高一飛

一、問題的提出

人民監(jiān)督員制度，是最高人民檢察院根據(jù)黨的十六大關于深入推進司法體制改革要求所試行的一項重大司法改革。該制度設立的初衷是對人民檢察院的職務犯罪偵查權進行監(jiān)督。自2003 年人民監(jiān)督員制度誕生起，共經(jīng)歷了先期試點、擴大試點、全面實施、深化改革等四個發(fā)展階段，最高人民檢察院分別在2003 年、2010 年、2016 年和2019 年出臺了四個規(guī)定。在2019 年改革以前的三次改革中，人民監(jiān)督員只監(jiān)督檢察機關自行偵查的職務犯罪案件，監(jiān)督范圍當然也只能限制在刑事檢察領域。2018 年3 月20 日，第十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），決定將絕大部分職務犯罪偵查權轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委。在2018 年10 月26 日，全國人大常務委員會修訂了《人民檢察院組織法》，第27 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。”

為了適應職務犯罪偵查權大部分轉(zhuǎn)隸的形勢并落實《人民檢察院組織法》的規(guī)定，最高人民檢察院于2019 年8 月27 日印發(fā)實施《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（以下簡稱2019 年《規(guī)定》），將人民監(jiān)督員的范圍擴大到了“四大檢察”的各個方面，包括九種情況：案件公開審查、公開聽證；檢察官出庭支持公訴；巡回檢察；檢察建議的研究提出、督促落實等相關工作；法律文書宣告送達；案件質(zhì)量評查；司法規(guī)范化檢查；檢察工作情況通報；其他相關司法辦案工作。另外，為了讓人民監(jiān)督員以適合自己的方式進行監(jiān)督、給各地人民監(jiān)督員監(jiān)督工作提供創(chuàng)新的余地，第17 條還規(guī)定：“人民監(jiān)督員通過其他方式對檢察辦案活動提出意見建議?！边@樣，我們現(xiàn)在已經(jīng)形成了人民監(jiān)督員監(jiān)督的“9+1”的“十種方式”。這“十種方式”具有將“監(jiān)督程序融于具體辦案活動中”①董桂文：《〈人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民檢察》2019 年第21 期。的特點，而根據(jù)特定監(jiān)督范圍與特定辦案機制結(jié)合的情況，而可以將其歸納為四種監(jiān)督模式：

一是共同參加模式。《規(guī)定》確立了人民監(jiān)督員與檢察人員共同參加辦案活動并提出建議的監(jiān)督模式。《規(guī)定》第9 條、第11 到15 條規(guī)定了檢察機關六種辦案活動應當或者可以邀請人民監(jiān)督員參加，聽取人民監(jiān)督員的意見建議，這可以概括為“共同參加模式”。其中又可以分為兩種情況：一種是應當邀請人民監(jiān)督員參加辦案活動，即應當邀請人民監(jiān)督員參加公開審查和聽證。另一種是可以邀請人民監(jiān)督員參加辦案活動，即可以邀請人民監(jiān)督員參加辦案活動，包括以下五種：一是可以邀請人民監(jiān)督員參加人民檢察院對監(jiān)獄、看守所等進行的巡回檢察；二是可以邀請人民監(jiān)督員參與檢察建議工作；三是可以邀請人民監(jiān)督員參加法律文書宣告送達；四是可以邀請人民監(jiān)督員參加案件質(zhì)量評查；五是可以邀請人民監(jiān)督員參加司法規(guī)范化檢查。

人民監(jiān)督員能夠與檢察機關共同參加上述案件的基礎是：“應當邀請”參加的內(nèi)容是案件的公開審查、聽證活動，這些活動本來就是面向社會公開的；而其他的“可以邀請”人民監(jiān)督員參加的檢察工作，都是宏觀、抽象的辦案活動，不涉及個案的辦案過程，人民監(jiān)督員有能力參加上述活動，能體現(xiàn)檢察機關建議、巡視、送達、評查、檢查行為的客觀中立，增加司法權威性和公信力。

二是旁聽觀察模式。2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：“人民檢察院對檢察官出席法庭的公開審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽?！比嗣癖O(jiān)督員旁聽公開審理的刑事案件，是以檢察機關的監(jiān)督者身份監(jiān)督公訴人的庭審活動，是檢察機關接受外部監(jiān)督制約的內(nèi)在要求。檢察機關在公訴活動中接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督，能夠提高公訴和審判監(jiān)督水平，進而保障刑事案件公訴行為的合法、規(guī)范。

三是聽取通報模式。2019 年《規(guī)定》第16 條規(guī)定：“人民檢察院應當建立健全檢察工作通報機制，向人民監(jiān)督員通報重大工作部署、司法辦案總體情況以及開展檢察建議、案件質(zhì)量評查、巡回檢察等工作情況，聽取人民監(jiān)督員的意見建議。”這一條在規(guī)范的義務設定方面用了“應當”二字，這表明，“根據(jù)本條要求，向人民監(jiān)督員通報檢察工作情況是檢察機關的義務，必須要做”。②同上注。向人民監(jiān)督員定期通報檢察工作情況，既包括總體工作情況通報，也包括專項工作情況通報，前者包括重大工作部署、司法辦案總體情況，后者包括開展檢察建議、案件質(zhì)量評查、巡回檢察等專項工作情況。

四是主動建議模式。2019 年《規(guī)定》第17 條規(guī)定人民監(jiān)督員可以通過前述三種形式以外的其他形式提出意見建議。人民監(jiān)督員還可以通過當事人投訴、律師反映情況、人民群眾來訪來信、媒體曝光等途徑獲取監(jiān)督線索。人民監(jiān)督員通過其他方式了解檢察機關可能存在的問題或者工作還有改善必要時，主動向檢察機關提出建議，體現(xiàn)了人民監(jiān)督員監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性、監(jiān)督模式的多樣性。

2016 年10 月24 日，第十八屆六次全會提出我國要改革政治體制，建立國家監(jiān)察機關，形成一府一委兩院的體制。2016 年12 月25 日，全國人大會常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定將職務犯罪偵查權轉(zhuǎn)隸國家監(jiān)察委員會。人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象是人民檢察院直接立案、偵查的案件，但此時，監(jiān)督的對象將不再存在，人民監(jiān)督員制度向何處去，是必須面對的問題。

這一時期，人民監(jiān)督員制度實際上處于相對的停滯與觀望期。我們注意到，2018 年《最高人民檢察院工作報告》只是簡單提到了人民監(jiān)督員的選任情況和“2014 年深化改革以來，人民監(jiān)督員共監(jiān)督案件9241 件”，沒有涉及上一年度人民監(jiān)督員的工作情況。2019 年，最高人民檢察院相關負責同志總結(jié)了人民監(jiān)督員的整體情況：“2003 年以來，檢察機關、司法行政部門先后共選任人民監(jiān)督員70000 余人次，目前在任20000 余人，監(jiān)督案件60000 余件。人民監(jiān)督員制度作為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，在規(guī)范檢察權行使、擴大公民有序參與司法、提升司法民主方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用?！雹坌煊悖骸度嗣癖O(jiān)督員制度：優(yōu)化檢察監(jiān)督的重要方式規(guī)范檢察權行使的重要保障》，載正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/201909/t20190903_2044481.html。但報告并沒有提到2016 年改革后的情況。2019 年《規(guī)定》根據(jù)具體的監(jiān)督內(nèi)容提供了切實可行的監(jiān)督模式，有利于提高監(jiān)督質(zhì)效。2020 年10 月，全國共有人民監(jiān)督員2.2 萬余人。2019 年8 月至2020 年8 月，僅僅一年的時間，全國檢察機關共邀請了21165 位人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動14298 件次。在這一年中，監(jiān)督活動總量大幅提升。④孫鳳娟、劉亭亭：《廣度+深度：2.2 萬人民監(jiān)督員的“剛性”監(jiān)督》，載《檢察日報》2020 年10 月27 日，第1 版。與2003 年至2019 年這17 年期間的情況相比，最近一年人民監(jiān)督制度的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了新的高潮。在2019 年《規(guī)定》實施一年之后，本文將總結(jié)和反思新一輪人民監(jiān)督員制度改革的成績和問題，以期為人民監(jiān)督員制度的實施和完善提供理論參考。

二、人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的時代背景

擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，是新時代司法改革的產(chǎn)物，在政策和法律上經(jīng)歷了一個醞釀的過程。2013年11 月12 日通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法的渠道”。但并沒有限定人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。2019 年1 月1 日起實施的《人民檢察院組織法》第27 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，將人民監(jiān)督員制度首次采取立法的形式固定，但這一規(guī)定也沒有限定人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。以上兩個文件的開放性規(guī)定，給人民監(jiān)督員監(jiān)督四大檢察提供了空間。2019 年《規(guī)定》將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍覆蓋了檢察機關辦理的所有案件類型。這種轉(zhuǎn)型的主要原因有以下幾個方面：

（一）人民監(jiān)督員的原有監(jiān)督對象已經(jīng)基本不復存在

如前所述，檢察機關職務犯罪偵查權大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)隸監(jiān)委，但檢察機關仍然保留了部分偵查權。2018年10 月26 日修訂的《刑事訴訟法》第19 條規(guī)定14 種司法職務犯罪案件仍然可以由檢察機關偵查。李奮飛教授稱之為“新”自偵權⑤李奮飛：《檢察機關的“新”自偵權研究》，載《中國刑事法雜志》2019 年第1 期。，本文稱其為“司法職務犯罪偵查權”。2018 年《刑事訴訟法》頒布后，最高人民檢察院隨即于2018 年11 月24 日出臺了《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題規(guī)定》），對檢察機關行使14 種司法職務犯罪立案偵查權的管轄制度、具體程序、偵查監(jiān)督等問題進行了詳細規(guī)定。

2018 年3 月，曹建明檢察長在最高人民檢察院工作報告中指出：“四級檢察院反貪、反瀆和預防部門職能、機構及44151 名檢察人員已全部按時完成轉(zhuǎn)隸?！雹薏芙鳎骸蹲罡呷嗣駲z察院工作報告》，載新華網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml。人民監(jiān)督員制度的設置初衷是監(jiān)督檢察機關自行偵查的職務犯罪案件。職務犯罪偵查權轉(zhuǎn)隸后，人民監(jiān)督員制度存在的主要基礎和制度根基已經(jīng)并不存在。中央提出人民監(jiān)督員改革的目的是“健全確保檢察權依法獨立公正行使的外部監(jiān)督制約機制，通過人民監(jiān)督員制度保障人民群眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。⑦新華社：《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十次會議》，載新華社，http://www.xinhuanet.com/politics/2015-02/27/c_1114457952.html。如果人民監(jiān)督只能監(jiān)督14種司法職務犯罪的偵查權，顯然與中央對人民監(jiān)督員改革的要求不符。

（二）人民監(jiān)督員不應當監(jiān)督偵查（調(diào)查）過程

職務犯罪偵查活動具有專業(yè)性、秘密性、高效性，這使得職務犯罪偵查過程不宜也難以接受“外行”的監(jiān)督。在域外，用外行人監(jiān)督檢察機關的類似制度是美國大陪審團制度、日本檢察審查委員會制度和英國的檢察審查會制度，但這三種制度也都是起訴階段的監(jiān)督。

美國大陪審團是民眾參與司法的典型模式。其主要職能是對檢察官的起訴權進行制約和監(jiān)督，負責重罪案件的審查起訴（有少數(shù)州也包括一些輕罪）和調(diào)查取證的權利。⑧參見高一飛：《上帝的聲音：陪審團法理》，中國民主法制出版社2016 年版，第211 頁。其目的是及時發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件的案件，從而保證公民不會受到不當起訴，更好地維護當事人的合法權益，是對公訴權的監(jiān)督和約束，但不能監(jiān)督偵查過程。日本的檢察審查委員會制度，是為了防止檢察官濫用檢察權，由檢察審查委員會對檢察官決定不起訴的案件進行審查的一項司法制度。檢察審查委員會的功能是對檢察官的不起訴處分是否恰當進行審查，從而達到規(guī)制檢察官公訴權正確行使的效果。⑨參見陳效：《日本檢察審查委員會制度實施現(xiàn)狀評析》，載《人民檢察》2014 年第7 期。檢察審查委員會同樣不能進行偵查監(jiān)督。1996 年，英國皇家檢察署在內(nèi)部設立檢察審查會，其目的是通過監(jiān)督和評估皇家檢察署職權行使，并提供建議，來提高皇家檢察署的工作質(zhì)量。2000 年，檢察審查會成為一個由民眾組成的、獨立的體制外監(jiān)督機構。⑩CPS,Crown Prosecution Service Inspectorate Bill [H.L.] HL Deb 30 November 1999 vol 607 cc760-75,https://api.parliament.uk/historichansard/lords/1999/nov/30/crown-prosecution-service-inspectorate,Lastvisitdate:July25,2019.皇家檢察審查會的功能有三個：審查公訴案件、發(fā)布專題評論、提交年度報告?；始覚z察審查會的工作方式是對案件通過事后抽查進行質(zhì)量評估。?CPS,CPS Core Quality Standards Monitoring Scheme,The maticrevie wof the CPS Core Quality Standards Monitoring scheme,Report of the HM Chief Inspectorof the Crown Prosecution Service,March 2012,p.8.根本就不對正在辦理的案件進行監(jiān)督，它類似于我國的案件質(zhì)量評估，不可能讓外行人進行偵查監(jiān)督。

可見，不論是美國的大陪審團制度、日本的檢察審查委員會制度，還是英國的皇家檢察審查會制度，民眾參與檢察的范圍，都僅限于檢察機關的起訴權，不涉及對偵查權的民眾參與式監(jiān)督。偵查權不宜也難以接受這種民眾參與式的監(jiān)督形式，這是由偵查的權力運行規(guī)律決定的。偵查權要求高效出擊、過程秘密，外行人監(jiān)督可能泄露偵查秘密；對高度專業(yè)化的偵查活動，外行人的監(jiān)督往往難以看到實質(zhì)，流于形式。外行人以參與到執(zhí)法司法中去的方式監(jiān)督偵查，在世界上沒有先例。

2019 年以前，我國人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍雖然幾乎涵蓋了包括立案、羈押、撤案、不起訴等檢察機關的所有辦案環(huán)節(jié)，但仍然主要集中在對職務犯罪偵查權的監(jiān)督上。以職務犯罪偵查權轉(zhuǎn)隸監(jiān)委之前的2016 年《規(guī)定》為例，其中人民監(jiān)督員監(jiān)督的11 種情形，除了其中第5、6 項的內(nèi)容以外，其他都是對偵查過程的監(jiān)督。

在檢察院職權轉(zhuǎn)變后，關于人民監(jiān)督員制度的方向調(diào)整，有學者提出可以將人民監(jiān)督員制度并入到監(jiān)察委員會，同時擴大監(jiān)督范圍，對監(jiān)察委員會的全部行為進行監(jiān)督。?參見秦前紅：《國家監(jiān)察委員會制度試點改革中的兩個問題》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2017 年第3 期。這一說法同樣沒有注意到人民監(jiān)督員不能監(jiān)督偵查行為的規(guī)律（監(jiān)委的職務犯罪調(diào)查行為與偵查性質(zhì)不同，但辦案規(guī)律相同）。很難想象，在監(jiān)委集中統(tǒng)一、高度保密的調(diào)查過程中，如果引入人民監(jiān)督員監(jiān)督，監(jiān)委的職務犯罪調(diào)查活動如何開展下去。因此，即使是主張人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)委查辦的案件的學者，也并不主張將人民監(jiān)督員監(jiān)督延伸到調(diào)查活動中去，而是認為；“人民監(jiān)督員只能設立在檢察機關的審查起訴環(huán)節(jié)，用于加強職務犯罪的審查起訴。如果設置在職務犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)，一切仍由監(jiān)察委主導，欠缺中立和獨立性，制度設置仍然難免徒具形式?！?龍宗智：《司法改革：回顧、檢視與前瞻》，載《法學》2017 年第7 期。其實，這不是監(jiān)察委主導而導致“徒具形式”的問題，而是將人民監(jiān)督員引入犯罪調(diào)查，從根本上違背了調(diào)查犯罪的規(guī)律。

雖然檢察機關仍然具有部分職務犯罪偵查權，但2019 年《規(guī)定》并沒有規(guī)定人民監(jiān)督員有權對檢察機關偵查的部分案件的立案、撤銷案件進行監(jiān)督，沒有規(guī)定人民監(jiān)督員有權旁聽檢察機關的偵查過程。因為以上兩個內(nèi)容都是偵查權的內(nèi)容，人民監(jiān)督員的參加，會妨礙偵查的正常進行。另外，在人民監(jiān)督員的工作保障機制方面，取消了2016 年《規(guī)定》的信息臺賬制度。臺賬制度存在很大的問題，一是涉及的信息量過于龐大，人民檢察院的所有案件信息人民監(jiān)督員都有權查閱，看似人民監(jiān)督員有廣泛的知情權，實際上人民監(jiān)督員無從下手，其知情權最終流于形式；二是人民監(jiān)督員以查閱臺賬的方式去了解案件情況，其保密責任難以保障。現(xiàn)在取消這一規(guī)定是完全必要的。2019 年《規(guī)定》取消人民監(jiān)督員監(jiān)督偵查的規(guī)定，是人民監(jiān)督員制度的重大調(diào)整，是科學務實、符合偵查規(guī)律的重大改革。

（三）擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍符合我國檢察體制

對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，早就有人提出過限制其監(jiān)督范圍的主張，認為人民監(jiān)督員應當以監(jiān)督檢察機關自偵案件為限，不宜再將普通刑事案件納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。認為新的制度應當解決已有制度不能解決的地方，若已有的程序與制度能夠很好地監(jiān)督普通刑事案件，就不再需要額外引進另一種制度再行監(jiān)督。?參見張建升、卞建林、高一飛等：《讓檢察權在人民監(jiān)督下依法獨立公正行使——專家學者縱論深化人民監(jiān)督員制度改革》，載《人民檢察》2015 年第5 期。筆者還曾經(jīng)主張：“人民監(jiān)督員制度應當回歸其應有功能，只對檢察機關公訴權進行監(jiān)督，防止不當不起訴和不當起訴?！?高一飛：《國家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路》，載《中州學刊》2018 年第2 期。這種觀點我們可以稱之為“限制論”。另外一種觀點則認為，在當前司法改革的時代背景下，人民監(jiān)督員制度要發(fā)揮作用，其監(jiān)督的內(nèi)容必須隨著時代的發(fā)展進行拓展。有學者認為，人民監(jiān)督員制度的發(fā)展需要一個過程，在剛開始可以將范圍限制得小一點，有了經(jīng)驗以后，再慢慢擴大范圍。?參見龍宗智：《關于人民監(jiān)督員制度的幾個問題探討》，載《人民檢察》2005 年第8 期。還有學者認為，人民監(jiān)督員應當將監(jiān)督的范圍覆蓋檢察機關辦理的各類案件、行使的各項職權，人民監(jiān)督員可以對一些公眾高度關注的普通刑事案件和涉及檢察權運行的環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。?同前注?。上述觀點我們可以稱之為“擴大論”。

那么，2019 年《規(guī)定》為什么采納了“擴大論”呢？最高人民檢察院的主管領導認為，主要的原因在于落實以人民為中心的發(fā)展思想。我國檢察機關“廣泛的人民性是最根本的政治屬性，必須在各項工作中堅持以人民為中心的思想，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都能感受到公平正義”。?董桂文：《〈人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉的理解與適用》，載《人民檢察》2019 年第21 期。將人民監(jiān)督員的權力擴大到除偵查過程以外的四大檢察各個環(huán)節(jié)，是由我國檢察機關作為法律監(jiān)督機關的性質(zhì)所決定的。

我國檢察機關是法律監(jiān)督機關。在西方國家，檢察機關僅僅是行政機關中承擔專門犯罪追訴職能的一個部門，而我國檢察機關是“一府一委兩院”中與其他三個機關即政府、監(jiān)委、人民法院處于同等地位的法律實施機關，承擔部分案件的偵查和所有公訴案件的起訴職能。但是，檢察機關同時也是訴訟監(jiān)督者，對偵查機關、審判機關、刑罰執(zhí)行機關進行監(jiān)督，還代表國家承擔公益訴訟職能。檢察機關自己具有執(zhí)法權，也是其他執(zhí)法司法權的監(jiān)督者，我國檢察機關擁有的權力遠遠大于西方國家檢察機關的權力，權力越大，濫用權力的可能性就越大。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關的每一項權力都需要面對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。我國人民監(jiān)督員制度不能簡單套用西方國家民眾參與檢察時只監(jiān)督公訴權的模式，而是要讓所有檢察權都受到同樣的監(jiān)督。

打鐵還需自身硬，檢察機關必須強化自身的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。從現(xiàn)有的外部監(jiān)督形式來看，都存在一些不足。人大及其常委會的監(jiān)督主要表現(xiàn)為聽取和審議檢察機關的報告，而對檢察機關辦理具體個案的活動卻缺乏介入途徑，因而難以對檢察機關在辦案活動中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)行為進行有效規(guī)制。因受信息不對稱、監(jiān)督途徑不暢通等因素的限制，以新聞媒體、人民團體、公民個體為主的社會監(jiān)督則缺乏理性和正當程序，對辦案活動難以形成直接監(jiān)督。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督是對檢察機關辦案活動的程序化的、直接的參與式監(jiān)督，是符合正當程序的、有序參與、理性建議的監(jiān)督。擴大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，是由我國檢察機關在國家政治體制中的定位所決定的，是中國檢察機關依法行使職權的特殊要求。

人民監(jiān)督員監(jiān)督四大檢察沒有機制上的障礙。刑事檢察大多涉及刑事追訴、審判和執(zhí)行，針對的是人民民主專政職能中的定罪和執(zhí)行刑罰行為，而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察可以公開的范圍和深度遠遠超過刑事檢察涉及的信息。人民監(jiān)督員作為外行人和普通民眾參與監(jiān)督非刑事訴訟，不會影響司法機關獨立辦案和有效辦案。所以，從監(jiān)督的可行性而言，人民監(jiān)督員能夠監(jiān)督刑事檢察，就當然可以監(jiān)督非刑事檢察。當然，這并不否認人民監(jiān)督員應當遵守履職保密的規(guī)定，但在非刑事案件中，人民監(jiān)督員監(jiān)督帶來的辦案風險要比在刑事案件中小得多。

（四）擴大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍能增加檢察工作的公信力

人民監(jiān)督員的參與和建議，能夠防止檢察人員的偏見。長期從事某種專項職業(yè)的人，長時間的特定經(jīng)歷，會形成特有的思維定勢以至于形成職業(yè)偏見。因此，從某種意義上說，在警察眼里人人都是罪犯，檢察官總是偏向于被告人有罪、罪重，就如在醫(yī)生心中，人人都是病人。人民監(jiān)督員中立的身份能夠監(jiān)督檢察官恪守客觀義務，公正辦理案件。

人民監(jiān)督員的參與有助于檢察官適用法律、行使自由裁量權時更加符合法律精神。日本法務省在審視檢察審查會的功能時，明確提出，其目的是“在認可檢察官起訴獨占和追訴裁量權的同時……直接反映民意。”?最高人民檢察院法律政策研究室：《支撐日本21 世紀的司法制度——日本司法制度改革審議會意見書》，中國檢察出版社2003年版，第43 頁。我國人民監(jiān)督員的本質(zhì)也是外行人監(jiān)督，張軍檢察長指出：“不少監(jiān)督員可能有顧慮，覺得自己不夠?qū)I(yè)，怕說外行話，這些擔心在我看來都是不必要的。就是要充分發(fā)揮大家熟悉社情民意、閱歷經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢?！?周斌：《張軍在人民監(jiān)督員代表座談會上提出：人民監(jiān)督員真建言檢察機關真接受》，載法制網(wǎng)，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2019-12/17/content_8077497.htm，2020 年4 月22 日訪問。民情、民意是立法的基礎，但法律是高度概括和抽象的產(chǎn)物，一經(jīng)發(fā)布實施就具有相對獨立性?；逎姆烧Z言、專門的職業(yè)化操作，往往又與民眾的正義感存在距離。來自民間的人民監(jiān)督員，比檢察官更貼近生活、更能體驗普通人的心理。社會總是在前進、發(fā)展，法律的功能是有限的，人民監(jiān)督員能及時把社區(qū)的道德觀念帶到司法活動中來，能夠彌補法律的漏洞，促進司法的動態(tài)公正；由于沒有職業(yè)思維定勢的束縛，他們更能以一個普通人的道德觀對案件加以評判，把社區(qū)倫理帶到司法活中，使司法活動合理行使法律允許的自由裁量權，做到最大程度上合情、合理、合法，更加接近實質(zhì)公正。

另外，人民監(jiān)督員參與檢察機關辦案活動并提出建議，還能夠使民眾和當事人感到，對他們的處理也是普通人同意的，能夠增加其對案件處理結(jié)果的信任感，從而增強司法公信力。

三、新一輪人民監(jiān)督員制度改革存在的問題

如前所述，人民監(jiān)督員實際上可以用各種方式監(jiān)督人民檢察院的所有環(huán)節(jié)，但是，人民檢察院也對特定情形規(guī)定了特定的監(jiān)督方式，從而形成了四種監(jiān)督模式。但新的人民監(jiān)督員監(jiān)督的缺點依然明顯，一是監(jiān)督范圍廣泛但重點不突出；二是機制靈活但隨意性過大，缺乏嚴格的規(guī)范性。

（一）部分監(jiān)督方式趨同于普通社會監(jiān)督

2018 年10 月26 日修訂的《人民檢察院組織法》第27 條是僅有的一處對人民監(jiān)督員進行立法的規(guī)范，其內(nèi)容為：“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！?019 年《規(guī)定》只是強調(diào)人民監(jiān)督員制度是一種“外部監(jiān)督制約機制”，“人民檢察院的辦案活動依照法律和本規(guī)定接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督”。但是，沒有明確這種外部監(jiān)督的性質(zhì)，沒有區(qū)分它與一般的社會監(jiān)督的區(qū)別。定位不明的結(jié)果是導致人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式與普通公民無異，主要包括兩個方面：

第一，規(guī)定與普通公民相同的參加聽證權。2019 年《規(guī)定》第9 條指出，人民檢察院應當邀請人民監(jiān)督員參加特定案件的公開審查、公開聽證，聽取人民監(jiān)督員對案件事實、證據(jù)的認定和案件處理的意見。但是，在公開審查、聽證的監(jiān)督中，人民監(jiān)督員參與行為的本質(zhì)仍然是旁聽人員，其與普通公民的權利無異。

第二，規(guī)定與普通公民相同的庭審旁聽權。2019 年《規(guī)定》第10 條指出：“人民檢察院對檢察官出席法庭的公開審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽?！比嗣癖O(jiān)督員的這一權利中也沒有規(guī)定特殊的權利，因為在一般的案件審判中，普通公民也有這些權利，也可以對法院和檢察機關提出意見。

我國《憲法》第41 條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利?！奔热皇枪_聽證、公開審查、公開審判，所有公民都可以參加旁聽、都具有批評和建議權。參與式監(jiān)督的特征決定了人民監(jiān)督員的監(jiān)督權不同于公民的社會監(jiān)督權，而是一種程序化監(jiān)督權，人民監(jiān)督員應當享有不同于普通公民的權利。

在人民監(jiān)督員制度中，不同于普通公民的程序性監(jiān)督權表現(xiàn)為兩個方面：一是特定的監(jiān)督機制，即有不同于普通公民司法知情權（如旁聽權、其他獲得司法信息的權利）的權利；二是有不同于普通公民監(jiān)督檢察權的特殊效力，即人民監(jiān)督員對檢察機關提出的意見，其效力不同于人民群眾的批評、建議，具有一定的剛性，即檢察機關對人民監(jiān)督員的意見是否采納都應當認真研究并予以答復。后者在2019 年《規(guī)定》中表現(xiàn)為：第18 條要求“人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動，依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見，人民檢察院應當如實記錄在案，列入檢察案卷”；第19 條強調(diào)，“人民檢察院應當認真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，依法作出處理。監(jiān)督意見的采納情況應當及時告知人民監(jiān)督員”。

在旁聽式監(jiān)督機制中，2019 年《規(guī)定》沒有規(guī)定人民監(jiān)督員有優(yōu)先旁聽權，而僅僅只有對普通公民旁聽權的重申；在公開審查聽證中，2019 年《規(guī)定》沒有規(guī)定人民監(jiān)督員在聽證中的地位，即到底是聽證員還是普通的旁聽者，如果是旁聽者，則僅僅是普通公民的權利，不需要在《規(guī)定》中重申。人民監(jiān)督員程序化監(jiān)督社會化，必然導致將人民監(jiān)督員的地位和權利表面上豐富、實質(zhì)上弱化，導致監(jiān)督方式上的虛假繁榮。

（二）監(jiān)督范圍廣泛但重點不突出

人民監(jiān)督員的十種監(jiān)督對象幾乎涵蓋了除檢察機關偵查權以外的所有權力，存在的問題是監(jiān)督范圍廣泛但重點不突出。2003、2010、2016 年三個規(guī)定都要求人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關自偵案件的“擬不起訴的”情形。這樣規(guī)定的理由是，檢察機關自己偵查的案件，自己又決定不起訴，權力過于集中，特別需要監(jiān)督。不起訴是終結(jié)性決定，歷來是對檢察機關進行各種方式監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。因此，三個規(guī)定都沒有把起訴作為監(jiān)督的情形，但對檢察機關自偵案件的不起訴決定則成為重點監(jiān)督的環(huán)節(jié)。

日本的檢察審查會的全部功能就是防止不當不起訴，原因就在于東亞文化容易形成人情案、放縱犯罪，檢察機關不起訴裁量權容易被濫用。我國是一個人情社會，也有特殊的權力文化，容易出現(xiàn)人情案、關系案、金錢案，人民監(jiān)督員應當重點監(jiān)督不起訴裁量權。21參見前注?。因為不起訴是終局的，直接關系到犯罪嫌疑人的切身利益，應該監(jiān)督也適宜監(jiān)督，其具體作用表現(xiàn)為兩個方面：

一方面，防止不當不起訴。這與日本檢察審查委員會相類似。公訴職能是檢察機關的基本訴訟職能。我國現(xiàn)行刑事訴訟法兼采起訴法定主義和起訴便宜主義。檢察機關在起訴權的裁量上預留一定空間的同時，也為濫用公訴權留下可乘之機。我國是一個人情社會，也有特殊的權力文化，容易出現(xiàn)人情案、關系案、金錢案。把人民監(jiān)督員制度引入檢察機關公訴權的監(jiān)督之中，將有助于增強檢察工作的透明度，形成對公訴權的民眾監(jiān)督，促進司法公正，也有利于更好地實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一，增加司法公信力。

另一方面，人民監(jiān)督員制度還可以用于防止不當起訴。2016 年6 月27 日，中央全面深化改革領導小組第25 次會議審議通過的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中提出要完善不起訴制度和撤回起訴制度。檢察官要嚴格審查案件的事實、證據(jù)，對不符合起訴條件的案件，應當依法作出不起訴決定，嚴防案件“帶病”進入審判程序。將人民監(jiān)督員制度正式引入不當起訴的監(jiān)督審查之中，構建防止不當起訴的內(nèi)外監(jiān)督制約機制，能更好地防范當事人遭受不當起訴的不公正待遇，實現(xiàn)“懲罰犯罪與保障人權”的有機統(tǒng)一。

另外，2019 年《規(guī)定》在人民監(jiān)督員參加公開審查和聽證的范圍、人民監(jiān)督員旁聽庭審、參加審查、參加聽證具體內(nèi)容等方面都存在重點不突出的問題。人民監(jiān)督制度的最終目的是加強對檢察權監(jiān)督，其監(jiān)督模式上應當體現(xiàn)檢察機關哪種權力最大、最容易濫用，哪種權力就應當是人民監(jiān)督員監(jiān)督的重點。人民監(jiān)督員規(guī)范不能只體現(xiàn)形式上的范圍廣大，而忽略監(jiān)督的重點內(nèi)容。

（三）人民監(jiān)督員工作機制缺乏規(guī)范性

2019 年《規(guī)定》的監(jiān)督方式、程序比較靈活，為各地開展工作留有創(chuàng)新發(fā)展的空間。主管機關領導認為，這是新規(guī)定的優(yōu)勢所在。22記者：《最高人民檢察院、最高檢案件管理辦公室負責人就〈人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定〉答記者問》，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/201909/t20190902_430837.shtml#3。與過去的三個規(guī)定相比，2019 年《規(guī)定》的靈活性體現(xiàn)在以下幾個方面：

在人民監(jiān)督員的組織程序方面。在抽選人民監(jiān)督員的數(shù)量上，過去三個《規(guī)定》都規(guī)定應當有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加監(jiān)督。2019 年《規(guī)定》人民檢察院可以根據(jù)案件情況確定人民監(jiān)督員人數(shù)。這樣根據(jù)情況邀請或者允許合適人數(shù)的人民監(jiān)督員參加監(jiān)督，其優(yōu)勢是：不僅能夠保證監(jiān)督效果，也能節(jié)約監(jiān)督資源。更重要的是，保障了人民監(jiān)督員個人單獨監(jiān)督的權利。

在組織人民監(jiān)督員的方式方面。2019 年《規(guī)定》第21 條，對設區(qū)的市級人民檢察院辦案活動的監(jiān)督，也不再要求上提一級即由省級人民檢察院抽選人民監(jiān)督員，而是由本院組織人民監(jiān)督員進行，組織程序具有便利性和可行性。

在人民監(jiān)督員的監(jiān)督效果方面。2019 年《規(guī)定》與前面三個規(guī)定相比，沒有規(guī)定本院研究監(jiān)督意見的具體程序，取消了上級院提請復核、向本院提請復議的程序。原因在于：隨著人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍的擴大和監(jiān)督機制靈活性的增加，如果事事可以通過這么復雜的程序來回應人民監(jiān)督員的監(jiān)督，工作量太大；嚴格的內(nèi)部研究程序和檢察長決定程序已經(jīng)能夠保障人民監(jiān)督員意見得到充分的重視。同時，2019 年《規(guī)定》第18 條要求對人民監(jiān)督員的意見，“人民檢察院應當如實記錄在案，列入檢察案卷。”目的是為了永久保存人民監(jiān)督員意見，便于案件的復查和事后監(jiān)督。

在人民監(jiān)督員工作信息的公開方面。自2003 年人民監(jiān)督員產(chǎn)生以來，我們梳理2004 年到2009 年的《最高人民檢察院工作報告》和負責人民監(jiān)督員的部門發(fā)布的新聞發(fā)現(xiàn)：2008、2009 年《最高人民檢察院工作報告》完全沒有涉及人民監(jiān)督員工作，《最高人民檢察院工作報告》和其他新聞報道只公布了2003、2004、2009 三年的年度人民監(jiān)督員選任數(shù)量，其他闕如；2009 年至今，人民監(jiān)督員不同意辦案部門原擬定意見的案件數(shù)量、檢察機關采納人民監(jiān)督員意見的案件數(shù)量全部闕如；沒有公布過人民監(jiān)督員監(jiān)督的經(jīng)典案件。當然，更沒有公布過人民監(jiān)督員工作情況至今的白皮書式文件。

人民監(jiān)督員工作機制的靈活性增加固然具有其積極意義，但其弊端是隨意性增大，主要表現(xiàn)在人民監(jiān)督員選任管理到底依據(jù)什么規(guī)范不明確；簡單地將人民監(jiān)督員的人數(shù)不作規(guī)定、也不要求上級抽選，可能導致實踐中有些檢察機關邀請一名人民監(jiān)督員參加，甚至于形成少數(shù)人常駐檢察院監(jiān)督的形式主義做法；明確“檢察案卷”應當入卷，但是對于案卷的性質(zhì)及其使用范圍沒有作出明確規(guī)定。另外，人民監(jiān)督員工作信息不公開，違反了“進一步深化檢務公開，增強檢察機關執(zhí)法辦案的透明度”23《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》（2014 年6 月20 日）第1 條。的基本要求。

四、體現(xiàn)人民監(jiān)督員參與式監(jiān)督的地位

從世界各國的情況來看，人民參與檢察權行使的性質(zhì)有三種：

第一種是準司法權性質(zhì)。日本的檢察審查會的特點在于：設立于中立司法機關（法院）且有常設機構；職權獨立且不受被監(jiān)督者控制；采用隨機抽選且實行交替任期制；選任程序規(guī)范且銜接性強。24《檢審法》第13 條第1 款規(guī)定：“檢察審查會事務局長必須以抽簽方式在每年12 月28 日之前從第1 分群候補檢察審查員中各選5 名，3 月31 日之前從第2 分群候補檢察審查員中各選6 名，6 月30 日之前從第3 分群候補檢察審查員中各選5 名，9 月30 日之前從第4 分群候補檢察審查員中各選6 名檢察審查員及補充員。”因此，檢察審查會被認為是一種準司法機構，其機構設置于法院內(nèi)部，費用列入法院預算，事務官由法院任命，雖不是司法機關，但可以認為是準司法機關。

第二種是準檢察權性質(zhì)。美國的大陪審團就是如此。在美國，大陪審團被譽為“自由的堡壘”。它調(diào)查犯罪，維護社會穩(wěn)定；它審查檢察官的指控，防止無辜的人受到不當追訴；它監(jiān)督公共事務，查處腐敗。這當中，無論大陪審團以什么面目出現(xiàn)，有一點是不容質(zhì)疑的，那就是它始終是一個調(diào)查機構，保持著調(diào)查與追訴的檢察權性質(zhì)。25參見高一飛、王金建：《昨日輝煌：風雨中的美國大陪審團制度》，載《重慶大學法律評論》2020 年第3 期。因此，它不會像法院一樣遵循法官中立、控辯平等，也不會給予被調(diào)查對象和證人過多的權利救濟，甚至不允許被調(diào)查對象出席大陪審團的調(diào)查程序。

第三種是參與式監(jiān)督權性質(zhì)。英國的檢察審查會制度和我國的人民監(jiān)督員制度都是這種模式。1996年，皇家檢察署在內(nèi)部設立皇家檢察審查會，英國皇家檢察審查會雖然也審查具體案件，但是工作的成果卻并不是個案裁判，而是從個案中得出的、對宏觀事務的評論和政策性建議。26CPS,Five Year Reviewand Annual Report 2014-2015，report of the HM chief in spector of the Crown Prosecution Service,London:The Stationery Office,18(2015).美國大陪審團和日本檢察審查會制約檢察官公訴權力具有強制性，對具體案件的起訴適當性得出自己的結(jié)論，具有直接行使國家權力的特征。而英國檢察審查會和我國的人民監(jiān)督員制度性質(zhì)相同，都具有參與式監(jiān)督的特征。

遺憾的是，現(xiàn)有的人民監(jiān)督員參與案件的機制和提供的意見等方面，有些內(nèi)容已經(jīng)逐漸趨同于人民群眾的普通社會監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度已經(jīng)被寫入《人民檢察院組織法》，其根本原因在于人民監(jiān)督員制度具有特殊的監(jiān)督性質(zhì)，即它是一種程序化的、參與式的監(jiān)督方式，與人民陪審制具有相同的性質(zhì)，不是一般的社會監(jiān)督，而是一種參與式監(jiān)督，是人民參與檢察的一種方式。人民監(jiān)督員監(jiān)督權的性質(zhì)是對檢察權的參與式監(jiān)督，其監(jiān)督的方式是程序式監(jiān)督，因此，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、參與方式和參與效力都應當具有不同于普通公民的特點，2019 年《規(guī)定》在以下幾個方面應當加以完善，以改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員監(jiān)督趨同于社會監(jiān)督的趨勢。

（一）制定統(tǒng)一的人民監(jiān)督員選任管理規(guī)范

從2016 年起，人民監(jiān)督員改革方案將“組織法”與“監(jiān)督法”分開，2016 年《規(guī)定》是實體法和程序法，規(guī)范人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍、機制和程序，而2016 年7 月5 日《人民監(jiān)督員選任管理辦法》（以下簡稱《辦法》）則是組織法，規(guī)定了人民監(jiān)督員的條件和選任、管理的主體和遴選、培訓、考核、獎懲等內(nèi)容。2019 年《規(guī)定》在規(guī)范體系上基本沿用2016 年《規(guī)定》，因此，2016 年《辦法》仍然有效。

人民監(jiān)督員監(jiān)督有不同于普通社會監(jiān)督的特殊地位，首先就是因為人民監(jiān)督員是限定了特殊條件、通過特殊機制產(chǎn)生、通過正式程序任命，其專門的選任管理程序是人民監(jiān)督員參與式監(jiān)督地位確立的前提。但是，2019 年《規(guī)定》沒有通過修訂和重申人民監(jiān)督員的選任管理機制，這必然導致實踐中引用文件混亂。而普通公民更是難以理解前后文件之間的關系，不利于堅持和發(fā)展人民監(jiān)督員選任管理改革的成果。

最高人民檢察院應當制定新的統(tǒng)一的《人民監(jiān)督員選任管理方式規(guī)定》，形成內(nèi)容明確、條款清晰的選任管理規(guī)范，同時，把改革的新成果體現(xiàn)在這一文件之中。在條件成熟的時候，人民監(jiān)督員制度應當出臺專門的《人民監(jiān)督員法》。2018 年4 月27 日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《人民陪審員法》。人民監(jiān)督員制度要改變長期以來通過最高人民檢察院司法文件進行規(guī)范的現(xiàn)狀，參照《人民陪審員法》的立法經(jīng)驗，盡快出臺《人民監(jiān)督員法》。

（二）賦予人民監(jiān)督員在公開聽證中的聽證員地位

2020 年9 月14 日最高人民檢察院發(fā)布實施的《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》第7 條規(guī)定：“人民檢察院可以邀請與案件沒有利害關系并同時具備下列條件的社會人士作為聽證員?！钡?6 條規(guī)定：“聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。擬不采納聽證員多數(shù)意見的，應當向檢察長報告并獲同意后作出決定。”這一規(guī)定特別明確了人民群眾監(jiān)督檢察工作的兩種不同方式，一是作為聽證員和檢察人員一起進行聽證，二是作為聽證的旁聽人員參加聽證會。

2019 年《規(guī)定》第9 條規(guī)定了人民監(jiān)督員參加部分案件的公開審查和公開聽證的權利。這里的“參加”是何含義，容易引起誤解。一種理解是人民監(jiān)督員與其他公民一樣，旁聽審查、聽證；另一種理解是人民監(jiān)督員與檢察人員一起，共同審查、聽證。但如果只是一般的旁聽人員，則人民監(jiān)督員與普通公民無異，沒有體現(xiàn)人民監(jiān)督員制度作為一種程序化監(jiān)督制度的特殊地位，完全可以不必在此特別規(guī)定。

人民監(jiān)督員的建議權不同于普通民眾的監(jiān)督建議權。其理由是：人民監(jiān)督員與普通旁聽人員不同，人民監(jiān)督員是在有閱卷權、了解案件情況權的基礎上，27《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》（2019 年）第22 條規(guī)定：“人民監(jiān)督員工作機構應當通知相關部門或者檢察官辦案組、獨任檢察官提供與監(jiān)督有關的材料并及時送交人民監(jiān)督員?！蓖瑫r參與案件的審理。因此，在具體參加聽證的方式和程序上，人民監(jiān)督員應當成為聽證員，與檢察人員坐在相同的席位上一起聽取各方意見。因此，在這一程序上，人民監(jiān)督員具有雙重身份：他們既是審查、聽證程序中的聽取他人意見者，即聽證員；又是決定程序中的意見發(fā)表者和檢察人員聽取意見的來源。為此，應當在條文中對人民監(jiān)督員參加審查、聽證時的地位進行明確，作出如下規(guī)定：人民監(jiān)督員參加檢察機關公開審查、聽證案件的，人民監(jiān)督員應當與檢察人員一起審查案件、聽取各方意見，檢察人員作出決定時，應當聽取人民監(jiān)督員對案件事實、證據(jù)的認定和案件處理的意見。

（三）與法院聯(lián)合確立人民監(jiān)督員優(yōu)先旁聽權

庭審旁聽席位對特殊人員可以優(yōu)先設置，比如我國的人大代表旁聽庭審制度就是例證。我國最早規(guī)定人大代表旁聽權的是1998 年12 月24 日最高人民法院《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監(jiān)督的若干意見》，該《意見》之（八）規(guī)定：“人民法院開庭審理重大案件和在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣r，可為人大代表、人大常委會委員旁聽提供方便或事先邀請參加，其他一切案件公開審理的，人大代表、人大常委會委員均可參加旁聽。庭審或者宣判結(jié)束后還應認真聽取參加旁聽代表或者人大常委會委員的意見?！贝撕螅?000 年12 月29 日最高人民法院在《關于加強與人大代表聯(lián)絡工作的決定》中進一步規(guī)定，要“建立邀請人大代表旁聽重大案件審理制度。各級人民法院在公開審理有重大社會影響的案件時，可邀請人大代表旁聽，進一步增進人大代表對法院工作的了解，擴大辦案社會效果?！?007 年6 月4 日，最高人民法院發(fā)布了《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》，其第16 條規(guī)定：“對群眾廣泛關注、有較大社會影響或者有利于社會主義法治宣傳教育的案件，可以有計劃地通過相關組織安排群眾旁聽，邀請人大代表、政協(xié)委員旁聽，增進廣大群眾、人大代表、政協(xié)委員了解法院審判工作，方便對審判工作的監(jiān)督?！?/p>

給予特殊人員旁聽優(yōu)先權是合理且有根據(jù)的。給予特殊人員旁聽優(yōu)先權并不違反公平原則，因為公平原則的一個重要內(nèi)容是“權利傾斜性配置”。28參見高一飛、賀紅強：《庭審旁聽權及其實現(xiàn)機制》，載《社會科學研究》2013 年第1 期。例如，日本《法院旁聽規(guī)則》第1 條就規(guī)定：“給一定數(shù)量的新聞記者優(yōu)先旁聽權，給予犯罪被害人等與案件有關的人員的旁聽機會，也是公開主義的內(nèi)容?！?9［日］田口守一：《刑事訴訟法》，張凌譯，法律出版社1998 年版，第159-161 頁。美國也有類似的做法，當西班牙裔美國人、非裔美國人的媒體或同性戀媒體對某個特定案件的審判有濃厚的興趣時，美國法院可能會給這些特別媒體保留席位。30Center for Democracy &Technology,A Quiet Revolution in the Courts:Electronic Access to State Court Records,Aug.2002,http://www.cdt.org/publications/020821courtrecords.shtml,2012-2-14.給予人大代表旁聽優(yōu)先權的合理性表現(xiàn)在：當事人和其他與案件有關的人員優(yōu)先旁聽，有利于維護當事人利益、接受審判結(jié)果。人大代表、政協(xié)委員具有廣泛的代表性，他們參加旁聽可以實現(xiàn)審判在實質(zhì)上的最大公開。

2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：對特定案件，人民檢察院“可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽?！睓z察機關邀請人民監(jiān)督員旁聽人民法院公開審理案件，但不能直接安排。保障公民旁聽審判是人民法院的責任，安排庭審、維護法庭秩序也是人民法院的權力，檢察機關不是“應當邀請”而是“可以協(xié)調(diào)”人民監(jiān)督員參加旁聽。公開審理的案件，人民監(jiān)督員以普通公民身份就有權旁聽，沒有任何障礙。但若要以人民監(jiān)督員身份旁聽，獲得優(yōu)先旁聽的機會，不能直接由檢察機關決定，而應當由檢察機關協(xié)調(diào)法院根據(jù)庭審規(guī)則進行安排。

這里出現(xiàn)的問題是，“協(xié)調(diào)人民法院安排”的內(nèi)容是柔性的規(guī)定，如何協(xié)調(diào)、如何安排，沒有明確的制度保障。由于我國檢察機關與人民法院是配合與制約的關系，法檢兩家能夠做到互相尊重和配合對方合理的要求，但是，從制度上看，人民監(jiān)督員沒有優(yōu)先旁聽權，人民法院也沒有安排的義務。為此，人民檢察院應當與人民法院聯(lián)合發(fā)布文件，確立人民監(jiān)督員優(yōu)先旁聽權。人民檢察院應當協(xié)調(diào)人民法院修改《法庭規(guī)則》或者通過聯(lián)合司法解釋確立以下內(nèi)容：檢察機關邀請人民監(jiān)督員旁聽庭審的，人民法院應當優(yōu)先安排人民監(jiān)督員旁聽。

五、強化人民監(jiān)督員的監(jiān)督重點

本文認為，對特定的監(jiān)督內(nèi)容使用何種監(jiān)督方式，還可以進行完善。

（一）邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督所有不起訴案件

根據(jù)2019 年《規(guī)定》，人民檢察院對擬決定不起訴的案件進行公開審查的，應當邀請人民監(jiān)督員參加。這一規(guī)定與過去三個規(guī)定相比，對擬不起訴的監(jiān)督范圍進行了縮減：限定在公開審查的環(huán)節(jié)中，檢察機關可以通過先決定不公開審查達到排斥人民監(jiān)督員監(jiān)督的目的。我們建議，邀請人民監(jiān)督員參加監(jiān)督所有擬不起訴案件，目的是為了防止檢察機關濫用自由裁量權，防止放縱罪犯，維護司法公正。不起訴案件數(shù)量不大，人民監(jiān)督員對所有擬不起訴案件進行監(jiān)督，具有可行性。

當然，人民檢察院不需要對每一個決定提起公訴的案件都邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督。如果所有起訴案件都邀請，人民監(jiān)督員工作量也會非常大。對于起訴不當，還有人民法院的審判把關。另外，不規(guī)定“應當邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督提起公訴的案件”，并不否認檢察機關可以對重大提起公訴案件邀請人民監(jiān)督員參加；對于重大的公訴案件，還可以通過前述邀請人民監(jiān)督員旁聽庭審的方式進行監(jiān)督。

上述設想可以通過以下條款表述：檢察機關擬決定不起訴的，應當邀請人民監(jiān)督員參加監(jiān)督；人民檢察院對擬決定不起訴的案件進行公開審查的，應當邀請人民監(jiān)督員參加審查。

（二）擴大人民監(jiān)督員參加公開審查和聽證的范圍

首先，2019 年《規(guī)定》第9 條規(guī)定了邀請人民監(jiān)督員參加刑事申訴案件的公開審查。但是將刑事申訴案件和民事、行政申訴案件區(qū)別對待令人費解，體現(xiàn)的是重刑輕民（行）的陳舊觀念。實際上，不服檢察機關處理決定的申訴案件，無論是刑事還是民事、行政案件，對當事人而言，都是重要的案件。刑事案件中有輕罪案件，民事、行政訴訟案件也可以涉及當事人價值億萬的經(jīng)濟利益和重大人身權益，簡單地以案件性質(zhì)來區(qū)分申訴案件的重要性，顯然是不科學的。因此，對于人民檢察院對不服檢察機關處理決定的民事、行政申訴案件，也應當邀請人民監(jiān)督員參加。

其次，2019 年《規(guī)定》要求應當邀請人民監(jiān)督員參加有重大影響的行政訴訟監(jiān)督案件公開聽證。但是，同樣讓人難以理解的是，2019 年《規(guī)定》沒有同時規(guī)定人民監(jiān)督員參加民事訴訟監(jiān)督案件公開聽證。行政訴訟監(jiān)督和民事訴訟監(jiān)督性質(zhì)相同，同樣可以通過聽證等方式進行公開審查，同理也可根據(jù)案件情況邀請人民監(jiān)督員實施監(jiān)督。2019 年《規(guī)定》對于民事、行政訴訟監(jiān)督案件公開聽證兩種情況的人民監(jiān)督員參加的問題上搞區(qū)別對待，完全沒有必要。

同時，還應當考慮到我國檢察機關公開聽證案件的數(shù)量極少，進行公開聽證的，往往就是有重大影響的，或者有當事人長期申訴上訪等特殊原因的，沒有必要加上“有重大影響的”這一限制來縮減人民監(jiān)督員參加聽證的范圍。2019 年《規(guī)定》第9 條沒有在人民監(jiān)督員參加公開審查的特定類型案件上加上“有重大影響的”限制，而對程序更加復雜、使用更加稀少的公開聽證案件加上這一限制，體現(xiàn)了立法內(nèi)容上的邏輯矛盾和立法精神上的不一致。

綜上所述，我們建議將2019 年《規(guī)定》第9 條修改為：人民檢察院對不服檢察機關處理決定的刑事、民事、行政申訴案件公開審查的，應當邀請人民監(jiān)督員參加審查。對民事、行政訴訟監(jiān)督案件進行公開聽證的，應當邀請人民監(jiān)督員參加聽證。

（三）特定案件應當協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽庭審

如前所述，2019 年《規(guī)定》第10 條規(guī)定：“人民檢察院對檢察官出席法庭的公開審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽?！钡?，我國檢察監(jiān)督的一些特殊案件，監(jiān)督內(nèi)容重要，而人民監(jiān)督員監(jiān)督的力度有限，所以，我們建議對特定案件的庭審，檢察機關應當協(xié)調(diào)人民監(jiān)督員旁聽。這些案件包括以下三類：

一是減刑、假釋開庭審理案件；二是人民法院可能決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件；三是人民檢察院提起公益訴訟的開庭審理案件。可以對2019《規(guī)定》第10 條“人民檢察院對檢察官出席法庭的公開審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽”的內(nèi)容補充為：人民檢察院對檢察官出席法庭的公開審理案件，可以協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽；對于人民檢察院參加出庭的減刑、假釋和可能決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件、人民檢察院提起公益訴訟的案件，應當協(xié)調(diào)人民法院安排人民監(jiān)督員旁聽。

當然，這里要特別強調(diào)的是，本文之所以強調(diào)人民監(jiān)督員旁聽上述案件，主要考慮的是旁聽這些案件具有特別意義，并不是認為這是人民監(jiān)督員監(jiān)督的唯一方式，人民監(jiān)督員還可以用十種方式中的參加巡回檢察、檢察建議、案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化檢查、聽取檢察工作情況通報、主動提出意見建議等多種方式監(jiān)督。

六、完善人民監(jiān)督員的工作機制

2019 年《規(guī)定》明確了四種監(jiān)督模式，也規(guī)定了人民監(jiān)督員監(jiān)督的具體機制，最高人民檢察院的相關負責同志有過詳細的解讀，31同前注①。人民監(jiān)督員的監(jiān)督機制和程序整體上是完備的。但是，2019 年《規(guī)定》確立的人民監(jiān)督員制度體系是擴大監(jiān)督范圍后全新的制度規(guī)范，人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式、程序又“只作原則性規(guī)定”，還需要進一步完善其監(jiān)督的機制和程序。

（一）分類確定人民監(jiān)督員的參加人數(shù)和程序

2019 年《規(guī)定》第20 條要求邀請人民監(jiān)督員參加監(jiān)督時，“應當根據(jù)具體情況確定人民監(jiān)督員的人數(shù)”。這一規(guī)定整體上是科學的，因為人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式多樣，特別是對于2019 年《規(guī)定》第17 條規(guī)定的“主動建議模式”，不能因為發(fā)現(xiàn)問題、提出建議的人民監(jiān)督員人數(shù)少，就不允許人民監(jiān)督員監(jiān)督，也就是說，人民監(jiān)督員提出對檢察機關的建議，不需要召集一定的人數(shù)，一個人就可以提出建議，這有利于人民監(jiān)督員對檢察機關的監(jiān)督方式多樣化、經(jīng)?；?。

但是，這一規(guī)定也有顧此失彼的漏洞：對于人民監(jiān)督員參加聽證，如果只有一個人參加，其發(fā)表的意見就成了個別人的意見，缺乏代表性和說服力。2016 年《關于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第14 條規(guī)定：“監(jiān)督評議案件，應當有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加。重大案件或者在當?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?，應當有五名以上單?shù)的人民監(jiān)督員參加案件監(jiān)督評議工作?！边@是能夠體現(xiàn)聽證的規(guī)律和價值的規(guī)定。

為此，在維持已有規(guī)定中靈活確定人民監(jiān)督員人數(shù)的前提下，應當對人民監(jiān)督員參加聽證的情況作出特別規(guī)定，我們建議，將2019 年《規(guī)定》第20 條修改為：一般情況下，應當根據(jù)具體情況確定人民監(jiān)督員的人數(shù)；但對于人民監(jiān)督員參加公開聽證的，應當有三名以上單數(shù)的人民監(jiān)督員參加。

（二）明確“檢察案卷”的性質(zhì)及其使用范圍

人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見應當記錄在案。這不僅僅是人民監(jiān)督員參加的見證，也是將來審查案件的重要依據(jù)。2019 年《規(guī)定》第18 條要求對人民監(jiān)督員的意見，“人民檢察院應當如實記錄在案，列入檢察案卷。”但是，對于檢察案卷形成的是檢察內(nèi)卷還是普通案卷沒有明確，對其使用范圍沒有具體規(guī)定。這會在實踐中形成爭議：上述案卷內(nèi)容是否是辯護律師或者代理律師可以閱卷的范圍。

筆者認為，人民檢察院形成的檢察案卷一般不應當對外公開，理由是：如果人民監(jiān)督員意見沒有被采納，這本來是很正常的情況，但這可能會形成當事人及其辯護人、代理人與檢察機關的對抗情緒，不利于人民檢察院獨立辦案。對人民監(jiān)督員的意見列入檢察案卷，目的是為了充分聽取人民監(jiān)督員的意見、增強檢察人員責任感，不宜向社會公開，也不能向辯護人和代理人公開。人民監(jiān)督員的意見和建議本身只有建議性，提出意見的人民監(jiān)督員數(shù)量和程序也具有靈活性，但是，當事人及其辯護人和訴訟代理人有可能違背人民監(jiān)督員的設置目的和功能，誤解或者故意歪曲其與檢察機關不同意見的性質(zhì)，影響人民檢察院正常行使職權。

為此建議，應當將2019 年《規(guī)定》第18 條修訂為：人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動，依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見，人民檢察院應當如實記錄在案，列入檢察副卷。

（三）將人民監(jiān)督員工作信息納入檢務公開范圍

最高人民檢察院于2014 年6 月29 日在第十二屆檢察委員會第二十四次會議通過了《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》。《規(guī)定》的實施對人民檢察院應當如何處理好檢務公開的范圍（公開與不公開信息的范圍），應當由哪些部門發(fā)布檢務公開的信息，以及應當如何實施對檢務公開信息的監(jiān)督等做出了詳細的規(guī)定。但遺憾的是，對于人民監(jiān)督員監(jiān)督情況并沒有納入案件信息公開的范圍，導致我國人民監(jiān)督員工作信息、整體情況信息長期以來不公開的局面。出現(xiàn)以上情況的原因有三個方面：一是人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍和模式反復調(diào)整，導致統(tǒng)計工作困難；二是管理機構也多次調(diào)整，并且附屬于其他機構，沒有專門管理機構，導致工作上缺乏持續(xù)、統(tǒng)一的管理主體；三是對于人民監(jiān)督員工作的重視程度不夠。

1999 年成立的英國皇家檢察審查會，是與我國人民監(jiān)督員類似的檢察監(jiān)督主體，其重要職能是撰寫年度工作報告，年度報告由總檢察長提請議會審議后向社會發(fā)布。截止2019 年，獨立后的英國皇家檢察審查會一共發(fā)布了16 份年度報告，最近的報告是《2017-2018 年度工作報告》。32CPS,HM Crown prosecution service Inspectorate annual report 2017-2018,report of the HM chief Inspector of the Crown Prosecution Service,p.7-12(2018).我國人民監(jiān)督員制度的情況主要是通過檢察機關的工作報告和新聞發(fā)布來向社會公開的。人民監(jiān)督員制度的自身運行情況、監(jiān)督活動情況向社會公開是完全有必要的。我們應當借鑒英國檢察審查會發(fā)布年度報告的做法，在每年檢察機關向人大的報告中報告人民監(jiān)督員制度運行的整體情況；通過年度白皮書等方式公開人民監(jiān)督員制度運行的詳細情況。

七、結(jié)語

檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，既要履行法律監(jiān)督職能又要接受各方監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的重要特征在于把外部監(jiān)督引入檢察權的運行體系，強化了社會力量參與司法的過程。人民監(jiān)督員制度作為我國司法體制改革的重要構成部分，已經(jīng)取得了良好的社會效果，對檢察工作質(zhì)量的提高以及人民檢察院公信力的提高都起到了促進作用。

加強人民監(jiān)督員監(jiān)督，要反對“人民監(jiān)督員萬能論”。我國對檢察權存在廣泛的外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，人民監(jiān)督員只是整個監(jiān)督體系的一個內(nèi)容，人民監(jiān)督員的獨特之處在于：它是普通民眾按照法定權限和程序、對檢察機關辦案活動直接進行監(jiān)督，與其他監(jiān)督共同發(fā)生作用。因此，要避免將人民監(jiān)督員的監(jiān)督等同于全部的“人民監(jiān)督”和唯一監(jiān)督。

加強人民監(jiān)督員監(jiān)督，也要反對“人民監(jiān)督員無處不在論”。現(xiàn)有的十種方式已經(jīng)為人民監(jiān)督員對所有檢察機關辦案活動的監(jiān)督提供了可能性，監(jiān)督的對象與具體的方式相結(jié)合，形成了四種不同的監(jiān)督模式，這是由檢察工作規(guī)律和外部監(jiān)督規(guī)律決定的，不能認為檢察機關在辦案過程中必須同時有人民監(jiān)督員出現(xiàn)。例如，在調(diào)研中，有的人就指出，我國財產(chǎn)刑執(zhí)行是當前檢察機關執(zhí)行監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，應當邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督每一個財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察案件。但是，現(xiàn)有的十種方式已經(jīng)為人民監(jiān)督員監(jiān)督每一個財產(chǎn)刑執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督提供了可能性——如參加案件質(zhì)量評查、參加司法規(guī)范化檢查、聽取檢察工作情況通報就可以涉及到任何財產(chǎn)刑執(zhí)行檢察工作，因此不需要專門規(guī)定進行財產(chǎn)刑檢察工作時特別邀請人民監(jiān)督員到場監(jiān)督。

加強人民監(jiān)督員制度，還要反對“建議性意見無效論”。在人民監(jiān)督員制度改革中，有人認為，現(xiàn)在人民監(jiān)督員只有建議性意見的權利，導致“人民監(jiān)督員制度設置的形式意義大于實質(zhì)意義”，為此應當將人民監(jiān)督員的意見改為具有強制性效力的決定，直接可以改變檢察機關的意見。33代表性的論文有宋飛：《也談人民監(jiān)督員的監(jiān)督問題——評楊婷婷的〈人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍及效力探討〉》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=11951；陳威杰：《人民監(jiān)督員監(jiān)督效力研究》，中國政法大學2010 年碩士學位論文。在法律制度中，存在某些權力的效力是建議性而非強制性，但其制度的活力卻不可否認，在政法領域，我國政治協(xié)商會議的權力是建議性的；在司法領域，建議性監(jiān)督也是有先例的，如在2005 年改革之前，日本的檢察審查會制度，其做出的決定對檢察機關而言就是建議性和參考性的。34高一飛：《東亞文化背景下的建議性陪審團》，載《財經(jīng)法學》2015 年第1 期。在執(zhí)法司法領域，建議性、協(xié)商性意見也具有特殊的價值，認為民眾參與司法的效力一定要具有強制效力才是有意義的，這種觀點可以說是幼稚的，違背了人民監(jiān)督國家權力的多樣化規(guī)律，其本質(zhì)是無視現(xiàn)代民主多元化的特征，忽視了建議性意見和協(xié)商民主的獨特意義。在目前，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見只具有建議性，符合中國國情，也符合檢察規(guī)律。

2019 年《規(guī)定》的頒布使人民監(jiān)督員制度重新綻放了生機與活力，進一步拓展了人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，能夠為檢察機關提供更全面、有力的民眾外部監(jiān)督。隨著司法改革的發(fā)展和檢察工作體制、機制的創(chuàng)新，人民監(jiān)督員的監(jiān)督地位、監(jiān)督重點、監(jiān)督機制也應當適時改革和調(diào)整，讓人民監(jiān)督員制度發(fā)揮應有的作用。