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深化司法管理體制改革:成效評估、短板檢視、路徑選擇

2021-12-07 12:22徐漢明
法治研究 2021年3期
關(guān)鍵詞:檢察官辦案法官

徐漢明

一、導(dǎo)言

黨的十九屆四中全會把“深化司法體制綜合配套改革,完善審判制度、檢察制度,全面落實司法責(zé)任制,完善律師制度,加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督,確保司法公正高效權(quán)威,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”,作為“健全社會公平正義法治保障制度”的重要舉措,提升到“堅持和完善中國特色社會主義法治體系,提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”的高度作出重大決策部署。①參見《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。這意味著新時代司法管理體制改革在廣度上,由完善司法權(quán)運行機(jī)制、規(guī)范司法行為、加強(qiáng)對司法活動監(jiān)督的體制改革,向適應(yīng)構(gòu)建開放型政法工作新格局迫切要求的“政法職業(yè)管理體制改革”推進(jìn);在深度上,由“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)的制度”向完善審判制度、檢察制度深入,體現(xiàn)中國特色社會主義法治實施體系特色、釋放中國特色社會主義司法制度的優(yōu)勢效能方面拓展;在切度上,由以司法人員分類管理、員額制、司法責(zé)任制、省以下人財物實行省級統(tǒng)管“四項重點改革”(以下簡稱“四項重點改革”)保障性制度創(chuàng)新切入,向全面落實司法責(zé)任制、釋放制度創(chuàng)新的綜合效能著力;在效度上,由優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、保障人民群眾參與司法、加強(qiáng)人權(quán)司法保障,充分發(fā)揮司法“權(quán)利救濟(jì)、定分止?fàn)?、制約公權(quán)”的功能作用,向擔(dān)綱起社會公平正義法治保障的守衛(wèi)者、踐行者、建設(shè)者的職責(zé),維護(hù)好體現(xiàn)好展示好黨在建設(shè)法治國家、建設(shè)法治體系中“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的根本制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變;意味著司法管理體制改革在測度上,由以“保證公正司法、提高司法公信力”為主題,向以滿足新時代人民日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的“法福利”新需求新期待,保證司法公正高效權(quán)威,“讓人民群眾從每一個司法案件中感受到公平正義”的根本檢驗標(biāo)準(zhǔn)跨越。由此,新時代司法管理體制改革的要義在于“深入”“綜合”“配套”方面高點定位。所謂“深入”,是指黨的十九大和十九屆四中全會部署的司法管理體制改革相對于黨的十八大至十九大召開前的5 年,以習(xí)近平總書記為核心的黨中央把司法管理體制改革寓于“法治與改革”雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略之中所推出的各項改革舉措而言,兩者在“結(jié)構(gòu)主義”視域下是新時代司法管理體制改革兩個時段的實施樣態(tài),具有“共時性”的特點。但與具有“歷時性”特點的第三輪司法管理體制改革則具有更為豐富的內(nèi)涵。所謂“綜合”是指司法管理體制改革須以堅持和完善中國特色社會主義法治體系更高層次為目標(biāo);以發(fā)展完善審判制度檢察制度,推進(jìn)司法體系和司法能力現(xiàn)代化,展示中國特色社會主義司法制度的顯著優(yōu)勢更加豐富內(nèi)容為重點;總結(jié)第三輪司法管理體制改革新鮮經(jīng)驗、檢視“若干短板”、查找“薄弱環(huán)節(jié)”,在實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)宏偉戰(zhàn)略目標(biāo)中拓展更為寬廣的路徑為抓手。所謂“配套”是指將第三輪司法管理體制改革尚未落實的項目清單任務(wù)進(jìn)行到底的過程中,將加強(qiáng)黨對司法工作領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制,發(fā)展完善“革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的政法管理制度,健全優(yōu)化協(xié)同高效的政法機(jī)構(gòu)職能體系,創(chuàng)新法治實施體制機(jī)制,構(gòu)建完備的社會治理共建共治共享體制機(jī)制,發(fā)展政法公共服務(wù)體系,推進(jìn)政法科技創(chuàng)新等緊密結(jié)合,并使之制度化定型化法律化。在此大背景下如何對第三輪司法管理體制改革豐富實踐進(jìn)行客觀評估、創(chuàng)新性提煉總結(jié),如何對司法管理體制改革存在的“若干短板”“薄弱環(huán)節(jié)”及其根源進(jìn)行檢視,如何以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)、把“歷時性”改革成就及新鮮經(jīng)驗作為深化司法管理體制綜合配套改革的厚重基礎(chǔ)、優(yōu)質(zhì)資源與不可多得的優(yōu)越條件,把加快推進(jìn)司法管理體系和管理能力現(xiàn)代化作為“共時性”改革“深化”“綜合”“配套”的發(fā)力點和增長點?為此,筆者試從制度變遷的視角就推進(jìn)司法管理體系和管理能力現(xiàn)代化的路徑選擇發(fā)表些許管見,以求教同仁。

二、成效評估

所謂評估是指實施主體或第三方運用計量、統(tǒng)計、專項調(diào)查乃至大數(shù)據(jù)、云計算等傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結(jié)合工具,依據(jù)一定的指標(biāo)體系、評估標(biāo)準(zhǔn),對已出臺實施的規(guī)劃、公共政策、發(fā)展項目等進(jìn)程與效果或者集體行動所帶來波及效應(yīng)的一種觀察、分析、預(yù)測、評價且具專業(yè)性、技術(shù)性、評判性的社會評估活動。筆者試以中央有關(guān)司法管理體制改革頂層設(shè)計與實施項目清單為依據(jù),與試點省(自治區(qū)、直轄市)改革實踐樣本進(jìn)行比對,對“四項重點改革”從頂層框架設(shè)計依據(jù)、范圍對象、實施方式、效度檢視等維度進(jìn)行觀察、分析與評估。同時,將第三輪司法管理體制改革所處特定社會物質(zhì)生活條件予以回溯并植入觀察、分析與評估的全過程,以驗證改革的實效性。

從宏觀層面觀察、分析與透視,中央高層決策以“四項重點改革”為主導(dǎo)帶動其他各項改革項目清單互動實施的大手筆,以“目標(biāo)任務(wù)項目化、項目實施清單化、主體責(zé)任明晰化、試點實施漸進(jìn)化、落實時間節(jié)點化”的創(chuàng)新性“五化”實施方式,辦成了過去多少年想辦而未能辦成的大事難事,破解了多年來影響和制約公正司法、損害司法公信力的棘手難題,實現(xiàn)了由傳統(tǒng)司法管理模式向現(xiàn)代司法管理模式的轉(zhuǎn)型跨越,推動了司法體系和司法能力現(xiàn)代化的歷史性跨越。值得總結(jié)的是,在這場全面深化司法管理體制改革過程中,搭建起了司法管理體制的“四梁八柱”,展示了當(dāng)代中國“司法模式”“司法經(jīng)驗”“司法話語”的東方大國司法改革靚麗風(fēng)景線,也為創(chuàng)造性地貫徹實施黨的十九大和十九屆四中全會決策部署,進(jìn)行新一輪司法管理體制“深化”“綜合”“配套”改革奠定了堅實基礎(chǔ),創(chuàng)造了極為有利的條件。

從微觀層面觀察、分析與透視,按照“改革依據(jù)、背景條件、范圍對象、實施方式、效度檢視”等維度觀察與評估“四項重點改革”清單項目,驗證“五化”實施方式效度,不難發(fā)現(xiàn)兩者相互作用構(gòu)成了該“四項重點改革”的廣度、深度、切度、力度和效度的場景。其基本特點及其效度可概括如下:

(一)以法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類管理改革為切入點,類型化、規(guī)范化、制度化的司法人員分類管理體系得以建立

所謂司法人員分類管理是指以建立符合司法職業(yè)特點的分類管理制度為取向,以法官檢察官實行有別于公務(wù)員管理而按照其“四等十二級”單獨職務(wù)序列管理為主導(dǎo),以司法輔助人員按照國家有關(guān)規(guī)定管理、司法行政人員按照綜合類公務(wù)員管理、司法警察參照警察類管理而形成相協(xié)調(diào)相配套的類型化管理規(guī)范體系。在實行單一制結(jié)構(gòu)的國家,“司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)?!雹凇吨袊乃痉?quán)從根本上說是中央事權(quán)》,載人民網(wǎng),http://politics.people.com.cn/n/2014/0122/c1001-24188806.html。司法權(quán)的運行向度相對于行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)而言,具有親歷性、被動性、中立性、交涉性、獨立性、公開性、裁斷性、公正性、終局性等特點。這決定了司法管理價值取向在于,遵循司法權(quán)運行規(guī)律,其核心構(gòu)造在于凸顯法官、檢察官在法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)位階下依法獨立行使辦案權(quán)的獨特角色地位,使司法人員分類管理這一嶄新制度能夠蘊含并釋放保障法官、檢察官擁有對司法事務(wù)“獨特角色責(zé)任”的最高處理權(quán),即“角色終決權(quán)”。傳統(tǒng)司法人員管理模式突出表現(xiàn)在:司法權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)“混同”,法官、檢察官的角色身份地位與普通公務(wù)員“混淆”,司法崗位與行政管理崗位“混崗”,“吃皇糧”與“吃雜糧”身份交織。這種司法權(quán)運行地方保障的分散性與中央司法事權(quán)統(tǒng)一性兩股力量的膠著博弈狀態(tài),不僅使中央司法事權(quán)運行在局部地方呈現(xiàn)“異化”現(xiàn)象,中央司法事權(quán)的統(tǒng)一性權(quán)威性受到挑戰(zhàn),司法公信力遭受重創(chuàng),司法腐敗滋生蔓延,而且使司法機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、“三混”現(xiàn)象愈演愈烈,成為多輪司法管理體制改革未能破除的體制性障礙。為此,試點省(自治區(qū)、直轄市、兵團(tuán))以中央司法改革整體框架部署精神為尚方寶劍,向傳統(tǒng)司法人員“三混”管理體制祭出“八大刀”,這包括:準(zhǔn)確界分員額法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類的分類管理的類別;準(zhǔn)確界定法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三組范疇的內(nèi)涵與外延;將司法輔助人員劃分為法官檢察官助理、執(zhí)行員、書記員、司法警察、司法技術(shù)人員“五小類”;將中央政法專項機(jī)構(gòu)人員編制統(tǒng)一上劃由“省級統(tǒng)管”;將地方編制部門批準(zhǔn)法院檢察院設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一上劃、清理、調(diào)整、精簡并實行“省級統(tǒng)管”;重新進(jìn)行公務(wù)員身份層級上報,由省級主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一核準(zhǔn)登記,編制司法人員身份與工資信息代碼實行省級統(tǒng)一管理,搭建起了司法人員分類管理的“省級統(tǒng)管”信息平臺;對司法人員分類管理的員額控制實行指標(biāo)性下達(dá),即:法官檢察官占專項編制的39%左右,司法輔助人員占專項編制的46%左右,司法行政人員占專項編制的15%左右;建立法官檢察官單獨職務(wù)序列、司法輔助人員職務(wù)序列、司法行政人員職務(wù)序列適度分離的管理機(jī)制。上述舉措切斷了傳統(tǒng)司法人員“三混”管理體制機(jī)制侵蝕中央司法事權(quán)的根連,使執(zhí)掌中央司法事權(quán)的法官檢察官的司法主體角色地位得以歸位,實現(xiàn)了向“法官檢察官+司法輔助人員+司法行政人員+合同制文職人員”的現(xiàn)代司法人員分類管理體制的跨越。

(二)以“員額制”管理體制改革為關(guān)節(jié)點,法官檢察官專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化的管理機(jī)制得以確立

所謂員額制,是指以司法人員分類改革啟動為時間節(jié)點,以中央政法專項機(jī)構(gòu)人員編制員額控制比例為基準(zhǔn),由中央與省主管機(jī)關(guān)對層級法院檢察院逐一核定并對法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員實行員額比例總量控制的新型管理體制及其運行方式。這是第三輪司法管理體制改革最具原創(chuàng)性的核心范疇、制度創(chuàng)新的標(biāo)志性成果,是我國對人類司法管理文明的一大貢獻(xiàn)。從英美法系國家與大陸法系國家看,在“三權(quán)分立”政治體制大背景下,其司法人員管理共同特點之一是強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、精英化和職業(yè)化,其司法人員也實行員額管理的方式方法,但司法員額制管理則千差萬別。比如,美國聯(lián)邦設(shè)有94 個檢察區(qū),配備93 名檢察官;州一級檢察辦公室檢察官助理的“員額”為檢察人員的31.9%;且助理檢察官均由檢察官“雇傭”并由檢察官提交聯(lián)邦總檢察長或州檢察長任命。在英國威爾士地區(qū),皇家檢察署法務(wù)類資深檢察官員額比例分別為9.6%、83.4%和7%;對中低級別序列檢察官、律師、檢察輔助人員、行政管理人員的員額比例經(jīng)統(tǒng)計分析分別為32.47%、7.19%、22.3%和45.23%。德國聯(lián)邦中央檢察官的員額比例為28%,檢察輔助人員及司法行政人員為72%;州總檢察院與州地方檢察院員額比例各不相同。法國的最高級司法官員額比例為12.01%,一級司法官60.1%,二級司法官27.98%。日本全國檢察官員額比例23.1%,檢察輔助人員占76.9%。由此可以看出,對司法人員實行分類管理尤其是員額制管理,世界上并沒有一個放之四海而皆用的“普世模式”,它只能根植于本國基本國情及特定社會物質(zhì)生活條件,在該國基本政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會制度大背景下內(nèi)嵌于司法管理制度之中,且與其他管理制度協(xié)調(diào)配套而直接作用于保障與服務(wù)該國司法權(quán)依法運行。我國第三輪全面深化司法管理體制改革把“員額制”作為切入點,建立起了科學(xué)完備、嚴(yán)密規(guī)范的員額制管理體系,這在當(dāng)今世界司法管理制度安排中是首屈一指的?;厮莞母飳嵺`,其制度創(chuàng)設(shè)可圈可點,尤以“牢牢把握好‘四個’關(guān)鍵環(huán)節(jié)”為基。這包括:(1)員額制管理體系型構(gòu)層面。對標(biāo)中央司法管理框架設(shè)計有關(guān)員額控制目標(biāo),對法官檢察官“總量瘦身”進(jìn)行摸底調(diào)查、科學(xué)測算;運用司法辦案大數(shù)據(jù)綜合考慮轄區(qū)面積、人口數(shù)量和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素對標(biāo)中央政法專項編制控制比例(一般為39%),確定并對層級法院檢察院按照(33%-36%)下達(dá)法官檢察官員額分配指標(biāo)與省級調(diào)控預(yù)留指標(biāo)(一般為員額數(shù)的3%為省域范圍內(nèi)動態(tài)核定、調(diào)劑使用),實行嚴(yán)控員額、差異分配、周期評估(每兩年一次)、動態(tài)調(diào)整。(2)以“成熟的司法能力”為標(biāo)準(zhǔn),建立法官檢察官入額管理機(jī)制。這包括統(tǒng)一考試、綜合考核、專業(yè)比選、分層次確認(rèn)。即:除各層級法院院長、檢察院檢察長外其他報名參加遴選的副院長、副檢察長、審判委員會委員、檢察委員會委員、助理審判員、助理檢察員一律參加省級組織的統(tǒng)一考試;按照各個層次法官檢察官的崗位目標(biāo),重點考核近五年司法辦案績效;考試考核百分制中按3:7 設(shè)定;在無辦案質(zhì)量差錯與無案件相關(guān)的安全事故前提下按照1:1.1 的差額比例,經(jīng)層級呈報由省級法官檢察官遴選委員會“專業(yè)審查”與省級組織、機(jī)構(gòu)編制部門“硬件審批”,比選淘汰、擇優(yōu)差額確定首批進(jìn)入員額法官檢察官的人員。(3)堅持人崗相適、分類定崗。這包括:在確定法官、檢察官進(jìn)入首批員額的同時,將司法輔助人員中的法官檢察官助理、書記員、司法警察、司法技術(shù)人員的員額比例在中央控制比例范圍內(nèi)分別劃分為26%,7%,8%,5%左右,并遵循“按需定崗、定崗定員,因崗選人、崗位承諾”方式實施。(4)重構(gòu)精簡效能的司法行政事務(wù)管理體系。遵循司法行政事務(wù)“上命下從”的管理規(guī)律,在中央政法專項編制15%的框架內(nèi),大量精簡壓縮司法行政管理人員編制,力求做到“三個回歸”,即:一是,使長期游離于綜合管理崗位的司法精英人才回歸辦案一線;二是,使上級司法機(jī)關(guān)長期抽調(diào)擠占的下級辦案骨干回歸基層司法辦案崗位;三是,使長期被司法保障的“車馬炮”事務(wù)纏身的院長檢察長從中解脫并集中主要精力回歸直接辦理案件。實行“瘦身改革”后的司法行政事務(wù)管理實現(xiàn)了“四個歷史性”轉(zhuǎn)型跨越,即:法官檢察官體量控制管理實現(xiàn)了由改革前占用中央專項政法編制61%以上向“入額瘦身”改革后35%左右的轉(zhuǎn)型跨越;司法人員管理由傳統(tǒng)“三混”管理體制向以“員額制”為主導(dǎo)的法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類管理的轉(zhuǎn)型跨越;司法資源配置初步實現(xiàn)了由傳統(tǒng)重心上移向基層司法辦案一線傾斜的轉(zhuǎn)型跨越;法官檢察官專業(yè)結(jié)構(gòu)初步實現(xiàn)了由綜合素能弱化向?qū)I(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化的轉(zhuǎn)型跨越。

(三)以“司法責(zé)任制”改革為著力點,權(quán)責(zé)明晰、激勵有力、監(jiān)督有效的司法權(quán)運行體系全面啟動

司法責(zé)任制是指憲法性法律及專門法律對司法責(zé)任創(chuàng)設(shè)活動予以確認(rèn)、規(guī)范司法人員在履行法定職責(zé)過程中,違背職責(zé)要求作出不當(dāng)司法行為或者司法關(guān)聯(lián)行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的倫理責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任乃至法律責(zé)任的制度安排。司法責(zé)任制作為新型辦案制度理論命題的提出、核心范疇的厘定,并作為改革清單重點項目,具有其客觀性和必要性。建國以來,我國司法辦案選擇了“個人閱卷、集體討論、領(lǐng)導(dǎo)審批”的模式,這一模式較好地克服了當(dāng)時極度困難條件下司法信息不對稱、辦案經(jīng)驗不足、政策調(diào)整變動快、法律制度安排供給嚴(yán)重不足等困難,彌補(bǔ)了當(dāng)時各種資源奇缺的短板,保證了辦案質(zhì)量和效率,并以此釋放了人民司法對鞏固新生政權(quán)、經(jīng)濟(jì)較快過渡恢復(fù)并步入社會主義發(fā)展軌道的保障與服務(wù)的應(yīng)有功能。但隨著社會轉(zhuǎn)型加快,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌加速,法律體系日漸完善,伴隨新時代大數(shù)據(jù)云計算運用的普及化,經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、治理多元化,司法辦案全流程尤其是發(fā)生的司法冤錯個案,常常被迅速捕捉、傳遞、放大,成為社會突發(fā)事件,并繼而成為社會沖突對抗、社會不穩(wěn)定的催化劑、導(dǎo)火索,傳統(tǒng)司法辦案模式在冤錯案件難以追究責(zé)任方面的短板日漸突出。且國內(nèi)法的域外適用與國際規(guī)則的國內(nèi)適用往往以司法個案作為載體,評價司法的質(zhì)量、效度與公信力超出了主權(quán)國家的單一主導(dǎo)控制力,傳統(tǒng)司法辦案模式不能有效應(yīng)對以美國為首發(fā)達(dá)國家以“長臂管轄”對我國實施的制裁,常常造成國家利益重大損失。所有這些,都催生著司法責(zé)任制改革的提速。其成效在于:一是,以“誰辦案誰決定,誰決定誰負(fù)責(zé)”“讓審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)”的現(xiàn)代司法理念為引領(lǐng)的司法權(quán)力清單、責(zé)任清單管理體系得以建立。建立法官檢察官全員司法責(zé)任制和過錯責(zé)任終身追究制,意味著改革的取向須堅持五個“讓渡與平衡”,即:人民法院人民檢察院依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)的統(tǒng)一性與法官檢察官在這一位階下依法獨立行使辦案權(quán)獨立性相結(jié)合“適度讓渡與平衡”的司法理念更新;司法權(quán)由層級司法機(jī)關(guān)及審判委員會檢察委員會集體行使向有條件地保留集體行權(quán)(審委會檢委會討論決定案件)與法官檢察官依法獨立辦案相結(jié)合“適度讓渡與平衡”的多元主體依法獨立辦案運行機(jī)制轉(zhuǎn)換;法院院長檢察院檢察長作為法人代表承擔(dān)本級司法機(jī)關(guān)集體的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行政責(zé)任和倫理責(zé)任與其作為法官檢察官辦案主體承擔(dān)司法責(zé)任及過錯責(zé)任終身追究相結(jié)合“適度讓渡與平衡”的雙重司法身份的重新定位;審委會檢委會運用“民主集中制”方法討論決定重大案件與其委員對于自身表決意見承擔(dān)司法責(zé)任及其終身責(zé)任追究依據(jù)相結(jié)合“適度讓渡與平衡”的司法責(zé)任主體落實;法官檢察官依法獨立行使案件決定權(quán)、裁斷權(quán)與其對司法行政事務(wù)管理權(quán)相結(jié)合“適度讓渡與平衡”的扁平化管理功效釋放。為此,試點法院圍繞建立審判主體權(quán)力清單,明晰主審法官在規(guī)定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)力。試點檢察院按照遵循司法規(guī)律、體現(xiàn)檢察特點、符合辦案需要的原則,建立省、市(州)、縣(區(qū))三級檢察院檢察官權(quán)力清單及指揮、指令、審核、決定的管理辦法。改革后法官檢察官對其決定處理的事項承擔(dān)相應(yīng)的后果,全面建立辦案質(zhì)量負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任終身追究制,按照故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任,區(qū)別不同的責(zé)任承擔(dān)方式,建立司法責(zé)任豁免制度。據(jù)對湖北、吉林、廣東等試點地區(qū)的調(diào)查,各類司法人員權(quán)力清單、責(zé)任清單有效落實;審委會、檢委會討論案件大幅度減少;入額層級法院院長、檢察院檢察長直接辦理案件常態(tài)化;“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制落地見效。二是,以激勵與保護(hù)制度的創(chuàng)設(shè)為抓手,激發(fā)法官檢察官及司法輔助人員履職積極性的規(guī)范體系型構(gòu)落地。構(gòu)建起了以法官、檢察官“四等十二級”單獨職務(wù)序列為基礎(chǔ)的單獨職務(wù)等級工資+工改津貼(法官審判津貼、檢察官檢察津貼和辦案人員崗位津貼、法定工作日之外加班津貼)+績效考核獎金的激勵制度;相應(yīng)地提高了司法輔助人員、司法行政人員的待遇,破解了“劣幣驅(qū)逐良幣”及基層法官檢察官辦案任務(wù)重、待遇低、“同工不同酬”等難題。圍繞司法人員履職保護(hù)制度體系構(gòu)建,發(fā)布保護(hù)司法人員依法履行法定職責(zé)的制度規(guī)范,等等。由此,激發(fā)了法官檢察官履行辦案職責(zé)、堅守司法底線、承擔(dān)司法責(zé)任的活力。三是,以監(jiān)督制約為關(guān)節(jié)點全方位的司法監(jiān)督體系運行良好。注重加強(qiáng)對法官檢察官司法辦案的監(jiān)督,完善辦案管理制度,確保放權(quán)不放任。深化人民陪審員與人民監(jiān)督員制度改革,釋放對司法活動監(jiān)督的制度功效。設(shè)立法官檢察官懲戒委員會,整合紀(jì)檢監(jiān)察與司法懲戒監(jiān)督資源,對審判檢察人員實施全覆蓋監(jiān)督,使對司法人員履職監(jiān)督與專業(yè)懲戒有機(jī)結(jié)合。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的紀(jì)錄、通報和責(zé)任追究制度;修訂審判人員處分條例和檢察人員紀(jì)律處分條例;建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度;規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸交往行為,劃出司法人員社會交往“紅線”,設(shè)置司法辦案不能觸碰的“底線”,通過這一系列舉措,搭建起了抵御內(nèi)部與外部干擾的兩條“隔離帶”,司法公信力得以穩(wěn)步提升。

(四)以司法財物“省級統(tǒng)管”目標(biāo)改革為攻堅點,“類型化”的司法財物“省級統(tǒng)管”保障體系初步建立

作為中央財物事權(quán)極為重要組成部分的司法財物管理事權(quán),與中央司法事權(quán)依法獨立公正高效運行構(gòu)成了密切聯(lián)系、保障服務(wù)、協(xié)調(diào)制約的關(guān)系。前兩輪司法管理體制改革未能破除“分灶吃飯、分級負(fù)擔(dān)”“財政保溫飽,小康自己找”的司法財物保障體制性障礙,消解“辦案為錢,為錢辦案”“收支掛鉤”“以案養(yǎng)案”“三來一補(bǔ)(即發(fā)案單位舉報案件線索后要求其來人、來車、來錢、補(bǔ)助吃喝)”等滋生司法腐敗的機(jī)制性困擾,鏟除“利益驅(qū)動”“地方保護(hù)”“插手經(jīng)濟(jì)糾紛”的保障性束縛的土壤,因此,深化財稅體制改革,建立省以下司法人財物實行“省級統(tǒng)管”的保障體制改革由后臺被推到前臺。試點省份對標(biāo)中央司法體制改革框架設(shè)計要求,形成了以司法人財物“省級統(tǒng)管”為主體的“類型化”司法財物統(tǒng)管模式,即:(1)“省級統(tǒng)管”模式,以北京、上海、重慶、湖北、吉林、海南等20 個省份為代表。(2)“省地結(jié)合統(tǒng)管”模式,以安徽、廣東、遼寧、福建為代表。(3)“市州統(tǒng)管”模式,以貴州為代表。(4)維持傳統(tǒng)管理模式,江西、寧夏、廣西3 個省區(qū)仍然維持“分灶吃飯、分級負(fù)擔(dān)”的司法財物“傳統(tǒng)管理”模式。回溯司法人財物實行“省級統(tǒng)管”改革實踐,其復(fù)雜性、艱巨性、曲折性超乎人們的理性判斷與預(yù)期。深化司法人財物“省級統(tǒng)管”改革,意味著中央、省與市(州)、縣(區(qū))對中央司法人事事權(quán)、中央財物事權(quán)的優(yōu)化配置與再分配,必然突破傳統(tǒng)人財物管理體制的束縛,革除地方把中央司法事權(quán)、中央司法人事事權(quán)、中央財物事權(quán)當(dāng)做地方保護(hù)工具所形成的“利益藩籬”,打破“地方保護(hù)”的“壇壇罐罐”;意味著將3000 多個財物保障“地方小灶”削減、合并、提升為“省級統(tǒng)管”的30 多個“省級大灶”,其改革的攻堅量達(dá)百倍之多;意味著須直面司法人員經(jīng)費、公用費、辦案費、信息技術(shù)裝備費、辦案用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費的來源與支出基數(shù)“龐雜”,中央司法專項編制、地方編制、事業(yè)編制、臨時聘用人員管理“四個賬簿”“混雜”,土地、財產(chǎn)、罰沒收入等單位產(chǎn)權(quán)、地方產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)“混淆”,以及司法投入自籌資金、地方罰沒收入返還、中央專項資金資助多渠道所形成的歷史性“債務(wù)包袱”等問題。為此,試點省份(自治區(qū)、直轄市)推出新舉措,即:(1)對省以下三級法院檢察院的“經(jīng)費決算支出基數(shù)”“非稅費收入”“資產(chǎn)設(shè)施設(shè)備購置”“在職人員”以改革啟動上一年度(第一、二、三批分別為2013 年、2014 年、2015 年)年終決算統(tǒng)一核定上劃,建立“省級統(tǒng)管”的嚴(yán)密規(guī)范“四個賬簿”。(2)實行省級“三主管一協(xié)同”的分類管理規(guī)范。(3)建立“一級預(yù)算、三級責(zé)任、五個統(tǒng)一”的監(jiān)管機(jī)制。即:改省、市(州)、縣(區(qū))“三級預(yù)算、分灶吃飯、分層監(jiān)管”為省一級預(yù)算,取消市(州)、縣(區(qū))對財物管理的中間層次,三級責(zé)任即三級法院院長、檢察院檢察長層層簽訂財物保障責(zé)任狀;建立“保高托低、相對提高、正常增長”的財物保障運行機(jī)制;相應(yīng)地建立人財物“省級統(tǒng)管”的制度規(guī)范。(4)制定司法人員經(jīng)費、日常公用費、辦案業(yè)務(wù)費、技術(shù)裝備費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費等“省級統(tǒng)管”的保障標(biāo)準(zhǔn)。(5)建立省級財政專網(wǎng),搭建便捷規(guī)范的招投標(biāo)、采購、經(jīng)費集中統(tǒng)一收付的信息管理平臺。(6)對司法財物預(yù)算與支出實行過程控制、同步監(jiān)督、節(jié)點考核、財政監(jiān)管、審計監(jiān)督、“三公經(jīng)費”開支監(jiān)察同步跟進(jìn)的全方位、全流程的管理和監(jiān)督。從而切斷了司法不公不嚴(yán)不廉的財物保障體制性機(jī)制性根源;鏟除了“司法地方保護(hù)”“辦案為錢,為錢辦案”“插手經(jīng)濟(jì)糾紛”賴以生存的“土壤”;講了多少年的“罰沒收入與經(jīng)費保障脫鉤”的財稅事權(quán)與司法事權(quán)規(guī)范運行機(jī)制得以落地見效;司法財物保障正常增長機(jī)制得以建立,財物保障總量成倍增長;“相對均等化”的司法保障目標(biāo)在實行“省級統(tǒng)管”的省份基本實現(xiàn);司法機(jī)關(guān)存在的“大手大腳、鋪張浪費”等奢靡之風(fēng),與濫用查封、扣押、凍結(jié)等司法強(qiáng)制措施,涉案企業(yè)、市場主體“爭奪利益”、違法辦案得到有效治理。

回眸3 年多“四項重點改革”項目清單落地見效的基本經(jīng)驗在于:(1)堅持先進(jìn)理論引領(lǐng),為深化司法管理體制改革凝聚磅礴力量。在新時代“改革與法治”雙輪驅(qū)動戰(zhàn)略實施進(jìn)程中,產(chǎn)生和發(fā)展了最具原創(chuàng)性與時代性的標(biāo)志性重大成果——習(xí)近平法治思想。正是這一思想的引領(lǐng)下,才使得人們走出了長期以來司法改革“言必稱英美”的理論迷區(qū),防止和避免了第三輪司法管理體制改革可能出現(xiàn)的對西方發(fā)達(dá)國家司法管理制度“簡單克隆,全盤復(fù)制”的偏差,從而達(dá)成了堅持中國特色社會主義司法道路自信、制度自信、文化自信和理論自信的共識,為創(chuàng)新性挖掘新中國成立以來司法管理體制改革的成功經(jīng)驗,對域外司法管理文化堅持“以我為主,突出特色,兼收并蓄”創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化,發(fā)展完善中國特色社會主義司法管理體系奠定了厚重思想基礎(chǔ),提供了理論指引,形成了各方協(xié)力推進(jìn)、多方合力競發(fā)、改革項目清單落地的磅礴力量。(2)堅定改革戰(zhàn)略定力,牢牢把握深化司法管理體制改革的政治方向。試點改革過程中以推進(jìn)司法管理體系和管理能力現(xiàn)代化為主線,以堅持黨“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”為根本保障,正確處理結(jié)合國情與深化改革,保障中央司法事權(quán)與中央人事事權(quán)、中央財稅事權(quán)運行協(xié)調(diào)統(tǒng)一,遵循司法規(guī)律與堅定政治方向,堅持完善制度體系與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖,提升司法能力與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系,把是否符合國情,能否解決實際問題,堅定“四個自信”,增強(qiáng)政治定力,保證司法公正高效權(quán)威,讓人民群眾從每個司法案件中感受到公平正義作為評判改革、完善制度、落實項目清單的標(biāo)準(zhǔn);深化改革、完善制度必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行,必須有利于體現(xiàn)和發(fā)展完善黨對國家各項工作領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢,必須體現(xiàn)好展示好發(fā)展好黨全面實施依法治國、提高執(zhí)政能力的制度效能。(3)堅持統(tǒng)籌兼顧,展現(xiàn)“改革與法治”合力共振效能。第三輪司法管理體制改革是在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制改革,監(jiān)察體制改革,黨和國家機(jī)構(gòu)改革,法治體系改革疊加推進(jìn)大背景下實施的。從3 年多改革實踐看,最高立法機(jī)關(guān)先后作出的《決定》,使包括司法管理體制改革、監(jiān)察體制改革、法治體系改革于法有據(jù),增強(qiáng)了各項改革的規(guī)范性、權(quán)威性與法定性;將“四項重點任務(wù)”改革實踐成果及時上升為憲法性法律——《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》《檢察官法》,使改革成果定型化、制度化、法律化。

三、“短板”檢視

如何從司法管理體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革視角,對第三輪司法管理體制“歷時性”改革存在的“若干短板”“薄弱環(huán)節(jié)”進(jìn)行檢視?筆者認(rèn)為可以概括為幾個方面。

(一)管理模式層面:“分權(quán)控制與重心上移相結(jié)合”的“混合管理模式”與改革預(yù)期目標(biāo)存在一定差距

首先,機(jī)構(gòu)人員專項編制管理層面。對司法專項編制實行“省級統(tǒng)管”存在一定程度“缺位錯位”現(xiàn)象,比如:對統(tǒng)一上劃后的司法人員編制仍然按照中央政法專項編制、地方事業(yè)編制的不同序列管理;基層辦案骨干原屬地方事業(yè)編制的身份存在“變身難”;因種種原因未入額而提前退居二線的司法人員長年占用專項編制而“退編難”;法院檢察院對專項編制主導(dǎo)管理的地位尚未確立,而難以根據(jù)轄區(qū)面積、人口、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、案件量多寡不均等實際狀況,對司法專項編制實行“控制總量、盤活存量、動態(tài)調(diào)整、合理用編”。其次,對層級司法機(jī)關(guān)法人代表管理層面。改革后實行對省以下法院院長、檢察院檢察長與法官檢察官實行省級管理與地方分層管理相結(jié)合的模式,即:對法院院長、檢察院檢察長這“兩長”提上一級統(tǒng)一管理與人選的推薦、提名、考察、確定和選任相結(jié)合模式。從實際運行效果看,這并未增強(qiáng)省級法院、檢察院對“兩長”統(tǒng)一管理的主導(dǎo)地位,反而增加了管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、執(zhí)行的成本,降低了管理綜合效益。最后,司法財物“省級統(tǒng)管”層面。改革后出現(xiàn)“省地結(jié)合”管理模式與維持“分灶吃飯,分級負(fù)擔(dān)”傳統(tǒng)管理模式,從而形成了“分權(quán)控制、重心上移與地方協(xié)同相結(jié)合”的“混合管理模式”。所有這些構(gòu)成了對中央有關(guān)司法管理體制頂層框架設(shè)計改革實施功效不同程度的扣減。

(二)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革不到位:一定程度制約了司法人員分類管理、員額制、司法責(zé)任制改革的整體效能

不少地方有關(guān)辦案組織團(tuán)隊的改革創(chuàng)新動力不足,未能凸顯法官、檢察官的司法主體地位,亦未能以法官檢察官職務(wù)等級為“官署”、以專業(yè)能力等級為核心,構(gòu)建“扁平化”的辦案組織機(jī)構(gòu),而是以新的“科層制”替代舊的“科層制”,出現(xiàn)“穿新鞋走老路”的“翻牌子”改革現(xiàn)象。這為其后最高司法機(jī)關(guān)如高檢院新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子遵循檢察權(quán)運行規(guī)律,對檢察辦案組織“重塑性改革”提供了契機(jī)。一方面,傳統(tǒng)的政工、人事、法官考評(懲戒)委員會等履行管理、考核、獎懲的機(jī)構(gòu)人員難以“瘦身”。另一方面,司法人員績效考核指標(biāo)體系面臨新的難題,即:辦案工作量與辦案質(zhì)量、辦案效率、冤錯案件風(fēng)險防控的權(quán)重分配方面難以準(zhǔn)確劃分;主審(主辦)法官檢察官與司法輔助人員工作量、質(zhì)量、效率、錯案風(fēng)險防控的分?jǐn)偙壤y以確定;法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員在年終績效獎勵總額內(nèi)難以準(zhǔn)確劃分分配比例等等,形成新一輪“估大堆”“平均主義”。

(三)司法人員分類管理層面:呈現(xiàn)層級多元多頭、程序繁瑣化的管理現(xiàn)象

一方面,對法官、檢察官出現(xiàn)“多頭多元管理”的難題。比如:對市(州)、縣(區(qū))法院院長、檢察院檢察長由省級法院檢察院“統(tǒng)一提名、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)黨委審批、分級任免”,其他副職級法官、檢察官仍然由同級組織部門管理、人大任命,使得層級法院、檢察院同一領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”由“省級管理”與班子其他成員由“屬地管理”多個管理主體,造成一個完整的領(lǐng)導(dǎo)班子被“人為切割分離”的管理狀況,地方黨委編制、組織部門、人大對“兩長”的管理與監(jiān)督形成“左顧右盼”。另一方面,對基層中層負(fù)責(zé)人職數(shù)管理方面存在漏洞。比如,有的屬于地方事業(yè)編制身份的中層負(fù)責(zé)人既不能進(jìn)入法官、檢察官員額序列,不能享受單獨職務(wù)工資津貼等待遇,又不能調(diào)離司法機(jī)關(guān),地方編制組織人事等部門只得比照地方同級別人員工資福利待遇予以平衡矛盾;有的對未能進(jìn)入員額序列的中層負(fù)責(zé)人重新給予地方行政職級待遇,以“保護(hù)”其工作積極性。從而呈現(xiàn)司法人員省級分類管理與地方管理“雙軌運行”并存的尷尬現(xiàn)象。

(四)員額管理層面:法官檢察官員額管理體系不健全

有關(guān)“員額制”改革是以省級主管機(jī)關(guān)在所轄區(qū)域內(nèi)組織法院、檢察院及其所屬司法人員實施的,既未跨省域、跨行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一考試,大范圍公開遴選;一批優(yōu)秀律師、高校法學(xué)教師和其他方面優(yōu)秀人才并未能參加,以致法官、檢察官入額遴選與公開選拔形成“畫地為牢”“矮子里拔將軍”現(xiàn)象。即便是同一法院檢察院內(nèi)部,因受制于員額分配比例的控制,其有的具備入額條件的優(yōu)秀司法人員既不能通過跨院“橫向競爭”遴選入額,更不能參與上一級法院、檢察院的入額選拔“向上流動”,其不得不作出參與法官助理、檢察官助理入額選拔的艱難選擇。一方面,四等以上高級法官、檢察官職數(shù)控制比例形成“倒金字塔”結(jié)構(gòu),處在基層一線的法官、檢察官雖然辦案任務(wù)繁重,但因四級高級以上員額職數(shù)寥寥無幾,其晉升的通道形成“天花板”。這為優(yōu)秀法官、檢察官脫穎而出,建立健全司法人才有序流動機(jī)制埋下了隱患。另一方面,有關(guān)法官、檢察官“四等十二級”各個職務(wù)等級的專業(yè)能力指標(biāo)體系與評定標(biāo)準(zhǔn)缺失。再一方面,眾多出臺的法官、檢察官的職權(quán)清單、責(zé)任清單不明晰且缺乏可操作性;而負(fù)面清單管理與法官、檢察官權(quán)力清單、責(zé)任清單管理相脫節(jié)。對法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的績效考核評價未能建立“類型化”的指標(biāo)體系和考評標(biāo)準(zhǔn),而是沿用傳統(tǒng)考評方式,由此既難以全面客觀準(zhǔn)確評判法官檢察官及司法輔助人員的司法績效,又難以形成促進(jìn)法官檢察官隊伍專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化建設(shè)的良好條件和氛圍。

(五)財物管理層面:“省級統(tǒng)管”改革績效呈現(xiàn)“差異化”現(xiàn)象

一方面,司法財物實行“省地結(jié)合”“市州統(tǒng)管”與保留傳統(tǒng)“分灶吃飯、分級保障”管理體制,其弊端在于未能徹底切斷收支不脫鉤的渠道,為“司法地方保護(hù)”“辦案為錢、為錢辦案”留下了體制性“缺口”。另一方面,以“相對均等化”的司法保障改革目標(biāo)在部分區(qū)域未能有效實現(xiàn);尤其是實行以所轄省級區(qū)域公務(wù)員工資保障平均水平調(diào)整與提升法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的工資政策,使得東中西部地區(qū)司法人員原有津貼、績效獎金等收入差距大、“同工不同酬”的狀況得到固化,而且有拉大的趨勢。

檢討反思第三輪司法管理體制改革中存在的“若干短板”與“薄弱環(huán)節(jié)”,其制約因素是多方面的。傳統(tǒng)觀念層面:長期以來形成的“行政層級管控”傳統(tǒng)理念根深蒂固;對優(yōu)化司法職權(quán)配置方面的決策習(xí)慣于走“外延擴(kuò)張式”的價值目標(biāo)選擇,而遵循司法權(quán)運行規(guī)律走“內(nèi)涵式”調(diào)整與縝密設(shè)計的理念較為淡薄。這是中央有關(guān)“四項重點改革”框架設(shè)計在部分地區(qū)實施呈現(xiàn)“偏離”“走樣”的思想根源。制度慣性層面:新舊司法管理體制的生長博弈過程中,舊有司法管理體制的運行慣性與制度環(huán)境無形擠壓、阻隔,分散新型管理體制要素資源的裂變、聚合直至破土生長,使得局部地方推動改革所投入的人力、物力、財力、制度等要素資源所產(chǎn)生的新制度效應(yīng)呈現(xiàn)出“邊際收益遞減”的現(xiàn)象。樣本設(shè)計層面:首批試點改革有的省份在內(nèi)設(shè)辦案組織機(jī)構(gòu)綜合配套改革方面,未能選取以法官、檢察官“四等十二級”的職務(wù)等級作為“官署”+司法輔助人員+人民陪審員(人民監(jiān)督員)+司法警察的“扁平化”樣本,仍然按照“科層制”的思路推行“大部制”與庭、處(科)改革,因而機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、凸顯法官檢察官的司法角色主導(dǎo)地位等難題未能有效破解;而移植的域外法官會議、檢察官會議的職能機(jī)構(gòu)因法官檢察官辦案任務(wù)重、訴訟時效約束、無暇參與頻繁的專業(yè)會議而呈現(xiàn)“水土不服”、運轉(zhuǎn)效率不高等問題。這些給第二、第三批司法辦案組織制度設(shè)計提供了復(fù)制的誤區(qū)。專門人才層面:由于司法專門管理人才的短缺,不同程度地影響和制約了司法權(quán)與司法行政事務(wù)權(quán)適度分離后這兩套管理體系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層面:由于各種改革疊加給司法管理體制綜合配套改革持續(xù)發(fā)力增加了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度,局部地區(qū)在持續(xù)推進(jìn)方面呈現(xiàn)出“前緊后松”的現(xiàn)象。文化環(huán)境層面:由于新型司法管理制度體系尚處在快速發(fā)育與生長階段,形成一整套科學(xué)成熟的觀念形態(tài)、制度安排、行為模式、物態(tài)表征的司法管理文化體系,培育良好的司法文化管理環(huán)境氛圍,不僅尚需時日,而且是一項需要持續(xù)投入的系統(tǒng)工程,這無疑對改革而言或多或少地呈現(xiàn)出制約的因素。此外,中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性與公共財力保障基礎(chǔ)的薄弱性,也是制約局部地區(qū)司法管理體制改革推進(jìn)不可忽視的客觀因素。

四、路徑選擇

在中共十九大確定“兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)加速推進(jìn)的大背景下,必須以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng),直面第三輪司法管理體制改革進(jìn)程中存在的“諸多短板”和“薄弱環(huán)節(jié)”,把加快推進(jìn)司法管理體系和管理能力現(xiàn)代化作為司法體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革的發(fā)力點,以完善審判制度、檢察制度,全面落實司法責(zé)任制,保證司法公正高效權(quán)威為增長點,以人民群眾從每個司法案件中感受到公平正義作為檢驗司法管理體制“深入”“綜合”“配套”改革的根本尺度,從而促進(jìn)社會主義法治體系的發(fā)展完善,助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)相對獨立、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的司法管理體系

司法管理體系是司法機(jī)關(guān)依托一定的制度結(jié)構(gòu)、運行機(jī)制,通過計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制及創(chuàng)新實施等手段,對司法機(jī)關(guān)所擁有的人力、物力、財力、信息等資源優(yōu)化配置,以優(yōu)質(zhì)精準(zhǔn)高效保障和服務(wù)司法活動的一系列制度、實施、監(jiān)督、保障的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。通過對多輪司法管理體制改革的實踐比較,以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革總目標(biāo)為檢驗標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為我國選擇“相對獨立、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的司法管理體系”的條件基本具備、時機(jī)成熟。所謂“相對獨立、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的司法管理體系”是指在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實行以“兩審終審制”的司法管轄制度為基點,以設(shè)置普通法院檢察院與跨行政區(qū)劃專門法院檢察院為主體;以中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、兵團(tuán))兩級統(tǒng)一管理法院檢察院人財物為保障;以任命制、派駐制、交流輪換制為基本管理方法,并由國家主席對全國所有法官檢察官統(tǒng)一簽發(fā)任命書,對首席大法官、大檢察官,一級二級大法官、大檢察官直接頒發(fā)任命書,以彰顯中央司法事權(quán)的授權(quán)威儀,以增強(qiáng)執(zhí)掌中央司法事權(quán)的法官檢察官職業(yè)責(zé)任感使命感及其榮譽感;全面實行司法人財物與省以下市(州)縣(區(qū))兩級行政區(qū)劃完全脫鉤,以保證司法不受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件制約、公共財力狀況限制,使中央司法事權(quán)在司法管轄區(qū)內(nèi)毫無例外地及時精準(zhǔn)高效行使,從而建成科學(xué)完備、運行高效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、保證司法公正高效權(quán)威的現(xiàn)代司法管理體系。具體而言:(1)堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不動搖,完善黨對中央司法事權(quán)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的最佳實現(xiàn)形式。其可供選擇的方案有:一是,省以下司法機(jī)關(guān)的人財物實行由省級(自治區(qū)、直轄市、兵團(tuán))黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制,黨的編制、組織部門監(jiān)督管理,法院檢察院協(xié)同,政府財政、人社、發(fā)改委等公共管理部門協(xié)助執(zhí)行的運行機(jī)制。二是,省以下司法機(jī)關(guān)人財物省級(自治區(qū)、直轄市、兵團(tuán))黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制,授權(quán)由同級黨委政法委監(jiān)督協(xié)調(diào),法院、檢察院主導(dǎo)(通過黨組)管理,政府有關(guān)部門協(xié)助執(zhí)行的運行機(jī)制。三是,維持現(xiàn)狀不變。筆者傾向第二個方案。(2)完善中央司法事權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制。健全司法專項編制管理體制,按照“管編與管人相統(tǒng)一”的原則,賦予黨的政法委、法院、檢察院黨組對專項編制主導(dǎo)管理的權(quán)力,健全運行機(jī)制。(3)理順黨的組織、編制部門與黨委政法委的關(guān)系。授權(quán)中央政法委和省委政法委對省以下法院、檢察院歸口統(tǒng)一管理的職權(quán),建立中央司法事權(quán)在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下由中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、兵團(tuán))委政法委(與依法治國委員會辦公室合署)歸口管理省以下法院、檢察院的管理體制;改革省以下法院院長(副院長)、檢察院檢察長(副檢察長)、審委會委員檢委會委員、法官檢察官由省級直接管理與派駐管理相結(jié)合的體制,并修訂相關(guān)法律授權(quán)省級人大及其常委會直接任免上述人員(除省級以上法院院長、檢察院檢察長選舉產(chǎn)生外)。(4)改革完善司法機(jī)關(guān)黨的建設(shè)制度。借鑒中央派駐各省(自治區(qū)、直轄市、兵團(tuán))機(jī)構(gòu)、部屬高校黨的組織體制的模式,對于省以下法院、檢察院有關(guān)黨的方針、政策、部署與黨的組織建設(shè)實行以中央、省兩級黨委領(lǐng)導(dǎo),兩級政法委協(xié)調(diào)監(jiān)督,省以下法院、檢察院黨組向同級黨委報告工作,接受同級黨委指導(dǎo)、監(jiān)督、組織建設(shè)管理的雙重管理體制。從而形成科學(xué)完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、規(guī)范運行的司法管理體系。

(二)結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能完善的司法組織體系

所謂司法組織體系是指基于憲法法律的統(tǒng)一授權(quán)以確保中央司法事權(quán)統(tǒng)一正確公正高效行使所設(shè)置結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能完善、運行有序的層級組織系統(tǒng)。其基本特質(zhì)在于將具有專門法律知識的人員及其相關(guān)資源按照官署化、程序化、國家人格化的理念與方式,使之置于一定的組織結(jié)構(gòu)、層級體系與制度安排之中?;谒痉?quán)屬于中央事權(quán)的本質(zhì)屬性,其層級的司法機(jī)關(guān)之間行使司法權(quán)盡管在案件管轄、適用程序、裁斷效力等方面存在差異性,但都是基于法律統(tǒng)一授權(quán),行使的司法權(quán)毫無例外地具有中央司法事權(quán)的統(tǒng)一屬性,而不因地方發(fā)展的差異或者訴訟主體所爭訟標(biāo)的不同使其性質(zhì)異化。基于對傳統(tǒng)司法組織體系的檢討及對前三輪司法管理體制改革存在的“諸多短板”的反思,筆者認(rèn)為,司法組織體系的發(fā)展完善當(dāng)須直面和回應(yīng)若干理論與現(xiàn)實問題,這包括:(1)完善保證依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)位階下的法官、檢察官依法獨立辦案的組織體系。在保持司法機(jī)關(guān)黨的組織體系與黨的紀(jì)律檢查(與監(jiān)察委合署)組織體系相對穩(wěn)定與協(xié)調(diào)的前提下,整合司法資源與司法行政事務(wù)資源,按照保障司法權(quán)統(tǒng)一正確行使與司法行政事務(wù)管理權(quán)有序分離且優(yōu)質(zhì)高效行使的原則,科學(xué)設(shè)置以法官檢察官辦案團(tuán)隊為主體的審判檢察辦案團(tuán)隊。③參見徐漢明:《論司法權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的分離》,載《中國法學(xué)》2015 年第4 期。這就是:以法官、檢察官“四等十二級”的職務(wù)等級與法官、檢察官個體合二為一設(shè)定為“官署”,以其司法能力等級為核心、以依法獨立辦案為中心環(huán)節(jié)、以主審(主辦)法官、檢察官負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)平臺、以法官、檢察官單獨職務(wù)序列工資與職業(yè)保護(hù)為保障,構(gòu)建體現(xiàn)和保障以法官、檢察官依法獨立辦案主體地位,法官、檢察官辦案團(tuán)隊獨任制、主審(主辦)制、合議制與審委會檢委會制類型化的審判檢察組織機(jī)構(gòu),構(gòu)成互動制衡、協(xié)調(diào)配合、扁平化管理的類型化審判檢察辦案組織體系——形成法官檢察官+法官檢察官助理+司法警察+書記員+人民陪審員(人民監(jiān)督員)+合同制速錄員的主審(主辦)辦案團(tuán)隊,對社會可稱謂“法官辦公室”“檢察官辦公室”,取消捆綁、約束、疊加給主審(主辦)法官、檢察官等行政“科層制”管理的職務(wù)稱謂。其正當(dāng)性在于,全面落實司法責(zé)任制的核心要義及前述“五個適度讓渡與平衡”的改革實踐,決定著法院院長(副院長)檢察院檢察長(副檢察長)、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官行使職權(quán)、承辦案件的范圍及程序,意味著其作為法院、檢察院依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)位階下依法獨立行使辦案權(quán)的直接主體,抑或司法責(zé)任制及錯案責(zé)任終身追究制的承擔(dān)者,院長(副院長)檢察長(副檢察長)、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官的天然定位與法定職責(zé)在依法獨立辦理案件層面并沒有權(quán)力大小之分,而只有以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,做到“履行職責(zé)符合審級管轄程序”“事實認(rèn)定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實體公正、辦案過程符合程序公正”,唯有如此四者才能作為司法責(zé)任制和錯案責(zé)任終身追究制的直接承擔(dān)者。(2)建立司法能力等級指標(biāo)體系與評定標(biāo)準(zhǔn)。即以法官、檢察官單獨職務(wù)序列管理為前提,建立與法官、檢察官“四等十二級”單獨職務(wù)等級序列管理相協(xié)調(diào)、相匹配的“司法能力等級”建設(shè)指標(biāo)體系及評定標(biāo)準(zhǔn)。(3)按照“精簡、效能”的原則和“一條邊、扁平化、專業(yè)化”模式,整合司法行政事務(wù)包括綜合、政工(紀(jì)檢監(jiān)察)、計劃財務(wù)與后勤管理服務(wù)等管理資源,科學(xué)設(shè)置司法行政事務(wù)組織機(jī)構(gòu),形成以專業(yè)與技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的專門化、專業(yè)化、規(guī)范化管理系統(tǒng)。(4)整合法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會與紀(jì)檢監(jiān)察的機(jī)構(gòu)職能。有關(guān)法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會的功能應(yīng)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署,實行“一套班子、三塊牌子”,可按專業(yè)化、規(guī)范化與扁平化管理的思路,設(shè)立紀(jì)檢專員(副專員、助理專員)、監(jiān)察專員(副專員、助理專員),監(jiān)察、紀(jì)檢專員參加法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會并主持日常工作。

(三)系統(tǒng)完善、科學(xué)合理的司法職能體系

司法職能體系是基于憲法法律授權(quán)形成以法律監(jiān)督權(quán)、審判裁斷權(quán)為核心紐帶而連接縱向?qū)用娉醯?、中等、高級乃至最高級司法機(jī)關(guān)的職權(quán)體系,連接橫向?qū)用婢哂歇毩①Y格的司法官署內(nèi)部如法院院長(副院長)檢察院檢察長(副檢察長)、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官的司法職權(quán)體系所構(gòu)成的系統(tǒng)完備、科學(xué)合理的司法職能結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。梳理我國既定的法律制度安排,其審判、檢察職能體系框架設(shè)計的初衷及特點可概括為:(1)凸顯中央司法事權(quán)的根本屬性。即司法職權(quán)配置始終將這一根本屬性貫穿于司法組織、實體法、程序法制度體系之中并使之作為度量司法職能體系系統(tǒng)完備與科學(xué)規(guī)范的“基準(zhǔn)線”。(2)司法職能體系與司法官署體系契合性。即國家設(shè)定最高、高級、中級、初級四個層級審判機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)的司法職權(quán),是通過相對應(yīng)四個層級法院、檢察院的院長(副院長)、檢察長(副檢察長)、審委會委員檢委會委員與法官檢察官依法執(zhí)掌的,從而構(gòu)成了具有國家人格化的司法職能運行體系。(3)司法職權(quán)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性。司法職權(quán)結(jié)構(gòu)是以層級審判裁斷權(quán)的權(quán)限呈現(xiàn)環(huán)狀開放系統(tǒng)為基點,即審判裁斷權(quán)的啟動并能否生效,是以訴權(quán)分配(公民之私訴、檢察機(jī)關(guān)代表國家發(fā)動之公訴)與啟動為前提并能否生效作為審級程序控制的節(jié)點;而審判裁斷權(quán)運行則以地域管轄、級別管轄及指定管轄為界區(qū),以層級法院檢察院法官檢察官依法獨立辦案為運行方式,以層級訴訟程序為紐帶,確?!皟蓪徑K審制”的審級制度協(xié)調(diào)運行,從而構(gòu)成了司法職權(quán)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)密性與系統(tǒng)性。(4)層級審判裁斷權(quán)運行以“兩審終審制”的法域空間為限定性。在“兩審終審制”的約束條件下,層級司法機(jī)構(gòu)之間的審判裁斷權(quán)運行構(gòu)成依次銜接與密不可分的有機(jī)整體,并在“兩審終審制”所設(shè)定的法域空間得以有序調(diào)節(jié)控制,即無訴訟請求權(quán)(私訴與公訴)啟動亦無一審程序,無不服一審判決的上訴、對未生效判決裁定確有錯誤的抗訴亦無二審,無對發(fā)生法律效力的判決裁定的申訴亦無再審程序。由于一審案件管轄權(quán)的上移,我國刑事訴訟審級制度安排與民商事訴訟實踐構(gòu)成了一個以“訴訟重心上移”為特質(zhì)的“雙元兩審終審制”的審級制度,這種審級管轄制度安排不當(dāng)切割了基層法院的初審管轄權(quán),導(dǎo)致司法職能運行“頭大”“腰粗”“腳跟輕”,加劇了中級、高級司法機(jī)關(guān)與基層司法機(jī)關(guān)之間因?qū)徏壒茌牭拿軟_突,引發(fā)了審級管轄領(lǐng)域“定分難止?fàn)帯?、司法不公不?yán)不廉等熱點問題。如何對標(biāo)司法管理體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革的部署要求,通過完善審級制度推動司法職能的優(yōu)化,帶動審判制度檢察制度的完善,促進(jìn)完善刑事偵查制度與看守監(jiān)管執(zhí)行制度、律師制度的協(xié)同跟進(jìn)?其路徑可選擇有:一是,強(qiáng)化“內(nèi)涵式”優(yōu)化司法職權(quán)配置的理念。以堅持和完善社會主義法治體系作為檢驗標(biāo)準(zhǔn),對我國刑事、經(jīng)濟(jì)與民商事審級管轄制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行審視,通過“深入”“綜合”“配套”改革,發(fā)展完善科學(xué)規(guī)范的審級制度體系,進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置,形成全面落實司法責(zé)任制、保證司法公正高效權(quán)威的司法責(zé)任體系與科學(xué)完備的“兩審終審制”的審級制度體系,由此帶動訴訟重心下移回歸基層司法機(jī)關(guān),使初審程序步入健康運行軌道,進(jìn)而帶動審判制度檢察制度的完善,偵查制度與看守羈押制度、律師制度的跟進(jìn)配套完善。二是,比照2012 年修訂的《刑事訴訟法》將外國人犯罪的刑事案件交由基層司法機(jī)關(guān)管轄的立法模式,宜將“兩類”重大刑事案件即危害國家安全案件,可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件由中級法院初審管轄改革為專門法院行使初審管轄權(quán)。對于可能判處死刑或者死刑緩期執(zhí)行案件的復(fù)核權(quán)仍應(yīng)由最高法院統(tǒng)一行使,貫徹“少殺慎殺”的刑事方針,防止濫用死刑、防止錯殺提供制度保障。有關(guān)死刑復(fù)核程序,有學(xué)者提出“引入訴訟化改革”“明確死刑案件的強(qiáng)制辯護(hù)與法律援助”④卞建林:《統(tǒng)一行使死刑案件核準(zhǔn)權(quán):十年回顧與展望》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2017 年第3 期。,這是值得肯定的。但是有關(guān)“探索建構(gòu)死刑案件三審終審制”⑤陳衛(wèi)東、劉計劃:《死刑案件實行三審終審制改造的構(gòu)想》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2004 年第4 期。的觀點則是值得商榷的。三是,將所有由中級法院以上初審管轄的經(jīng)濟(jì)類與民商事類案件還權(quán)于基層法院或?qū)iT法院履行初審管轄權(quán)。即取消按訴訟標(biāo)的數(shù)額而截流基層法院初審管轄的制度安排,建立經(jīng)濟(jì)糾紛、民商事糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、涉外合同糾紛案件的一審審級管轄,統(tǒng)一實行以“屬地管轄”為主導(dǎo)、合同履行地或當(dāng)事人意思自治協(xié)商一致地的基層初審法院或?qū)iT法院管轄的審級管轄制度。將最高法院、省高級法院直接管轄的一審案件或二審案件按專門管轄原則導(dǎo)入跨行政區(qū)劃的行政法院、金融法院、生態(tài)環(huán)境法院、商事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、交通法院等,使訴訟較為集中的重大復(fù)雜案件通過賦權(quán)專門法院管轄,使其在“兩審終審制”的審級程序制度安排中通過專門(一審程序、二審程序)審判裁斷權(quán)得以“權(quán)利救濟(jì)、定分止?fàn)帯⒅萍s公權(quán)、案結(jié)事了”。唯有如此,才能使“兩審終審制”審級制度的功能得以回歸,亦才能從完善審級制度安排層面實現(xiàn)訴訟重心下移,夯實“一審重在解決事實認(rèn)定和法律適用”制度功效的基礎(chǔ),理順“二審重在解決事實法律爭議”的審級關(guān)系,為“實現(xiàn)兩審終審”提供制度保障,釋放中國特色“再審重在解決依法糾錯、維護(hù)裁判權(quán)威”的“兩審終審制”的審級制度優(yōu)勢。由此,才能消解上一級司法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)臃腫、“人案矛盾”沖突、初審上訴審審判監(jiān)督審三項職能交錯疊加、審級性質(zhì)功能搖擺不定、審案任務(wù)不堪負(fù)重等多重困境。四是,相應(yīng)地需精簡中級法院、高級法院乃至最高司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員,將“精簡消腫”的人員分流并通過建立跨行政區(qū)劃法院的改革方式,使訴訟重心向基層下移回歸,從源頭上優(yōu)化審級制度結(jié)構(gòu),健全“兩審終審制”的運行程序,規(guī)范層級審判權(quán)檢察權(quán)的運行程序,從完善審判制度、檢察制度與律師制度層面保證司法公正高效權(quán)威。五是,建立不服審判機(jī)關(guān)終審裁斷案件由律師有償代為申訴制度。中國數(shù)千年告“御狀”的文化傳統(tǒng)及低成本的申訴制度安排,是當(dāng)下涉法涉訴案件持續(xù)攀升的根源之一,不僅挑戰(zhàn)“兩審終審制”的制度安排,而且造成司法裁斷“定分難止?fàn)帯薄鞍附Y(jié)事不了”、司法權(quán)威難以維護(hù)的奇特司法景象。域外一些發(fā)達(dá)國家為了解決累訟問題,推行強(qiáng)制性律師代為有償申訴制度,其主旨在于通過律師對司法裁斷案件客觀理性評估。律師從自身職業(yè)人格、職業(yè)素養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)收益綜合考量,一旦評估申訴案件絕無勝訴可能,再投入大量人力物力財力并不能獲得效益,則勸解申訴人取消申訴,使案件通過律師的有效法律服務(wù)而得到“定分可止?fàn)帯薄鞍附Y(jié)事能了”的效果。

(四)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范有序的司法權(quán)運行體系

所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范有序的司法權(quán)運行體系是指由司法職能與組織結(jié)構(gòu)體系規(guī)定并確保層級法院檢察院依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)、法官檢察官依法獨立辦案的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單及其監(jiān)督規(guī)范運行體系。由此需要在明晰層級審判機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)的司法職權(quán)界區(qū)的前提下,區(qū)分審判機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)與法官依法獨立行使辦案權(quán),檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)與檢察官依法獨立行使辦案權(quán)的區(qū)別與聯(lián)系,重點建立體現(xiàn)和保障以“四等十二級”司法能力等級為核心的法官檢察官依法獨立辦案的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單體系,建立健全法官檢察官依法獨立行使辦案權(quán)的職業(yè)保障、職業(yè)保護(hù)、職業(yè)懲戒等“激勵約束相容”機(jī)制,確保法官檢察官回歸辦案的“獨特角色”地位,真正形成“讓辦案者決定,讓決定者負(fù)責(zé)”“讓審理者裁判,讓裁判者負(fù)責(zé)”的司法辦案權(quán)規(guī)范運行體系。其改革創(chuàng)新的路徑是:(1)厘清法官、檢察官單獨職務(wù)序列內(nèi)在要求的依法獨立辦案權(quán)與層級司法機(jī)構(gòu)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。外部與內(nèi)部關(guān)系層面。層級司法機(jī)構(gòu)(基層、中級、高級乃至最高級司法機(jī)構(gòu))作為獨立的司法主體對外依照憲法法律規(guī)定依法獨立行使司法權(quán)(審判權(quán)、檢察權(quán)),對內(nèi)則依照相關(guān)規(guī)定管理司法事務(wù)與司法行政事務(wù),支持、指導(dǎo)和監(jiān)督法官、檢察官依法獨立辦案。而法官、檢察官作為層級司法機(jī)構(gòu)的辦案主體則依照法律規(guī)定與院長、檢察長的授權(quán)依法獨立辦案,它是層級司法機(jī)構(gòu)依法獨立行使司法權(quán)的組成部分,對外代表層級司法機(jī)構(gòu)依法獨立行使辦案權(quán),服從層級司法機(jī)構(gòu)的司法事務(wù)管理與監(jiān)督,對內(nèi)則代表作為具有官署性質(zhì)的法官、檢察官本體亦或法官、檢察官辦案團(tuán)隊依法獨立管理司法事務(wù),使其成為依法獨立行使司法裁斷權(quán)、承擔(dān)司法責(zé)任的主體。權(quán)力屬性層面,兩者構(gòu)成上位階權(quán)力與下位階權(quán)力的關(guān)系,從而形成兩個司法主體權(quán)力屬性的“屬種”包容關(guān)系。司法事務(wù)管理層面,兩者在依法獨立行使司法裁斷權(quán)、承擔(dān)司法責(zé)任、管理司法事務(wù)層面構(gòu)成雙向平行關(guān)系。司法行政事務(wù)管理層面,兩者構(gòu)成管理與被管理關(guān)系,即:層級司法機(jī)構(gòu)對所屬人財物實行統(tǒng)一分類管理,院長、檢察長則作為層級司法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理的代表者、決策者與監(jiān)督執(zhí)行者,而法官、檢察官、司法輔助人員、司法行政人員則基于遵循“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則接受和服從管理。(2)厘定以法官、檢察官單獨職務(wù)序列“四等十二級”職務(wù)等級能力為核心的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單體系。這是指以法官、檢察官“四等十二級”的職務(wù)等級能力為核心,包含法官、檢察官行使依法獨立辦案權(quán)的范圍、程序、責(zé)任,以及對其監(jiān)督制約的一系列制度規(guī)范體系。雖然,深化司法人員分類管理、員額制、司法責(zé)任制的成果已總結(jié)上升為法律制度規(guī)范,被“兩院”《組織法》及《法官法》《檢察官法》所吸收,中央主管部門也對貫徹實施《法官法》《檢察官法》,圍繞法官、檢察官“四等十二級”的晉升方式、晉升年限、等級比例、審批權(quán)限和日常管理及評價法官、檢察官履職的政治標(biāo)準(zhǔn)等作了原則性的配套規(guī)定,但作為各級職務(wù)序列的法官、檢察官的職務(wù)等級專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)、各層級法官、檢察官專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接與協(xié)調(diào),以及層次分明、遞次銜接、由低向高、流動有序的專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)體系的精準(zhǔn)化及評估方法亟待細(xì)化。因此,唯有建立起法官、檢察官單獨職務(wù)序列等級專業(yè)能力評價標(biāo)準(zhǔn)體系,才能給法官、檢察官入職培訓(xùn)、初任、遴選入額、職務(wù)晉升、易崗輪換、職務(wù)移轉(zhuǎn)、上級遴選流動、跨院橫向交流、職務(wù)移轉(zhuǎn)與承接等評價考核提供具有專業(yè)化、規(guī)范化、基準(zhǔn)化的職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。為此,可以借鑒域外國家有關(guān)司法官專業(yè)能力等級標(biāo)準(zhǔn)的做法,在創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)上對其所應(yīng)具備的專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定,以構(gòu)成“四等十二級”各個層級職務(wù)等級逐一對應(yīng)的專業(yè)能力指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn),并保持與其所處職務(wù)序列的專業(yè)地位、承辦案件易難復(fù)雜程度、對應(yīng)以單獨職務(wù)序列為前提的職務(wù)工資、津貼、績效獎金。(3)建立與司法組織綜合配套改革相匹配的法官、檢察官基準(zhǔn)權(quán)力清單體系。可按照由低級至高級的“四等十二級”單獨職務(wù)賦權(quán),形成明確清晰的權(quán)力清單體系。其具體進(jìn)路是:“法官、檢察官的基準(zhǔn)權(quán)力+職務(wù)等級的權(quán)重+所屬層級司法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)權(quán)重”,由此構(gòu)成法官、檢察官的權(quán)力清單體系。所謂法官、檢察官的基準(zhǔn)權(quán)力是指具有第四個職務(wù)等次法官、檢察官(一級、二級、三級、四級、五級)資格的即具有依法獨立行使辦案的權(quán)力?;鶞?zhǔn)權(quán)力清單的具體內(nèi)容包括:①決定或主持承辦案件的司法事務(wù)會議。②決定或指導(dǎo)采用司法強(qiáng)制措施。③決定和處置被害人、訴訟代理人、有關(guān)當(dāng)事人提出管轄,決定適用司法強(qiáng)制措施、非法證據(jù)排除、司法鑒定、證據(jù)保全、相關(guān)權(quán)益保障等司法事務(wù)。④主持案件性質(zhì)認(rèn)定、法律適用、證據(jù)采信、程序適用的討論并依法作出決定。⑤指揮、監(jiān)督法官助理檢察官助理、書記員、司法警察完成各自承擔(dān)司法事務(wù)。⑥法官主持、指揮庭審活動,檢察官主持指揮調(diào)查、司法審查等活動。⑦制作并簽發(fā)法律文書。⑧指導(dǎo)、監(jiān)督司法輔助人員裝訂案件卷宗、發(fā)布司法公開信息、提供相關(guān)法律服務(wù)。⑨重大疑難案件向高級法官、檢察官或?qū)徟形瘑T會檢察委員會或法官委員會、檢察官委員會或院長、檢察長的提請權(quán),獨立發(fā)表意見權(quán),聽取和采納人民陪審員庭審所發(fā)表的意見,對人民監(jiān)督員提出的監(jiān)督意見作出處理和反饋。⑩對辦案團(tuán)隊的法官檢察官助理、書記員、人民陪審員(人民監(jiān)督員)、司法警察的履職評價、績效獎金、職務(wù)等級晉升、勞務(wù)報酬等獨立發(fā)表意見權(quán)。相應(yīng)地對四級高級以上法官、檢察官應(yīng)逐一對應(yīng)設(shè)定所增加賦權(quán)的范圍、效力、質(zhì)量等權(quán)重指標(biāo)體系與考評標(biāo)準(zhǔn);對在中級以上司法機(jī)關(guān)履職的四級高級以上法官、檢察官應(yīng)逐一對應(yīng)設(shè)定因?qū)徏壒茌牂?quán)而增加賦權(quán)的范圍、效力、質(zhì)量等權(quán)重指標(biāo)體系與考評標(biāo)準(zhǔn),從而真正實現(xiàn)法官、檢察官專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化建設(shè)的破冰之旅。(4)建立以法官、檢察官基準(zhǔn)權(quán)力為基礎(chǔ)的司法責(zé)任清單體系。這包括:科學(xué)界定成立司法責(zé)任的要件;準(zhǔn)確劃分承擔(dān)司法責(zé)任的類型;準(zhǔn)確認(rèn)定承擔(dān)司法責(zé)任的主體;完善司法責(zé)任追究制度體系。(5)建立健全法官、檢察官履職負(fù)面清單體系。借用法制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念,所謂司法負(fù)面清單即指法官檢察官履職與其行為不得違反職業(yè)紀(jì)律、行為規(guī)范及其倫理規(guī)范并為社會大眾認(rèn)可與支持的法的守護(hù)者、社會公平正義的執(zhí)掌者、法治文化傳播者的角色。具體包括三個層面,即:法官、檢察官依法獨立辦案不得違背紀(jì)律規(guī)范,法官、檢察官行為規(guī)范約束,法官檢察官倫理規(guī)范約束等清單項目。

(五)綜合配套、機(jī)制健全的司法財物保障體系

綜合配套、機(jī)制健全的司法財物保障體系是指層級審判機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)與法官、檢察官依法獨立行使辦案權(quán)內(nèi)在要求人力、財力、物力資源優(yōu)化配置、協(xié)調(diào)有序、運行高效,與外在要求相互銜接配套的程序、規(guī)則、評價等一系列制度規(guī)范的總和。為此,其“深入”“綜合”“配套”改革的路徑是:(1)以建立健全省以下司法人員省級統(tǒng)一管理體制為關(guān)鍵,優(yōu)化司法人力資源配置。將省以下法院院長(副院長、審委會委員)檢察院檢察長(副檢察長、檢委會委員)、法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的管理改現(xiàn)有“多頭分層管理”為一律實行省級統(tǒng)管,與市(州)、縣(區(qū))兩級隸屬關(guān)系徹底脫鉤。(2)完善保障中央司法事權(quán)統(tǒng)一公正高效行使與中央支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。修訂“預(yù)算法”,將司法權(quán)與國防、外交、國際安全關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等中央事權(quán)一同納入中央財稅體制改革的范圍;明確省以下法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的工資、津貼、年終績效獎納入中央支出責(zé)任,消解第三輪司法管理體制改革出現(xiàn)司法人員津貼、年終績效等收入東中西部地區(qū)“同工不同酬”新的困境;對實行省市統(tǒng)管、以市(州)主導(dǎo)管理,維持傳統(tǒng)“分灶吃飯,分級負(fù)擔(dān)”財務(wù)保障的地區(qū),建立激勵獎勵與加大中央支出力度的運行機(jī)制,徹底切斷部分區(qū)域“收支不脫鉤”的制度根連,堵住財物保障體制改革不到位可能滋生司法腐敗的缺口。(3)建立健全司法財物統(tǒng)一保障的運行機(jī)制。建立健全以“相對均等化”為基點的司法財物“省級統(tǒng)管”標(biāo)準(zhǔn)體系,完善司法財物正常增長機(jī)制,全面提升司法財物管理類型化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化的運行體系。(4)加強(qiáng)司法財物隊伍專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè),全面提升司法財物管理水平,以適應(yīng)全面落實司法責(zé)任制、保證司法公正高效權(quán)威之需要,為2035 年前向司法財物中央統(tǒng)一保障跨越轉(zhuǎn)型奠定堅實基礎(chǔ)、準(zhǔn)備充分條件、提供新鮮經(jīng)驗。

(六)激勵約束、嚴(yán)密規(guī)范的司法監(jiān)督體系

所謂激勵約束、嚴(yán)密規(guī)范的司法監(jiān)督體系是指激勵約束主體根據(jù)司法組織目標(biāo)、司法人員行使職權(quán)的行為規(guī)范,通過職業(yè)晉升、職業(yè)保障、職業(yè)榮譽等各種方式,使其產(chǎn)生和保持恒定的內(nèi)在與外在追求的動力;并以履職權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單三個清單體系為內(nèi)容的“風(fēng)險識別標(biāo)識”使司法人員易于判斷、識別、選擇及其自我決策分散或規(guī)避風(fēng)險的內(nèi)在控制;以層級審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)與法官、檢察官依法獨立行使辦案權(quán)所受控于刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序的程序規(guī)則為主要內(nèi)容的司法人員履職行為的外在程序控制。其實施路徑是:(1)健全完善以激勵法官、檢察官職業(yè)信守為內(nèi)容的制度規(guī)范體系。這包括科學(xué)規(guī)范的法官、檢察官考評體系、正常的晉升機(jī)制、單獨職務(wù)序列工資及福利待遇保障、廉政風(fēng)險金制度、職業(yè)保護(hù)制度,從而構(gòu)成評價科學(xué)、正常晉升、職業(yè)保障、預(yù)期激勵與職業(yè)保護(hù)的正向激勵法官、檢察官“忠誠、公正、擔(dān)當(dāng)、清廉、文明”履職的動力機(jī)制鏈條。(2)健全完善以約束法官、檢察官勤勉廉潔公正履職為內(nèi)容的監(jiān)督體系。逆向約束以風(fēng)險識別、程序規(guī)制、層級控制、外部監(jiān)督、后果懲戒而形成的約束鏈條。將法官、檢察官的履職行為、職權(quán)行使全過程、法律后果置入約束鏈條控制之中,促使法官、檢察官對預(yù)期風(fēng)險的判斷、識別、選擇、分散和規(guī)避處在可預(yù)知預(yù)見的范圍之內(nèi),以保證其司法公正公信。

五、結(jié)語

習(xí)近平法治思想中有關(guān)新時代司法管理的新范疇、新命題、新論斷具有極其豐富的內(nèi)涵。這包括:司法權(quán)中央事權(quán)屬性論,司法制度與政治制度關(guān)系論,司法不公根源論,司法體制改革目標(biāo)論,司法機(jī)關(guān)范圍界定論,優(yōu)化司法職權(quán)配置論,司法改革與遵循司法規(guī)律辯證關(guān)系論,防止干擾司法論,公正司法論,深化司法改革與現(xiàn)代科技應(yīng)用論,司法公正與法治、依法治國的關(guān)系論,檢驗司法體制改革的標(biāo)準(zhǔn)論,治理司法不公不嚴(yán)不廉論,保證公正司法、提高司法公信力的途徑論,完善人權(quán)司法保障的價值取向論,司法公開論,司法監(jiān)督的具體途徑論,司法監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)論,結(jié)合國情深化司法改革論,堅定司法改革政治方向論,堅持黨對司法工作與司法改革的領(lǐng)導(dǎo)政治定力論,等等。這不僅構(gòu)成了哲理厚重、實踐面向、體系完備的邏輯體系,成為新時代社會主義司法制度標(biāo)志性成果的理論表達(dá),而且為構(gòu)建“司法學(xué)”與“司法管理學(xué)”的“三個體系”即學(xué)術(shù)體系、學(xué)科體系、話語體系提供了基本遵循。為此,須創(chuàng)建新型交叉法學(xué)學(xué)科——“司法學(xué)”“司法管理學(xué)”,讓這套理論體系進(jìn)高校、進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)頭腦,培養(yǎng)新時代“創(chuàng)新型、綜合型、能力型”卓越法治人才,繁榮發(fā)展法學(xué)學(xué)科,助推哲學(xué)人文社會科學(xué)“新文科”的創(chuàng)新發(fā)展。隨著司法管理體制“深化”“綜合”“配套”改革在更高目標(biāo)定位、更廣范圍推進(jìn)、更實清單落地及更豐碩成果的“深耕”,一個融政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、司法實踐學(xué)于一體的“現(xiàn)代司法學(xué)”“現(xiàn)代司法管理學(xué)”新文科,將以嶄新的面貌植入當(dāng)代中國高等教育“新文科”建設(shè)的新格局。

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