□齊傳鈞

一、引言

中國第一支柱養(yǎng)老保險“一支獨大”而第二和第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展嚴(yán)重滯后早已成為業(yè)內(nèi)的一個基本共識，因此如何推動后兩者快速發(fā)展正在成為近幾年社會保障研究領(lǐng)域的一個熱門話題。更為重要的是，2020年11月公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》(簡稱《建議》)提出“十四五”時期要發(fā)展多支柱養(yǎng)老保險體系?？紤]“十四五”時期是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，加快發(fā)展第二和第三支柱養(yǎng)老保險的重大意義得到進一步彰顯。但作為第二支柱養(yǎng)老保險核心的企業(yè)年金計劃經(jīng)過整整30年的發(fā)展，不僅沒有壯大起來，而且已經(jīng)錯失發(fā)展良機，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實約束下，已經(jīng)難堪重任[1]，而職業(yè)年金計劃屬于強制性且只局限于機關(guān)事業(yè)單位職工。總的來說，在構(gòu)建多支柱養(yǎng)老保險體系過程中，我們不能對第二支柱養(yǎng)老保險給予過高期望。在這種背景下，第三支柱養(yǎng)老保險做大做強不僅非常必要，而且也愈發(fā)緊迫。因此，2020年12月，中央經(jīng)濟工作會議進一步明確指出“要規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”。2021年3月，“規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險”首次被納入政府工作報告中。

做大做強第三支柱養(yǎng)老保險并非易事。2018年5月1日政府啟動了為期一年的個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點工作，至今不僅早已過了試點期，而且截至2020年4月底，累計實現(xiàn)保費收入只有3億元，參保人數(shù)也僅為4.76萬人①參見中國銀行保險報相關(guān)報道，《23家險企參與稅延養(yǎng)老險試點》，http：//xw.sinoins.com/2020－05/27/content＿345729.html.?？梢哉f，這項試點是不成功的。與之相比，很多國家雖然覆蓋人口和資產(chǎn)規(guī)模都取得了領(lǐng)先地位，但就政策初衷而言也難言取得滿意的結(jié)果。以長期被中國學(xué)者所稱頌的美國“個人退休賬戶”(individual retirement accounts，簡稱IRAs)為例，雖然已經(jīng)覆蓋了美國36.1%的家庭，但個人繳費占比不到資金流入的4%，其余都是從第二支柱養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移而來，而且對覆蓋面擴大的邊際貢獻率僅為6%(只參加個人退休賬戶的家庭占比)。當(dāng)然，考慮第二支柱養(yǎng)老保險的優(yōu)異表現(xiàn)，我們也不能輕言美國個人退休賬戶就是失敗的。再來看德國“里斯特養(yǎng)老金”(Riester－Rente)，雖然有較高的覆蓋率，但在收入最低的家庭中，只有五分之一的家庭參加了里斯特養(yǎng)老金計劃。因此，單從填補養(yǎng)老金下降后缺口的角度上講，至少到目前為止很難說提供了如此優(yōu)厚補貼的計劃是成功的[2]。

那么，中國第三支柱養(yǎng)老保險建設(shè)如何才能實現(xiàn)政策初衷，或者說怎么才算做大做強是值得深思的。當(dāng)然前提是要弄清第三支柱養(yǎng)老保險的確切含義和覆蓋范圍的潛在邊界，然后在此基礎(chǔ)上探討制約第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的困境，最后基于困境的認(rèn)識提出相應(yīng)的解決辦法。因此，本文的結(jié)構(gòu)如下：第二部分，辨析第三支柱養(yǎng)老保險的概念，探討其潛在覆蓋范圍，對“做大做強”制定一個參考標(biāo)準(zhǔn)；第三部分，對第三支柱養(yǎng)老保險所面臨的困境進行分析，找到解決問題的方向；第四部分，對做大做強第三支柱養(yǎng)老保險提出具體政策建議并探討其可能性。

二、第三支柱養(yǎng)老保險概念辨析

(一)從“多層次”到“多支柱”的范式改變

我們知道，第三支柱養(yǎng)老保險源自世界銀行公開出版的兩個報告所定義的“多支柱”(pillars)養(yǎng)老保險體系，是個舶來品。一個是1994年出版的《防止老齡危機——保護老年人及促進增長的政策》，首次提出三支柱養(yǎng)老保險體系構(gòu)想，其中包括第三支柱養(yǎng)老保險，即個人自愿參加的養(yǎng)老儲蓄計劃。另一個是2005年發(fā)布的《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》，將整個養(yǎng)老保險體系由三支柱擴展成五支柱，而對第三支柱養(yǎng)老保險的規(guī)定沒有本質(zhì)性的變化。這一表述很快被國內(nèi)學(xué)者接受并頻繁使用，但對第三支柱養(yǎng)老保險的內(nèi)涵和外延至今還沒有形成清晰而統(tǒng)一的認(rèn)知①參見中國社會保險學(xué)會會長、人社部(人力資源與社會保障部的簡稱)原副部長胡曉義于2016年底在中國社會科學(xué)院社會保障論壇暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2016》發(fā)布會的講話。http：//insurance.hexun.com/2016－12－24/187483554.html.，這不僅給政策制定者帶來了非常大的困惑，也嚴(yán)重限制了學(xué)術(shù)研究的視野。

在政府相關(guān)文件中，使用的是“多層次”(tiers)，而非“多支柱”。最早可以追溯到1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出“建立多層次的社會保障體系”。但這一表述強調(diào)的是社會保障體系的多層次性，而沒有精準(zhǔn)聚焦到養(yǎng)老保險體系。直到2005年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)〔2005〕38號)，要求“為建立多層次的養(yǎng)老保險體系……具備條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金”，算是更嚴(yán)格意義上的文件表述。如果忽略掉“多層次”指向上的細(xì)微差別，那么兩個文件頒布時間與世界銀行兩個報告發(fā)布時間幾乎是完全同步的，且意思相近。因此，兩種表述大多數(shù)情況下被不加辨析地等同起來，在多種學(xué)術(shù)場合隨意使用，甚至最近在政府文件中開始并列使用，例如前文提到的《建議》同時使用了上述兩種表述，即“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”，對二者是否有區(qū)別并沒有給出相應(yīng)解釋，進一步造成了使用上的混亂，導(dǎo)致“諸如發(fā)展第三支柱，建立多層次養(yǎng)老保險體系”這樣的報道時有出現(xiàn)②參見21世紀(jì)經(jīng)濟報道相關(guān)報道，http：//www.21jingji.com/2021/1－29/zMMDEzNzlfMTYyMjczMA.html.。當(dāng)然，或許有人認(rèn)為這并不重要，可以把它們等同視之。但是，考慮漢語豐富的語義內(nèi)涵和當(dāng)下特殊的時代背景，如果不加以辨析，我們就無法洞悉養(yǎng)老保險體系演化的內(nèi)在邏輯，也就無法理解第三支柱養(yǎng)老保險的真正內(nèi)涵，更不能發(fā)現(xiàn)各種第三支柱養(yǎng)老保險之間的差異并給出合理解釋。因為，本文將從三個方面對這兩種表述進行區(qū)分。

首先，從字面意義上來說，根據(jù)現(xiàn)代漢語解釋，“層次”是指系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)或功能方面的等級秩序。而“支柱”是指起支撐作用的柱子，比喻中堅力量③參加如下網(wǎng)頁，https：//cidian.bmcx.com/zhizhu＿l2r＿＿cidianchaxun/.。顯然二者雖然都具有多樣性的含義，但內(nèi)涵卻不同。具體來說，“層次”不是簡單的疊加，而是強調(diào)各層次之間存在一種主次關(guān)系和等級地位，一個層次的存在是以另一層次為前提的；而且，每一個層次都服從于整體需要，無法脫離這個整體而獨立存在?！爸е眲t是強調(diào)支柱自身的獨立性、平等性和無法替代性，一個支柱的存在不以另一個支柱的存在為前提，一個支柱的存在也不能限制和否定其他支柱的存在，它們之間沒有依從關(guān)系；同時，每個支柱服從的是功能需要，而不是整體需要，如果功能需要不存在或消失，那么滿足這一功能需要支柱的缺失并不會對系統(tǒng)構(gòu)成影響。對養(yǎng)老保險體系來說，如果是“多層次”的，那么參加第二支柱養(yǎng)老保險只能以參保第一支柱為前提，第一支柱養(yǎng)老保險是主體，第二支柱養(yǎng)老保險是從屬關(guān)系，是補充性質(zhì)的，而第三支柱養(yǎng)老保險只能是更加邊緣的，而且這三個層次都不能缺失，否則就難以滿足社會成員待遇水平的差異化需求，系統(tǒng)就是不健全的。如果是“多支柱”的，那么參加第二支柱養(yǎng)老保險甚至參加第三支柱養(yǎng)老保險都不應(yīng)該以參加第一支柱養(yǎng)老保險為前提，而且具體參加哪一個，也并非完全取決于待遇水平的高低，而是要依據(jù)自身就業(yè)和行為偏好等因素來決定。可以看出，雖然我們一直在強調(diào)加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險，但實際上是指“第三層次養(yǎng)老保險”，這符合已有制度架構(gòu)和政府文件長期使用“多層次”這一表述的歷史傳統(tǒng)。

其次，從功能定位上來看，多層次養(yǎng)老保險體系要解決待遇水平差異問題，從而滿足中高收入人群更高待遇水平的需求；而多支柱養(yǎng)老保險體系則是要實現(xiàn)人人都有養(yǎng)老保障的全覆蓋使命，當(dāng)然中高收入人群也可以參加多個支柱養(yǎng)老保險來獲得更高的待遇水平，但前者是“多支柱”的本質(zhì)功能，而后者是派生功能。這看起來像是在詭辯，但只要想一想世界銀行那兩個報告出版的時代背景，就不難理解。20世紀(jì)80年代末90年代初以來，隨著東歐劇變和蘇聯(lián)解體，全球很多發(fā)展中國家開始加快市場化轉(zhuǎn)型，并深度融入到全球化體系中，但卻遭遇了國民儲蓄不足和養(yǎng)老保障缺失的發(fā)展困境，因此世界銀行在指導(dǎo)和借鑒個別發(fā)展中國家實踐的基礎(chǔ)上，推出了“多支柱”模式，一是通過引入積累制養(yǎng)老金解決國民儲蓄不足的問題，二是通過增加支柱來填補公共養(yǎng)老金的覆蓋空白。換句話說，這不是給中高收入人群提供更高層次保障來錦上添花，而是給養(yǎng)老保障缺失或不足人群雪中送炭。當(dāng)然，一些西歐國家為了降低第一支柱養(yǎng)老保險的待遇水平，推出第三支柱養(yǎng)老保險，但是最終效果并沒有否定“多支柱”的內(nèi)涵。比如德國引入的里斯特養(yǎng)老金，就不只是針對中高收入家庭，恰恰相反，財政補貼主要向多子女家庭和低收入家庭傾斜(當(dāng)然低收入家庭的實際覆蓋情況并不理想，但不能否定此政策初衷)?；谏鲜龇治觯绹膫€人退休賬戶應(yīng)該是“多層次養(yǎng)老保險”的一部分，而德國的里斯特養(yǎng)老金則可以被看作“多支柱養(yǎng)老保險”的實踐典范。

最后，從發(fā)展趨勢來分析，多層次養(yǎng)老保險體系的前提條件是第一層次養(yǎng)老保險的全覆蓋，否則其他層次養(yǎng)老保險就會“無枝可依”，更談不上做大做強，而多支柱養(yǎng)老保險體系的完美結(jié)果是所有人都有養(yǎng)老保障，只是可能在不同的支柱之下。如果在高度工業(yè)化和城市化的社會，這兩種體系可能并無本質(zhì)區(qū)別①如果說有區(qū)別，可能前者更具標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性，更能激發(fā)人們的歸屬感，更符合在流水線上作業(yè)的工人氣質(zhì)。，而隨著后工業(yè)化的到來，特別是以移動互聯(lián)為代表的信息技術(shù)的普及和應(yīng)用，人們的生活和工作方式已經(jīng)開始發(fā)生改變，并且這種改變是帶有趨勢性的，傳統(tǒng)就業(yè)將不斷萎縮或被機器人所取代，同時新業(yè)態(tài)也會不斷涌現(xiàn)，基于平臺信息撮合的靈活就業(yè)需求會越來越大，當(dāng)然還有一些我們無法預(yù)期的變化，但有一點是肯定的，未來人們就業(yè)和生活方式將更加多樣化、自由化和去中心化。毫無疑問，只有多支柱養(yǎng)老保險體系才能適應(yīng)這種社會發(fā)展趨勢，因此“多支柱”優(yōu)于“多層次”的概念。

上述分析可以看出，養(yǎng)老保險體系將從“多層次”向“多支柱”的范式改變。當(dāng)然，這一進程可能是緩慢的，也可能是復(fù)雜難辨的。退一步，立足當(dāng)前，我們有兩種選擇，也會給第三支柱養(yǎng)老保險帶來兩種可能：一是選擇多層次養(yǎng)老保險體系，先把第一支柱養(yǎng)老保險建設(shè)好，在實現(xiàn)全覆蓋的前提下真正實現(xiàn)“保基本”，這就要求第一支柱養(yǎng)老保險不能采取激勵導(dǎo)向，而只能是注重公平，確保待遇水平不斷均等化，在此基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)第二支柱和第三支柱養(yǎng)老保險的做大做強，就像采取貝弗里奇模式的國家一樣。二是選擇多支柱養(yǎng)老保險體系，從現(xiàn)在開始就可以賦予各個支柱以獨立性，然后探索第三支柱養(yǎng)老保險制度的具體設(shè)計和發(fā)展方式。

(二)第三支柱養(yǎng)老保險的載體與特征

2018年5月1日，中國開始試點個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，這一政策一經(jīng)推出，便獲得業(yè)界的高度關(guān)注，甚至有些保險公司為此做了大量投入，因此有人把這一年稱為中國第三支柱養(yǎng)老保險元年。但這個說法顯然是不準(zhǔn)確的，上述稅收遞延型保險產(chǎn)品的推出只代表了一種產(chǎn)品，與第三支柱養(yǎng)老保險本身還相去甚遠，除了享受一定稅收優(yōu)惠(簡稱稅優(yōu))外，與其他保險產(chǎn)品甚至更寬泛的金融產(chǎn)品并無本質(zhì)區(qū)別。所以出現(xiàn)這種認(rèn)識的偏差，也與我們對第三支柱養(yǎng)老保險的概念不清有關(guān)。

例如，按照國內(nèi)一種比較寬泛的定義，第三支柱養(yǎng)老保險是由家庭或個人發(fā)起設(shè)立的各類養(yǎng)老投資，完全依賴家庭或個人繳費進行儲蓄，包括退休目的儲蓄、養(yǎng)老投資，以及家庭和代際基礎(chǔ)上的非正規(guī)保障形式等②參見上海證券報相關(guān)報道，http：//news.cnstock.com/paper，2020－05－11，1316498.htm.。這是從發(fā)起人的角度來界定第三支柱養(yǎng)老保險，即第一支柱養(yǎng)老保險是由國家發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老金計劃，第二支柱養(yǎng)老保險是由雇主(含工會和行業(yè)協(xié)會)發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老金計劃，第三支柱養(yǎng)老保險是家庭或個人發(fā)起設(shè)立的養(yǎng)老投資。顯然，相對于前兩個支柱直接界定為某類計劃，第三支柱養(yǎng)老保險泛指各類養(yǎng)老投資，在實踐中很難加以界定，也很難與一般投資行為加以區(qū)分。因此，當(dāng)個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險開始試點后，有些人直接把這一保險等同于第三支柱養(yǎng)老保險，當(dāng)然也有人把范圍進一步擴大到個人儲蓄性商業(yè)養(yǎng)老保險，甚至包括養(yǎng)老目標(biāo)基金。顯然，這都不是嚴(yán)格意義的第三支柱養(yǎng)老保險本身。因為相對前兩個支柱具有“計劃”屬性，第三支柱養(yǎng)老保險也應(yīng)該界定為一種計劃，或者直接表現(xiàn)為賬戶，具體賬戶怎么運行以及有哪些規(guī)定，就隱含出了“計劃”的本質(zhì)特征。從這個意義上說，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險和養(yǎng)老目標(biāo)基金等一系列投資標(biāo)的不過是打了特殊標(biāo)簽的投資品罷了。

當(dāng)然，在個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險推出時就有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了其中的問題，認(rèn)為“在當(dāng)前世界主流國家的養(yǎng)老保障體系中，第三支柱養(yǎng)老保險一般定義為政府提供稅收激勵政策引導(dǎo)、個人自愿參與的個人養(yǎng)老計劃，建立具有唯一賬號的個人養(yǎng)老賬戶體系是國際主流，其中美國第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展最為成熟”①參見新浪財經(jīng)網(wǎng)站相關(guān)報道，https：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxdt/2018－07－09/doc－ihezpzwt7729618.shtml.。這個區(qū)分很有意義，意味著中國第三支柱養(yǎng)老保險還屬于空白，有待進一步推動該研究的發(fā)展?？傊?，第三支柱養(yǎng)老保險至少應(yīng)該具有以下幾個特征：一是建立一個個人專屬的養(yǎng)老賬戶；二是政府的補貼只能針對個人賬戶繳費，而不是某個金融產(chǎn)品；三是個人賬戶資產(chǎn)不能隨意用于退休前消費，屬于個人的長期儲蓄；四是個人對賬戶資產(chǎn)具有所有權(quán)和在一定范圍內(nèi)的投資選擇權(quán)；五是退休前個人賬戶資產(chǎn)以增值為目的，而退休后以用于個人養(yǎng)老生活開支為目的。

(三)第三支柱養(yǎng)老保險做大做強的判斷依據(jù)

在人口老齡化日趨嚴(yán)峻和基本養(yǎng)老保險基金財務(wù)失衡的焦慮夾擊下，加快第三支柱養(yǎng)老保險制度建設(shè)成為社會各界的普遍共識，但如何才能做大做強第三支柱養(yǎng)老保險呢?這首先需要相應(yīng)的判斷依據(jù)，比如參保人數(shù)和資產(chǎn)規(guī)模。必須明確的是，不能簡單地認(rèn)為參加人數(shù)越多，資產(chǎn)規(guī)模越大就一定越好。比如，參加人數(shù)多固然是好事，但也會增加一些中低收入家庭的當(dāng)期財務(wù)負(fù)擔(dān)，而過大的資產(chǎn)規(guī)模如果是來自高收入階層，可能導(dǎo)致政府財政補貼過大，甚至成為高收入人群逃避納稅的財務(wù)工具，進而加劇社會財富分配不公。

因此，第三支柱養(yǎng)老保險做大做強的關(guān)鍵在于與其他支柱之間的協(xié)調(diào)整合，從而達到一定的效果，滿足應(yīng)保盡保且待遇水平適度的政策取向。整體而言，最終的養(yǎng)老金待遇在全體社會成員間必須控制在一定的幅度內(nèi)，即不能所有人都一樣(因為這不現(xiàn)實)，也不能差距過大，有的人晚年幸福，有的人晚景凄涼。所以做大做強的含義本身絕不能只局限于第三支柱養(yǎng)老保險自身。由此，隨著概念的重構(gòu)，就應(yīng)該把低收入者納入進來，比如通過對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險改革，把該制度覆蓋人群盡可能地納入第三支柱養(yǎng)老保險中。

有了這個標(biāo)準(zhǔn)，不僅有助于我們設(shè)計出更具中國特色且適應(yīng)未來社會發(fā)展趨勢的第三支柱養(yǎng)老保險計劃，同時也為我們評判和借鑒國外經(jīng)驗提供了一把尺子。從這個角度講，我們更要借鑒德國的模式，而不是美國模式。當(dāng)然，我們與德國模式之間還有顯著區(qū)別，即德國引入里斯特養(yǎng)老金的目的在于填補改革后第一支柱養(yǎng)老保險待遇降低所留下的缺口，而中國更多的是要實現(xiàn)更高質(zhì)量的全覆蓋，不僅要滿足中高收入階層過上體面的退休生活的需求，也要不斷提升低收入者養(yǎng)老金待遇水平，讓他們過上有尊嚴(yán)的晚年生活。

三、做大做強第三支柱養(yǎng)老保險的困境分析

(一)認(rèn)知困境：限制制度設(shè)計的可能性邊界

多年來人們對第三支柱養(yǎng)老保險的關(guān)注往往只局限于其本身發(fā)展的必要性和工具性措施的選擇上，而沒有把第三支柱養(yǎng)老保險納入整個社會保障體系和民生建設(shè)中，更不用說把它放在經(jīng)濟發(fā)展和時代變遷等更大的背景下進行深入探討。就目前而言，至少有三種認(rèn)識值得討論和辨析。

一是認(rèn)為中國養(yǎng)老保障體系重點在于公共養(yǎng)老金制度的建設(shè)和完善，而不是商業(yè)性和市場化的私人養(yǎng)老金制度。這種觀點認(rèn)為，既然第一支柱都沒有完全建設(shè)好，何談發(fā)展第二支柱，更不必說引入第三支柱養(yǎng)老保險了。當(dāng)然，這種觀點更喜歡或更應(yīng)該使用“層次”的表述，而不是“支柱”概念。因為“層次”更多體現(xiàn)了一種“中心主義”色彩，把公共養(yǎng)老金居于所有制度的中心地位，其他制度只能處于從屬地位或作為某種補充形式，也就會在不同程度上排斥市場機制和市場參與。應(yīng)該說，這種認(rèn)識因循舊傳統(tǒng)，具有保守主義特征，甚至沒有完成從“企業(yè)補充養(yǎng)老保險”到“企業(yè)年金”的認(rèn)知轉(zhuǎn)變①2000年，“企業(yè)補充養(yǎng)老保險”更名為“企業(yè)年金”。這雖然是一種進步，但這個“企業(yè)年金”用法仍然不準(zhǔn)確，不僅混淆了“養(yǎng)老基金”(pension fund)和年金(annuity)之間的本質(zhì)區(qū)別，而且也延誤了退休后賬戶資產(chǎn)年金化實施進程和實踐效果。更為重要的是，這一用法還造成了觀念上的混亂，甚至可以說，第三支柱養(yǎng)老保險制度方案難以出臺或進程緩慢與此也不無關(guān)系。。

二是認(rèn)為中國私人養(yǎng)老金發(fā)展方向只能是美國模式，或者說觀念上的“美國模式”，把美國個人退休賬戶當(dāng)作中國第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的未來范本。要知道，美國個人退休賬戶之所以看起來很強大，一方面是來自第二支柱的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，即第三支柱養(yǎng)老保險自身繳費收入占資金流入的比例很少超過5%，而通過職業(yè)養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)換過來的資金基本上都在95%以上[3]；另一方面是美國私人養(yǎng)老金的悠久歷史為個人退休賬戶的發(fā)展壯大提供了觀念基礎(chǔ)和制度賦能。如果不是在建立公共養(yǎng)老金之前私人養(yǎng)老金已經(jīng)獲得一定發(fā)展②1875年，美國運通公司為其雇員建立了世界上第一個正式的退休金計劃，并很快被其他大型企業(yè)所效仿，紛紛建立了各種類型的私人養(yǎng)老金計劃，這大大早于基于《1935年社會保障法》所建立的公共養(yǎng)老金制度，而20世紀(jì)80年出現(xiàn)并最后獲得大發(fā)展的401(k)計劃除了來自稅收激勵外，與這種傳統(tǒng)和歷史積淀也是密不可分的。，那么美國也很難培育起來民眾對401(k)③401(k)計劃是根據(jù)1978年美國國內(nèi)稅收法案第401條k項條款命名，是美國私營企業(yè)為其雇員建立的養(yǎng)老金計劃。該計劃基于自愿原則，允許雇主和雇員將其稅前收入的一定比例存入雇主為個人建立的完全積累型個人賬戶，實行市場化投資運營。計劃以及個人退休賬戶的廣泛認(rèn)同，甚至可以說，美國公共養(yǎng)老金可以看作是對私人養(yǎng)老金的“補充”，而不是相反。反觀中國，我們先有公共養(yǎng)老金，而后才有企業(yè)年金，而且后者發(fā)展時間較短，效果非常不理想。因此，我們天然地認(rèn)為企業(yè)年金和其他市場化保障形式都應(yīng)該是公共養(yǎng)老金的“補充”，此一想法慢慢變成一種“常識”，最終固化了人們的思維。

三是認(rèn)為第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展應(yīng)該更多地體現(xiàn)為個人責(zé)任，而把國家的責(zé)任大體局限于基于合規(guī)性所提供的稅收優(yōu)惠。這種觀點乍一看似乎沒有問題，因為它符合多年來我們一直強調(diào)三支柱體系的基本定位，即第一支柱養(yǎng)老保險由國家來舉辦，負(fù)責(zé)提供基本養(yǎng)老收入，并負(fù)有財政兜底責(zé)任；第二支柱養(yǎng)老保險由雇主來舉辦，增加雇員的晚年收入，可以吸納和留住人才；第三支柱養(yǎng)老保險由個人選擇，犧牲當(dāng)期消費來增加儲蓄，強化自我保障能力。這種觀點可能是基于傳統(tǒng)工業(yè)社會的一種理想狀態(tài)，甚至也許對少數(shù)發(fā)達國家仍然適用，但對大多數(shù)沒有完備的三支柱體系的國家來說，這種責(zé)任劃分并不適用，而且可能是極其危險的。需要強調(diào)的是，隨著信息技術(shù)和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，整個社會就業(yè)生態(tài)正在發(fā)生深刻變化，靈活就業(yè)正在演變成一種不可逆的發(fā)展趨勢。未來或許會出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即越來越多的靈活就業(yè)人員只能高度依賴第三支柱養(yǎng)老保險，但對個人責(zé)任的過分強調(diào)，會使他們陷入保障不足的危險境地。

(二)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境：養(yǎng)老儲備與刺激消費存在沖突

不同于其他國家，中國是高儲蓄國家，居民儲蓄率長期居高不下，而且還處在進一步上升的趨勢之中。正如全國政協(xié)常委、中國人民大學(xué)校長劉偉在2021年兩會期間的發(fā)言，“最近10年中國居民消費率反而低于上一個10年，背后是居民住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等負(fù)擔(dān)過重”④參見鳳凰網(wǎng)相關(guān)報道，http：//v.ifeng.com/c/84WaWvxqVuh.。站在本文所探討問題的角度來看，上述說法至少包括四層含義：一是居民消費率盡管長期處于較低位置，但下行趨勢并沒有發(fā)生改變；二是居民具有非常強的儲蓄傾向，原因是公共服務(wù)和社會保障等民生資源長期供給不足；三是如果解決不了背后的民生短板，不僅拉動消費無望，而且人們不可能單純?yōu)榱俗陨眇B(yǎng)老進行有針對性的儲蓄；四是中國未來的發(fā)展方向是促進消費，而不是增加儲蓄?？傊?，中國經(jīng)濟在尋求轉(zhuǎn)型，應(yīng)強化消費而不是激勵儲蓄。

應(yīng)該說，在改革開放前幾十年，居民高儲蓄率有其合理性也有其必要性，因為儲蓄帶來了資本積累，考慮過去資本的稀缺性和外向型主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式，過高的居民儲蓄率對推動中國經(jīng)濟高速增長實際上是做出了重要貢獻。但2008年世界性經(jīng)濟危機以后，全球尤其是西方國家經(jīng)濟增長陷入困境，中國對外出口壓力與日俱增，而過去5年中美之間貿(mào)易摩擦不斷加劇，曾被呼吁多年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不得不加快，即由投資和外貿(mào)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向消費主導(dǎo)的新經(jīng)濟模式，中央因此推出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。顯而易見，鼓勵消費而不是儲蓄的戰(zhàn)略布局正式從理論研討層面上升為國家戰(zhàn)略層面。毫無疑問，這一戰(zhàn)略調(diào)整是非常必要和及時的。但是，如果不考慮其他因素的影響，那么這一戰(zhàn)略可能導(dǎo)致居民儲蓄率的降低，進而削弱人們形成長期儲蓄的能力。另外，還需強調(diào)的是，即使沒有這一重大戰(zhàn)略調(diào)整，人口老齡化本身也會降低居民儲蓄率[4]?？傊?，這些都不利于第三支柱養(yǎng)老保險的做大做強。

由此，我們還可以從中推導(dǎo)出一種悖論，即人們自我養(yǎng)老保障能力的增強需要增加儲蓄而抑制消費，但抑制消費不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，反而會侵蝕經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃芎拖魅踅?jīng)濟增長，因為經(jīng)濟增長是國家稅收和居民收入的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟增長乏力勢必降低國家和個人的養(yǎng)老保障能力，最終得不償失。所以，如果不能破解第三支柱養(yǎng)老保險所面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境，那么做大做強第三支柱養(yǎng)老保險就無從談起，甚至帶來對政府出臺的相關(guān)政策社會解讀的隨意性，影響政策實施的效果。比如，2019年11月印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》要求“穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富儲備”，而2021年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》則強調(diào)“穩(wěn)步提高居民消費水平”，因此，如何平衡好消費和養(yǎng)老財富儲備之間的關(guān)系已經(jīng)成為影響第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的關(guān)鍵問題，同時也說明，做大做強第三支柱養(yǎng)老保險需要依賴存量儲蓄轉(zhuǎn)換，而是不是刺激增量儲蓄。

(三)激勵困境：較差的適用性限制政策空間和激勵效果

國外經(jīng)驗告訴我們，第三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展壯大可以采取如下激勵措施：一是匹配繳費，二是自動加入機制，三是稅收優(yōu)惠。就中國而言，這三項激勵措施很難對做大做強第三支柱養(yǎng)老保險帶來實際貢獻。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)對其中某項措施進行重新界定，從而適用于中國的現(xiàn)實需求。

第一，匹配繳費是指個人參加第三支柱養(yǎng)老保險，由雇主或國家提供配比繳費。需要強調(diào)的是，有雇主配比繳費的計劃并不一定就是第二支柱養(yǎng)老保險，例如美國的“簡化個人退休賬戶”(SEP IRAs)、“薪資抵扣簡化個人退休賬戶”(SAR－SEP IRAs)和“簡單個人退休賬戶”(SIMPLE IRAs)等計劃雖然也可能由雇主繳費，但它屬于第三支柱養(yǎng)老保險。當(dāng)然，這種雇主繳費不具有普遍性，否則就可以直接用第二支柱來取代。因此，匹配繳費更多的是指國家的配比繳費，就像德國的里斯特養(yǎng)老金一樣。問題是，如果我們對第三支柱養(yǎng)老金保險的認(rèn)識還停留在“多層次”的概念上，即第三支柱養(yǎng)老保險覆蓋的人群僅限于中高收入階層或者只對中高收入人群更有利，那么這一制度就必然陷入道德困境，必然背上公共財政補貼富人的惡名。所以，像德國那樣給第三支柱養(yǎng)老保險提供財政補貼基本就從來沒有進入政策制定者的視野。

第二，自動加入機制是指雇主提供一種機制和渠道，就職者一旦試用期結(jié)束，轉(zhuǎn)正或者工作超過一定時間(比如半年)就可以自動加入第三支柱養(yǎng)老保險計劃，并按照既定規(guī)則定期從工資扣費，該就職者在規(guī)定的一段時間內(nèi)可以選擇退出該計劃。根據(jù)美國的經(jīng)驗，自動加入機制確實有助于提高養(yǎng)老金計劃的參與率，而且如果雇主在此基礎(chǔ)上還提供一定的配比繳費，那么效果就更好。當(dāng)然，即使雇主不配比繳費，對參保率的影響也較小，問題是一旦雇主不提供配比繳費，雇主設(shè)定的繳費率就會更低且提供的投資風(fēng)格就會更加保守，因為雇主害怕承擔(dān)投資失敗的責(zé)任，或者因此遭到員工投訴影響公司聲譽[2]。對于中國而言，問題還不僅僅如此，正如前文所述，居民消費率持續(xù)走低的原因是家庭存在著大量“剛性”的現(xiàn)實需求，大多數(shù)有保障需求的人會很快選擇主動退出，而最后留下的人只能是那些經(jīng)濟條件優(yōu)越而并不看中這一“微薄”保障的少數(shù)人。這個結(jié)果雖然沒有實驗經(jīng)濟學(xué)案例加以佐證，但滿大街代辦公積金的小廣告便足以說明問題。

第三，稅收優(yōu)惠一般采取稅收遞延模式，即國家對個人按規(guī)定額度存入特定賬戶的收入(稅前列支)以及全部賬戶資金的投資收益暫不征稅，直到該賬戶所有人退休之后領(lǐng)取養(yǎng)老金時再按一定優(yōu)惠稅率進行征稅，也就是EET(繳納和投資階段免稅，領(lǐng)取階段收稅，exempt－exempt－taxed，簡稱EET)模式。在這種模式下，參加第三支柱養(yǎng)老保險的個人可獲得更高的終身收入。理論上講，只要國家提供足夠的激勵，參加人數(shù)和繳費金額就會激增。例如，1981年美國國會通過《經(jīng)濟復(fù)蘇稅收法案》(Economic Recovery Tax Act)對參加個人退休賬戶的個人提供更大的稅優(yōu)激勵，直接導(dǎo)致個人退休賬戶繳費規(guī)模由1981年的48億美元暴增到1982年的283億美元，然后一路上漲。但是，因為這一政策缺乏公平性，五年后被終止，繳費額也迅速降低到141億美元[3]。

綜上可以看出，稅收優(yōu)惠的激勵作用對于美國是非常有效，因為美國有高達54.7%的家庭繳納個人所得稅①參見美國“稅收政策中心”(Tax Policy Center)，https：//www.taxpolicycenter.org/taxvox/new－estimates－h(huán)ow－many－h(huán)ouseholds－pay－no－federal－income－tax.。與之相比，中國目前只有6400萬人繳納個人所得稅②參見新浪財經(jīng)網(wǎng)站相關(guān)報道，http：//finance.sina.com.cn/china/gncj/2018－09－06/doc－ihitesuz1084971.shtml.，而且根據(jù)近幾年的兩會提案，社會還有進一步提高個人所得稅起征點的訴求，如果以后真的提高這一起征點，那么繳納個人所得稅的人數(shù)將更少。即使不提高這個起征點，隨著人均收入的提高，繳納個人所得稅的人數(shù)雖然也會增加，但進一步提高稅優(yōu)力度(基于已經(jīng)試點個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的6%和1000元孰低標(biāo)準(zhǔn))以便取得足夠的激勵效果也是不現(xiàn)實的。因為對于一個存在龐大低收入群體的發(fā)展中國家而言，給予中高收入階層過高的稅優(yōu)減免標(biāo)準(zhǔn)必然引起社會公平危機。另外，還必須強調(diào)，對于那些有繳稅資格的中高收入階層而言，大多數(shù)人生活在大中城市，依然面臨著住房、教育和贍養(yǎng)老人等很大的現(xiàn)實壓力，他們中大多數(shù)人的生活不似發(fā)達國家中產(chǎn)階級那般輕松安逸，因此，不提高這一稅優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)并不意味著他們就不需要國家的政策關(guān)照，只是在這里不適用。

四、做大做強第三支柱養(yǎng)老保險的政策建議

(一)通過個人賬戶設(shè)置盡快搭建第三支柱養(yǎng)老保險制度框架

個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點以來，人們開始逐步認(rèn)識到第三支柱養(yǎng)老保險應(yīng)該以個人賬戶為載體，稅優(yōu)政策享有主體是賬戶持有人，而不是具體的哪個產(chǎn)品，所有合規(guī)的金融產(chǎn)品都應(yīng)該列入賬戶資金的配置范圍，個人具有自愿參加和自由選擇合規(guī)投資品種的權(quán)利，類似美國的個人退休賬戶。毫無疑問，正如前文所論述的，這是第三支柱養(yǎng)老保險本質(zhì)屬性所決定的。

當(dāng)然，其他一些制度細(xì)節(jié)也要盡快確立下來，包括但不限于：一是稅收優(yōu)惠力度如何，是否與企業(yè)年金(職業(yè)年金)一起設(shè)置稅優(yōu)上限，共享稅優(yōu)額度；二是投資范圍有多大，是否包括基金、銀行理財和商業(yè)養(yǎng)老保險等所有金融產(chǎn)品；三是產(chǎn)品合規(guī)性要求如何，如何平衡賬戶持有人的風(fēng)險承受能力和長期收益水平；四是是否要嚴(yán)格區(qū)分“積累期”和“領(lǐng)取期”，采取哪些懲罰措施；五是是否建立與第二支柱養(yǎng)老保險之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移通道，實現(xiàn)賬戶資產(chǎn)的自由流動；六是是否設(shè)置默認(rèn)投資選項，以及為此所進行的產(chǎn)品設(shè)計；七是加入第三支柱養(yǎng)老保險是否以參加基本養(yǎng)老保險為前提；八是賬戶資產(chǎn)提前支取和繼承規(guī)定?？傊?，考慮未來制度的彈性和延展性，這些技術(shù)性規(guī)定也無須太細(xì)，但原則性要突出，包容性要好，可及性要強。

必須強調(diào)的是，根據(jù)前文對第三支柱養(yǎng)老保險困境的分析，就這一制度本身而言，無論設(shè)計得如何精巧，如果不轉(zhuǎn)變觀念，都無法實現(xiàn)做大做強的目的。但是，盡快建立以個人賬戶為載體的第三支柱養(yǎng)老保險是所有后續(xù)改革的基礎(chǔ)，而且就執(zhí)行難度而言，這也是短時間內(nèi)最現(xiàn)實的選擇。還應(yīng)該看到，雖然不能馬上做大做強第三支柱養(yǎng)老保險，但可以滿足一些人的迫切養(yǎng)老儲備需要，特別是收入穩(wěn)定且對風(fēng)險承受能力較高的中高收入就業(yè)者。

另外，盡快完成第三支柱養(yǎng)老保險制度設(shè)計，還能為對沖人口老齡化不利影響和實現(xiàn)2035年遠景目標(biāo)爭取更多時間。縱觀改革開放這幾十年，我們政策的落實或制度的建立都比較謹(jǐn)慎，有先試點后完善的傳統(tǒng)，雖然可能避免一些重大錯誤，但也會耗費大量時間，考慮中國人口和經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)型的外在壓力，第三支柱養(yǎng)老保險建立和完善的時間窗口已被大大壓縮。因此，盡快推出第三支柱養(yǎng)老保險是當(dāng)務(wù)之急，也是短期可以完成的目標(biāo)，更是做大做強該支柱的先決條件和制度基礎(chǔ)。

(二)通過制度重構(gòu)把城鄉(xiāng)居保中個人賬戶并入第三支柱養(yǎng)老保險

中國于2009年正式開始實施的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱新農(nóng)保)，并于2011年迅速推向城鎮(zhèn)居民，即所謂的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城居保)，最后在2014年合并新農(nóng)保和城居保成為目前的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(簡稱城鄉(xiāng)居保)，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶兩部分。按照前文的“多支柱”概念，這一制度本來應(yīng)該定位為非繳費性養(yǎng)老金制度，即一個典型的“零支柱”。但是，可能受到“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的慣性思維影響，既要公平又要效率，試圖在一個制度中實現(xiàn)兩個自相矛盾的價值取向。盡管城鄉(xiāng)居保覆蓋人數(shù)超過5億，對中國實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全覆蓋目標(biāo)居功至偉，但待遇水平較低和地區(qū)差異明顯卻越來越無法回避。其原因是多方面的，對于公平性和激勵性的扭曲是其中重要的方面。

試想，如果城鄉(xiāng)居保是以公平性為價值取向，那么就不應(yīng)該存在明顯的地區(qū)差異，也不應(yīng)該對個人賬戶實施“多繳多補”的財政補貼機制；如果城鄉(xiāng)居保以激勵性為價值取向，不僅與作為主要參保對象的中低收入人群的家庭預(yù)算約束相矛盾，而且更重要的是個人沒有投資選擇權(quán)。作為理性人，自然得出如下結(jié)論：即使為了更多財政補貼而選擇更高的繳費檔次，那么在如此低的記賬利率(一般為一年期銀行定期儲蓄利率)或者個人沒有投資選擇權(quán)的情況下，幾十年后實際領(lǐng)取到的待遇又怎會體現(xiàn)出這種激勵效果呢?總之，目前實行的城鄉(xiāng)居保雖然處在零支柱位置，但卻是一個零支柱和第三支柱養(yǎng)老保險的融合體，而且無論是在公平上還是效率上都大打折扣的融合體。為此，需要按照“多支柱”模式對基礎(chǔ)養(yǎng)老金不斷強化公平性的同時，將個人賬戶獨立出來，納入前文提到的新建立的第三支柱養(yǎng)老保險中。

這種做法是符合歷史規(guī)律和未來發(fā)展方向的。從第三支柱養(yǎng)老保險制度演變的角度來說，美國的個人退休賬戶，面向的是中高收入階層，采取稅收激勵措施，其覆蓋人群與第二支柱養(yǎng)老保險的覆蓋人群高度重合，這也是我們對第三支柱養(yǎng)老保險傳統(tǒng)認(rèn)識的來源。但21世紀(jì)初，當(dāng)?shù)聡瞥隼锼固仞B(yǎng)老金時，這一認(rèn)識幾乎被完全顛覆，因為該制度面向的是全體國民，主要采取財政補貼措施，而且還向低收入者傾斜，只是對低收入人群覆蓋的效果不盡理想?？梢哉f，如果不從“多層次”思維走出來，很難認(rèn)識到“多支柱”的本質(zhì)。信息技術(shù)發(fā)展態(tài)勢，正在迅速改變著人們的生產(chǎn)和生活方式，包括我們原來在社會化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上建構(gòu)的傳統(tǒng)社會保障制度，而第三支柱養(yǎng)老保險可能更具有迎合時代變化的基因和優(yōu)勢。首先，移動互聯(lián)網(wǎng)的普及和廣泛使用，催生了一大批新業(yè)態(tài)組織，把“工作”細(xì)分為具體“任務(wù)”，通過眾包工作平臺推送給勞動者，原有勞動法下的“雇主”突然消失了。如果沒有第三支柱養(yǎng)老保險，那么這些大量出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員就可能存在養(yǎng)老保障困境。其次，信息技術(shù)與金融的融合發(fā)展和“長尾理論”的廣泛應(yīng)用，不僅造就了互聯(lián)網(wǎng)金融的輝煌，而且還可以大大降低第三支柱養(yǎng)老保險中單個賬戶的管理和投資成本，讓更多低收入者有機會分享資本市場的高額收益。

總之，把城鄉(xiāng)居保個人賬戶獨立出來，納入第三支柱養(yǎng)老保險既是必要的也是可行的。最后需要強調(diào)的是，不管是對于現(xiàn)在的城鄉(xiāng)居保個人賬戶，還是未來的第三支柱養(yǎng)老保險(本文所建議的模式)，財政補貼都不應(yīng)該機械地強調(diào)“多繳多得”(對高收入者有利而低收入者因為預(yù)算壓力必將受損)，而是著眼于參加者對社會的貢獻或受到的損失，比如德國里斯特養(yǎng)老金對多子女家庭的補貼。對于中國，這一補貼原則更具有廣泛的運用場景，比如我們可以把個人所得稅中6項專項附加扣除換算成補貼額，作為一種激勵進入中低收入者的個人賬戶中，既可以在更大范圍內(nèi)體現(xiàn)社會公平，也會激勵中低收入者加入第三支柱養(yǎng)老金。

(三)通過職工福利重塑把住房公積金整合到第三支柱養(yǎng)老保險

中國住房公積金制度誕生于20世紀(jì)90年代初，建立的初衷是將傳統(tǒng)福利分房方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌\營機制[5]。從這一點上來說，住房公積金制度已經(jīng)很好地完成了這一初始目標(biāo)，而且該制度運行30年來，通過較低的住房貸款利率解決了大量城市住房需求，對中國城鎮(zhèn)化進程和“住有所居”起到了獨特的支撐作用。但隨著近些年房價高速增長，人們開始意識并主動探討住房公積金存在的問題，比如實證結(jié)果表明住房公積金制度會顯著促進房價上漲，當(dāng)前如果取消住房公積金制度的話，將會使房價下降13.5%[6]。除此之外，住房公積金主要促進了繳存家庭的多套房需求，加大了繳存家庭與非繳存家庭的住房財富差距[7]。公積金制度既缺乏效率，也不公平。更有甚者，住房公積金正在成為許多高收入者套利的工具，例如許多購房者即使自己能夠付全款(視為高收入者)，寧愿把自己的錢存入銀行或用作其他投資，也要通過公積金貸款買房，因為存款或投資保本理財產(chǎn)品的收益率高于與公積金相關(guān)的貸款利率[8]。

筆者在此不對公積金制度存在的局限和問題展開詳細(xì)論述，但對于公積金的屬性仍然需要給出一個判斷。從其應(yīng)有屬性(實際上并沒有發(fā)揮出來)上來說，一般分為三種說法：一是工資屬性說，二是職工福利說，三是社會福利說(后兩種說法也可以歸并為福利說)[9]。筆者更傾向于第三種說法。原因很簡單，如果是工資說，那么就直接否定了稅前列支公積金的合法性；如果是職工福利說，那么就不該有強制性要求，從實際運行的效果上看也不應(yīng)該大大超出企業(yè)年金的覆蓋范圍，更何況這一制度的初衷是對福利分房的替代，而福利分房帶有社會福利性質(zhì)。如果這一判斷成立，那么公積金就可以轉(zhuǎn)化其他社會福利項目，自然可以全部或部分納入第三支柱養(yǎng)老保險中。

當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)換并非只是孤例。例如，新加坡的公積金創(chuàng)立于1955年，其最初目的是為籌集養(yǎng)老資金，1968年當(dāng)資金積累形成了龐大的“蓄水池”后，開始轉(zhuǎn)向住房等諸多目的[10]。再比如德國里斯特養(yǎng)老金也可以部分用于支付自有住房購買需求。比較而言，筆者所說的轉(zhuǎn)換只是方向相反，即由住房保障轉(zhuǎn)向養(yǎng)老保障，但并無本質(zhì)區(qū)別。更重要的是，中國居民的住房問題已經(jīng)得到了較大改善，城市居民自有住房擁有率高達95%以上，遠遠高于發(fā)達國家，農(nóng)村居民自有住房擁有率幾乎達100%[8]，在加上“租售并舉”住房政策新導(dǎo)向，住房公積金已經(jīng)積累起的龐大財富可以作為第三支柱養(yǎng)老保險的一個重要資金來源，而且還可以提高資金使用效率，獲得更高回報，甚至可以增強人們當(dāng)期消費意愿，帶動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)增長。需要明確的是，即使納入第三支柱養(yǎng)老保險中，也可以部分保留住房公積貸款功能，并不會對住房“剛需”家庭造成太大的影響。

(四)通過民生保障建設(shè)把短期儲蓄轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期養(yǎng)老儲備

中國的高儲蓄傳統(tǒng)并非是人們非理性行為的結(jié)果，而是長期以來人們面對醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等“三座大山”的無奈選擇。雖然這其中也包含了來自養(yǎng)老的壓力，但考慮其他短期性需求，人們只能選擇解決眼下更緊迫、更無法回避的挑戰(zhàn)，而把養(yǎng)老問題放在最后。這樣做所帶來的危害是毋容置疑的，即人們更傾向于選擇短期儲蓄工具，從而放棄可能獲得更高收益的長期投資機會。毫無疑問，這不僅加劇了社會財富分配的不公，也削弱了個人自我養(yǎng)老儲蓄的能力。解決這一問題的答案也是不言而喻的，即加快民生保障建設(shè)，不斷強化醫(yī)療和教育等保障力度，降低家庭的預(yù)防性儲蓄動機。

對于醫(yī)療保險而言，核心就是采取各種辦法盡快大幅度降低醫(yī)療費用中的個人自付比例。不同于其他保障手段，即使采取免費醫(yī)療，也不會造成道德風(fēng)險，這也是80年前英國《貝弗里奇報告》的核心思想之一。當(dāng)然，中國具有特殊國情，未必會采取免費醫(yī)療制度，但進一步降低醫(yī)療費用個人自付比例仍然有很大的潛力可挖。對于教育來說，特別是基礎(chǔ)教育，除了繼續(xù)加大對其財政投入以外，還要注重教育的公共屬性，在財政資金的分配上降低效率至上的傾向，降低家庭的擇校壓力以及為此付出的較大成本。當(dāng)然，民生保障涉及方方面面，本文不可能充分展開，但有一點是肯定的，即如果不能降低家庭儲蓄的預(yù)防性動機，任何激勵措施都不能讓人們強化自我養(yǎng)老責(zé)任。

此外還有一個現(xiàn)象，在養(yǎng)老保障制度中個人責(zé)任發(fā)揮好的國家，基本都是采取貝弗里奇模式，而不是匹斯麥模式，而這兩種模式背后的一個重要區(qū)別就是前者都能建立一個強大的非繳費型“零支柱”[11]。對中國的啟示就在于必須提高當(dāng)前城鄉(xiāng)居保的待遇標(biāo)準(zhǔn)，避免將這種養(yǎng)老負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到正在為自己謀劃未來的子女身上。