自身利益等因素相關(guān)。學(xué)者們對(duì)政策執(zhí)行概括了多種解釋邏輯。不少學(xué)者從利益、政策、體制三方面對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行解釋，基層政策執(zhí)行主體謀求自身利益導(dǎo)致政策執(zhí)行“走樣”、政策自身存在缺陷使得政策難以施行、中國(guó)政治體制的內(nèi)在張力導(dǎo)致政策與執(zhí)行間產(chǎn)生矛盾。壓力型體制、高位驅(qū)動(dòng)的政策推動(dòng)方式是中國(guó)特有的執(zhí)行情境，上級(jí)政府要求下級(jí)政府全力完成特定任務(wù)；在壓力型體制下基層形成規(guī)則順從，但中國(guó)的層級(jí)性治理容易產(chǎn)生失真性執(zhí)行，基層政府運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)政策進(jìn)行再規(guī)劃。國(guó)家政策一統(tǒng)性背后，政策執(zhí)行過(guò)程的靈活性是一個(gè)不可缺少的運(yùn)行機(jī)制(3)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》, 《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期，第67頁(yè)。。在自上而下的層層加碼之下，基層官僚基于自身利益考慮，容易在政策執(zhí)行中產(chǎn)生“避責(zé)”行為。由于政策執(zhí)行行為的避責(zé)邏輯，政策效果有時(shí)會(huì)大打折扣(4)孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準(zhǔn)扶貧中的“表海”現(xiàn)象為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期，第16頁(yè)。。

城市基層治理涵蓋的內(nèi)容不僅包括常態(tài)化的社區(qū)治理，也包括動(dòng)態(tài)化的流動(dòng)攤販治理(5)李文軍、張欣：《“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”下的城市基層治理轉(zhuǎn)型——從運(yùn)動(dòng)式管控走向包容性治理》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2020年第6期，第134頁(yè)。。在現(xiàn)代城市基層治理更加注重“以人為本”的環(huán)境下，在以城市弱勢(shì)群體為政策執(zhí)行對(duì)象的治理過(guò)程中，避責(zé)、壓力型強(qiáng)制都不是基層官僚的執(zhí)行邏輯。在面對(duì)繁瑣和復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，基層官員執(zhí)行行為既有基于壓力型體制下對(duì)正式權(quán)力資源的運(yùn)用，也有對(duì)權(quán)力的非正式行使。在壓力型體制和政策目標(biāo)層層分解之下，基層官僚在執(zhí)行政策的過(guò)程中，有時(shí)“一刀切”，禁絕一切與制度設(shè)計(jì)背離的行為；有時(shí)采用柔性的方式對(duì)執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行規(guī)勸；有時(shí)軟硬兼施、適時(shí)變通；有時(shí)放任、不執(zhí)行。

城市基層官僚面對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)往往備受情、理、法的煎熬?！败浻布媸背蔀槌鞘谢鶎又卫碚邎?zhí)行的行動(dòng)邏輯，在拆遷、老舊小區(qū)改造等政策執(zhí)行實(shí)踐中廣泛存在。規(guī)則、常理、人情，是現(xiàn)代基層管理者在“以人為本”治理理念下面臨的困局。強(qiáng)制執(zhí)行則產(chǎn)生對(duì)抗，柔性執(zhí)法則影響效率，基層官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中如何平衡，才能更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)？面對(duì)沖突時(shí)基層官僚會(huì)有怎樣的策略和行為？現(xiàn)代城市基層治理堅(jiān)守的以民為本是如何重塑政策執(zhí)行邏輯的？這是本文將要回答的問(wèn)題。

二、理論分析：模糊—沖突分析框架及其改進(jìn)

(一)模糊—沖突理論模型及政策模糊性

Matland提出模糊—沖突理論模型，推動(dòng)政策執(zhí)行理論的進(jìn)一步發(fā)展。他將政策執(zhí)行分為四類(見(jiàn)表1)：(1)當(dāng)政策模糊性和沖突性都較低時(shí)，執(zhí)行是“行政性執(zhí)行”過(guò)程。在“資源”充足的情況下，政策執(zhí)行的成功即可保證。這實(shí)際上是政策制定者與執(zhí)行者夢(mèng)寐以求的理想情境。(2)當(dāng)政策模糊性低但沖突性高時(shí)，執(zhí)行是“政治性執(zhí)行”過(guò)程?！皺?quán)力”決定政策執(zhí)行結(jié)果，執(zhí)行者權(quán)力足夠強(qiáng)大以促成目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的情況下，政治性執(zhí)行才有可能成功。(3)當(dāng)政策模糊性高但沖突性低時(shí)，執(zhí)行是“試驗(yàn)性執(zhí)行”過(guò)程。這時(shí)政策目標(biāo)往往是不清晰的，不同的“情境”決定不同的執(zhí)行結(jié)果。(4)當(dāng)政策模糊性和沖突性都較高時(shí)，執(zhí)行是“象征性執(zhí)行”過(guò)程。足夠強(qiáng)大的政策參與者聯(lián)盟確保執(zhí)行的成功(6)Richard E. Matland，“ Synthesizing the Implementation Literature : The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.5,No 2,1992,pp.219-221.。

表1 模糊—沖突模型

公共政策的模糊性與基層官僚的自由裁量權(quán)存在一定的相關(guān)性。模糊性是指政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段的模糊性。孫志建對(duì)模糊性進(jìn)行了更為詳細(xì)的界定，他提出管理學(xué)視角下的模糊性包括目標(biāo)模糊、角色模糊、職責(zé)模糊等(7)孫志建：《模糊性治理”的理論系譜及其詮釋:一種嶄新的公共管理敘事》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期，第55頁(yè)。。模糊性是必然存在的、是政策的內(nèi)在特征。公共政策的模糊性常被視為政策執(zhí)行的負(fù)面影響因子，不少學(xué)者認(rèn)為模糊性是造成政策執(zhí)行偏差的重要因素。胡亞飛指出模糊政策執(zhí)行的行動(dòng)特征一是上傳下達(dá)的政策具有高度模糊性時(shí)，基層政策執(zhí)行者會(huì)依照其上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的授意、意圖來(lái)執(zhí)行政策、而非依據(jù)最高權(quán)威中央政策的政策來(lái)執(zhí)行(8)胡業(yè)飛、崔楊楊：《模糊政策的政策執(zhí)行研究——以中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老政策為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第12期，第93頁(yè)。；二是基層政策執(zhí)行者會(huì)選擇政策相對(duì)明晰的部分進(jìn)行政策執(zhí)行。且認(rèn)為模糊—沖突模型在解釋模糊政策執(zhí)行時(shí)解釋力不足，應(yīng)對(duì)其加以修正。樊紅敏等指出由于政策模糊性的存在，基層政府在政策執(zhí)行中存在彈性應(yīng)對(duì)、責(zé)任倒掛等策略化行為(9)樊紅敏、劉曉鳳：《模糊性治理：縣域政府社會(huì)沖突治理運(yùn)作邏輯》，《中國(guó)行政管理》2019年第10期，第81頁(yè)。。還有一部分學(xué)者將模糊性視為公共管理的一種決策技術(shù)和治理策略。韓志明指出政策的模糊性可以形成不同的治理效應(yīng)(10)韓志明：《政策過(guò)程的模糊性及其策略模式——理解國(guó)家治理的復(fù)雜性》，《學(xué)?！?017年第6期，第109頁(yè)。，模糊性體現(xiàn)了政策的包容性，能提高政策的適應(yīng)性、增強(qiáng)社會(huì)的自主性。楊宏山提出基層政府面對(duì)模糊性政策，當(dāng)自上而下的激勵(lì)力度很強(qiáng)時(shí)，政府會(huì)運(yùn)用自由裁量權(quán)積極開(kāi)展試驗(yàn)性政策執(zhí)行，通過(guò)細(xì)化政策執(zhí)行方案來(lái)對(duì)政策進(jìn)行再規(guī)劃(11)楊宏山：《政策執(zhí)行的路徑—激勵(lì)分析框架:以住房保障政策為例》，《 政治學(xué)研究》2014年第1期，第78頁(yè)。。

(二)模型存在的問(wèn)題及對(duì)政策沖突性的進(jìn)一步闡釋

在地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮了一段時(shí)間后，無(wú)序的環(huán)境滋生了混亂，不少媒體開(kāi)始發(fā)聲：一線城市不宜推行地?cái)偨?jīng)濟(jì)。6月6日，北京日?qǐng)?bào)評(píng)論文章《地?cái)偨?jīng)濟(jì)不適合北京》，提出北京要減量發(fā)展和精細(xì)化治理。7日，上海市容管理人員稱，“現(xiàn)在上海沒(méi)有開(kāi)放一處個(gè)人擺攤的地方”。8日，廣州日?qǐng)?bào)評(píng)論版對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)做了降溫處理，提出理性看待地?cái)偨?jīng)濟(jì)，推動(dòng)廣州高質(zhì)量發(fā)展。8日，《深圳特區(qū)報(bào)》稱深圳作為國(guó)際大都市顯然不宜一哄而上發(fā)展地?cái)偨?jīng)濟(jì)。

模糊—沖突理論中的沖突性是政策過(guò)程的多個(gè)參與者存在政策目標(biāo)或手段認(rèn)同上的不一致，是相關(guān)政策主體之間基于利益進(jìn)行的博弈過(guò)程。沖突性包括政策目標(biāo)之間的沖突，也包括政策與政策執(zhí)行者、參與者之間的沖突，還包括不同執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的利益沖突。學(xué)者們對(duì)模糊—沖突理論模糊性的研究和討論較為充分，對(duì)沖突性的政策研究相對(duì)缺失。竺乾威分析政治性執(zhí)行模式并對(duì)模糊—沖突模型中政策沖突部分進(jìn)行了改進(jìn)。他指出Matland的模糊—沖突模型中的“沖突”是就某一特定政策而言的，但在中國(guó)的制度環(huán)境下，往往是某一單項(xiàng)政策很明確，卻與政策體系中的其他政策發(fā)生矛盾和沖突(12)竺乾威：《地方政府的政策執(zhí)行行為分析:以“拉閘限電”為例》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期，第40頁(yè)。。李燕、尚虎平等對(duì)公共政策沖突的界定分為三種類型，一是上下級(jí)政府之間的政策沖突，二是同級(jí)政府部門(mén)政策的不一致甚至相互矛盾，三是新舊政策的脫節(jié)及不一致。政策沖突具體表現(xiàn)為價(jià)值觀沖突、政策目標(biāo)沖突、政策工具手段沖突、政策結(jié)果沖突(13)李燕、高慧、尚虎平：《整合性視角下公共政策沖突研究：基于多案例的比較分析》，《中國(guó)行政管理》2020年第2期，第108頁(yè)。。吳賓等對(duì)沖突性的界定偏向于上下級(jí)政府之間的政策沖突，中央與地方的政策沖突體現(xiàn)在地方對(duì)中央政策的采納意愿低、政策在層層傳遞過(guò)程中出現(xiàn)下級(jí)政府的重新解讀、上下級(jí)政府的利益沖突(14)吳賓、齊昕：《如何識(shí)別政策執(zhí)行中的政策模糊性與沖突性?——基于政策文獻(xiàn)量化方法的探索性研究》，《理論學(xué)刊》2020年第3期，第101頁(yè)。。本文對(duì)沖突性的界定側(cè)重于政策執(zhí)行者與執(zhí)行對(duì)象之間的沖突，以關(guān)系緊張、沖突顯現(xiàn)、無(wú)沖突來(lái)衡量沖突有無(wú)及其程度。在政策過(guò)程的不同階段，模糊性及沖突性水平不同，政策執(zhí)行者的策略及行為邏輯也隨之改變。

三、案例研究：城市基層流動(dòng)攤販治理的政策過(guò)程分析

松仁外層包裹的膜衣稱為種籽衣。趙起越等[10]對(duì)紅松種籽衣的各種營(yíng)養(yǎng)成分進(jìn)行了測(cè)定，證明種籽衣中含有豐富的多酚和黃酮類化合物。張根生等[11]優(yōu)化紅松種籽衣中多酚的提取工藝。蘇曉雨等[12]對(duì)紅松種籽衣提取物的抗氧化作用進(jìn)行了評(píng)價(jià)，證明紅松種籽衣提取物具有明顯的抗氧化活性并認(rèn)為其優(yōu)良的抗氧化性與多酚及黃酮等活性成分相關(guān)。

(一)政策明晰、關(guān)系緊張階段：硬執(zhí)行

21世紀(jì)初，隨著城市化的發(fā)展，城市治理不斷加強(qiáng)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》(國(guó)發(fā)〔1999〕23號(hào))的要求，2000年9月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰試點(diǎn)工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào))，規(guī)定城市管理行政執(zhí)法的范圍主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面處罰權(quán)、強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或設(shè)施；工商行政管理方面禁止無(wú)照商販、禁止違章出店占道經(jīng)營(yíng)的行政處罰權(quán)等7項(xiàng)(15)2000年9月8日國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》的相關(guān)內(nèi)容：http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60489.htm.。全國(guó)各地相繼出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，如2004年上海市人民政府令第17號(hào)發(fā)布《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》，規(guī)定建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)、公安、工商等有關(guān)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合區(qū)縣城管大隊(duì)做好城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。《北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》規(guī)定流動(dòng)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、市容環(huán)境衛(wèi)生等城市管理方面的處罰權(quán)統(tǒng)一由城管執(zhí)法機(jī)關(guān)行使。

在這樣的政策指引下，執(zhí)法者針對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)商販的政策多年來(lái)都是嚴(yán)令禁止。但也分為兩個(gè)階段，第一階段是以執(zhí)法大隊(duì)站街巡邏為主，對(duì)所有不符合條件的商販和店鋪進(jìn)行取締；第二階段是2009年前后多地實(shí)行的“疏堵結(jié)合”式管理。這是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革逐步完善而推進(jìn)。但事實(shí)上，還是普遍程度上的嚴(yán)令禁止，才會(huì)上演一幕幕砸攤子、搶車子的對(duì)抗戰(zhàn)。在這一階段，政策的沖突性非常明顯。個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和居民的利益受到了極大的沖擊，人們?cè)孤曒d道：早餐店都整治沒(méi)了，吃早飯不如以前方便；小攤販很少了，買(mǎi)菜不方便；生活變得不如以前便利。

高度明確清晰的城市管理行政執(zhí)法政策，整治嚴(yán)禁占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)商販，但政策參與者的利益無(wú)法得到協(xié)調(diào)，明確的政策目標(biāo)在不同利益主體間是不相容的。一項(xiàng)政策，執(zhí)行結(jié)果偏離了政策制定者的初衷、社會(huì)的價(jià)值取向或公民的現(xiàn)實(shí)需求，那么政策執(zhí)行必然很難成功。

用銀勺取少量上述摻假油樣品，放置于顯微共焦拉曼光譜儀的實(shí)驗(yàn)平臺(tái)上，并使激發(fā)光的光斑聚焦到微米量級(jí)，進(jìn)而對(duì)樣品的微區(qū)進(jìn)行精確分析。實(shí)驗(yàn)采用785nm的半導(dǎo)體激發(fā)光源，物鏡為20 倍長(zhǎng)焦距鏡頭，波數(shù)范圍為90～3 500cm-1，分辨率為9cm-1，掃描3次取平均，每次積分時(shí)間為3s，并且每個(gè)摻假油樣品測(cè)5次。純芝麻油樣品拉曼光譜圖如圖1所示。

面對(duì)高沖突的政策，政策執(zhí)行者—城市管理行政執(zhí)法者擁有足夠的權(quán)力，他們直接與公民發(fā)生互動(dòng)，并對(duì)政策執(zhí)行具有實(shí)質(zhì)判斷力。執(zhí)法者是怎樣的執(zhí)行邏輯呢？

“雖然我們店是有證經(jīng)營(yíng)，但城管一來(lái)，我們就得關(guān)門(mén)。城管想查你的時(shí)候，就很嚴(yán)；檢查不嚴(yán)的時(shí)候，我們才敢偷偷開(kāi)門(mén)?！?16)訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則：訪談日期+訪談地點(diǎn)+被訪者身份。后續(xù)均相同。(訪談資料201910-HDQ-DZ)

“不是一定非要打擊取締這些小店，不能全給治理沒(méi)了。都轟走了我們當(dāng)?shù)厝速I(mǎi)東西也不方便。但我們有考核任務(wù)，我們也只能強(qiáng)制執(zhí)行。從17年到現(xiàn)在，我們關(guān)了好多店了。市區(qū)三環(huán)四環(huán)的，都沒(méi)有什么賣菜的店了；這五環(huán)六環(huán)的大型農(nóng)批市場(chǎng)也都基本關(guān)了，治理得很快?！?訪談資料201910-HDQ-ZF)

對(duì)流動(dòng)攤販的治理并不時(shí)刻處于高壓狀態(tài)，在政策并未嚴(yán)令禁止、上級(jí)并未頻頻視察驗(yàn)收階段，城管與攤販彼此“相安無(wú)事”，只要“不出事”、不沖突，那么執(zhí)行者也會(huì)暫時(shí)放松管制，處于一種消極執(zhí)行的狀態(tài)。

6.2 淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心城市建設(shè)、商業(yè)中心度必然需要快速發(fā)展商業(yè)經(jīng)濟(jì)。徐州應(yīng)該打造屬于自己的整體商業(yè)品牌，真正地成為淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)的商業(yè)中心，增強(qiáng)商業(yè)綜合體對(duì)周邊區(qū)域的輻射力，帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但徐州市中心城區(qū)的商業(yè)圈未形成一個(gè)整體，城市地區(qū)之間向心性偏弱，分布不均衡，集聚區(qū)域過(guò)于集中，老城片區(qū)整體商業(yè)綜合體已處于飽和，集聚密度高，可以選擇在城市西部和北部建設(shè)商業(yè)綜合體。同時(shí)，徐州市正在修建地鐵，公共交通建設(shè)將逐漸完善，交通便利度在商業(yè)綜合體空間布局眾多影響因子中的影響力越來(lái)越強(qiáng)，建議商業(yè)綜合體的選址在地鐵站附近，地鐵站人流量大、可以帶動(dòng)商業(yè)綜合體的發(fā)展。

政策執(zhí)行過(guò)程中，面對(duì)清晰強(qiáng)制的政策，執(zhí)行人員會(huì)制度化地依法嚴(yán)厲執(zhí)行政策。在大城市，產(chǎn)業(yè)邊緣的流動(dòng)攤販、環(huán)境差且交通堵的大型批發(fā)市場(chǎng)，是與現(xiàn)代文明城市發(fā)展不相匹配的，因此各大城市在不斷提高治理水平的過(guò)程中、在創(chuàng)建“全國(guó)文明城市”的激勵(lì)下，紛紛對(duì)流動(dòng)攤販等邊緣經(jīng)濟(jì)進(jìn)行集中整治。政策執(zhí)行者在面對(duì)上級(jí)嚴(yán)令和督查的階段，會(huì)加強(qiáng)執(zhí)法力度、并聯(lián)合各部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。

根據(jù)表3結(jié)果可知，所選最優(yōu)配方的玉米秸稈淀粉-聚乙烯醇薄膜抗拉強(qiáng)度為22.78MPa，變形率為73.71%，綜合評(píng)分84.4，同正交試驗(yàn)結(jié)論一致，可證實(shí)玉米秸稈淀粉-聚乙烯醇可薄膜的最優(yōu)配方為玉米秸稈淀粉添加量3%、甘油添加量1.5%、聚乙烯醇添加量3.5%。

(二)政策明晰、無(wú)沖突階段：軟執(zhí)行

治理流動(dòng)攤販的政策在2020年發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)折。在新冠肺炎疫情的重大危機(jī)背景下，3月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措的實(shí)施意見(jiàn)》提及“合理設(shè)定無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所攤販管理模式，預(yù)留自由市場(chǎng)、攤點(diǎn)群等經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)”。5月22日，“合理設(shè)定流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”第一次被寫(xiě)進(jìn)李克強(qiáng)總理所做的政府工作報(bào)告中。5月27日，中央文明辦明確要求“不將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容”。5月28日李克強(qiáng)總理點(diǎn)贊“流動(dòng)商販”。6月1日總理在山東煙臺(tái)考察時(shí)表示，“小店經(jīng)濟(jì)是人間的煙火，是中國(guó)的生機(jī)”；之后全國(guó)20多地響應(yīng)號(hào)召倡導(dǎo)扶持地?cái)偨?jīng)濟(jì)。在疫情影響下，這一倡導(dǎo)有利于促進(jìn)消費(fèi)、穩(wěn)定就業(yè)。

流動(dòng)商販治理向來(lái)是城市管理的難點(diǎn)，放任會(huì)影響市容；禁絕則產(chǎn)生矛盾沖突。制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行有矛盾，政策嚴(yán)控與現(xiàn)實(shí)需求有沖突。在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，政府的管理邏輯、社會(huì)的公平邏輯和民眾的生存邏輯似乎存在一定的沖突。根據(jù)政策文本分析，可以將城市管理中對(duì)流動(dòng)攤販的治理劃分為四個(gè)階段：嚴(yán)令禁止階段、寬松階段、再次禁止、常態(tài)化執(zhí)行階段。在不同的政策階段沖突的程度不同。

在重大的突發(fā)危機(jī)之下，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”從過(guò)去被城管“趕著跑”，到被各部門(mén)各地方“催著上”。各地紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)流動(dòng)商販、占道經(jīng)營(yíng)等做出了寬松政策規(guī)定(如表2)。

表2 各地方政府對(duì)流動(dòng)攤販治理的政策規(guī)定

各地基層政府在上級(jí)政府的政策指引下，紛紛開(kāi)始鼓勵(lì)原本禁止的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，鼓勵(lì)各城區(qū)因地制宜制定各自的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)?；咀谥级际窃诓徽加孟劳ǖ?、不影響交通秩序、確保安全等前提下，開(kāi)辟攤點(diǎn)攤區(qū)。在突發(fā)重大公共危機(jī)后，出于經(jīng)濟(jì)因素的考量，政府對(duì)流動(dòng)攤販的治理政策較為明晰，不是禁止、而是大張旗鼓的鼓勵(lì)。此時(shí)，政策參與者利益得以協(xié)調(diào)和實(shí)現(xiàn)，政策執(zhí)行者與執(zhí)行對(duì)象之間無(wú)任何沖突，是一派祥和的景象，政策執(zhí)行達(dá)到了一種理想狀態(tài)。政策明晰，且沒(méi)有造成沖突，各政策主體之間的利益達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生活受損，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，使得流動(dòng)攤販有了前所未有的機(jī)會(huì)和生機(jī)。但此時(shí)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展暗藏著風(fēng)險(xiǎn)，作為不規(guī)范、影響市容文明的經(jīng)濟(jì)形式?jīng)]有從根本上改變，這就為后來(lái)再次被禁止埋下隱患。

(三)政策高模糊、沖突顯現(xiàn)階段：軟硬兼施的政策執(zhí)行

模糊—沖突理論模型常被看作是靜態(tài)的模型，卻沒(méi)有給政策的動(dòng)態(tài)性分析提供足夠的空間，沒(méi)有考慮隨著時(shí)間推移外界情況變化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。政策執(zhí)行過(guò)程具有復(fù)雜性和多變性，模糊—沖突模型不只是一個(gè)靜態(tài)的模型，要將其置于一個(gè)政策動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程中。一項(xiàng)政策在不同的時(shí)期會(huì)發(fā)生略微的變化，如遭遇重大危機(jī)時(shí)，一些政策目標(biāo)會(huì)突然有所變化，政策的執(zhí)行模式也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。本文從政策過(guò)程的不同階段分析模糊性與否，同一政策在不同的階段模糊性不同。另外，Matland模糊—沖突理論模型簡(jiǎn)單地以“高”和“低”來(lái)表述模糊性和沖突性的程度?！案摺焙汀暗汀钡木唧w衡量應(yīng)予以更具體的描述。

這一階段對(duì)占道經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)商販的政策屬于高模糊、高沖突階段。未出臺(tái)明確法規(guī)嚴(yán)令禁止，但城市管理執(zhí)法人員的新一輪驅(qū)趕商販表明了政策導(dǎo)向即禁止。發(fā)生這一轉(zhuǎn)變的原因，除了擺地?cái)偦貧w理性、疫情常態(tài)化和生活回歸正常外，一個(gè)不容忽略的原因就是“老大難”的管理問(wèn)題。擺地?cái)傃苌龅氖腥菔忻?、衛(wèi)生管理、食品安全等問(wèn)題，解決不了，就一刀切“叫?！?。由于政策的模糊性導(dǎo)致各地沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行結(jié)果在各地也有所不同。這一階段只是在媒體和現(xiàn)實(shí)臟亂的推動(dòng)下形成不同的治理秩序，政策導(dǎo)向的變化并沒(méi)有明確。

“我們這城里的小商販已經(jīng)越來(lái)越少了。但我們?cè)试S無(wú)收入來(lái)源的老人賣一些自己家的土特產(chǎn)，不允許外地的一些年輕力壯的都來(lái)擺攤賣。”“我們這里許多老百姓有自產(chǎn)菜，五六十歲老頭老太太去賣菜，你不能不讓人賣啊，所以我們就給他們規(guī)劃了一條街。未來(lái)幾年，我們要建綜合的大型綜合市場(chǎng)，把這些流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的，慢慢都?xì)w到那邊去。”(訪談資料202009-HB-CG)

第一，“硬”執(zhí)行。城市管理行政執(zhí)法政策在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)是明確清晰的禁止，城管以“嚴(yán)管重罰”為主，嚴(yán)格依規(guī)執(zhí)行政策、按照上級(jí)指令完成政策目標(biāo)和考核目標(biāo)?？v觀公共管理領(lǐng)域的政策，對(duì)于較為明晰、低模糊性的政策，基層政策執(zhí)行者往往會(huì)制度性地依據(jù)政策指令實(shí)施政策?！坝病睂?duì)應(yīng)的是制度化解決方式，在政策不容許的范圍內(nèi)絕不姑息違規(guī)行為，保證政策效果。

除了上述一致性和吻合性之外，國(guó)企改革和供給側(cè)改革還存在一定的差異，主要體現(xiàn)在：前者是以“產(chǎn)權(quán)”為主要內(nèi)容的體制改革，而后者則是以“產(chǎn)業(yè)”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)改革。在推行“去產(chǎn)能”的過(guò)程中，放開(kāi)市場(chǎng)，采用混合所有制的方式使民企、外企等多種類型的資本主體也參與進(jìn)來(lái)，充分釋放國(guó)企資產(chǎn)潛力。正確運(yùn)行以“產(chǎn)權(quán)”為主要內(nèi)容的體制改革，將能有效保障順利推行以“產(chǎn)業(yè)”為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)改革?！肮┙o側(cè)改革”意味著經(jīng)濟(jì)宏調(diào)著力點(diǎn)可能發(fā)生變化，然而，這并不代表國(guó)企改革總體思路發(fā)生變化，反而表明操作路徑將更加具體和明確，同時(shí)國(guó)企改革紅利也將得到更快釋放。

由于政策導(dǎo)向不明確，執(zhí)法者在此境下運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)。若執(zhí)法過(guò)于嚴(yán)格、剝奪小商販的生計(jì)，會(huì)造成相當(dāng)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，引起一定的社會(huì)不穩(wěn)定因素，從而不利于政府加強(qiáng)現(xiàn)代化城市治理的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此本著“以人為本”的原則施行疏導(dǎo)、勸解式的柔性執(zhí)法。在柔性勸解行不通時(shí)再?gòu)?qiáng)制執(zhí)行、強(qiáng)令疏散。另外，針對(duì)這部分群體的老壯分類，對(duì)更弱勢(shì)者(老、殘)“軟”性規(guī)勸、對(duì)外地青壯年“硬”來(lái)禁絕。在此時(shí)政策模糊性高、沖突性高的情境下，政策執(zhí)行者“軟”執(zhí)行行為具體表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行勸導(dǎo)，疏堵結(jié)合，設(shè)立“臨時(shí)市場(chǎng)”，供流動(dòng)攤販集中經(jīng)營(yíng)；推動(dòng)城市管理精細(xì)化，對(duì)于亂擺賣問(wèn)題，明確疏導(dǎo)方式，通過(guò)公眾參與、法規(guī)銜接指引，改變過(guò)去對(duì)超門(mén)窗擺賣經(jīng)營(yíng)一刀切的管理方式，使城市更有序和干凈。面對(duì)復(fù)雜的執(zhí)行現(xiàn)實(shí)，執(zhí)行者出于民眾利益考慮和對(duì)底層人民的同情心，會(huì)受情、理、法的煎熬，以較強(qiáng)的責(zé)任心維護(hù)底層民眾的利益。但面對(duì)上級(jí)的指令，還需要制度化地履行職責(zé)、完成政策目標(biāo)。高模糊、高沖突的政策，使執(zhí)行者采用“軟硬兼施”的執(zhí)行方式。

評(píng)委寄語(yǔ)：首作為國(guó)內(nèi)新生兒攝影師的一員，深知上門(mén)拍攝的困難，能在復(fù)雜環(huán)境光線下能拍出優(yōu)秀作品就值得敬佩。 看到作品時(shí)我的腦海里浮現(xiàn)出，“在狹小的空間里，不 斷尋找合適的光線和角度，常常貓著腰、臉貼窗框完成拍攝”。本次比賽，我們看到了大量新鮮元素和創(chuàng)意。要選擇出最終優(yōu)勝者是一個(gè)艱難的決定。我對(duì)每位攝影師的作品詳細(xì)觀察，先縱向比較他們對(duì)光感、 擺姿、色彩、意蘊(yùn)以及后期 甚至膚色的把控能力，再橫向比較每位攝影師的拍攝穩(wěn)定性，以此來(lái)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。 希望能為本次比賽帶來(lái)更加公平公正的比賽結(jié)果。也衷心希望在下一屆的比賽 當(dāng)中能有更多優(yōu)秀攝影師參賽，以推動(dòng)整個(gè)新生兒攝影行業(yè) 更快進(jìn)入良性的市場(chǎng)環(huán)境。

(四)政策高模糊、低沖突階段：不執(zhí)行

“我們部門(mén)嚴(yán)格按照上級(jí)指令，市里要求我們查無(wú)證經(jīng)營(yíng)的店，手續(xù)齊全的才予以保留；區(qū)里要求我們同時(shí)檢查減污設(shè)備是否齊全；鎮(zhèn)里城管執(zhí)行時(shí)，會(huì)強(qiáng)制性地取締小餐館、小攤販，臟亂差的店全都強(qiáng)令關(guān)門(mén)，政策效果立竿見(jiàn)影。” (訪談資料201910-HDQ-ZF)

“我這部門(mén)有時(shí)派幾個(gè)執(zhí)行人員去街上例行檢查，在沒(méi)有重大節(jié)日或關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的平日里啊，我們也不會(huì)把百姓逼得太緊。”(訪談資料201910-HDQ-ZF)

試劑及耗材：三氯蔗糖（規(guī)格1 g，儲(chǔ)存溫度2～8℃，日本和光純藥工業(yè)株式會(huì)社）；甲醇（色譜純，美國(guó)Baker公司）；乙酸銨（分析純，天津市天力化學(xué)試劑有限公司）；蒸餾水（廣州屈臣氏食品飲料有限公司，規(guī)格600 mL）。

生態(tài)清潔小流域綜合治理措施涉及點(diǎn)、線、面各類型，治理措施的占地面積大小不一，對(duì)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的性能指標(biāo)，尤其是空間分辨率要求較高。米級(jí)高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的空間信息豐富，小流域地表要素以及21項(xiàng)綜合治理措施的識(shí)別清晰準(zhǔn)確。

這種消極執(zhí)行并不是完全意義上的不執(zhí)行，但是消極倦怠執(zhí)行并不是可取的執(zhí)行方式，減少“不執(zhí)行”行為、建設(shè)更高效的服務(wù)型政府，是現(xiàn)代城市治理的時(shí)代要求。

四、城市基層治理“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯

(一)“軟硬兼施”的政策執(zhí)行邏輯

政策執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中有對(duì)正式權(quán)力資源的運(yùn)用，也有對(duì)權(quán)力的非正式行使。前者運(yùn)用正式權(quán)力來(lái)規(guī)范政策執(zhí)行對(duì)象行為時(shí)，具有“快、狠、準(zhǔn)”的特征，在短時(shí)間內(nèi)對(duì)執(zhí)行對(duì)象形成震懾、立竿見(jiàn)影的效果；非正式權(quán)力行使過(guò)程是運(yùn)用“道理”來(lái)說(shuō)服執(zhí)行對(duì)象服從規(guī)則。當(dāng)強(qiáng)制性權(quán)力實(shí)施達(dá)不到政策目標(biāo)時(shí)，會(huì)兼用更為柔性的治理和執(zhí)行方式；當(dāng)有些政策的實(shí)施不需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制性權(quán)力時(shí)，也會(huì)采取“軟”的方式。“軟”“硬”兼施的政策執(zhí)行邏輯分為以下幾方面：

“前段時(shí)間擺攤兒都成了時(shí)尚了，這搞得街上一到晚上看著太臟亂了，我們小區(qū)感覺(jué)一下子環(huán)境不好了……那不整治怎么行，長(zhǎng)期下去得成啥樣了?！?訪談資料202008-CYQ-CG)

第二，“軟”執(zhí)行?，F(xiàn)代化城市基層治理更加注重“利人原則”，基層官僚的責(zé)任感、使命感和為民情懷隨著整體隊(duì)伍的建設(shè)不斷增強(qiáng)，對(duì)于較為明晰、不易造成沖突的政策，執(zhí)行者往往不需要?jiǎng)佑脧?qiáng)制手段從而提高了政策執(zhí)行成本，而是采用更為柔和的手段對(duì)執(zhí)行對(duì)象進(jìn)行政策的宣傳、做出一定的政策解釋，可以使得政策的接受度更高，有利于實(shí)現(xiàn)政策的順利推行。“軟”對(duì)應(yīng)的是非強(qiáng)制性解決方式、人性化手段，更多地做出政策解釋和政策宣傳。

第三，“軟硬兼施”執(zhí)行。對(duì)于高模糊、高沖突的政策，由于政策自身的模糊性，在文件層層下達(dá)的過(guò)程中，基層執(zhí)行者獲得的政策解釋有從頂層的模糊解釋到其上級(jí)的直接指令。在這一過(guò)程中，基層官員在沒(méi)有明確指引的情況下會(huì)靈活性地實(shí)施變通手段，在復(fù)雜的政策情境中選擇能兼顧多方利益的方式?！败浻布媸钡膱?zhí)行方式在一定程度上降低了政策的沖突性，使得執(zhí)行效果向好發(fā)展。

第四，不執(zhí)行。對(duì)于較為模糊且低沖突的政策，由于不執(zhí)行也不會(huì)導(dǎo)致過(guò)高的沖突、可保證“不出事”的底線，在政策沒(méi)有明確導(dǎo)向的灰色地帶，政策執(zhí)行者有時(shí)怠于執(zhí)行、消極散漫。

派遣教師參加各種研討會(huì)或赴企業(yè)頂崗實(shí)習(xí)，通過(guò)交流學(xué)習(xí)和操作訓(xùn)練，掌握跨境電商的操作技巧。師資隊(duì)伍建設(shè)是專業(yè)建設(shè)的核心，合格優(yōu)秀的師資隊(duì)伍是保障專業(yè)快速發(fā)展的基礎(chǔ)。

(二)對(duì)模糊—沖突模型的修正

Matland的模糊—沖突理論模型的劃分類型是基于公共政策領(lǐng)域所有政策類型進(jìn)行分類，本研究針對(duì)中國(guó)治理情境下的城市基層治理來(lái)劃分類型，對(duì)模糊與沖突的界定不以簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的“低”和“高”來(lái)區(qū)分，而是以政策是否明晰和沖突的程度來(lái)區(qū)分。在Matland的模糊—沖突模型中，政策模糊性和沖突性都較高時(shí)，執(zhí)行者會(huì)采取象征性執(zhí)行方式。象征性執(zhí)行并不是一種有效的政策執(zhí)行，決策者應(yīng)盡量避免制定這樣的政策。我國(guó)城市基層管理者面對(duì)模糊性和沖突性較高的政策時(shí)采用“軟硬兼施”的執(zhí)行邏輯更為有效。本研究對(duì)城市基層治理中的政策執(zhí)行邏輯進(jìn)行類型劃分，修正后的模糊—沖突理論如表3所示：

圖3 修正的模糊—沖突理論模型

修正后的模糊—沖突模型具有一定的普適性：按照政策屬性可以將政策分為沖突政策和模糊政策。面對(duì)沖突政策，執(zhí)行者往往因?yàn)榕c執(zhí)行對(duì)象的沖突而進(jìn)行“軟硬兼施”執(zhí)行，這種執(zhí)行方式在一定程度上降低了政策的沖突性，使得執(zhí)行效果向好發(fā)展；面對(duì)模糊政策，如這樣的模糊性容易造成沖突，“軟硬兼施”亦是有效的應(yīng)對(duì)措施。面對(duì)明晰的政策，若執(zhí)行容易引起沖突，采用硬執(zhí)行有利于保證政策效果；面對(duì)模糊的政策，但執(zhí)行不容易引起沖突時(shí)，可采用柔性方式執(zhí)行政策。

五、結(jié)論與討論

現(xiàn)代城市治理不再是傳統(tǒng)意義上政府對(duì)城市公共事物的權(quán)威性管理，而是推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)城市善治，建設(shè)人民滿意的政府。在城市治理的整個(gè)政策過(guò)程中，政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)存在松散連接甚至偏差，上級(jí)的決策在執(zhí)行過(guò)程中易被執(zhí)行者注入不同的解釋、使用不同的執(zhí)行手段。城市治理現(xiàn)代化水平在不斷提升，城市管理逐漸從“嚴(yán)管重罰”向“精細(xì)服務(wù)”轉(zhuǎn)化。在變換執(zhí)行方式的過(guò)程中，執(zhí)行者以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為宗旨。實(shí)現(xiàn)公共利益是公共政策的本質(zhì)所在，城市治理體現(xiàn)著“利人原則”。本文對(duì)城市基層治理中的政策執(zhí)行行為及過(guò)程進(jìn)行了剖析，城市基層治理者的執(zhí)行邏輯如圖1所示：

通過(guò)本研究我們認(rèn)為,構(gòu)音障礙訓(xùn)練聯(lián)合針灸治療腦卒中后構(gòu)音障礙的療效較單純構(gòu)音障礙訓(xùn)練更優(yōu),構(gòu)音障礙訓(xùn)練聯(lián)合針灸治療能夠更好地改善患者的構(gòu)音功能,起到了促進(jìn)患者語(yǔ)言功能的恢復(fù),提高了患者的日常生活能力,幫助了患者盡早回歸家庭、回歸社區(qū),甚至回歸社會(huì)。因此該治療方法值得臨床上推廣。結(jié)合治療研究發(fā)現(xiàn)還存在一些問(wèn)題,如:治療周期短,樣本含量較少;評(píng)定結(jié)果或受主觀因素影響,這是我們下一步所要改進(jìn)的地方。

圖1 城市基層治理者“軟”“硬”兼施的政策執(zhí)行邏輯

政策執(zhí)行者面對(duì)模糊性和沖突性均高的政策時(shí)，為降低沖突而采取“軟硬兼施”的方式，將強(qiáng)制執(zhí)行與柔性執(zhí)行相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)共同利益。在采用“硬”手段執(zhí)行政策的過(guò)程中要謹(jǐn)防政策結(jié)果偏離初衷和政策目標(biāo)；“軟”執(zhí)行并非不遵照政策，而是因時(shí)制宜、因地制宜地改變執(zhí)行方式，以獲取更好、更快的政策結(jié)果；“軟硬兼施”執(zhí)行需要執(zhí)行者具備較高的專業(yè)素養(yǎng)，把握好變通的度；消極或“不執(zhí)行”行為應(yīng)不斷減少。對(duì)流動(dòng)攤販的治理，既不能采取全面管制方式，也不能隨意發(fā)展，而要轉(zhuǎn)變公共管理理念，采用一定的執(zhí)行方式使政策執(zhí)行結(jié)果達(dá)到一種和諧的狀態(tài)。明令禁止流動(dòng)攤販，政策執(zhí)行中容易造成執(zhí)行者與執(zhí)行對(duì)象較大的沖突。對(duì)于易發(fā)生沖突的政策，軟硬兼施執(zhí)行能有效確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為緩解沖突，執(zhí)行者出于對(duì)政策目標(biāo)的追求和一定的責(zé)任感，可以兼用柔性手段來(lái)確保政策的有效執(zhí)行。

公共政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生種種問(wèn)題，在政策制定階段，決策者要盡量減少政策的沖突性與模糊性，使政策制定明晰一致。政策制定若滯后于時(shí)間容易導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)依據(jù)的困境。面對(duì)不斷變化的外部環(huán)境，要及時(shí)對(duì)政策做出調(diào)整。政策制定一方面要增加確定性，另一方面要管控沖突性。政策的模糊性和沖突性影響政策執(zhí)行邏輯，這與政策制定環(huán)節(jié)是有關(guān)聯(lián)的。政策相關(guān)主體應(yīng)從總體上將政策過(guò)程視為一個(gè)整體，在政策制定階段全面考量、使政策朝著科學(xué)化、可持續(xù)性方向發(fā)展。

政策的模糊性和沖突性會(huì)使政策執(zhí)行者或“硬”或“軟”執(zhí)行政策，還有一個(gè)不容忽視的因素是績(jī)效可觀察性。一方面，績(jī)效考核對(duì)政府治理方式具有重要的影響，“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效評(píng)估使得有些部門(mén)在實(shí)際工作中重顯性指標(biāo)、短期指標(biāo)，在績(jī)效考核壓力之下通過(guò)“硬執(zhí)行”快速完成指標(biāo)任務(wù)。另一方面，基層政府在形式主義的驅(qū)使下，在治理中重點(diǎn)突出一些績(jī)效明顯可見(jiàn)的“政績(jī)工程”，導(dǎo)致政策在執(zhí)行中出現(xiàn)一定程度的偏差。后續(xù)研究可將績(jī)效可觀察性這一政策屬性納入影響政策執(zhí)行邏輯的分析框架中。