韓業(yè)斌

區(qū)域協(xié)同立法是我國(guó)地方立法領(lǐng)域出現(xiàn)的新興概念，它是隨著區(qū)域一體化發(fā)展及跨區(qū)域社會(huì)治理需要而提出的一種法治對(duì)策，是在特定區(qū)域范圍內(nèi)跨行政區(qū)的地方立法機(jī)關(guān)之間就區(qū)域性公共事務(wù)，在平等協(xié)商互利共贏的基礎(chǔ)上共同展開(kāi)區(qū)域性規(guī)則的制定、認(rèn)可、變動(dòng)的立法活動(dòng)總稱。區(qū)域協(xié)同立法依托于享有立法權(quán)的各個(gè)地方立法機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)多個(gè)享有立法權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)同配合。區(qū)域協(xié)同立法在歐盟地區(qū)及美國(guó)各州之間已經(jīng)具有較為廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)，歐盟法與州際協(xié)定可以看成歐洲和美國(guó)州際之間區(qū)域協(xié)同立法的代表。在歐洲一體化進(jìn)程中，歐盟區(qū)域內(nèi)的各方在立法方面展開(kāi)合作，成立共同的立法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的立法權(quán)限、行使范圍、行使方式均由各成員協(xié)商確定，并以法律形式固定下來(lái)，從總體上看，歐盟區(qū)域內(nèi)各成員國(guó)仍有立法權(quán)，但不得與歐盟法相沖突，歐盟法的效力優(yōu)先于歐盟各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法的效力。美國(guó)在處理州際關(guān)系時(shí)，形成了州際協(xié)定模式，州際協(xié)定在美國(guó)已經(jīng)具有上百年歷史，是一種非常靈活的機(jī)制，可用以協(xié)調(diào)州服務(wù)的提供、管制政策和設(shè)施建設(shè)，也可用以建立新的地區(qū)間政府實(shí)體。州際協(xié)定相當(dāng)于在締約各州的全部或部分領(lǐng)土上制定了統(tǒng)一法，涉及政治主權(quán)性州際協(xié)定需要國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，其他州際協(xié)定只需要州議會(huì)批準(zhǔn)即可生效?！?〕參見(jiàn)［美］齊默爾曼：《州際合作：協(xié)定與行政協(xié)議》，王誠(chéng)譯，法律出版社2013 年版，第35-42 頁(yè)。反觀我國(guó)，由于《立法法》只承認(rèn)國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間聯(lián)合立法，沒(méi)有規(guī)定省與省之間、市與市之間可以跨行政區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題，這就導(dǎo)致了目前區(qū)域協(xié)同立法容易陷入缺乏合法性依據(jù)的困境。區(qū)域協(xié)同立法合法性依據(jù)的缺失導(dǎo)致立法實(shí)踐過(guò)程中地方立法機(jī)關(guān)鮮于從事協(xié)同立法活動(dòng)，協(xié)同立法成果較少，協(xié)同立法的功能和意義不能得到有效發(fā)揮。如何破解區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境呢？我們不妨轉(zhuǎn)換視角，以輔助性原則理論為視角進(jìn)行探討。輔助性原則為我們解決區(qū)域協(xié)同立法合法性問(wèn)題提供了豐富的啟示。

一、區(qū)域協(xié)同立法合法性困境的主要表象

合法性就其含義來(lái)說(shuō)，有些學(xué)者從政治哲學(xué)的角度討論合法性，主要針對(duì)公共權(quán)力或政治統(tǒng)治的合理性、正當(dāng)性、權(quán)威性和實(shí)際有效性問(wèn)題，即是人民群眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同態(tài)度問(wèn)題，如馬克斯·韋伯認(rèn)為：“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性’的信仰?！薄?〕［德］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997 年版，第239 頁(yè)。而在馬克·夸克看來(lái)：“合法性即是對(duì)統(tǒng)治權(quán)利的承認(rèn)?！薄?〕［法］讓-馬克·夸克：《合法性與政治》，佟心平、王遠(yuǎn)飛譯，中央編譯出版社2008 年版，第10 頁(yè)。這些觀點(diǎn)都是從政治統(tǒng)治的角度，也就是從人民群眾對(duì)其統(tǒng)治認(rèn)同程度的角度討論合法性問(wèn)題。有些學(xué)者從法學(xué)角度討論合法性問(wèn)題，即形式合法性問(wèn)題，主要討論一個(gè)行為或者制度是否符合現(xiàn)行有效的法律制度規(guī)定，也就是我們通常所說(shuō)的合法律性問(wèn)題。哈貝馬斯指出：“合法律性是不問(wèn)法律承受者的態(tài)度和動(dòng)機(jī)的，”〔4〕［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2011年版，第40 頁(yè)。它只以統(tǒng)治者頒布的現(xiàn)行有效法律為依據(jù)進(jìn)行判斷。合法律性原則適用于所有的國(guó)家活動(dòng)，不僅意味著限制公民個(gè)人權(quán)利的活動(dòng)，還包括那些為個(gè)人和活動(dòng)提供利益的相關(guān)國(guó)家組織。夏皮羅認(rèn)為，合法性這一術(shù)語(yǔ)有時(shí)是指符合法律的或合乎法律的，有時(shí)又指一種價(jià)值或一組價(jià)值，尤其是那些與法治相關(guān)的價(jià)值。在直接談及合法性的時(shí)候，他指的是可以被規(guī)則、組織、官員、文本、概念、陳述和判斷等實(shí)例化的一種屬性?！?〕See Scott J.Shapiro, Legality, Harvard University Press, 2011, p. 404.夏皮羅教授所說(shuō)的前一種含義，也是合法律性問(wèn)題，即指符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。當(dāng)然，在法律實(shí)證主義者看來(lái)，合理性和合法律性在絕大部分情況下是重合的，只要符合現(xiàn)行有效的法律規(guī)定，大部分情況也是合理的，但是在有些情況下也會(huì)產(chǎn)生合理性和合法律性不重合問(wèn)題，比如我們現(xiàn)在討論的區(qū)域協(xié)同立法問(wèn)題就是一個(gè)典型。就區(qū)域協(xié)同立法的合法性而言，主要面臨著缺乏直接法律依據(jù)的困境。

（一）法律依據(jù)缺失導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法的現(xiàn)有成果較少

法律依據(jù)的欠缺是導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)展不大的重要原因?！?〕參見(jiàn)葛勝亮：《區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制淺探》，載《人大研究》2016 年第8 期，第17 頁(yè)。尋遍我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《立法法》，我們很難找到區(qū)域協(xié)同立法的直接依據(jù)?！稇椃ā返?9 條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行?！备鶕?jù)該條規(guī)定，地方各級(jí)人大只能保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，超出本行政區(qū)域范圍的地方人大無(wú)權(quán)保證法律得到有效執(zhí)行，也沒(méi)有能力保證法律得到有效執(zhí)行。雖然近年來(lái)一些地方立法對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了規(guī)定，如2020 年7 月廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)修訂的《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》第42 條規(guī)定：“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)各設(shè)區(qū)的市建立區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，加強(qiáng)立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃和立法起草、論證、審議等環(huán)節(jié)的溝通協(xié)商，促進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章協(xié)調(diào)一致，引領(lǐng)和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！钡怯捎谠摋l例的法律效力較低和實(shí)施范圍有限，很難作為其他地區(qū)進(jìn)行協(xié)同立法的法律依據(jù)?？梢哉f(shuō)，目前在國(guó)家立法層面上，跨行政區(qū)域的協(xié)同立法實(shí)際上仍然處于無(wú)法可依的狀態(tài)。

國(guó)內(nèi)較早實(shí)施區(qū)域協(xié)同立法的是東北地區(qū)，東北地區(qū)2006 年簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，為三省政府間協(xié)同立法提供了制度框架，許多學(xué)者對(duì)此寄予厚望，認(rèn)為此舉必將有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域性立法資源共享，降低立法成本，消除立法沖突，維護(hù)地方立法體系和諧和國(guó)家法制的統(tǒng)一，〔7〕參見(jiàn)李林主編：《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告（2007）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007 年版，第47-48 頁(yè)。然而該協(xié)議簽訂10 多年來(lái)，真正的協(xié)同立法成果并不是很多。除了東北地區(qū)之外，京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域也就區(qū)域協(xié)同立法簽訂了一系列立法合作協(xié)議，如2015 年京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》、2017 年京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》和2018 年第五次京津冀協(xié)同立法工作會(huì)議通過(guò)的《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》、2018 年長(zhǎng)三角三省一市人大常委會(huì)簽署的《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，以及2020 年7 月四川省人大常委會(huì)與重慶市人大常委會(huì)簽訂的《關(guān)于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的合作協(xié)議》等。耐人尋味的是這些協(xié)議無(wú)一例外地都沒(méi)有對(duì)外公布，人們只能從新聞報(bào)道中看到立法協(xié)議的簽訂情況。這些立法協(xié)議沒(méi)有向民眾公布，民眾便無(wú)從知曉，更無(wú)法監(jiān)督上述協(xié)議的執(zhí)行情況，同時(shí)理論研究者無(wú)法看到這些立法合作協(xié)議的具體內(nèi)容，理論研究難以深入下去，自然也無(wú)法為區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐提供有益的理論指南。雖然近年來(lái)一部分學(xué)者和地區(qū)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的呼聲很高，并指出，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，跨省域、跨市域之間的區(qū)域協(xié)同立法需求必將越來(lái)越迫切?！?〕參見(jiàn)虞潯：《立法協(xié)同推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019 年1 月17 日，第19 版；周霄鵬：《京津冀打造地方協(xié)同立法新樣本》，載《法制日?qǐng)?bào)》2020 年3 月22 日，第1 版；秦建莉、范海杰：《淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)十市人大共同建立立法協(xié)作機(jī)制 為設(shè)區(qū)市地方立法跨省協(xié)作提供新模式》，載《徐州日?qǐng)?bào)》2019 年12 月13 日，第2 版；邱潔：《加快推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法》，載《德陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2020 年5 月15 日，第2 版。但是，目前區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)大部分還是停留在立法信息、立法項(xiàng)目、立法程序的溝通協(xié)調(diào)上，真正協(xié)作成功的案例并不太多，京津冀三地關(guān)于《機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械污染排放防治條例》、滬蘇浙皖四地通過(guò)的《長(zhǎng)三角大氣污染防治條例》以及湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州通過(guò)的《酉水河保護(hù)條例》可以看成相對(duì)成功的事例，但這些協(xié)同立法成果往往集中在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域協(xié)同立法成果仍然較少。

（二）中央政策與最高立法機(jī)關(guān)之間意見(jiàn)不一

針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法合法性問(wèn)題，中央國(guó)家機(jī)關(guān)也有不同的態(tài)度。近年來(lái)，中央出臺(tái)了諸多區(qū)域規(guī)劃文件：如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等，這些政策性文件都是以黨中央、國(guó)務(wù)院名義發(fā)出的，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大并沒(méi)有參與其中。這些文件的頒布表明了黨中央國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)度和決心，而區(qū)域協(xié)同立法正是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度性策略，因而，我們可以推導(dǎo)出，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法應(yīng)該是支持和贊許的?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，京津冀三地要打破“一畝三分地”思維定式，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)協(xié)同發(fā)展。《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，要建立地方立法和執(zhí)法工作協(xié)同常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展提供法規(guī)支撐和保障。該《規(guī)劃綱要》還要求，要建立統(tǒng)一規(guī)則，規(guī)范招商引資和人才招引政策，以及建立重點(diǎn)領(lǐng)域制度規(guī)則和重大政策溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高政策制定的統(tǒng)一性、規(guī)則一致性和執(zhí)行協(xié)同性。

還有，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》也指出，要加強(qiáng)區(qū)域立法工作的合作與協(xié)調(diào)，形成區(qū)域相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境。不得不說(shuō)，這些規(guī)劃綱要、指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)于立法工作無(wú)疑具有重要的指導(dǎo)作用，但是上述規(guī)劃綱要、指導(dǎo)意見(jiàn)只能算作政策性文件，尚不具有法律淵源地位，因而不具有法律性質(zhì)，不足以為區(qū)域協(xié)同立法提供合法性依據(jù)。另外，國(guó)務(wù)院作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，通過(guò)頒布《指導(dǎo)意見(jiàn)》的形式，要求加強(qiáng)區(qū)域立法合作與協(xié)調(diào)與法理不符，區(qū)域之間是否需要立法合作與協(xié)調(diào)，應(yīng)該由最高立法機(jī)關(guān)予以規(guī)定更為合適，最高行政機(jī)關(guān)予以規(guī)定有違法理。有學(xué)者認(rèn)為，由于硬法的缺位，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法缺乏制度保障，不妨將上述政策性文件看成軟法規(guī)范，使其作為區(qū)域協(xié)同立法的軟法依據(jù)，但是由于軟法的法律約束力較弱，無(wú)法突破地方政府利益觀念束縛及各個(gè)地方政府在實(shí)施過(guò)程中積極性主動(dòng)性參差不齊，實(shí)施效果不佳。〔9〕參見(jiàn)陳可翔：《歐盟開(kāi)放協(xié)調(diào)機(jī)制于我國(guó)區(qū)域法治協(xié)調(diào)之借鑒——以區(qū)域軟法治理為視角》，載馮玉軍主編：《區(qū)域協(xié)同立法理論與實(shí)踐》，法律出版社2019 年版，第110 頁(yè)。

就全國(guó)人大而言，全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)人員也在不同場(chǎng)合就區(qū)域協(xié)同立法表示支持，早在2013 年全國(guó)人大法工委的領(lǐng)導(dǎo)就表示，日前長(zhǎng)三角、東三省等部分省份提出開(kāi)展區(qū)域立法合作，全國(guó)人大法工委已同意地方可以先行先試，并認(rèn)為，這代表了未來(lái)立法的發(fā)展方向，至于是各省共同起草還是各自起草、保持相對(duì)一致，可以做進(jìn)一步探索試驗(yàn)?！?0〕參見(jiàn)陳竹沁、金可鏤：《各省市可試點(diǎn)跨省區(qū)域性立法》，載《南方都市報(bào)》2013 年6 月30 日，第9 版。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)就區(qū)域協(xié)同立法又有諸多會(huì)議講話，充分肯定了區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐。如全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在2018 年全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上指出：“地方人大在這方面有許多生動(dòng)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，也不斷有新的探索。比如，近年來(lái)一些地方加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法，建立完善區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，京津冀優(yōu)先推動(dòng)交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移三個(gè)重點(diǎn)協(xié)同立法項(xiàng)目，滬蘇浙皖三省一市關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同協(xié)議，地方立法工作中的好做法好經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們做好全國(guó)人大層面的立法工作具有很好的啟發(fā)和借鑒意義?！薄?1〕沈春耀：《在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)講話》，載中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061462.htm。還有2019 年9 月全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書(shū)在省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上指出：“地方立法要圍繞貫徹黨的十九大精神，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念突出地方特色，抓好重點(diǎn)領(lǐng)域立法……抓好協(xié)同立法，依法保障和推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)落地。”〔12〕王萍：《吹響新時(shí)代地方立法工作“集結(jié)號(hào)”》，載《中國(guó)人大》2019 年第18 期，第9 頁(yè)。另外，2019 年11 月全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛在第25 次全國(guó)立法工作座談會(huì)上的講話中也指出：“對(duì)屬于?。▍^(qū)）域內(nèi)若干設(shè)區(qū)的市的共性立法問(wèn)題，比如大氣污染防治、流域性水污染防治、林業(yè)生態(tài)保護(hù)、旅游一體化發(fā)展等方面，可以加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市之間的地方立法協(xié)同。”〔13〕李飛：《加強(qiáng)和改進(jìn)?。▍^(qū)）人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，載《中國(guó)人大》2020 年第2 期，第19 頁(yè)。除了全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的講話外，幾乎每次京津冀協(xié)同立法會(huì)議和長(zhǎng)三角協(xié)同立法會(huì)議都有全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加，協(xié)同立法的文本最終也要請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)。但是對(duì)于是否需要修改《憲法》《立法法》 賦予區(qū)域協(xié)同立法以法律依據(jù)問(wèn)題，上述人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)們都沒(méi)有作相關(guān)表態(tài)?？梢?jiàn)，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法合法性問(wèn)題，黨中央國(guó)務(wù)院與全國(guó)人大常委會(huì)之間尚存在一定的緊張關(guān)系。

（三）合法性與非法性爭(zhēng)論相持不下

關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法是否具有合法性的問(wèn)題，法學(xué)界也存在兩種截然不同的觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法具有合法性，其主要理由為：第一，憲法序言的間接推導(dǎo)。雖然《憲法》和《立法法》都沒(méi)有直接規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法的內(nèi)容，但是憲法序言部分卻增加了科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念，科學(xué)發(fā)展觀和新發(fā)展理念都要求踐行可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的發(fā)展理念，協(xié)調(diào)發(fā)展自然也包括區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域法治的協(xié)調(diào)發(fā)展，而立法是法治發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)良法善治的前提條件，協(xié)同立法自然也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段之一。〔14〕參見(jiàn)劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問(wèn)題》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019 年第4 期，第64-66 頁(yè)。第二，國(guó)務(wù)院部門(mén)聯(lián)合立法的指引?！读⒎ǚā返?1條規(guī)定：“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章?！痹摋l關(guān)于部門(mén)聯(lián)合立法的規(guī)定，可以看成區(qū)域協(xié)同立法的指引。既然跨部門(mén)的事項(xiàng)可以通過(guò)聯(lián)合制定規(guī)章來(lái)調(diào)整，那么跨行政區(qū)域的問(wèn)題為什么不可以通過(guò)地方聯(lián)合立法來(lái)解決呢？二者的實(shí)質(zhì)都是立法權(quán)的行使問(wèn)題，而非配置問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)行立法體制沒(méi)有影響?！?5〕參見(jiàn)劉莘主編：《區(qū)域法治化評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013 年版，第12 頁(yè)。第三，依據(jù)地方立法權(quán)的推導(dǎo)?！读⒎ǚā返?2 條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本地區(qū)具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)?！蹦敲磪^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、跨區(qū)域社會(huì)治理也是地方發(fā)展的實(shí)際需要，因而，有關(guān)地方人大及其常委會(huì)也可以聯(lián)合起來(lái)共同制定統(tǒng)一的地方性法規(guī)，只要不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸就可以了?！?6〕參見(jiàn)王臘生：《地方立法協(xié)作重大問(wèn)題探討》，載《政法論叢》2008 年第3 期，第71-72 頁(yè)。

另有一部分學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法缺乏合法性依據(jù)，主要理由在于缺乏《憲法》《立法法》上的明確依據(jù)。如有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)《憲法》與《立法法》的規(guī)定中我們無(wú)從看到關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定。顯然，在我國(guó)，各區(qū)域協(xié)同立法是缺乏法的依據(jù)的。〔17〕參見(jiàn)宋方青、朱志昊：《論我國(guó)區(qū)域立法合作》，載《法治與法律》2009 年第11 期，第20 頁(yè)。由于《憲法》和《立法法》沒(méi)有進(jìn)行正式規(guī)定，地方人大和政府之間進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐需要時(shí)刻面臨著違憲違法的風(fēng)險(xiǎn)，包括違反《憲法》及憲法相關(guān)法規(guī)定的“不抵觸原則”，以及立法協(xié)作中超越立法權(quán)限、違反立法程序等情形?！?8〕參見(jiàn)姚明：《地方立法協(xié)作研究》，中國(guó)法制出版社2019 年版，第129 頁(yè)。由于缺乏合法性依據(jù)，還導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法只能在一種相對(duì)松散、彼此約束力不強(qiáng)的條件下進(jìn)行?！?9〕參見(jiàn)焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016 年第3 期，第42 頁(yè)。地方官員參與協(xié)同立法的積極性不高，更多地處于一種徘徊和觀望狀態(tài)，區(qū)域合作更多地體現(xiàn)在一些具體事務(wù)上和行政領(lǐng)域，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法成果不多?！?0〕參見(jiàn)陳光：《區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制的理論建構(gòu)》，人民出版社2014 年版，第87 頁(yè)。

基于上述兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為：支持論者的論證思路是根據(jù)憲法序言所反映的法律精神，以及《立法法》規(guī)定的國(guó)務(wù)院部門(mén)可以聯(lián)合制定部門(mén)規(guī)章，地方可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，間接推導(dǎo)出區(qū)域協(xié)同立法具有合法性，這種推論是比較勉強(qiáng)的，至少?gòu)摹稇椃ā贰读⒎ǚā分兄苯油茖?dǎo)出區(qū)域協(xié)同立法具有合法性具有一定難度。但是從現(xiàn)有法律間接推導(dǎo)出區(qū)域協(xié)同立法具有合法性也有一定的合理之處，如有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法僅僅涉及地方立法權(quán)的行使問(wèn)題，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法體制沒(méi)有影響，因而不需要《憲法》《立法法》的規(guī)定也是可以的。還有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法涉及立法權(quán)的配置問(wèn)題，因而需要《憲法》《立法法》予以規(guī)定，筆者認(rèn)為，所謂立法權(quán)的配置問(wèn)題，主要是涉及立法權(quán)的有無(wú)，以及立法權(quán)的權(quán)限范圍等問(wèn)題，這些問(wèn)題都需要《憲法》《立法法》予以規(guī)定，比如設(shè)區(qū)的市能否獲得立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)權(quán)限范圍是否僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)這三個(gè)方面，這些都是立法權(quán)的配置問(wèn)題，需要《憲法》《立法法》進(jìn)行規(guī)定，而區(qū)域協(xié)同立法沒(méi)有涉及這些問(wèn)題，它僅僅涉及享有獨(dú)立立法權(quán)的省市之間的相互配合協(xié)作問(wèn)題，也就是立法權(quán)的行使方式或行使程序問(wèn)題。反對(duì)論者的論證思路是，立法權(quán)是一項(xiàng)重要的國(guó)家權(quán)力，必須有明確的法律依據(jù)才能行使，否則即是缺乏合法性依據(jù)，面臨違憲違法風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)行《憲法》和《立法法》沒(méi)有直接而明確的規(guī)定，因而就斷定區(qū)域協(xié)同立法沒(méi)有合法性依據(jù)，至于其他相關(guān)法律有沒(méi)有區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)規(guī)定，學(xué)者們大都沒(méi)有進(jìn)行仔細(xì)考察。既然《憲法》《立法法》沒(méi)有明確規(guī)定，又何談違憲違法呢？這似乎是《憲法》和《立法法》的一個(gè)漏洞和盲點(diǎn)，是不是沒(méi)有《憲法》《立法法》的直接規(guī)定就一概不允許區(qū)域協(xié)同立法呢，反對(duì)論者沒(méi)有進(jìn)一步論證。區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境實(shí)質(zhì)上反映的是合理性和合法律性之間的矛盾問(wèn)題，也就是一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)雖然具備相對(duì)充分的合理性和正當(dāng)性依據(jù)，但缺乏直接而明確的法理依據(jù)，能否進(jìn)行實(shí)踐呢，這也是本文討論的核心問(wèn)題。

二、區(qū)域協(xié)同立法合法性不足導(dǎo)致的法治風(fēng)險(xiǎn)

阿蒂亞說(shuō)：“合法性的形式問(wèn)題是有關(guān)特定法律或規(guī)則或命令的權(quán)威之形式淵源的純法律問(wèn)題?！薄?1〕［英］P·S·阿蒂亞：《法律與現(xiàn)代社會(huì)》，范悅等譯，遼寧教育出版社1998 年版，第157 頁(yè)。這里所謂的合法性其實(shí)就是合法律性問(wèn)題，也就是一項(xiàng)法律或者規(guī)則的法律依據(jù)問(wèn)題。區(qū)域協(xié)同立法是地方立法實(shí)踐發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在面對(duì)區(qū)域一體化不斷發(fā)展的大潮中，區(qū)域協(xié)同立法對(duì)于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的實(shí)踐價(jià)值。但是到目前為止，國(guó)家立法層面上尚沒(méi)有對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的法律依據(jù)予以明確規(guī)定，也就是說(shuō)區(qū)域協(xié)同立法仍然缺少合法性依據(jù)。由于區(qū)域協(xié)同立法合法性依據(jù)不足容易導(dǎo)致諸多法治風(fēng)險(xiǎn)。

（一）背離限制權(quán)力的法治原則

公權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到一定的限制與約束，這是當(dāng)代法治的基本原則之一。區(qū)域協(xié)同立法涉及兩個(gè)以上地方立法權(quán)的共同行使問(wèn)題，影響到同一區(qū)域范圍內(nèi)廣大民眾的權(quán)利義務(wù)，因而必須受到一定的限制與制約。在權(quán)力限制的各種理論中，通過(guò)法律對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制是一種比較有效的方法，通過(guò)法律賦予政府機(jī)關(guān)的權(quán)力是政府的責(zé)任和義務(wù)，政府機(jī)關(guān)必須作為，法律沒(méi)有賦予政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，則政府機(jī)關(guān)不允許作為。拉茲認(rèn)為，狹義的理解法治，即政府受法律的統(tǒng)治并服從法律?！?2〕See Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.212.毛雷爾指出，現(xiàn)代法治國(guó)家的基本原則之一即是國(guó)家遵守法律的約束。任何國(guó)家權(quán)力及其機(jī)關(guān)都必須遵守法律的約束，立法機(jī)關(guān)受憲法和憲法制度的約束，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)受法律、權(quán)利和法治的約束?！?3〕參見(jiàn)［德］毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第106 頁(yè)。塔瑪納哈也認(rèn)為：“政府無(wú)論做什么事情，它都應(yīng)該憑借法律行事?！薄?4〕［美］塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010 年版，第118 頁(yè)。合法性原則也是法治原則的重要體現(xiàn)。合法性原則主要包括 “法律至上”和“法律保留”兩個(gè)方面的內(nèi)容?！胺芍辽稀币馕吨残姓仨氉鹬胤?，“法律保留”意味著除不可抗力外，任何國(guó)家活動(dòng)都必須以法律規(guī)則為依據(jù)?！?5〕See Andreas Ladner et al, Swiss Public Administration: Making the State Work Successfully, Palgrave Macmillan, 2019, p. 79.合法性原則不僅限制行政權(quán)，還應(yīng)該包括立法權(quán)和司法權(quán)。“合法性原則根本來(lái)說(shuō)是為限制立法機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)……立法機(jī)關(guān)制定的法案只是國(guó)家行為，因此其是否合法要取決于它們是否符合基礎(chǔ)規(guī)范?！薄?6〕［加］大衛(wèi)·戴岑豪斯：《合法性與正當(dāng)性：魏瑪時(shí)代的施米特、凱爾森與海勒》，劉毅譯，商務(wù)印書(shū)館2013 年版，第174 頁(yè)。因而對(duì)于同樣作為一種公權(quán)力的立法權(quán)而言，對(duì)憲法賦予立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)必須作為，憲法沒(méi)有賦予立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)則不可為，這要求立法機(jī)關(guān)必須依法立法，沒(méi)有法律依據(jù)的權(quán)力，就是不受限制的權(quán)力。權(quán)力始終存在異化和被濫用的可能，立法權(quán)也不例外，而且，與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比，立法權(quán)被濫用的危害有過(guò)之而無(wú)不及，因而需要對(duì)立法權(quán)及其行使進(jìn)行必要的限制，以避免立法腐敗和立法尋租現(xiàn)象的發(fā)生。〔27〕參見(jiàn)易有祿：《立法權(quán)正當(dāng)行使的控制機(jī)制研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011 年版，第45 頁(yè)。哈耶克在《自由秩序原理》一書(shū)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“由于法治意味著政府除非實(shí)施眾所周知的規(guī)則以外不得對(duì)個(gè)人實(shí)施強(qiáng)制，所以它構(gòu)成了對(duì)政府機(jī)構(gòu)的一切權(quán)力的限制，這當(dāng)然也包括對(duì)立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力的限制”。從這個(gè)意義上界定法治，他把法治所要求的法律和立法者制定的法律區(qū)別開(kāi)來(lái)，他進(jìn)而指出，“法治只在立法者認(rèn)為受其約束的時(shí)候才是有效的?！薄?8〕［英］哈耶克：《自由秩序原理》（上），鄧正來(lái)譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1997 年版，第260、261 頁(yè)。也就是說(shuō)立法機(jī)關(guān)也存在違反法治的情況，立法機(jī)關(guān)也會(huì)濫用立法權(quán)，制定不適當(dāng)?shù)姆桑瑥亩`背法治原則，侵犯人民權(quán)利。

另外，“法無(wú)授權(quán)不可為”也是現(xiàn)代法治原則的基本要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！薄?9〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》（第1 卷），外文出版社有限責(zé)任公司2018 年版，第388 頁(yè)。那么這個(gè)制度之籠應(yīng)該如何打造呢，這個(gè)制度之籠的四梁八柱應(yīng)該包括哪些呢？“法無(wú)授權(quán)不可為”就是把國(guó)家公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的支柱。這一點(diǎn)在李克強(qiáng)總理的講話中也得到充分的體現(xiàn)。李克強(qiáng)總理指出：“對(duì)市場(chǎng)主體，是‘法無(wú)禁止即可為’；而對(duì)政府，則是‘法無(wú)授權(quán)不可為’。”〔30〕李克強(qiáng)：《在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014 年2 月24 日，第2 版。對(duì)于立法權(quán)也是一樣，憲法以列舉的形式規(guī)定了立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，憲法的列舉既是立法機(jī)關(guān)行使權(quán)力的依據(jù)，同時(shí)也構(gòu)成對(duì)立法機(jī)關(guān)權(quán)力的限制，即憲法沒(méi)有列入的權(quán)力，立法機(jī)關(guān)就不能行使。既然《憲法》和《立法法》沒(méi)有賦予地方人大之間跨行政區(qū)域聯(lián)合立法的權(quán)力，則意味著法無(wú)授權(quán)不可為，立法機(jī)關(guān)必須遵守，否則限制權(quán)力的法治理念就會(huì)被虛置。〔31〕參見(jiàn)童之偉：《“法無(wú)授權(quán)不可無(wú)”的憲法學(xué)展開(kāi)》，載《中外法學(xué)》2018 年第3 期，第583-587 頁(yè)。

（二）導(dǎo)致地方立法權(quán)的濫用

《立法法》修改以后，地方立法主體的數(shù)量不斷增多，地方立法權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，獲得地方立法權(quán)的主體不斷增多，立法權(quán)限也在不斷加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為：我們?cè)谏钪懈嗟仃P(guān)注到行政權(quán)與司法權(quán)的濫用，對(duì)于立法權(quán)的濫用感觸不深，其實(shí)，一條法律、一項(xiàng)規(guī)則，影響的是某個(gè)行業(yè)甚至是一批人的利益，它帶來(lái)的利益或不公都是整體的、普遍的，其危害性可能遠(yuǎn)勝于某一個(gè)具體行政行為或者司法行為。〔32〕參見(jiàn)游偉：《立法權(quán)擴(kuò)大落地須防權(quán)力濫用》，載《上海法治報(bào)》2014 年10 月20 日，第A06 版。尤其是大量設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，享有立法權(quán)主體的行政層級(jí)越低，其與具體公民、企業(yè)、社會(huì)組織的利益糾葛越緊，對(duì)公民和社會(huì)權(quán)益的損害可能越大，因此享有地方立法權(quán)主體過(guò)多過(guò)濫，也加大了設(shè)區(qū)的市濫用地方立法權(quán)的可能性。地方濫用立法權(quán)導(dǎo)致一些地方立法粗制濫造、重復(fù)立法、缺乏特色、可操作性不強(qiáng)、程序不規(guī)范等問(wèn)題，破壞現(xiàn)有法律體系的和諧統(tǒng)一。《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》就是近年來(lái)地方濫用立法權(quán)的典型一例，由于甘肅省人大把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致上述地方性法規(guī)和《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》發(fā)生嚴(yán)重抵觸，國(guó)家自然區(qū)保護(hù)條例明令在保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止砍伐、放牧等十類(lèi)行為，但是《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》則將上述十類(lèi)行為縮減為三類(lèi)，且都是近年來(lái)很少實(shí)施并已基本得到控制的行為，這對(duì)祁連山的自然生態(tài)造成了嚴(yán)重破壞。我們要深刻吸取《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》部分內(nèi)容嚴(yán)重違反上位法規(guī)定，在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，守住地方性法規(guī)不得跟上位法相抵觸的底線。要遏制地方立法權(quán)的濫用，就必須加強(qiáng)對(duì)地方立法權(quán)的監(jiān)督，推進(jìn)合法性審查機(jī)制，防止任性立法、越權(quán)立法?！?3〕參見(jiàn)王鍇：《合憲性、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，載《中國(guó)法學(xué)》2019 年第1 期，第10-13 頁(yè)。

至于區(qū)域協(xié)同立法同樣也存在地方立法權(quán)濫用的可能性。由于同級(jí)地方人大之間是否可以相互協(xié)作共同行使立法權(quán)，法律沒(méi)有規(guī)定，這可能是《立法法》修訂者始料未及的，這也對(duì)法治國(guó)家建設(shè)提出了更高的要求。我國(guó)《立法法》只承認(rèn)國(guó)務(wù)院各部門(mén)之間聯(lián)合立法，未肯定甚至未認(rèn)識(shí)到省與省之間、市與市之間協(xié)同立法的意義與功能?！?4〕參見(jiàn)崔卓蘭等：《地方立法實(shí)證研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2007 年版，第505 頁(yè)。在單一制國(guó)家，憲法中往往強(qiáng)調(diào)中央與單個(gè)地方之間的縱向關(guān)系，對(duì)于區(qū)域之間橫向關(guān)系憲法沒(méi)有規(guī)定，目的在于防止區(qū)域之間通過(guò)相互協(xié)議，從而達(dá)成利益同盟，危害中央權(quán)威。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法，由于法律沒(méi)有規(guī)定，人們往往認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同立法就是存在一個(gè)跨區(qū)域的立法機(jī)構(gòu)，制定法律之后可以適用于整個(gè)區(qū)域，這樣容易形成所謂“立法聯(lián)盟”，或者法律“獨(dú)立王國(guó)”，形成更大區(qū)域范圍內(nèi)的利益割據(jù)。這些都是憲法和法律所不允許的，也與我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不相容。這也是地方濫用立法權(quán)的一種體現(xiàn)。

（三）地方保護(hù)主義再次強(qiáng)化

對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，除了違反法治原則和地方立法權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)之外，還存在一種風(fēng)險(xiǎn)，即一些地方人大或者地方政府往往借區(qū)域協(xié)同立法之名，把地方保護(hù)主義法律化和正當(dāng)化。地方保護(hù)主義一般是指地方政府以損害轄區(qū)外經(jīng)濟(jì)主體利益為代價(jià)來(lái)維護(hù)其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體利益的各種不公平保護(hù)行為。它在我國(guó)有著深刻的體制基礎(chǔ)和理念基礎(chǔ)，由于分稅制改革，地方獲得相對(duì)獨(dú)立的征稅權(quán)力；另外，上級(jí)政府主要以下級(jí)行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為地方官員的考核選拔依據(jù)，也就是地方政府在所屬轄區(qū)內(nèi)有了自己的特定利益。當(dāng)?shù)胤秸辛素?cái)政稅收的支配權(quán)，從而能夠發(fā)展自己所在轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)；而當(dāng)取得更好的政績(jī)時(shí)，便有了進(jìn)一步提拔升遷的可能，這是改革開(kāi)放40 年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡發(fā)生的主要原因之一。國(guó)家和地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)，最終會(huì)反映在本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力上。邁克爾·波特指出：“企業(yè)會(huì)通過(guò)國(guó)家、地區(qū)和全球戰(zhàn)略來(lái)實(shí)施跨地域競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，國(guó)家和地區(qū)必須同其他地域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，從而創(chuàng)造出一個(gè)具有商業(yè)吸引力的環(huán)境。”〔35〕［美］邁克爾·波特：《競(jìng)爭(zhēng)論》，劉寧等譯，中信出版社2009 年版，第10 頁(yè)。這樣一種地方競(jìng)爭(zhēng)模式，在一些目光短視的政府官員看來(lái)，為了提高本地企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，往往封鎖本地市場(chǎng)，以提高財(cái)政收入，這樣就會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義出現(xiàn)，地方保護(hù)主義在地方立法、行政、司法過(guò)程中均有一定程度的體現(xiàn)。

立法過(guò)程實(shí)質(zhì)上一個(gè)利益衡量的過(guò)程，立法者本來(lái)需要不偏不倚地考慮到多元利益主體的利益主張?！?6〕參見(jiàn)楊煉：《立法過(guò)程中的利益衡量研究》，法律出版社2010 年版，第3 頁(yè)。但是一些地方人大和政府很可能以服務(wù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名義，把地方不正當(dāng)利益納入地方立法保護(hù)之中。地方利益影響地方立法主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，在立法項(xiàng)目的選擇上，保護(hù)本地稀缺資源和市場(chǎng)成為地方立法的主要項(xiàng)目；其二，對(duì)主體規(guī)定不同的權(quán)利義務(wù)，通常本地主體享有更多的權(quán)利，承擔(dān)更少的義務(wù)，而外地主體承擔(dān)更多的義務(wù)，享有更少的權(quán)利。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，由于缺乏有效的法律規(guī)范約束，若干行政區(qū)域的人大和政府之間往往通過(guò)共同制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，把本區(qū)域的市場(chǎng)相對(duì)封閉，從而在更大區(qū)域范圍內(nèi)保護(hù)本區(qū)域的市場(chǎng)主體利益，這種可能性也是存在的，這也正是反對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的學(xué)者所擔(dān)心和憂慮的。以東北地區(qū)的政府協(xié)同立法為例，東北三省政府2006 年簽訂了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，至于東北地區(qū)為何要開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法，當(dāng)?shù)匾晃环ㄖ妻k立法處負(fù)責(zé)人表示，由于地方立法標(biāo)準(zhǔn)不一致，吉林全省貨車(chē)往往“外逃”到黑龍江、遼寧等省份，導(dǎo)致吉林省每年損失大量養(yǎng)路費(fèi)，這主要是由于各地的運(yùn)輸車(chē)輛收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同而造成的。為了防止運(yùn)輸車(chē)輛外逃，增加當(dāng)?shù)卣愘M(fèi)收入，東北地區(qū)需要進(jìn)行協(xié)同立法，制定共同的運(yùn)輸車(chē)輛收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。〔37〕參見(jiàn)錢(qián)昊平：《立法協(xié)作：東北三省的嘗試》，載《人大建設(shè)》2006 年第10 期，第41 頁(yè)。這一理由表面上看似乎有理，但是人們也有足夠的理由懷疑，收取運(yùn)輸車(chē)輛稅費(fèi)屬于政府的自身利益，東北三省地方政府是否會(huì)通過(guò)協(xié)同立法的形式，達(dá)致三省政府自身共同利益的最大化，而不是社會(huì)公共利益的最大化，實(shí)際上這也是從立法上強(qiáng)化了地方保護(hù)主義，將整個(gè)東北地區(qū)政府稅費(fèi)收入的增加作為更大的利益加以保護(hù)。

三、探尋區(qū)域協(xié)同立法合法性困境的出路

鑒于一定區(qū)域的地方人大根據(jù)區(qū)域一體化的發(fā)展需求，共同協(xié)商制定地方性法規(guī)，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程，加速區(qū)域性市場(chǎng)共同體的形成，應(yīng)對(duì)跨區(qū)域社會(huì)治理，提高相關(guān)地區(qū)立法質(zhì)量具有深刻的合理性與正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此區(qū)域協(xié)同立法勢(shì)在必行。但是在區(qū)域協(xié)同立法過(guò)程中，合法性困境是其無(wú)法逾越的障礙，如何克服區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境呢，我們不妨從輔助性原則理論中尋求解決方案?！?8〕關(guān)于在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法中引入輔助性原則理論，已有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。該學(xué)者指出，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的推進(jìn)上，可以考慮引入輔助性原則……基于輔助性原則的兩面性，區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法在方案設(shè)計(jì)上應(yīng)有時(shí)間進(jìn)程的先后，以上級(jí)政府主導(dǎo)為近程，以區(qū)域內(nèi)政府間的平行合作為遠(yuǎn)程，逐步實(shí)現(xiàn)由 “被動(dòng)式回應(yīng)型協(xié)同”向 “主動(dòng)式常態(tài)型協(xié)同”轉(zhuǎn)變。參見(jiàn)曾娜：《從協(xié)調(diào)到協(xié)同：區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐路徑》，載《西部法學(xué)評(píng)論》2020 年第2 期，第61 頁(yè)。

（一）尊重部分區(qū)域的先行探索精神

輔助性原則興起于20 世紀(jì)70 年代，90 年代之后發(fā)展迅猛。輔助性原則最早源于天主教社會(huì)哲學(xué)思想，強(qiáng)調(diào)一切社會(huì)活動(dòng)，從其功能與本質(zhì)上說(shuō)，應(yīng)該是為社會(huì)成員提供幫助，但是絕不是毀滅或攫取他們?！拜o助性原則絕不是內(nèi)容空洞的流行語(yǔ)，或者是符合時(shí)代精神的口號(hào)……是一項(xiàng)明智的規(guī)則?！薄?9〕［德］羅爾夫·思特博：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999 年版，第115 頁(yè)。在西方語(yǔ)境中，輔助性原則發(fā)展成為一項(xiàng)政治法律原則，發(fā)揮著極其重要的作用，輔助性原則主要解決多層級(jí)治理體系中下級(jí)政府、地區(qū)政府與跨國(guó)組織之間的權(quán)力縱向分配問(wèn)題。在處理中央與地方關(guān)系時(shí)，輔助性原則特別強(qiáng)調(diào)將決策權(quán)力盡可能地配置到基層，發(fā)揮基層、社會(huì)組織和下級(jí)政府在國(guó)家治理中的積極作用?！?0〕See James E. Fleming, Jacob T. Levy, Federalism and Subsidiarity, New York University Press, 2014, p. 125-126.與之前的國(guó)家中心主義、中央集權(quán)主義理論相反，輔助性原則的核心要義在于強(qiáng)調(diào)權(quán)力要自下而上地配置和行使，盡可能貼近基層作出決策。有學(xué)者指出，在其語(yǔ)境中，輔助性一般被理解為，政府的各項(xiàng)立法與行政政策，應(yīng)當(dāng)由最貼近于受政策影響的人們所在的政治層級(jí)來(lái)決定?！?1〕See George A. Bermann,Subsidiarity as a Principle of U.S. Constitutional Law, American Journal of Comparative Law, Vol. 42, 1994, p. 555.還有學(xué)者認(rèn)為，在一個(gè)由個(gè)人、家庭、基層社區(qū)、教會(huì)和國(guó)家組成的多層次治理體系中，中央集權(quán)受到限制有助于在盡可能低的層級(jí)上解決自身問(wèn)題?！?2〕See Michelle Evans, Augusto Zimmermann, Global Perspectives on Subsidiarity, Springer, 2014, p.2.

如果從上述視角來(lái)看，區(qū)域協(xié)同立法是地方人大基于區(qū)域一體化和跨區(qū)域社會(huì)治理的實(shí)際需要自發(fā)構(gòu)建的一種制度性舉措，其首創(chuàng)精神是值得肯定的。在《憲法》《立法法》未作修改的情況下，可以采取先易后難，先試點(diǎn)再推開(kāi)的思路和原則，默許和尊重部分區(qū)域先行試點(diǎn)探索精神。在區(qū)域一體化較為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳等區(qū)域可以先進(jìn)行一些探索，待積累一定經(jīng)驗(yàn)之后再爭(zhēng)取法律支持。在區(qū)域協(xié)同立法較為活躍的京津冀地區(qū)，近年來(lái)已經(jīng)取得較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，2017 年3 月京津冀三地人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》，該《辦法》主要圍繞有序疏解北京非首都功能這一核心要義，在環(huán)境保護(hù)、交通一體化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等方面優(yōu)先展開(kāi)協(xié)同立法?！盁o(wú)論在任何地方，稀缺的立法資源和有限的起草時(shí)間都迫使起草者必須決定起草法案的優(yōu)先順序。”〔43〕［美］安·賽德曼等：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福等譯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008 年版，第64 頁(yè)。在京津冀協(xié)同立法中，環(huán)境保護(hù)等方面將被優(yōu)先安排。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)保領(lǐng)域是京津冀協(xié)同立法的“富礦”所在，同時(shí)還是區(qū)域協(xié)同立法的“創(chuàng)新”之地?！?4〕參見(jiàn)馮志廣：《積極推進(jìn)京津冀協(xié)同立法 為京津冀協(xié)同發(fā)展提供法治保障》，載馮玉軍主編：《京津冀協(xié)同發(fā)展立法研究》，法律出版社2019 年版，第253 頁(yè)。這是因?yàn)?，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐具有一定程度的合法性依據(jù)，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律可以允許特定區(qū)域之內(nèi)各地方人大之間先行探索，以便應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)保壓力?！?5〕在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)法律中具有關(guān)于跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控及跨區(qū)域環(huán)境污染治理的諸多規(guī)定，比如《環(huán)境保護(hù)法》第20 條、《大氣污染防治法》第86 條、《水污染防治法》第16 條，等等。針對(duì)上述國(guó)家層面的立法規(guī)定，如何在地方層面具體落實(shí)呢？這就需要同一流域范圍內(nèi)或者區(qū)域內(nèi)的人大之間協(xié)同起來(lái)，共同立法，通過(guò)建立統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)制度，以便發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控的最佳效果。也就是說(shuō)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》的上述條文為區(qū)域內(nèi)展開(kāi)環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)同立法提供了法律依據(jù)。近年來(lái)協(xié)同立法成功的樣本，包括長(zhǎng)三角大氣污染防治條例、湖北省恩施州和湖南省湘西州酉水河保護(hù)條例及京津冀機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)器械排放污染防治條例，均指出其立法依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，而沒(méi)有指出立法依據(jù)為《憲法》《立法法》，這些關(guān)于大氣污染防治和水污染防治的區(qū)域協(xié)同立法合法性又如何解釋呢？有學(xué)者認(rèn)為，由于《立法法》中缺乏對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的具體規(guī)定，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐無(wú)法從制度上突破地方立法機(jī)關(guān)跨地區(qū)進(jìn)行立法并跨地區(qū)統(tǒng)一適用和執(zhí)行的“瓶頸”。雖然憲法等相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行規(guī)范，但是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律卻提出建立跨區(qū)域污染治理的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，因而我們就不能片面地認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法完全沒(méi)有合法性依據(jù)。雖然上述立法對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法的規(guī)定具有一定的模糊性，但是我們?nèi)匀豢梢哉J(rèn)為，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法是具有部分合法性的。參見(jiàn)劉學(xué)文：《京津冀大氣污染治理區(qū)域一體化立法的困局與超越》，載公丕祥主編：《區(qū)域法治發(fā)展研究》（第2 卷），法律出版社2018 年版，第231 頁(yè)。然而把區(qū)域協(xié)同立法僅拘泥于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域仍然具有一定的局限性，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)同立法僅針對(duì)環(huán)境保護(hù)本身的跨區(qū)域特點(diǎn)，而不是基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的需求，也就是說(shuō)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的協(xié)同立法不是基于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展要求而出現(xiàn)的。如果要深入推進(jìn)區(qū)域一體化，適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需求，就必須推動(dòng)更高層次的協(xié)同立法，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和營(yíng)商環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、社會(huì)信用、食品安全、公共服務(wù)和社會(huì)建設(shè)、文化旅游發(fā)展等領(lǐng)域廣泛開(kāi)展協(xié)同立法，確保同一區(qū)域范圍的營(yíng)商法律規(guī)則一體化，從而消除行政壁壘，保障生產(chǎn)要素的自由流通，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，更好地服務(wù)于區(qū)域性統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，更好地推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程。但是營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同立法尚存在一定的合法性困境，這需要轉(zhuǎn)換視角，引入輔助性原則理論，為營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同立法開(kāi)辟路徑。

基于輔助性原則的要求，相對(duì)于中央立法來(lái)說(shuō)，地方立法具有從屬性和實(shí)施性，但同時(shí)也具有先行性和試驗(yàn)性的特點(diǎn)，凡不屬于應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一立法的事項(xiàng)，在國(guó)家尚未制定法律或行政法規(guī)之前，地方都有權(quán)根據(jù)地方的實(shí)際需要先行立法?！?6〕參見(jiàn)李步云、汪永清主編：《中國(guó)立法的基本理論和制度》，中國(guó)法制出版社1998 年版，第222 頁(yè)。一些地方正在對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行積極探索試驗(yàn)，有些區(qū)域的地方人大之間展開(kāi)積極溝通協(xié)調(diào)，簽訂許多立法合作協(xié)議，有些正處于立項(xiàng)、論證、審議階段，有些協(xié)同立法項(xiàng)目已經(jīng)獲得了相應(yīng)地區(qū)的人大批準(zhǔn)通過(guò)?！?7〕《麗江市瀘沽湖保護(hù)條例》是區(qū)域協(xié)同立法又一成功案例，該條例已經(jīng)云南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)。瀘沽湖位于云南省麗江市寧蒗縣和四川省涼山州鹽源縣交界區(qū)域，為了共同保護(hù)瀘沽湖，云南省麗江市《條例》起草班子多次赴寧蒗實(shí)地調(diào)研聽(tīng)取意見(jiàn)、反復(fù)論證研究，還專門(mén)征求四川省涼山州和鹽源縣人民政府的意見(jiàn)，把川滇兩省共治共管共建瀘沽湖體現(xiàn)到立法環(huán)節(jié)，《條例》明確要求麗江市、寧蒗縣人民政府應(yīng)當(dāng)與涼山州、鹽源縣人民政府協(xié)商建立瀘沽湖保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建瀘沽湖共同保護(hù)治理工作格局，維護(hù)瀘沽湖生態(tài)環(huán)境。與此同時(shí)，四川省涼山州的瀘沽湖保護(hù)條例也正在修訂之中，可以預(yù)見(jiàn)通過(guò)兩地的協(xié)同立法能夠?qū)o沽湖起到更好的保護(hù)作用。參見(jiàn)蔣朝暉：《云南首次實(shí)踐區(qū)域協(xié)同立法 推動(dòng)形成川滇共同保護(hù)管理瀘沽湖新格局》，載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2020 年1月3 日，第8 版。在沒(méi)有中央立法依據(jù)的情況下，我們也不能坐等法律修改或者中央授權(quán)，錯(cuò)失區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良機(jī)。改革和發(fā)展都有一個(gè)機(jī)遇問(wèn)題，不能等到法治完備了再進(jìn)行改革，只要這種改革符合憲法的精神即可，并不一定要求每一項(xiàng)改革都必須有直接的法律依據(jù)，應(yīng)該通過(guò)解釋和論證，在實(shí)踐中去發(fā)展和完善法治?！?8〕參見(jiàn)葉必豐：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法律治理》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012 年第8 期，第129-130 頁(yè)。綜觀我國(guó)的改革歷程，幾乎所有意義重大的舉措都是首先在地方試驗(yàn)成功的條件下才在全國(guó)范圍內(nèi)推行的，假如不允許地方試驗(yàn)，那么中國(guó)只有兩種選擇，或者維持現(xiàn)狀，或者在沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上貿(mào)然在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行后果未知的改革，從而極大增加改革的風(fēng)險(xiǎn)和難度，如果一概以違法乃至違憲為由禁止地方試驗(yàn)，那么就很可能扼殺改革的種子，最終延緩全國(guó)從地方改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中受益的進(jìn)程。〔49〕參見(jiàn)張千帆：《權(quán)利平等與地方差異——中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國(guó)民主法制出版社2011 年版，第143-144 頁(yè)。同時(shí)，在法律沒(méi)有修改的情況下，應(yīng)該容許地方開(kāi)展積極探索試點(diǎn)，理由還在于，對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，地方人大和政府對(duì)于當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)更為熟悉和了解，因而通過(guò)各區(qū)域自行協(xié)商解決更為合適，我們應(yīng)該尊重和肯定地方的先行探索、試錯(cuò)精神，只有在地方無(wú)力解決的時(shí)候，上級(jí)機(jī)關(guān)才能進(jìn)行干預(yù)，對(duì)于地方探索中出現(xiàn)的失誤或者偏差，可以予以免責(zé)或者減輕責(zé)任，這樣才能有效激發(fā)地方的積極性，這也正是輔助性原則的重要體現(xiàn)。在人類(lèi)學(xué)家格爾茨看來(lái)，法律是一種對(duì)特定地方的特定事物賦予特定意義的活動(dòng)?！?0〕See Cliあord Geertz, Local Knowledge: Further Essays In Interpretive Anthropology, Basic Books, Inc., 1983, p.232.因而特定區(qū)域的人大及其常委會(huì)對(duì)所在區(qū)域的立法事項(xiàng)更為熟悉和了解，通過(guò)區(qū)域協(xié)同立法的形式進(jìn)行解決，也是法律對(duì)社會(huì)生活具有建設(shè)性作用的重要體現(xiàn)。還有學(xué)者在研究美國(guó)州際協(xié)定時(shí)指出，相比于聯(lián)邦政府而言，聯(lián)邦政府及其官員容易忽視各州的利益需求，對(duì)于各州的重要利益需求往往疏于作出反應(yīng)，而州際協(xié)定的快速反應(yīng)可以彌補(bǔ)聯(lián)邦政府對(duì)于各州利益不甚關(guān)注的消極作用?！?1〕See Christi Davis, Douglas M.Branson, Interstate Compacts in Commerce and Industry: a Proposal for “Common Markets Among States”, Vermont Law Review, Vol.23: 143-144, （1998）.因而，對(duì)于我國(guó)的區(qū)域協(xié)同立法而言，以區(qū)域協(xié)同立法的形式推動(dòng)地方法治和區(qū)域法治的發(fā)展，待時(shí)機(jī)成熟再提請(qǐng)法律修改，這是輔助性原則對(duì)我國(guó)法治發(fā)展的重要啟示。

（二）全國(guó)人大應(yīng)盡快修改《立法法》，及時(shí)肯定區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)

輔助性原則還有一層含義，即可以把中央立法對(duì)地方立法的授權(quán)看成為上級(jí)干預(yù)原則的積極行使?；谳o助性原則的要求，決策的制定實(shí)施主要用以保證更好地和更有效地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，換句話說(shuō)，只有在下級(jí)機(jī)構(gòu)不能有效地履行某一特定職能時(shí)，上級(jí)當(dāng)局才會(huì)進(jìn)行干預(yù)?！?2〕See Anna Zielinska-Glebocka, Subsidiarity and Local Government in the European Union, The Polish Quarterly of International Aあairs, Vol.7:35, （1998）.在輔助性原則看來(lái)，承認(rèn)中央政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或基層政府干預(yù)的合理性，但是中央政府或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或基層政府的干預(yù)必須滿足一定的條件，而不能任意、過(guò)度地干預(yù)地方事務(wù)。上級(jí)政府的干預(yù)必須滿足必要性條件，按照歐盟實(shí)踐，歐盟在處理成員國(guó)事務(wù)時(shí)，必須滿足在歐盟和成員國(guó)共享事務(wù)中，只有在成員國(guó)無(wú)法令人滿意地實(shí)現(xiàn)采取的行動(dòng)目標(biāo)，并且在這種情況下共同體能夠很好地完成目標(biāo)，共同體才能采取行動(dòng)。有學(xué)者詳細(xì)概括歐盟干預(yù)的具體標(biāo)準(zhǔn)：第一，通過(guò)成員國(guó)的行動(dòng)，提案的跨國(guó)性方面是否得到有效的管控；第二，缺乏共同體的行動(dòng)，將與條約的要求相沖突或者嚴(yán)重?fù)p害成員國(guó)的利益；第三，相比于成員國(guó)的單獨(dú)行動(dòng)而言，聯(lián)盟的行動(dòng)因其規(guī)?；蛐Чa(chǎn)生明顯的益處?！?3〕See Barbara Guastaferro, Coupling National Identity with Subsidiarity Concerns in National Parliaments’ Reasoned Opinions, Maastricht Journal of European and Comparative Law, Vol.21:324, （2014）.從這一概括中我們可以看出，只有在成員國(guó)無(wú)法完成行動(dòng)目標(biāo)時(shí)，歐盟才能采取行動(dòng)，而且行動(dòng)能夠產(chǎn)生較好的收益，這就是所謂上級(jí)干預(yù)必須滿足充分性條件。上級(jí)干預(yù)必須滿足充分性條件這一要求對(duì)我們處理中央立法和地方立法之間的關(guān)系具有十分重要的啟發(fā)意義。區(qū)域協(xié)同立法本身無(wú)法完成合法性依據(jù)的證成，只有通過(guò)中央立法機(jī)關(guān)的及時(shí)干預(yù)，也就是對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行積極的肯定和支持，才能使區(qū)域協(xié)同立法擺脫合法性困境，為此全國(guó)人大需要盡快修改《立法法》，增加區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)內(nèi)容，從而賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性地位。

由于我國(guó)在區(qū)域協(xié)同立法領(lǐng)域尚屬空白，在區(qū)域合作推進(jìn)過(guò)程中必須同步推進(jìn)立法建設(shè)，明確區(qū)域合作的法律地位，健全與區(qū)域合作相配套的法律法規(guī)。由于《立法法》是調(diào)整我國(guó)立法制度的根本性法律，區(qū)域協(xié)同立法涉及地方立法權(quán)的橫向協(xié)調(diào)與配合問(wèn)題，依據(jù)法治國(guó)家的基本原理，由全國(guó)人大修改《立法法》 將是一種更好的解決方式。全國(guó)人大不妨模仿《立法法》 第81 條的規(guī)定，在《立法法》第四章地方性法規(guī)部分增加一條，涉及兩個(gè)以上省級(jí)行政區(qū)或市級(jí)行政區(qū)的事項(xiàng)，需要制定地方性法規(guī)的，上述區(qū)域內(nèi)同級(jí)人大及其常委會(huì)之間可以協(xié)同制定地方性法規(guī)。這樣區(qū)域協(xié)同立法的合法性困境就會(huì)迎刃而解。還有學(xué)者認(rèn)為，也可以由全國(guó)人大常委會(huì)作出專門(mén)授權(quán)，采用授權(quán)立法的形式賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性，筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》規(guī)定，所謂授權(quán)立法是指全國(guó)人大常委會(huì)專門(mén)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要先行制定行政法規(guī)的行為，行政法規(guī)主要職能是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政管理行為，而區(qū)域協(xié)同立法的立法主體主要是地方立法機(jī)關(guān)，如果要規(guī)范地方立法機(jī)關(guān)的立法行為還是以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律為好。但是由于全國(guó)人大需要統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)范圍的立法工作，要求其就區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)專門(mén)修改《立法法》，仍具有一定難度。另外，區(qū)域協(xié)同立法自理論構(gòu)想變成立法現(xiàn)實(shí)以來(lái)，我們就期望《立法法》予以規(guī)定，但一直沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。拉茲指出，緩慢的改革步伐與立法程序妨礙了法律修改，即使大多數(shù)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法律的缺陷?！?4〕See Joseph Raz, The Authority of Law: Essays on Law and Morality, Oxford University Press, 1979, p.32.十八屆四中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。這里重大改革于法有據(jù)和立法主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要是兩種平行的手段，共同實(shí)現(xiàn)立法和改革相銜接的目的，我們不能一味強(qiáng)調(diào)改革于法有據(jù)，實(shí)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況，我們也要強(qiáng)調(diào)立法主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展的需要，也就是為了滿足改革和社會(huì)發(fā)展的需要，需要積極立法或者修改法律，以達(dá)到于法有據(jù)和適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。因而，當(dāng)區(qū)域協(xié)同立法面臨著合法性困境，且地方無(wú)法自身完成合法性證成時(shí)，中央應(yīng)該盡快啟動(dòng)干預(yù)措施，通過(guò)修改《立法法》的形式，賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性，以立法促進(jìn)改革，引領(lǐng)改革，保障區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）通過(guò)法律解釋的形式賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性地位

根據(jù)輔助性原則的要求，上級(jí)政府在進(jìn)行干預(yù)過(guò)程中，還需要滿足比例原則，即采取的行動(dòng)措施或手段應(yīng)與預(yù)期的目的相平衡，也就是在上級(jí)進(jìn)行干預(yù)時(shí)，可以有多種手段進(jìn)行選擇時(shí)，必須選擇能給成員國(guó)、下級(jí)政府或個(gè)人最大限度自由的一種行動(dòng)或舉措，這就是比例原則的基本要求。在歐盟實(shí)踐中，比例原則的目的在于限制共同體的行動(dòng)，不能超出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的范圍，比例原則在保護(hù)個(gè)人自由和成員國(guó)利益方面具有十分重要的作用?！?5〕See M?d?lina Coco?atu, Principles of Subsidiarity and Proportionality at European Union Level, as Expression of National Interests, Acta Universitatis Danubius,Vol.8:32,（2012）.如果說(shuō)輔助性原則提供了共同體行動(dòng)的必要性，那么比例原則可以看成為共同體行動(dòng)提供了一種標(biāo)準(zhǔn)。將比例原則放到區(qū)域協(xié)同立法合法性困境的破解問(wèn)題上來(lái)看，也就是需要中央立法機(jī)關(guān)進(jìn)行積極干預(yù)，但是中央立法的干預(yù)具有多種途徑，能夠通過(guò)直接修改《立法法》賦予其合法性自然是最為有效的途徑，但是未必符合比例原則，考慮到《立法法》剛剛修改完成，再次貿(mào)然修改，會(huì)給人以朝令夕改的感覺(jué)，有損法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。因而根據(jù)比例原則要求，采用最低成本的方式達(dá)致滿足合法性要求的目的自然是最好的，為此，全國(guó)人大常委會(huì)不妨通過(guò)法律解釋的形式，賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性依據(jù)，這也是區(qū)域協(xié)同立法獲得合法性的重要途徑之一。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法和法律進(jìn)行解釋也是一項(xiàng)重要的立法活動(dòng)，是所解釋法律的重要組成部分。全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋是完善和發(fā)展立法的重要途徑，可以在不改變立法原意的前提下，賦予法律條文新的含義，以適應(yīng)社會(huì)生活發(fā)展變化的需要。就區(qū)域協(xié)同立法的解釋而言，首先應(yīng)該考慮憲法的規(guī)定?？枴だ瓊惔闹赋觯昂推渌梢粯?，憲法作為成文法也是一種語(yǔ)言創(chuàng)作，也需要解釋，憲法中的語(yǔ)句也具有規(guī)范的特質(zhì)，憲法的約束力也絕不小于其他法律，毋寧還更加強(qiáng)大?！薄?6〕［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003 年版，第236 頁(yè)?！稇椃ā返? 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！边@一規(guī)定是地方立法充分發(fā)揮主動(dòng)性積極性的重要憲法依據(jù)。作為地方立法發(fā)揮積極性作用的重要體現(xiàn)，區(qū)域協(xié)同立法也屬于地方立法的范疇，通過(guò)區(qū)域內(nèi)部不同人大之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)作，共同制定地方性法規(guī)，以便適應(yīng)區(qū)域一體化的需求，這是地方立法權(quán)行使過(guò)程中的自主性制度建構(gòu)，是地方立法權(quán)發(fā)揮積極性主動(dòng)性的重要體現(xiàn)，不僅沒(méi)有違反憲法，而且充分貫徹了上述憲法原則，是應(yīng)該鼓勵(lì)的行為，只要符合憲法的精神和原則即可，而不能僅僅憲法沒(méi)有規(guī)定就簡(jiǎn)單地進(jìn)行否定。

對(duì)于《立法法》而言，《立法法》第72 條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”這里面省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)的制定權(quán)，前提是不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不抵觸是地方立法需要堅(jiān)持的一項(xiàng)重要原則。一般而言，地方立法都是根據(jù)憲法和已有的上位法來(lái)制定的，一切形式的立法，在內(nèi)容上都不得與正在生效的上位法相抵觸，這是實(shí)現(xiàn)法治的必要條件?！?7〕參見(jiàn)江國(guó)華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007 年版，第192-193 頁(yè)。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法合法性而言，最大的問(wèn)題是憲法、立法法里面沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定，也就是說(shuō)中央立法對(duì)于區(qū)域內(nèi)部各地方人大之間能否進(jìn)行協(xié)同立法，既沒(méi)有說(shuō)不行，也沒(méi)有明確的授權(quán)，那么享有立法權(quán)的行政區(qū)域之間進(jìn)行協(xié)同立法是否與上位法相抵觸呢？這實(shí)在是一個(gè)很難回答的問(wèn)題。根據(jù)全國(guó)人大法工委負(fù)責(zé)人的解釋，對(duì)于專屬立法之外的事項(xiàng)，考慮到國(guó)家處于改革時(shí)期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，再上升為中央立法?！?8〕參見(jiàn)喬曉陽(yáng)主編：《中華人民共和國(guó)立法法導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015 年版，第243 頁(yè)。合法性審查主要是審查下位法與上位法是否抵觸，所謂“抵觸”，標(biāo)準(zhǔn)之一就是對(duì)于上位法沒(méi)有明確規(guī)定，但是與上位法的立法目的和立法精神相反的立法?！?9〕參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015 年版，第303 頁(yè)。也就是說(shuō)對(duì)于專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)，即使中央立法沒(méi)有規(guī)定，也是可以允許地方先行立法的，不能一概指責(zé)其與上位法相抵觸，關(guān)鍵要看其立法目的是否與上位法立法目的相一致?！安幌嗟钟|”不應(yīng)當(dāng)被理解為憲法、法律、行政法規(guī)沒(méi)有作出某項(xiàng)規(guī)定，地方性法規(guī)便一概不能就此事作出規(guī)定的意思。否則地方立法就無(wú)從屬與自主兩重性可言，就不能解決不宜由中央立法解決或中央立法暫時(shí)不能解決的問(wèn)題?！?0〕參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社2009 年版，第283-284 頁(yè)。對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法而言，按照輔助性原則的要求，通過(guò)運(yùn)用法律解釋賦予其合法性地位，全國(guó)人大常委會(huì)不妨通過(guò)對(duì)《憲法》中兩個(gè)積極性原則和《立法法》中不抵觸原則進(jìn)行解釋，作為協(xié)同立法結(jié)果的法律文本只要不與憲法、法律、行政法規(guī)的立法精神相抵觸，同時(shí)又不屬于中央專屬立法權(quán)事項(xiàng)即可視為具有合法性。

四、結(jié)論

作為我國(guó)地方立法領(lǐng)域新概念的區(qū)域協(xié)同立法，由于現(xiàn)行《憲法》《立法法》缺乏相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同立法時(shí)刻面臨著合法性困境，這給立法實(shí)踐帶來(lái)了諸多困惑。在立法實(shí)踐中，一些地方囿于中央立法缺乏明確的規(guī)定而處于徘徊和觀望狀態(tài)，使得現(xiàn)有區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)大多停留在立法合作協(xié)議的簽署，立法信息、立法項(xiàng)目、立法程序的溝通和交流上，真正的區(qū)域協(xié)同立法成果較少，中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于區(qū)域協(xié)同立法是否具有合法性亦有不同意見(jiàn)，法學(xué)界對(duì)區(qū)域協(xié)同立法合法性和非法性爭(zhēng)論相持不下。由于區(qū)域協(xié)同立法合法性依據(jù)不足，背離了權(quán)力限制的法治原則，容易導(dǎo)致地方立法權(quán)的濫用和地方保護(hù)主義再次強(qiáng)化。在探尋區(qū)域協(xié)同立法合法性困境的出路上，我們不妨借鑒輔助性原則理論。基于輔助性原則的基本理論，我們需要尊重和肯定地方的首創(chuàng)精神，允許部分區(qū)域的協(xié)同立法試點(diǎn)探索活動(dòng)，盡量淡化對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的合法性質(zhì)疑，重點(diǎn)關(guān)注協(xié)同立法的實(shí)踐效果，在區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)作模式及協(xié)同路徑等方面進(jìn)行試點(diǎn)探索，待積累一定的經(jīng)驗(yàn)之后，再考慮爭(zhēng)取形式合法性支持。當(dāng)然，區(qū)域協(xié)同立法取得合法性依據(jù)，最終還需通過(guò)中央立法機(jī)關(guān)的積極干預(yù)，僅通過(guò)制定政策性文件及領(lǐng)導(dǎo)人的內(nèi)部講話是無(wú)法解決區(qū)域協(xié)同立法合法性問(wèn)題的。中央應(yīng)該盡快啟動(dòng)干預(yù)措施，通過(guò)修改《立法法》賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性，這是區(qū)域協(xié)同立法獲得合法性依據(jù)的最根本途徑。此外，在上級(jí)干預(yù)措施的選擇上，也可以基于比例原則要求，采用法律解釋的形式賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性，這樣既可以節(jié)省立法資源，同時(shí)又維護(hù)了法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性。通過(guò)上述措施，我們期望區(qū)域協(xié)同立法早日擺脫合法性困境，以便更好地服務(wù)于跨區(qū)域事務(wù)處理和區(qū)域一體化進(jìn)程。