徐大慰，華智亞

（1.上海外國語大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 201620；2.上海政法學(xué)院 政府管理學(xué)院，上海 201701）

我國發(fā)生過多起因環(huán)境敏感性工程項(xiàng)目的選址和建設(shè)而引發(fā)的群體性事件。民眾抵制和反對的工業(yè)項(xiàng)目往往屬于化工、核能、造紙、金屬冶煉等行業(yè)，這些工業(yè)項(xiàng)目存在一定的污染風(fēng)險或安全風(fēng)險，因而具有較高的環(huán)境敏感性。在項(xiàng)目選址或者開工建設(shè)初期，民眾出于對風(fēng)險的擔(dān)心而進(jìn)行反對或抗議，引發(fā)鄰避沖突。工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突不僅會阻礙特定項(xiàng)目的建設(shè)、影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體產(chǎn)業(yè)布局，而且威脅社會穩(wěn)定，因此企業(yè)和地方政府都盡力避免這類沖突的發(fā)生。但隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，再加上民眾環(huán)保意識和權(quán)利意識的不斷覺醒，由環(huán)境敏感性工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突將會有增無減。在此背景之下，如何預(yù)防和妥善化解工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突，就成為各級政府和社會管理部門不得不正視的問題。一些研究者倡導(dǎo)應(yīng)用風(fēng)險溝通的策略和方法來應(yīng)對[1]。本文旨在針對我國工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中風(fēng)險溝通存在的困境，提出科學(xué)的對策建議。

一、我國鄰避項(xiàng)目風(fēng)險溝通困境的基本表現(xiàn)

在發(fā)達(dá)國家，工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突自1960年代開始顯現(xiàn)，到1970年代愈演愈烈。1970年代后半期，美國超過60項(xiàng)核電建設(shè)計(jì)劃都因民眾抵制選址地而落空[2]。這一困境引起了決策部門和學(xué)術(shù)界的關(guān)注，研究發(fā)現(xiàn)，民眾抵制的心理根源在于他們對項(xiàng)目風(fēng)險的認(rèn)知與專家對項(xiàng)目的風(fēng)險評估不一致。受專業(yè)知識局限，那些被專家評估為風(fēng)險較小且可控的項(xiàng)目，有可能被民眾認(rèn)為存在巨大的風(fēng)險。因此，美國環(huán)保署署長拉克爾肖斯（William D.Ruckelshaus）提出，風(fēng)險評估專家以及相關(guān)政府部門和企業(yè)，應(yīng)以通俗易懂的方式向普通民眾描述和解釋項(xiàng)目的風(fēng)險問題，以促使他們對項(xiàng)目風(fēng)險形成理性的認(rèn)識[3]。這一思想以及相關(guān)的實(shí)踐被稱為“風(fēng)險溝通”（risk communication）。

風(fēng)險溝通的表面工作是向民眾解釋項(xiàng)目的風(fēng)險問題，但實(shí)質(zhì)上是在倡導(dǎo)政府、企業(yè)、專家以及民眾之間建成一種伙伴關(guān)系。通過相關(guān)各方之間平等的對話，要么讓民眾形成對項(xiàng)目風(fēng)險的理性認(rèn)識，從而放棄抵制；要么企業(yè)和政府聽取民眾的意見，重新選址或者改進(jìn)項(xiàng)目的風(fēng)險防范措施、加大對周邊民眾的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，從而消除民眾的擔(dān)憂和不滿。無論如何，只要能夠形成對項(xiàng)目風(fēng)險的一致認(rèn)識，工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突一般都能得到化解。

1980年代之后，經(jīng)過美國環(huán)保署的倡導(dǎo)，風(fēng)險溝通被應(yīng)用于實(shí)踐并取得巨大成功。例如，美國政府、科學(xué)界和產(chǎn)業(yè)界圍繞核電風(fēng)險問題與民眾進(jìn)行長期的溝通，最終轉(zhuǎn)變了美國民眾對核電風(fēng)險的認(rèn)識，20世紀(jì)90年代相比80年代，民眾對核電的支持率上升了20%[4]。在瑞典，得益于負(fù)責(zé)處理核廢料的SKB（瑞典核燃料及廢料管理公司）所成功開展的風(fēng)險溝通工作，瑞典民眾形成了對核設(shè)施風(fēng)險的理性認(rèn)識，因此瑞典永久性核廢料儲存庫的選址工作比較順利，選址社區(qū)77%的民眾能夠接受這一項(xiàng)目[5]。在日本，日本化工業(yè)協(xié)會聯(lián)合日本化學(xué)會在1990年代引進(jìn)風(fēng)險溝通方法，并制定了一份風(fēng)險溝通指南，成功解決一些化工項(xiàng)目的鄰避沖突問題[6]。經(jīng)過30多年的探索和實(shí)踐，風(fēng)險溝通已成為發(fā)達(dá)國家預(yù)防和解決環(huán)境敏感性工業(yè)項(xiàng)目中鄰避沖突的重要策略和方法。

我國環(huán)境敏感性工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突呈現(xiàn)密集多發(fā)態(tài)勢。根據(jù)參與人數(shù)、社會影響和破壞性等幾項(xiàng)指標(biāo)來衡量，我國發(fā)生的重大鄰避沖突有以下幾次：（1）什邡鉬銅項(xiàng)目事件。2012年6月29日，鉬銅項(xiàng)目舉行開工典禮，民眾才獲知這一消息。7月2日至3日，數(shù)千市民在政府門前聚集，并發(fā)生警民沖突。當(dāng)?shù)卣硎就Ｖ菇ㄔO(shè)，今后不再建設(shè)。（2）寧波PX項(xiàng)目事件。2012年10月22日至28日，寧波市民上街聚集、攔路堵車，并發(fā)生警民沖突。結(jié)果是寧波市政府表示堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目。（3）啟東污水排海工程事件。2012年7月25日，市民獲知項(xiàng)目情況，網(wǎng)上出現(xiàn)抗議之聲。28日，數(shù)千市民游行，圍堵市政府，爆發(fā)警民沖突。當(dāng)?shù)卣加谰萌∠擁?xiàng)目。（4）江門核燃料項(xiàng)目事件。2013年7月4日，政府發(fā)布項(xiàng)目“穩(wěn)評”公示，引發(fā)市民反對，7月12日，上千市民在政府門前聚集。當(dāng)?shù)卣硎驹擁?xiàng)目不予申請立項(xiàng)。（5）茂名PX項(xiàng)目事件。2014年3月30日至4月3日，上千市民聚集街頭，并出現(xiàn)打砸行為。政府表示沒有達(dá)成共識前不啟動項(xiàng)目。（6）河源火電項(xiàng)目事件。2015年3月7日，河源市民組織萬人簽名反對火電項(xiàng)目，4月13日，數(shù)千市民在市區(qū)聚集。當(dāng)?shù)卣硎驹擁?xiàng)目尚未決策。（7）連云港核循環(huán)項(xiàng)目事件。2016年8月6日晚，上萬市民聚集街頭反對中法核循環(huán)項(xiàng)目在連云港選址。最終選址工作停止。

上述事件中，除了什邡鉬銅項(xiàng)目剛剛舉行開工典禮外，其它項(xiàng)目都處于選址或前期準(zhǔn)備階段。沖突中，項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險是各方爭論的焦點(diǎn)，建設(shè)企業(yè)和地方政府強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的風(fēng)險較小且處于可控范圍，但民眾卻不這么認(rèn)為。為了說服民眾、化解沖突，各地也開展了多種風(fēng)險溝通工作?？偨Y(jié)起來，圍繞這些工業(yè)項(xiàng)目所開展的風(fēng)險溝通工作存在以下問題。

第一，前期溝通不足。上述7個工業(yè)項(xiàng)目選址過程中，除了茂名市政府在沖突爆發(fā)前圍繞PX項(xiàng)目開展“專項(xiàng)宣傳科普”工作之外，其它各項(xiàng)目都沒有開展專門的風(fēng)險溝通工作，甚至連項(xiàng)目選址建設(shè)的基本情況都沒有主動告知民眾。在啟東污水排海工程事件中，當(dāng)?shù)孛癖娛墙?jīng)過日本媒體的報道才輾轉(zhuǎn)得知這一項(xiàng)目的存在。

第二，沖突爆發(fā)后所進(jìn)行的溝通工作倉促而被動。在民眾普遍發(fā)出反對聲音甚至采取集體行動以后，地方政府才倉促地與民眾進(jìn)行溝通。什邡事件和河源事件中，當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)甚至走上街頭，與聚集民眾進(jìn)行現(xiàn)場溝通。這既說明地方政府對工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突的高度重視，也反映出他們的工作更多是一種“緊急狀態(tài)”下的應(yīng)急溝通，沒有預(yù)定的計(jì)劃，倉促而被動。例如，在什邡鉬銅項(xiàng)目事件中，民眾擔(dān)心項(xiàng)目會造成地下水污染，當(dāng)?shù)卣S即發(fā)布由什邡市供排水公司水質(zhì)檢驗(yàn)員和食品檢驗(yàn)員聯(lián)合署名的公開信，強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)目對周邊水質(zhì)不會產(chǎn)生影響。這一公開信既沒有足夠的權(quán)威性，同時署名者還是地方政府下屬機(jī)構(gòu)的員工，顯然是倉促之間的安排，難有說服力。

第三，地方政府是主要的溝通者。從理論上講，發(fā)起和承擔(dān)風(fēng)險溝通工作的可以是地方政府，也可以是項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)和從事項(xiàng)目風(fēng)險評估的技術(shù)專家。從這7起沖突的情況來看，除了在江門核燃料項(xiàng)目事件和連云港核循環(huán)項(xiàng)目事件中企業(yè)有所發(fā)聲之外，擔(dān)當(dāng)溝通者角色的都是地方政府。這是因?yàn)椋环矫?，在?dāng)前的政府績效考核機(jī)制下，為了推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長，地方政府傾向于工業(yè)項(xiàng)目的興建，因此他們希望能夠說服民眾接受相關(guān)項(xiàng)目；另一方面，地方政府又負(fù)有維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，當(dāng)民眾對某一工業(yè)項(xiàng)目的反對和抗議有可能威脅到社會穩(wěn)定時，維護(hù)穩(wěn)定則變成壓倒一切的任務(wù)，此時地方政府大多希望通過溝通來化解矛盾，避免沖突升級。

第四，就效果而言，這些風(fēng)險溝通大多是失敗的。在這7起沖突中，各地所開展的溝通工作沒有一起達(dá)到化解爭議、形成共識的效果。一些風(fēng)險溝通工作根本就無法進(jìn)行，而另外一些風(fēng)險溝通工作反而激化了矛盾。例如，2015年3月7日，河源市民組織萬人簽名活動反對傳言中即將上馬的河源電廠二期項(xiàng)目，隨后河源市政府于3月18日召開公眾溝通會，邀請市民代表參加，并對整個溝通會進(jìn)行電視和網(wǎng)絡(luò)直播，但此次溝通不僅沒有改變公眾態(tài)度，反而導(dǎo)致4月13日數(shù)千河源市民走上街頭，進(jìn)行更大規(guī)模的反對和抗議活動[7]。2014年3-4月間發(fā)生的茂名PX事件，更能說明這一問題。歷經(jīng)三年規(guī)劃的茂名PX項(xiàng)目從2014年2月底開始“專項(xiàng)宣傳科普”工作，當(dāng)?shù)卣鲃釉趫蠹埳峡l(fā)系列科普文章、在石化系統(tǒng)和教育系統(tǒng)開展內(nèi)部宣傳，而且邀請市民網(wǎng)友參加PX項(xiàng)目媒體推廣會。但經(jīng)過這一切工作之后，當(dāng)?shù)孛癖妼X項(xiàng)目的抵觸和反對不僅沒有減輕，反而迅速演化為一場嚴(yán)重的群體性事件[8]。在這些工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中，當(dāng)溝通無效之后，地方政府出于維護(hù)社會穩(wěn)定的考慮，往往采取息事寧人的做法，取消或暫停項(xiàng)目選址工作。

二、造成鄰避項(xiàng)目風(fēng)險溝通困境的主要原因

在環(huán)境敏感性工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突中，要想順利進(jìn)行風(fēng)險溝通、形成對項(xiàng)目風(fēng)險的一致認(rèn)識并非易事。實(shí)踐當(dāng)中，存在著很多導(dǎo)致溝通無效或阻礙溝通順利進(jìn)行的因素。無視這些因素只會使風(fēng)險溝通陷入困境，這樣不僅不能化解沖突，甚至還可能激化事態(tài)。

（一）未能滿足民眾的角色期待

在工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突中，風(fēng)險溝通的最終目的是通過信息的傳遞和交流促使利益相關(guān)方達(dá)成對項(xiàng)目風(fēng)險的一致看法。在這一過程中，溝通者的立場和角色選擇很重要。溝通者只有滿足了民眾的角色期待，才有可能得到民眾的信任和擁護(hù)；反之，如果溝通者所選擇的角色同民眾的期待不一致，就會造成角色對立，民眾多以憤怒、敵意和不合作來回應(yīng)，從而使溝通無法進(jìn)行。

由于政府負(fù)有解決社會沖突、維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任，當(dāng)工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突發(fā)生時，地方政府出面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)時可以扮演多種角色，如項(xiàng)目的投資者、項(xiàng)目的辯護(hù)者、各方利益的協(xié)調(diào)者和平衡者、民眾的伙伴、民眾利益保護(hù)者等。這時，地方政府如何進(jìn)行角色選擇就是一個關(guān)鍵問題。當(dāng)鄰避沖突發(fā)生時，相對于高度組織化的開發(fā)商和企業(yè)，民眾處于弱勢地位，因此他們常常期望政府能夠扮演“民眾利益保護(hù)者”和“民眾的伙伴”這類角色。如果此時政府不能滿足民眾的角色期待，扮演了“項(xiàng)目的辯護(hù)者”等角色，就會造成角色對立，政府的有效溝通能力會受到打擊。

在各地的工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中，地方政府往往扮演“項(xiàng)目辯護(hù)者”角色，因而角色對立經(jīng)常發(fā)生，風(fēng)險溝通也屢屢失敗。例如，2012年10月22日，因?yàn)閾?dān)憂即將擴(kuò)建的寧波鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目中PX工程的環(huán)境風(fēng)險問題，數(shù)百名鎮(zhèn)海區(qū)村民集體上訪，引發(fā)輿論關(guān)注。為化解矛盾、避免沖突升級，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府于10月24日凌晨在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目有關(guān)情況的說明》，試圖與民眾進(jìn)行溝通。但在整個情況說明中，鎮(zhèn)海區(qū)政府著重強(qiáng)調(diào)這一項(xiàng)目對國家生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，而對民眾關(guān)心的“PX污染”問題卻不置一詞?？梢钥闯?，當(dāng)?shù)卣跍贤ㄖ邪缪萘恕绊?xiàng)目辯護(hù)者”角色，這與當(dāng)?shù)孛癖姷钠诖嗑嗌踹h(yuǎn)，結(jié)果很多民眾“表示不滿”[9]。數(shù)日后，抗議活動升級。最終，寧波市政府表示“堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目”。

（二）未把民眾看作平等的合作伙伴

為了指導(dǎo)風(fēng)險溝通工作的開展，美國環(huán)保署于1988年發(fā)布《風(fēng)險溝通的七個基本原則》，其中第一個原則是“接受并把民眾當(dāng)作合作的伙伴”[10]。因?yàn)橹挥邪衙癖娍醋髌降鹊暮献骰锇?，才能就工業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險屬性、風(fēng)險大小、風(fēng)險是否可控等問題進(jìn)行平等溝通，而這種平等對話和溝通是達(dá)成共識的必要前提。

我國發(fā)生的幾起工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中的溝通經(jīng)驗(yàn)顯示，不能平等地對待民眾是溝通者易犯的通病。一方面，民眾被排除在決策過程之外，對于將要興建的工業(yè)項(xiàng)目，民眾往往不知情，更無法參與決策；另一方面，在不得不與民眾進(jìn)行溝通時，地方政府習(xí)慣單方面要求民眾“相信科學(xué)”“相信政府”，而不愿意聽取民眾的意見、關(guān)切和訴求。這些做法的深層次原因在于地方政府過于強(qiáng)調(diào)專家對風(fēng)險評估的客觀性和正確性，因此希望引導(dǎo)民眾以專家的方式來看待風(fēng)險。但事實(shí)上，正如風(fēng)險分析專家斯洛維克（Paul Slovic）所指出的，專家對風(fēng)險的判斷也可能會出現(xiàn)偏見。所以在風(fēng)險溝通過程中，政府、企業(yè)和專家也應(yīng)聽取并考慮民眾的想法和意見，可以“根據(jù)他們的反饋對行動進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整”[11]。

不能把民眾看作平等的合作伙伴也是妨礙有效溝通的因素。首先，在工業(yè)項(xiàng)目的籌劃階段，不讓民眾參與決策甚至不讓民眾對即將興建的項(xiàng)目知情，會增加民眾對項(xiàng)目風(fēng)險的疑慮。民眾的邏輯是：如果項(xiàng)目沒有什么風(fēng)險，為什么不敢在項(xiàng)目開建前告訴他們？風(fēng)險溝通專家菲施霍夫（Baruch Fischhoff）說：“如果一個風(fēng)險真的變成問題，之前的沉默會引起質(zhì)疑，而且會使得隨后的溝通復(fù)雜化?！盵12]在江門核燃料項(xiàng)目事件中，反對者就表示，在當(dāng)?shù)卣?013年7月4日發(fā)布公示前，他們對核燃料項(xiàng)目一無所知。結(jié)果消息甫一發(fā)布，“在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表意見的當(dāng)?shù)毓妿缀跏且贿叺沟胤磳Α?，他們質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣谂c中核公司簽約前為什么沒有進(jìn)行公示[13]。其次，不平等地對待民眾、不尊重民眾就難以獲得民眾的信任。根據(jù)風(fēng)險研究領(lǐng)域的“信任決定模型”，對于那些被認(rèn)為不值得信任的源頭發(fā)來的信息，民眾既不會接受它，也不會據(jù)此而改變自己的態(tài)度和行為[14]。因此，未獲民眾信任的風(fēng)險溝通注定會失敗。

（三）缺乏風(fēng)險溝通技巧

風(fēng)險溝通是一種高度技巧化的工作。普渡大學(xué)的羅恩（Katherine Rowan）認(rèn)為，要想成功地進(jìn)行風(fēng)險溝通，必須有高超的溝通技巧[15]?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，溝通者往往因訓(xùn)練不夠、經(jīng)驗(yàn)不足而缺乏技巧，并因此而經(jīng)常使風(fēng)險溝通陷入困境。

首先，有些溝通者不懂得風(fēng)險溝通的時間技巧，延緩了風(fēng)險信息的發(fā)布。研究發(fā)現(xiàn)，越是在早期，民眾越容易接受有關(guān)風(fēng)險判斷的信息，所以溝通者要盡早將風(fēng)險信息傳達(dá)給民眾。如果拖延信息的發(fā)布，將使得風(fēng)險溝通非常被動。例如，在廣東江門核燃料項(xiàng)目事件中，民眾認(rèn)為江門市政府在項(xiàng)目規(guī)劃之時沒有進(jìn)行溝通，等到民眾發(fā)出反對之聲時才做解釋，他們“難以理解”[16]。

其次，有些溝通者缺乏語言技巧，導(dǎo)致風(fēng)險信息無法被民眾理解。風(fēng)險溝通往往都是向不懂技術(shù)的普通民眾解釋科學(xué)信息，溝通者所使用的語言不能過于技術(shù)化，盡量少用艱澀的科學(xué)概念、技術(shù)術(shù)語和縮寫詞匯。在闡述有關(guān)事故或危害的發(fā)生概率時，可以與民眾熟悉的風(fēng)險事例進(jìn)行比較。如果溝通者不注意學(xué)習(xí)和應(yīng)用這些語言技巧，不僅會導(dǎo)致風(fēng)險信息無法為民眾理解和接受，甚至?xí)`導(dǎo)民眾，激發(fā)他們的不安和恐懼。在連云港事件中，由于使用“核循環(huán)”這一術(shù)語而未做解釋，致使一些民眾把“核循環(huán)廠”誤當(dāng)作“核廢料填埋場”，引發(fā)不必要的恐慌。

（四）不理解民眾的風(fēng)險感知心理

在一些工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中，風(fēng)險溝通有時被簡單化，未能理解民眾的風(fēng)險感知心理。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“只要把一些真實(shí)的信息反映給老百姓，老百姓應(yīng)該能理解和接受真正的事實(shí)?！盵17]但是，民眾對風(fēng)險的認(rèn)知不是一個被動接受信息的過程，而是一個獨(dú)特的心理加工過程。這一加工過程受到風(fēng)險事件特征和主觀心理特征的雙重影響。

研究發(fā)現(xiàn)，與專家認(rèn)知風(fēng)險不同，普通人不僅會考慮災(zāi)害發(fā)生的嚴(yán)重性和可能性，而且還會受情緒因素的影響。這使得民眾對風(fēng)險容易情緒化地做出反應(yīng)，進(jìn)而會放大焦慮水平[18]。在進(jìn)行風(fēng)險溝通時，如果不了解民眾風(fēng)險感知的這種心理，一味強(qiáng)調(diào)工業(yè)項(xiàng)目危害水平低，往往會陷入困境、徒勞無功。在廣東茂名，雖然當(dāng)?shù)卣疄镻X項(xiàng)目的上馬做了大量科普和宣傳工作，但最終還是無法阻止民眾對該項(xiàng)目的反對和抵制。一個重要原因在于，茂名作為一個石化產(chǎn)業(yè)基地，長期以來，市民對于化工產(chǎn)業(yè)已經(jīng)累積了各種不滿情緒。在這種情況下，政府的科普宣傳只強(qiáng)調(diào)PX項(xiàng)目的風(fēng)險低、效益高，而不考慮民眾的情緒因素，最終只能是緣木求魚，不僅無法扭轉(zhuǎn)民眾對于PX項(xiàng)目的非理性認(rèn)知，反而讓這一項(xiàng)目變成了民眾情緒宣泄的突破口。

另外一個影響民眾風(fēng)險感知的因素是“負(fù)面特性主導(dǎo)”心理，即民眾在認(rèn)知風(fēng)險時會對負(fù)面信息賦予更大的權(quán)重[19]。民眾的風(fēng)險負(fù)面特性主導(dǎo)的心理傾向，使得“客觀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對人們幾乎沒有任何影響”[20]。在進(jìn)行風(fēng)險溝通時，如果不理解民眾的這種心理，也可能會遭遇困境。由于受2011年日本福島核事故的影響，民眾對核能產(chǎn)業(yè)形成了負(fù)面認(rèn)知，因此，2013年7月4日，廣東江門核燃料加工項(xiàng)目公示后引發(fā)公眾疑慮。7月5日，當(dāng)?shù)卣?lián)合中核集團(tuán)召開情況說明會，強(qiáng)調(diào)“反對者沒有充分了解核燃料加工的知識”，并提供了具體的“科學(xué)數(shù)據(jù)”[21]。但事件的后續(xù)發(fā)展證明，這一情況說明會的溝通效果甚微，原因之一就是溝通者沒有考慮到民眾的風(fēng)險感知心理并采取有針對性的干預(yù)措施。

（五）風(fēng)險溝通渠道選擇失當(dāng)

在進(jìn)行風(fēng)險溝通時，信息流動的渠道是溝通者和受眾之外的重要因素。溝通渠道的選擇和使用會影響受眾的信息接收和風(fēng)險感知，進(jìn)而會影響到他們對專家觀點(diǎn)和政府政策的接受。同樣，在工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中，對溝通渠道的不當(dāng)選擇也可能成為一個阻礙因素。

一些地方政府偏好通過互聯(lián)網(wǎng)與民眾進(jìn)行溝通。網(wǎng)絡(luò)信息具有成本低廉、訪問便捷等優(yōu)勢，但僅僅把風(fēng)險信息發(fā)布在網(wǎng)頁上，并不能保證民眾會訪問網(wǎng)頁，最終難以達(dá)到主動告知和積極溝通的目的。什邡鉬銅加工項(xiàng)目的環(huán)境影響評價曾進(jìn)行過兩次公示，但政府主管部門只是把相關(guān)信息發(fā)布在什邡市政府服務(wù)中心的網(wǎng)頁上，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝罕姛o人訪問過這一網(wǎng)頁，對公示的內(nèi)容也全然不知[22]。顯然，什邡鉬銅加工項(xiàng)目前期溝通不足與溝通渠道的選擇失誤有關(guān)。

有些地方政府選擇了單向的溝通渠道，只是發(fā)布風(fēng)險信息，卻沒有聽取公眾反饋，未能實(shí)現(xiàn)雙向溝通。在茂名事件發(fā)生之前，當(dāng)?shù)卣凇睹請蟆飞峡l(fā)了一系列有關(guān)PX項(xiàng)目的科普文章，試圖消除市民的誤解和疑慮。然而，報紙是一種單向傳播方式，不利于接收讀者的反應(yīng)；同時，報紙與政府關(guān)系密切，不具備中立性，不易獲得民眾的信任。

隨著新媒體的不斷涌現(xiàn)，政府部門在風(fēng)險溝通過程中如果積極加以利用，可以提升溝通的效率，但如果運(yùn)用不當(dāng)，同樣會阻礙溝通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在茂名事件中，當(dāng)?shù)卣m然通過政務(wù)微博及時發(fā)布消息、澄清了謠言，但卻關(guān)閉了微博評論，沒有發(fā)揮微博的雙向溝通功能，最終失敗。

三、化解鄰避項(xiàng)目風(fēng)險溝通困境的對策建議

風(fēng)險研究專家羅恩指出，對工業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險問題進(jìn)行理性溝通是一個巨大的挑戰(zhàn)[15]。我國經(jīng)驗(yàn)也顯示，在環(huán)境敏感性工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的鄰避沖突中，存在很多阻礙溝通的因素。盡管如此，但只要遵循風(fēng)險認(rèn)知和風(fēng)險溝通的客觀規(guī)律，吸取失敗的教訓(xùn)，還是可以找到一些克服困境的應(yīng)對之策。

互質(zhì)線陣是在均勻線陣的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，陣元間距的增加，互耦效應(yīng)得到了顯著降低.根據(jù)陣列信號處理的知識，當(dāng)陣元間距大于半波長時，DOA估計(jì)會出現(xiàn)“偽峰”現(xiàn)象，并且“偽峰”的位置與陣元間距有關(guān)，若兩個均勻稀疏陣列陣元間距為半波長的整數(shù)倍，且“互質(zhì)”，就能保證DOA估計(jì)空間譜中“真峰”位置重疊，而“偽峰”被去除掉.現(xiàn)給出互質(zhì)陣的典型形式如圖2所示，設(shè)子陣1含有N個陣元，陣元間距為Md；子陣2含有2M個陣元，陣元間距為Nd，兩個子陣處于同一直線上，且第一個陣元重合，故整個陣列含有2M+N-1個陣元.

（一）提升信任水平，進(jìn)行平等溝通

只有獲得民眾信任，溝通者所傳達(dá)的項(xiàng)目風(fēng)險意見才有可能被民眾接受。雖然信任“易毀難建”，但在特定的鄰避沖突中，地方政府可以采取一些短期措施來贏得民眾的信任。

第一，盡早把項(xiàng)目信息告知民眾。在項(xiàng)目籌建伊始就開展風(fēng)險溝通，平等地對待民眾，對不同意見持開放態(tài)度，可以保證決策的透明化，而決策的透明和開放可以顯著提升民眾的信任水平。例如，新加坡政府要求任何項(xiàng)目在土地規(guī)劃用途之前就必須征詢民眾意見。新加坡的PX項(xiàng)目也嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，在項(xiàng)目規(guī)劃階段就開始與民眾溝通，結(jié)果新加坡的PX項(xiàng)目雖然離主城區(qū)很近，但并未引發(fā)民眾擔(dān)憂[23]。

第二，尋求民眾信任的“第三方”幫助。為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險溝通目標(biāo)，地方政府有時需要同那些得到民眾信任的人或機(jī)構(gòu)合作。在紐約州亨普斯泰德（Hempstead）垃圾焚燒發(fā)電廠引發(fā)的鄰避沖突中，來自紐約大學(xué)的一位公益專家的意見，對降低民眾的擔(dān)憂、達(dá)成共識起到了重要作用[24]。究其原因，“公益專家”作為獨(dú)立于政府和企業(yè)的“第三方”，更能獲得民眾信任，由其傳達(dá)的信息也更易被民眾所接受。

第三，必須提供充足信息。信息不對稱會扭曲民眾的風(fēng)險認(rèn)知，而“富信息”狀態(tài)不僅可以引導(dǎo)民眾對風(fēng)險形成理性認(rèn)知，而且可以改善民眾的不信任狀態(tài)。因此，從一開始，政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)就應(yīng)該提供有關(guān)項(xiàng)目選址和風(fēng)險防控的所有信息和細(xì)節(jié)，正如風(fēng)險溝通專家所倡導(dǎo)的：“行政機(jī)構(gòu)或公司提供再多的信息都不為過?！盵25]

（二）淡化利益關(guān)聯(lián)，扮演合適角色

在工業(yè)項(xiàng)目籌建過程中，能否扮演合適的角色對地方政府的風(fēng)險溝通效力有著重要影響?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中，導(dǎo)致地方政府角色不當(dāng)?shù)囊粋€重要原因是其與項(xiàng)目之間存在著利益關(guān)聯(lián)。例如，茂名PX項(xiàng)目“由茂名市政府與茂名石化公司采取合資方式共同建設(shè)”，這就意味著茂名市政府也是該項(xiàng)目的投資方之一，因而不難理解當(dāng)?shù)卣疄楹螘陲L(fēng)險溝通過程中扮演“項(xiàng)目辯護(hù)者”角色。但這種“項(xiàng)目辯護(hù)者”角色不僅無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險溝通的目標(biāo)，而且會強(qiáng)化公眾的不信任感。

反之，如果溝通者能淡化與項(xiàng)目之間的關(guān)系，尤其避免直接的利益關(guān)聯(lián)，則可以在角色選擇過程中不受牽制，扮演“公共利益保護(hù)者”或“民眾的伙伴”這類角色。在新加坡，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)了多個PX項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目無一受到民眾抵制，一個重要的原因是這些PX項(xiàng)目都是由私人企業(yè)投資，政府與企業(yè)之間沒有直接的利益關(guān)聯(lián)，因而能夠從全體民眾的利益出發(fā)，在項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營過程中進(jìn)行嚴(yán)格的管控，在風(fēng)險溝通中也能以“民眾利益代言人”的角色展開對話，既能要求項(xiàng)目投資方解釋各種風(fēng)險，也能承擔(dān)與社區(qū)居民溝通的重任，最終有利于風(fēng)險溝通目標(biāo)的達(dá)成[23]。

當(dāng)溝通者能夠扮演合適角色、滿足民眾的期待時，有利于平息民眾的情緒反應(yīng)，可以讓民眾趨于理性。當(dāng)民眾對即將建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目可能帶來的風(fēng)險產(chǎn)生擔(dān)憂和焦慮等情緒反應(yīng)時，政府機(jī)構(gòu)不妨先認(rèn)同這種情緒反應(yīng)，而不要一味地為項(xiàng)目辯護(hù)。政府機(jī)構(gòu)“同情”的立場有利于安撫民眾情緒，讓他們回歸理性，而這恰恰是風(fēng)險溝通順利進(jìn)行的前提之一。

（三）選擇合適渠道，進(jìn)行雙向溝通

研究發(fā)現(xiàn)，不同的溝通渠道對公眾的風(fēng)險認(rèn)知產(chǎn)生不同的影響，同時公眾的個體特征也會影響到他們對不同渠道的信賴程度[26]，因此，要根據(jù)溝通的具體要求選擇合適的渠道。

圍繞著工業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險的溝通本質(zhì)上是一種共識溝通（consensus communication），因此渠道和媒介的選擇要關(guān)注雙向溝通問題。雙向溝通強(qiáng)調(diào)溝通者不僅能夠把風(fēng)險評估的信息傳遞給民眾，同時民眾也能夠把他們的關(guān)切、訴求和建議反饋給溝通者。

雙向溝通是民眾參與的前提和保證。只有實(shí)現(xiàn)真正的雙向溝通，溝通者才能聽取民眾的意見、想法和感受。只有了解民眾的想法，溝通者才有可能通過適當(dāng)?shù)臏贤记蓙斫獯鹚麄兊囊蓱]、改變他們對于項(xiàng)目風(fēng)險的看法。此外，雙向溝通還可以及時回應(yīng)民眾的關(guān)切，避免“信息真空”的產(chǎn)生和謠言的傳播。國外成功的經(jīng)驗(yàn)顯示，在工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突中，溝通者不僅善于運(yùn)用雙向的溝通渠道，而且還經(jīng)常與民眾進(jìn)行面對面的溝通。在亨普斯泰德市垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的風(fēng)險溝通過程中，當(dāng)?shù)卣耸褂脠蠹?、公告等渠道發(fā)布信息之外，更多地采用咨詢委員會定期會議、市民論壇、技術(shù)專家演講與答疑等渠道與市民展開面對面的直接溝通。[24]

（四）了解民眾心理，掌握溝通技巧

民眾的心理狀態(tài)和認(rèn)知特點(diǎn)對風(fēng)險溝通的成敗有著重要影響，了解民眾的這種心理特征就可以在溝通中采取一些針對性的策略。例如，針對民眾有負(fù)面特性強(qiáng)調(diào)的心理，可以在風(fēng)險溝通時強(qiáng)化正面特性，在不諱言項(xiàng)目風(fēng)險的同時呈現(xiàn)風(fēng)險的防控和應(yīng)對措施，或者強(qiáng)調(diào)風(fēng)險可以得到有能力的專業(yè)人士的認(rèn)真管理，以緩解負(fù)面信息對民眾產(chǎn)生的心理壓力。

有效的風(fēng)險溝通離不開各種溝通技巧的運(yùn)用。溝通技巧種類繁多，廣泛存在于風(fēng)險溝通的各個環(huán)節(jié)，既涉及風(fēng)險信息如何準(zhǔn)備、如何表述，又涉及如何與民眾進(jìn)行互動以及如何與媒體合作等，但正如羅恩所言，“風(fēng)險溝通對幾乎所有人的溝通技巧而言都是一個挑戰(zhàn)”[15]，所以應(yīng)運(yùn)產(chǎn)生了溝通者進(jìn)行溝通技巧方面的培訓(xùn)。1990年代初，為了提升工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突領(lǐng)域風(fēng)險溝通的效果和成功率，美國環(huán)保署舉辦了一系列工作坊，專門邀請一些溝通領(lǐng)域的專家為政府官員、科學(xué)家、工程師、環(huán)保運(yùn)動的積極分子進(jìn)行有關(guān)溝通技巧方面的培訓(xùn)。

我國的風(fēng)險溝通工作剛剛起步，無論是政府機(jī)構(gòu)還是企業(yè)單位，都應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)和進(jìn)修工作，讓他們在學(xué)習(xí)風(fēng)險溝通的基本理論之外，了解公眾的風(fēng)險認(rèn)知心理，掌握一些溝通技巧，從而應(yīng)對風(fēng)險溝通中可能遇到的一些問題。

四、結(jié)語

從沖突心理生成的角度來看，工業(yè)項(xiàng)目鄰避沖突的根源在于選址社區(qū)民眾與企業(yè)、地方政府、技術(shù)專家等利益相關(guān)方對項(xiàng)目的風(fēng)險有著不同看法，這種風(fēng)險認(rèn)知上的差異會導(dǎo)致相關(guān)各方作出不同的利益判斷。因此，應(yīng)用風(fēng)險溝通的策略和方法，通過利益相關(guān)方之間的平等交流達(dá)成對項(xiàng)目風(fēng)險的一致看法，可以化解工業(yè)項(xiàng)目中的鄰避沖突。

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，風(fēng)險溝通的策略確實(shí)可以解決一部分鄰避沖突問題。但在我國，雖然一些研究者和實(shí)務(wù)工作者也倡導(dǎo)應(yīng)用風(fēng)險溝通的策略和方法，但成效不大。造成這種局面的一個重要原因是風(fēng)險溝通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到多重因素的影響，有著自身客觀的規(guī)律。通過對我國幾起工業(yè)項(xiàng)目所引發(fā)的鄰避沖突的分析發(fā)現(xiàn)，由于存在溝通者不能滿足民眾的角色期待、不能平等地對待民眾、不了解民眾的風(fēng)險感知心理、缺乏溝通技巧以及溝通渠道選擇不當(dāng)?shù)葐栴}，風(fēng)險溝通在實(shí)踐當(dāng)中遭遇困境，難以達(dá)到理想的效果。

誠如風(fēng)險研究專家菲施霍夫所告誡的，“風(fēng)險溝通應(yīng)該被嚴(yán)肅對待，……不要指望通過幾條倉促準(zhǔn)備的信息就可以平息一場爭議?！盵12]為了實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險溝通，可以從社會信任、溝通態(tài)度、角色扮演、溝通渠道、溝通心理以及溝通技巧等方面進(jìn)行努力，以克服風(fēng)險溝通的困境。