□宋健

生育政策在促進中國的人口轉變和社會經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用，伴隨經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，人口形勢發(fā)生重大轉折性變化，生育政策的轉型變得不可避免。但怎樣轉型?轉型后的政策目標是什么?與既往生育政策間的關系如何?這些問題都需要深刻理解、準確把握。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，首次提出“增強生育政策包容性”，這可被視為對生育政策轉型的具體要求。2021年3月11日，十三屆全國人大四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，再次強調(diào)“增強生育政策包容性”“推動實現(xiàn)適度生育水平”，這可被視為生育政策轉型的階段性目標。本文從實現(xiàn)經(jīng)濟－人口雙系統(tǒng)高質量發(fā)展目標的角度，闡述中國生育政策迄今為止兩次轉型的背景和必要性，并對生育政策第二次轉型所涉及的包容性內(nèi)涵進行討論。

一、經(jīng)濟－人口雙系統(tǒng)發(fā)展及其相互關系

經(jīng)濟－人口雙系統(tǒng)高質量發(fā)展是建設社會主義現(xiàn)代化國家的題中應有之義，其中人口均衡發(fā)展是人口高質量發(fā)展的具體體現(xiàn)。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代；我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。高質量發(fā)展，是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展[1]。高質量發(fā)展的內(nèi)涵是經(jīng)濟具有活力、創(chuàng)新力和競爭力，實施供給側結構性改革是保障高質量發(fā)展的根本途徑。人口均衡是指人口系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間協(xié)調(diào)平衡，人口發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應，且規(guī)模適度、素質優(yōu)良、結構優(yōu)化、分布合理[2][3]。人口均衡發(fā)展是指隨著經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展和資源環(huán)境的持續(xù)變化，人口內(nèi)部各要素之間及其與外部各要素的關系不斷打破原有均衡狀態(tài)，在新的平臺上構建新的均衡狀態(tài)，由低級人口均衡轉變?yōu)楦呒壢丝诰鉅顟B(tài)的過程，其基本特點是協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性[4]。

從歷史的進程來看，經(jīng)濟發(fā)展可分為四個階段：馬爾薩斯式貧困陷阱(M形增長)、劉易斯式二元經(jīng)濟發(fā)展(L形增長)、劉易斯轉折點(T形增長)和索洛式新古典增長(S形增長)[5]。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，經(jīng)濟發(fā)展主要囿于馬爾薩斯式貧困陷阱。在這一階段，任何增加的產(chǎn)出都會因改善以糧食為主要指標的人均生活資料而促使死亡率降低、生育率提高，從而刺激人口的增長，繼而攤薄以土地為代表的人均生產(chǎn)資料，引發(fā)人地沖突，使所謂的“經(jīng)濟增長”循環(huán)往復而徒勞無功。在工業(yè)經(jīng)濟時代，國家經(jīng)濟被明顯地劃分為存在大量剩余勞動力的農(nóng)業(yè)部門和能夠獲得無限供給勞動力的非農(nóng)部門，農(nóng)業(yè)部門釋放剩余勞動力與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸收勞動力的過程構成這一階段超常高速的經(jīng)濟增長過程。第二階段會遇到一個轉折點，在這一轉折點出現(xiàn)勞動力短缺、普通勞動者工資上漲的現(xiàn)象，被稱為“劉易斯轉折點”。這既是二元經(jīng)濟發(fā)展的一個特殊階段，又是L形增長向S形增長過渡的一個特殊形態(tài)。隨著勞動年齡人口停止增長、人口紅利消失，經(jīng)濟開始進入以勞動力短缺為特征的索洛式新古典增長階段。按照上述四個階段的特征審視中國的經(jīng)濟發(fā)展歷程，在漫長的歷史階段，王朝興替周而復始，中國在馬爾薩斯式貧困陷阱中掙扎求索。從20世紀70年代末改革開放持續(xù)到21世紀初，中國的發(fā)展可視為L形增長階段，也是中國奇跡產(chǎn)生的階段。2004年“民工荒”現(xiàn)象出現(xiàn)意味著劉易斯轉折點的到來[5]，這時中國經(jīng)濟面臨與其他發(fā)達經(jīng)濟體相同的問題，必須探索生產(chǎn)要素、生產(chǎn)力和全要素效率提高的路徑，重視包括產(chǎn)業(yè)結構、市場結構和區(qū)域結構在內(nèi)的國民經(jīng)濟結構的升級，才能保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

人口發(fā)展在經(jīng)歷取得普遍共識的人口轉變之后，進入眾說紛紜的后人口轉變時期。人口轉變被視為人口發(fā)展的必經(jīng)之路，死亡率率先下降，生育率在保持一段時期的相對穩(wěn)定后隨之下降，人口增長從低水平經(jīng)過快速增長期進入新的低水平階段。這一人口轉變過程肇始于西歐，繼而在全世界陸續(xù)發(fā)生。然而，始料未及的是，生育率并未如人們最初預想的那樣在更替水平即總和生育率2.1附近穩(wěn)定下來，而是繼續(xù)下降，甚至跌入1.5以下的所謂“低生育率陷阱”[6]；以往高生育率下大量出生的人口隨著死亡率不斷降低、平均預期壽命普遍延長而存活累積，共同構成了當今世界包括中國在內(nèi)的很多國家所面臨的少子老齡化現(xiàn)象。由于生育率持續(xù)低迷，而死亡率在年齡結構的作用下逐漸抬升，人口進入負增長階段。與經(jīng)濟變量性質不同，人口是一個常變量，也是一個慢變量。生育、死亡、遷移這三個重要的時期人口事件，形塑了人口結構，而內(nèi)涵于人口結構中的人口慣性則使外在的人口發(fā)展表象區(qū)別于其內(nèi)在的發(fā)展勢能或潛力，人口過程必須從生命歷程或世代更替視角下考察才更為全面，因此也需要更長的時間才能看到人口事件的后果。如每年的出生人口數(shù)量既是一定結構條件下當年育齡人群生育水平的表現(xiàn)，也奠定了新一代出生隊列的基數(shù)，與年齡、性別金字塔上其他年份的出生隊列一起，構成了人口結構中不可或缺的一部分。這些出生人口在死亡和遷移要素的影響下，隨著生命歷程不斷前行，先后成為學齡人口、勞動年齡人口、育齡人口和老年人口，其規(guī)模不僅對教育、就業(yè)、孕產(chǎn)、醫(yī)療和養(yǎng)老保障等產(chǎn)生影響，也會對新一代出生隊列規(guī)模產(chǎn)生影響。人口發(fā)展歷程既有“蛇吞象”的緩慢性和規(guī)律性，又有法國人口學家索維所比喻的“膝蓋不痛時不會感受到它的存在”的問題滯后性和突發(fā)性。人口發(fā)展的這些特征具有隱蔽性和長期性，需要高屋建瓴的眼光和未雨綢繆的應對。

人口與經(jīng)濟是相對獨立又相互依存的兩個系統(tǒng)，二者的關系復雜而多維，系統(tǒng)各要素之間及要素與系統(tǒng)之間存在著緊密的聯(lián)系。人口規(guī)模、素質和結構除了受到人口系統(tǒng)內(nèi)部生育、死亡和遷移等各要素的影響外，還受到一定技術條件下經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，并通過勞動力數(shù)量和素質、人力資本存量和增量、消費水平和模式等對經(jīng)濟各環(huán)節(jié)產(chǎn)生影響。重視人口發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系并采取適當措施避免二者因沖突可能產(chǎn)生的后果是政府的重要工作任務之一。在生育、死亡、遷移三個人口要素中，由于死亡涉及倫理、遷移只改變?nèi)丝诜植迹虼松蔀檎脕碚{(diào)節(jié)人口增長的手段。按照馬爾薩斯的人口原理，不加抑制的情況下，人口呈幾何級數(shù)增長而糧食呈算術級數(shù)增長，人口增長必然超過糧食增長，二者相沖突會導致貧困，人類可通過采取提高死亡率或降低生育率等兩種抑制手段來避免災難的發(fā)生。盡管歷史上饑荒、戰(zhàn)爭、瘟疫等往往扮演著提高死亡率、減少人口數(shù)量的角色，但包括晚婚、禁欲等降低生育率的手段更可能成為各國政府在面對人口經(jīng)濟沖突時的政策選擇。事實上，早在馬爾薩斯之前，中國古代先賢就已經(jīng)意識到人口增長速度快于生活資料增長速度的原因及后果。如戰(zhàn)國末期著名思想家韓非子(約公元前280—公元前233年)在《五蠹》中指出：“古者丈夫不耕，草木之實足食也；婦人不織，禽獸之皮足衣也。不事力而養(yǎng)足，人民少而財有余，故民不爭。是以厚賞不行，重罰不用，而民自治。今人有五子不為多，子又有五子，大父未死而有二十五孫。是以人民眾而貨財寡，事力勞而供養(yǎng)薄，故民爭。雖倍賞累罰而不免于亂?！表n非子不僅發(fā)現(xiàn)“民爭”或“不爭”源于人口數(shù)量與貨財數(shù)量的相對多寡，還發(fā)現(xiàn)“賞罰”等政策措施的效果受制于人口與經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實。雖然人類歷史已經(jīng)跨越農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，邁向信息技術時代，但作為調(diào)節(jié)人口發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展關系重要手段的政策的作用仍然備受重視。

實現(xiàn)人口均衡發(fā)展始終是中國人口發(fā)展以及各項相關政策制定實施的內(nèi)在目標，而人口均衡發(fā)展是經(jīng)濟高質量發(fā)展的必要條件和關鍵支撐。在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，經(jīng)濟發(fā)展是為了促進人的全面發(fā)展、實現(xiàn)全體人民共同富裕，人口發(fā)展的現(xiàn)狀與前景則對經(jīng)濟能否順利轉型、發(fā)展目標能否如期實現(xiàn)具有至關重要的作用。中華人民共和國成立70多年來，中國人口發(fā)展一直面臨著不同程度和不同形式的挑戰(zhàn)，無論是在人口過快增長背景下提出控制生育的政策，還是在少子老齡化形勢下逐漸放松生育限制，生育政策不斷尋求更新與突破，經(jīng)歷著從約束走向包容的重大轉型。

二、生育政策的兩次轉型及相關策略

迄今為止，中國生育政策已經(jīng)完成第一次轉型，即從以控制人口過快增長為目標的數(shù)量約束性策略，轉向以統(tǒng)籌解決人口問題為目標的結構優(yōu)化性策略，目前正開啟第二次轉型，即轉向以實現(xiàn)適度生育水平為目標的包容性策略。

數(shù)量約束性策略是在生產(chǎn)力水平相對低下而人口增長過快時期所采取的政策手段。這一策略的肇始可追溯至20世紀60年代，當時中國經(jīng)濟處于調(diào)整動蕩期，人口處于轉變初期。1962年1月11日至2月7日，中共中央在北京召開史稱“七千人大會”的擴大的中央工作會議，總結中華人民共和國成立以來特別是“大躍進”以來的工作經(jīng)驗和教訓，討論進行國民經(jīng)濟的調(diào)整工作。同年12月18日，中共中央國務院發(fā)布了我國計劃生育政策的一個里程碑式文件《關于認真提倡計劃生育的指示》(中發(fā)〔62〕698號)，提出“在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育，適當控制人口自然增長率，使生育問題由毫無計劃的狀態(tài)逐漸走向有計劃的狀態(tài)，這是我國社會主義建設中既定的政策。”“提倡節(jié)制生育與計劃生育，不僅符合廣大群眾的要求，而且符合有計劃地發(fā)展我國社會主義建設的要求。”1964年第二次全國人口普查統(tǒng)計全國人口總數(shù)為7.23億人①第二次全國人口普查結果的幾項主要統(tǒng)計數(shù)字，1964年。https：//wenku.baidu.com/view/c3206a76a417866fb84a8e15.html.，相較1953年第一次全國人口普查時登記的6.02億人②中華人民共和國國家統(tǒng)計局關于第一次全國人口調(diào)查登記結果的公報，1954年11月1日。https：//wenku.baidu.com/view/99879b567dd184254b35eefdc8d376eeaeaa17b8.html.，在11年間增加了1.21億人。同年人口自然增長率為27.64‰③相關人口統(tǒng)計指標值除特別說明外，均來自國家統(tǒng)計局《人口統(tǒng)計年鑒》。，總和生育率高達6.18。與高生育率和人口快速增長相對應的是，20世紀60年代中國經(jīng)濟基礎依然薄弱，人民群眾吃飽穿暖問題尚未解決，基本生活用品需要憑票供應。1962年確定兩年內(nèi)城鎮(zhèn)人口減少2000萬，職工隊伍精簡1000萬，以便把工業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線調(diào)整到同農(nóng)業(yè)可能提供的糧食和原料相適應，同工業(yè)本身可能提供的原料、材料、燃料和動力相適應的程度，把城鎮(zhèn)人口減少到同農(nóng)村可能提供商品糧食、副食品相適應的程度，使工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系的緊張狀況逐步緩和下來[7]。從1964年開始，全國死亡率進一步降到10‰以下，總和生育率從6以上的水平逐漸下降到1972年的5以下和1975年的4以下。但總人口規(guī)模繼續(xù)增加，自然增長率較長時期內(nèi)保持在20‰以上的水平。1978年的改革開放為中國經(jīng)濟注入活力，但日益龐大的人口規(guī)模和居高不下的人口增長拖曳了經(jīng)濟起飛的步伐。1980年9月25日，中共中央發(fā)出了《關于控制中國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，“為了爭取在本世紀末把中國人口總數(shù)控制在12億以內(nèi)”“提倡一對夫婦只生育一個孩子”，指出“這是一項關系到四個現(xiàn)代化建設的速度和前途，關系到子孫后代的健康和幸福，符合全國人民長遠利益和當前利益的重大措施”。1982年12月10日，全國五屆人大五次會議上批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》①中國人大網(wǎng)：《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》(1981－1985)，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982－11/30/content＿1478459.htm.提出了從1981年到世紀末的20年間中國經(jīng)濟建設的戰(zhàn)略目標，分兩步走，前十年打好基礎、積蓄力量、創(chuàng)造條件，后十年開創(chuàng)一個新的經(jīng)濟振興時期；強調(diào)“嚴格控制人口增長”，“要求1985年大陸人口總數(shù)控制在10.6億人，出生率控制在19‰左右，自然增長率控制在13‰以內(nèi)”，為此要“大力提倡一對夫婦只生一個子女。大力提高一胎率、嚴格控制二胎，堅決杜絕多胎生育”。嚴格的人口控制成為較長時期內(nèi)生育政策的主基調(diào)。

結構優(yōu)化性策略是面臨低生育水平反彈風險、以統(tǒng)籌解決人口問題為目標的政策選擇。這一策略自20世紀90年代起引起重視，但如同音樂中的副旋律，始終起著烘托控制人口增長主旋律的作用，因此第一次轉型在某種程度上可視為生育政策的改良而非改革。經(jīng)過了20世紀80年代嚴格控制人口增長的卓絕努力，1992年我國的總和生育率首次降到更替水平以下，人口內(nèi)在自然增長率開始積累負增長勢能，而中國經(jīng)濟則開啟了兩位數(shù)增長的驕人歷程。然而，人口自然增長率直到1991年才達到國家“六五”規(guī)劃所要求的13‰以內(nèi)目標，并在1998年之前都保持在10‰以上的水平。人口總量不斷攀升，1990年第四次和2000年第五次人口普查全國人口總數(shù)分別為11.6億人②中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《關于1990年人口普查主要數(shù)據(jù)的公報》(第一號)，1990年10月30日。https：//wenku.baidu.com/view/de154b35793e0912a21614791711cc7931b778df.html.和12.95億人③中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2000年第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》(第一號)，2001年3月28日。http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content＿60740.htm.，相較1953年時的人口數(shù)翻了一番還多。對低生育水平反彈風險的警惕超過了對低生育水平持續(xù)后果的擔憂，普遍一孩的生育政策繼續(xù)實施。在這一階段，人口結構問題日益凸顯。1982年第三次人口普查數(shù)據(jù)首次顯示出中國人口出生性別比存在偏高跡象(調(diào)查所得的1981年出生性別比為108.47，超過正常值域范圍103～107的上限值)，第四次人口普查則確認了出生性別失衡的真實性和嚴重性，2000年第五次人口普查出生性別比數(shù)值進一步升至116.86，2004年則達到121.1的峰值。與此同時，人口老齡化問題初現(xiàn)端倪并持續(xù)加深，1999年60歲及以上老年人口數(shù)量超過10%，中國進入老年型社會。2006年3月14日全國人大十屆四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》強調(diào)從五個方面全面做好人口工作，分別是穩(wěn)定人口低生育水平、改善出生人口素質和結構、積極應對人口老齡化、保障婦女兒童權益、保障殘疾人權益④中國人大網(wǎng)：《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2006－03/18/content＿5347869.htm.；同年12月17日，中共中央國務院發(fā)布《關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》，指出“我國人口發(fā)展呈現(xiàn)出前所未有的復雜局面，低生育水平面臨反彈的現(xiàn)實風險”，要求千方百計穩(wěn)定低生育水平，大力提高出生人口素質，綜合治理出生人口性別比偏高問題，不斷完善流動人口管理服務體系，積極應對人口老齡化，切實加大人口和計劃生育事業(yè)保障力度，進一步加強對人口和計劃生育工作的領導。此時人口結構性問題已成為超越人口快速增長的重要問題，但穩(wěn)定低生育水平仍是主基調(diào)。

生育政策與社會經(jīng)濟發(fā)展共同推動了中國的人口轉變，在短短幾十年的時間，我們完成了西方發(fā)達國家上百年的歷程；人口轉變又為社會經(jīng)濟高速發(fā)展創(chuàng)造了良好的人口環(huán)境。中國經(jīng)濟在經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展之后，國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)于2010年超過日本，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。2012年起經(jīng)濟增速低于8%，開始呈現(xiàn)強結構穩(wěn)增長的新常態(tài)。人口形勢也發(fā)生重大轉折性變化，主要表現(xiàn)為：生育水平持續(xù)低迷，育齡婦女總量逐步減少，2012年勞動年齡人口首次出現(xiàn)下降，人口老齡化和高齡化速度加快，自然增長的勢能不斷減弱，人口面臨負增長，結構性問題日益成為影響協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面對新形勢，生育政策的第二次轉型刻不容緩。

三、增強包容性是生育政策服務于高質量發(fā)展目標的必然要求

中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)和人口發(fā)展的新形勢對生育政策提出了新的要求。相較于控制人口過快增長和統(tǒng)籌解決人口問題，生育政策的第二次轉型是在高質量發(fā)展新階段下，以實現(xiàn)適度生育水平為具體目標，任務更為艱巨。正確理解生育政策的包容性以及有效增強生育政策的包容性是完成這一歷史任務的前提。

目前對生育政策包容性的解讀還處于見仁見智的階段。有學者認為生育政策的包容性可以解讀為均衡性、全面性、長期性和可持續(xù)性[8]；也有學者認為取消生育數(shù)量限制或取消婚內(nèi)生育限制、建立生育支持配套體系、保護生育能力和生育權利是增強生育政策包容性的題中應有之義[9]。總體而言，學界和輿論普遍認為包容性意味著生育政策還存在調(diào)整完善的彈性空間，但對下一步如何調(diào)整存在較大分歧。

筆者認為，可從政策的延續(xù)性、方式的靈活性和措施的多樣性三個方面理解增強生育政策的包容性。

政策的延續(xù)性。生育政策是一個基于社會經(jīng)濟和人口形勢不斷調(diào)整其階段性目標和策略的連續(xù)統(tǒng)。在不同時期，盡管形勢和階段性目標存在差異，但促進人口長期均衡發(fā)展的總目標從未改變，引導民眾的生育觀念和行為有助于實現(xiàn)國家的人口、經(jīng)濟發(fā)展目標的根本理念從未改變。迄今為止生育政策的兩次轉型既是人口與經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是生育政策的自我改良或革命。在經(jīng)過了長達30年的普遍一孩生育政策之后，中國生育政策開啟了寬松化改革的歷程。2013年11月12日十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》①國務院新聞辦公室網(wǎng)站：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(全文)，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228＿10.htm.指出，“我國發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)”，宣布“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展”，標志著“單獨”二孩政策正式實施。2015年10月29日，十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，明確“促進人口均衡發(fā)展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”②新華社：《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015－10/29/c＿1116983078.htm.。同年12月31日，中共中央國務院發(fā)布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》③中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：《中共中央國務院關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content＿5033853.htm.，中國從此進入全面兩孩生育時代。在生育政策寬松化改革的過程中，由于人口生育水平只有短暫回升旋即又陷入低迷，社會各界對政策效果和政策歷史的質疑紛至沓來，一些人甚至發(fā)出“早知今日何必當初”的喟嘆。增強生育政策的包容性，首先要包容性理解生育政策自身在不同歷史時期為當時階段性目標所采取的相應策略和措施。因為任何政策措施都具有歷史局限性，刻著當時社會經(jīng)濟和人口條件的烙印，反映了當時人們對客觀實踐的認識，需要用辯證唯物主義的科學世界觀進行理解。無論政策如何改革和轉型，在本質上生育政策具有延續(xù)性，既不能全盤否定以往的政策歷程，又不能因循守舊、故步自封，要區(qū)分政策總目標與階段性具體目標，區(qū)分政策基本理念和時期社會觀念，從變化中探尋不變的規(guī)律和原則。

方式的靈活性。生育政策在任何時期的優(yōu)化完善都需要基于中國基本國情，實事求是，但在方式、方法上應根據(jù)不同時期生育主體的特點，采取靈活性策略，因勢利導，精準施策。中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，這是中國最基本的國情，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家要從這個基本國情出發(fā)，生育政策第二次轉型也要從這個基本國情出發(fā)。當前中國的經(jīng)濟和人口形勢發(fā)生了重大變革，一方面，2020年全面建成小康社會之后，中國開啟了向第二個百年奮斗目標進軍的新征程，在常態(tài)化抗擊新冠肺炎疫情的背景下，面對中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，努力縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，解決發(fā)展不平衡不充分的問題，實現(xiàn)全體人民共同富裕，增強群眾的獲得感和幸福感；另一方面，后人口轉變時代，以婚姻家庭轉變?yōu)樘卣鞯牡诙稳丝谵D變正悄然發(fā)生，婚育主體的觀念和行為多元化極大影響著生育水平和未來的人口發(fā)展趨勢。西方社會的婚姻家庭制度在此過程中受到嚴重沖擊，呈現(xiàn)同居替代婚姻、去家庭化等特征。在中國，“男大當婚、女大當嫁”雖然仍被父母長輩反復強調(diào)，但年輕人不愿結婚、推遲結婚、婚前同居、生育延遲、生育減少等現(xiàn)象日益普遍，非傳統(tǒng)家庭形式不斷增加。在經(jīng)濟狀況差異化與觀念行為多元化并存的客觀條件下，現(xiàn)行生育政策中關于嚴格限制和統(tǒng)一要求生育數(shù)量的內(nèi)容已不符合現(xiàn)實，行政化的政策執(zhí)行手段已步履維艱，需要進行優(yōu)化調(diào)整。增強生育政策的包容性，就是要充分考慮生育主體的差異性內(nèi)涵和多樣化需求，放松約束性，增強靈活性，保護育齡人群的生育能力和生育權利，清理不適宜的舊條款老章程，盡可能減少行政干預，通過社會經(jīng)濟和人口發(fā)展規(guī)律因勢利導，精準施策。

措施的多樣性。生育政策能否取得預期效果重在實施環(huán)節(jié)，而政策有效實施的關鍵除了領導重視、機制保障外，還需要對癥下藥，標本兼治。生育水平低迷的主要原因是育齡人群的生育意愿不高，以及生育意愿未能滿足，生育意愿與生育行為之間存在差距。多項調(diào)查顯示，嬰幼兒照護資源緊張、養(yǎng)育負擔太重是抑制生育意愿的重要因素，為此應該“發(fā)展普惠托育服務體系”，“推動生育政策和經(jīng)濟社會政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔”。但體系如何發(fā)展、負擔怎樣減輕，需要在系統(tǒng)性建立生育友好的制度環(huán)境和文化環(huán)境基礎上，出臺切實可行的多樣性的政策措施。在20世紀五六十年代中國家庭高生育多子女時期，托育機構往往由單位自行設置，街道等也會提供一些私人的托育服務，可以借鑒這些經(jīng)驗，在發(fā)展普惠型托育機構的同時，兼顧育兒質量和辦園資質，鼓勵有條件的企事業(yè)單位自辦托育服務機構，鼓勵有意愿的社會力量提供托育服務，鼓勵幼兒園發(fā)展托育一體化服務。“三育”成本以教育成本為最高，而教育成本又主要花費在課外補習班和輔導班上，與家長對孩子的培養(yǎng)期望和同輩的競爭壓力密切相關。應將課外教學與校內(nèi)教學有機融合，減少家庭用于子女課外教育的大量支出，建議將高中教育納入義務教育體系，減輕子女高中階段教育的家庭支出負擔。此外，年輕人的生存壓力特別是住房問題和工作－家庭平衡問題也是制約生育的不可忽視的因素，特別是在大城市，需要通過住房制度和就業(yè)制度的改革，尋求解決思路。當前中國所面臨的低生育率和人口老齡化問題不是中國獨有的，而是世界很多國家所共同面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。從西歐到東亞，各國無不在想方設法提振生育水平，積極應對人口老齡化，雖然國情不同、經(jīng)驗各異，但相關政策措施的有益之處需要在中國生育政策的優(yōu)化過程中予以充分考慮，采它山之石攻玉。增強生育政策的包容性，就是要從歷史和國際上尋求經(jīng)驗，兼收并蓄，博采眾長，選擇性地借鑒吸收，形成多樣化的政策措施，以實現(xiàn)問題的標本兼治。

中國的生育政策為既往經(jīng)濟高速發(fā)展提供了良好的人口環(huán)境，也將為推動社會主義現(xiàn)代化新征程中的高質量發(fā)展提供助力。理解生育政策的轉型，需區(qū)分政策總目標與階段性目標，同時準確把握與時代背景下經(jīng)濟－人口雙系統(tǒng)的發(fā)展要求相適應的階段性目標和政策策略。相較于從以控制人口過快增長為目標的數(shù)量約束性策略轉向以統(tǒng)籌解決人口問題為目標的結構優(yōu)化性策略，以實現(xiàn)適度生育水平為目標的包容性策略的生育政策第二次轉型任務更為艱巨，需要凝聚共識，勠力同心。