張煒達，郭朔寧

(1.西北大學 法學院，陜西 西安 710127；2.西北大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710127)

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，這是近代以來處理民族事務面對的基本現(xiàn)實。19世紀中期以降，西方工業(yè)文明以武力叩關，中華民族開啟了爭取民族獨立、國家富強的艱難探索?！盀橹袊嗣裰\幸福，為中華民族謀復興”成為共產(chǎn)黨人的初心和使命。在民族事務的處理上，中國共產(chǎn)黨成立伊始便視正確解決國內(nèi)民族問題為革命要務之一，并以馬克思主義民族觀為指導，結合不同歷史時期的中國實際，探索出具有中國特色的處理民族事務的理論、制度與道路。在建黨一百周年的歷史節(jié)點，回顧過去，展望未來。一方面，對百年來民族法制建設的演變過程進行梳理，總結黨的民族法制建設取得的巨大成就和優(yōu)秀經(jīng)驗。另一方面，站在中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，承續(xù)百年來民族法制建設的經(jīng)驗規(guī)律，繼而探究新時代民族法制建設的發(fā)展路徑。

一、中國共產(chǎn)黨民族法制建設的百年實踐探索

百年來，民族法制建設伴隨經(jīng)濟制度、社會主要矛盾、法制環(huán)境、意識形態(tài)等因素的改變而改變?！霸诂F(xiàn)代國家中，法不僅必須適應于總的經(jīng)濟狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！盵1]從歷時性角度來看，民族法制建設是一脈相承的，遵循從民族綱領具化為民族政策，再從民族政策上升為民族法律的邏輯。同時，不同時期的民族法制建設圍繞當時黨的中心任務和國內(nèi)外環(huán)境而展開，因而呈現(xiàn)階段性特點，對這一歷程作以梳理，可以劃分為孕育形成、創(chuàng)立鞏固、曲折發(fā)展、恢復加速和創(chuàng)新推進五個時期。

(一)孕育形成時期(1921—1949年)

中國共產(chǎn)黨自成立之日起，便認識到民族問題是中國革命的組成部分，并根據(jù)革命形勢、共產(chǎn)國際影響等因素的變化，在新民主主義革命的不同階段，逐步加深了對民族工作的理解，適時提出并調(diào)整民族綱領與政策，進行了初步的民族法制建設實踐。

建黨直至第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，黨施行了以民族自治和聯(lián)邦制為核心的民族綱領，并依此制定了具體的政策和決議，如《解放苗瑤決議案》(1926年)。此時黨的工作重心以大城市為主，只是在感性層面認識到民族問題的重要性，民族政策的法制化亦遠未提上日程。

大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨調(diào)整革命方針與路線，成立了中華蘇維埃共和國。新型工農(nóng)民主政權的建立，為根據(jù)地法制的產(chǎn)生和實施提供了政治前提和制度上的保障[2]161。在1931年和1934年先后召開的中華工農(nóng)兵蘇維埃全國代表大會上通過的兩個《中華蘇維埃共和國憲法大綱》確立了處理國內(nèi)民族事務的若干原則：1.各民族在蘇維埃法律面前一律平等；2.承認國內(nèi)少數(shù)民族自決權，直至成立獨立國家；3.少數(shù)民族可以建立自己的自治區(qū)域；4.幫助少數(shù)民族進行革命斗爭；5.發(fā)展少數(shù)民族的文化和語言[3]。以根本法的形式對民族問題予以規(guī)定，充分顯示了黨對于民族事務的重視程度。

抗日戰(zhàn)爭時期，中共西北工委頒布的《關于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題的提綱》(1940年)、《關于回回民族問題的提綱》(1940年)成為指導當時民族工作的綱領性文件，實現(xiàn)了民族政策的制度化。同時，各根據(jù)地的抗日民主政權以中共中央的民族政策為指導，因地制宜地制定施政綱領和法令文件，實現(xiàn)了民族政策的法律化，其中，陜甘寧邊區(qū)最先實行了民族區(qū)域自治政策，邊區(qū)制定并涉及少數(shù)民族問題的憲法性文件有《陜甘寧特區(qū)政府施政綱領》(1937年)、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》(1941年)，這些施政綱領是指導邊區(qū)法制建設的根本大法[4]。此外，《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》(1939年)、《陜甘寧邊區(qū)各級選舉委員會組織規(guī)程》(1941年)、《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》(1941年)等法律為少數(shù)民族參與政權活動提供了依據(jù)。

解放戰(zhàn)爭時期，根據(jù)革命形勢變化，中國共產(chǎn)黨繼續(xù)通過制定政策及法律文件處理民族事務，如《和平建國綱領草案》(1946年)、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》(1946年)。新中國成立前夕，具有臨時憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》通過，綱領以法律的形式明確宣布了黨的民族平等和團結政策，將民族區(qū)域自治確立為解決民族問題的一項重要制度。

總體而言，新民主主義革命時期是中國共產(chǎn)黨民族理念、民族政策和民族區(qū)域自治制度的形成時期。這一時期的民族法制建設主要表現(xiàn)為民族區(qū)域自治從理論構想到政策落實再到制度確立的過程。各根據(jù)地在落實民族平等和民族區(qū)域自治憲政主張的同時，頒布了一系列民族法律。新民主主義政權的民族法律體系的初步建構，為新中國成立后的民族法制建設累積了寶貴經(jīng)驗[5]23。

(二)創(chuàng)立鞏固時期(1949—1956年)

中華人民共和國的成立開啟了民族法制建設史和中國民族關系的新篇章。為了建立和鞏固新型的人民民主法制，我國出現(xiàn)了第一次立法高潮。在民族法制領域，隨著1952年《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)的頒行，全面展開了民族區(qū)域自治的法制實踐?！秾嵤┚V要》總結了新中國初期推行民族區(qū)域自治的優(yōu)良經(jīng)驗，內(nèi)容共有七章四十條，對民族自治機關、自治權利、民族關系等內(nèi)容做以具體規(guī)定。其后，1954年制定的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“五四憲法”)總結并吸取了新中國成立五年來民族區(qū)域自治的經(jīng)驗，進一步調(diào)整了處理民族事務的綱領性規(guī)定，首次將民族區(qū)域自治制度正式載入憲法這一國家治國安邦的總章程?！拔逅膽椃ā币?guī)定民族自治地方的自治機關可以制定自治條例或者單行條例，這一規(guī)定豐富了我國自治法律的表現(xiàn)形式，成為國家民族法律體系的重要組成。這一時期出臺了一些單行條例，諸如《內(nèi)蒙古自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》(1955年)、《西藏自治區(qū)籌備委員會組織簡則》(1956年)、《湘西苗族自治州人民代表大會組織條例》(1956年)等。為了促進民族區(qū)域自治法制建設，中央人民政府還制定了一系列涉及民族事務的規(guī)定，如《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》(1950年)、《中央人民政府政務院關于全國少數(shù)民族貿(mào)易、教育、衛(wèi)生會議報告的決定》(1951年)、《中央人民政府政務院關于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權利的決定》(1952年)等。

這一時期是我國民族法制建設的第一個黃金時期，為國家的民族法制體系構筑了基石。雖然這一時期的國家政權尚不穩(wěn)定，但是民族法制體系的初步建立、在全國少數(shù)民族地區(qū)進行的社會改革和民族區(qū)域自治建設以及系列單行條例和自治條例的實施，為少數(shù)民族的各項權益提供了制度保障，有利于新型民族關系的確立，有利于進一步鞏固新民主主義革命的成果，有利于國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。尤為重要的是，從根本法的高度確立了民族區(qū)域自治這一基本的政治制度，夯實了在各少數(shù)民族聚居的地方施行民族區(qū)域自治制度的法制基礎[6]29。

(三)曲折發(fā)展時期(1957—1978年)

以1957年反右斗爭為標志，“左”傾思潮開始影響中國的經(jīng)濟、政治建設等諸多方面，民族法制建設隨之進入低潮。第一屆全國人大民族委員會在1954年成立后便著手起草民族區(qū)域自治法綱要，到1959年就完成了8稿，但是隨著反右斗爭的擴大，該項工作也被迫擱置。在十年建設時期，也有一些民族立法工作在實際開展，96個民族自治地方共出臺單行條例48件，其中包括46部自治機關組織條例、1部組織簡則和1部選舉條例。1958年，經(jīng)全國人民代表大會常務委員會批準，國務院頒布了專門處理民族自治地方財政問題的《民族自治地方財政管理暫行辦法》。“文革”爆發(fā)后，民族立法工作幾乎處于停滯狀態(tài)。1975年通過的《中華人民共和國憲法》保留了“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”“民族自治地方的自治機關”等內(nèi)容，但刪除了“五四憲法”中對各自治地方自治權的規(guī)定[7]25。

該時期的民族法制建設，無論是從立法的數(shù)量還是質量上來說均受到“左”傾思潮的錯誤影響而處于緩慢發(fā)展甚至停滯狀態(tài)。國家法制環(huán)境遭到破壞，立法工作很難正常進行，出臺的一些相關法律更側重保障少數(shù)民族群眾的政治權利，而忽視了經(jīng)濟權益、社會文化等領域的立法。

(四)恢復加速時期(1979—2011年)

隨著十一屆三中全會的召開，國家建設擺脫了以階級斗爭為綱的錯誤指導。黨中央在《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中指出，“必須堅持實行民族區(qū)域自治，加強民族區(qū)域自治的法制建設”[8]。至此，我國民族法制建設步入恢復加速時期，民族區(qū)域自治建設再次納入法制化軌道。該階段的法制建設實踐主要從三方面展開。

一是完善憲法中關于民族事務的規(guī)定。1982年通過的《中華人民共和國憲法》肯定并重申了“五四憲法”中對民族問題的基本原則——民族平等和民族團結。同時，根據(jù)新時期國內(nèi)外環(huán)境出現(xiàn)的新情況、新變化，擴大了民族自治地方自治機關的自治權范圍，對民族區(qū)域自治的內(nèi)涵予以進一步明確，并強調(diào)“促進全國各民族的共同繁榮”[6]30和“幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設和文化建設事業(yè)”[6]30。

二是制定并出臺《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下簡稱《民族區(qū)域自治法》)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》于1984年頒布，對民族區(qū)域自治的基本原則和基本內(nèi)容進行了明確，為民族區(qū)域自治制度的良性有序發(fā)展提供了法制支撐，也標志著我國民族區(qū)域自治步入有法可依且必須依法辦事的新時期[7]26。2001年修改的《民族區(qū)域自治法》著眼于各個自治地方的自治實踐，補充了加快地方發(fā)展、加大對地方財政投入等內(nèi)容。國務院2005年通過的《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，標志著從國家層面加強了民族區(qū)域自治的配套法制建設。

三是促進散居地區(qū)的民族工作走上法制化軌道。隨著改革的深化和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，民族地區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)的交往日益頻繁和緊密。國家逐漸意識到散居地區(qū)民族工作及其少數(shù)民族的權益保障工作的重要性。在此背景下，1993年專門出臺了2部行政法規(guī)——《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，對市場經(jīng)濟背景下散雜居少數(shù)民族權益保護做出了明確規(guī)定。

總體而言，該時期的民族法制工作是新中國成立后的第二次繁榮時期。通過反思以往的經(jīng)驗和教訓，黨充分認識到制度化和依法治國的極端重要性，誠如鄧小平所言，制度好可以使壞人無法任意橫行[9]。民族區(qū)域自治法律法規(guī)特別是實施性立法在此期間集中出臺，14個省市區(qū)頒布了散居少數(shù)民族工作條例、13個省市區(qū)頒布了實施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定、一些省市區(qū)還專門頒布了清真食品管理條例(或規(guī)定)。截至2010年底，民族自治地方共制定了139件自治條例、777件單行條例，有75件對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通補充[10]。民族立法表現(xiàn)出一些新特點，如數(shù)量、層次、部門多，形式齊全[11]；內(nèi)容上也大加拓展，實現(xiàn)了從突出保障政治權益向政治權利、經(jīng)濟社會發(fā)展權利全面一體保護的轉變。

(五)創(chuàng)新推進時期(2012年至今)

十八大以來，黨中央將全面依法治國納入治國理政“四個全面”戰(zhàn)略布局，進一步加速了現(xiàn)代化法治國家的建設進程。在繼承和發(fā)展中國特色社會主義民族理論的基礎上，習近平總書記站在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度，深刻把握“民族與國家”“改革、發(fā)展與穩(wěn)定”等諸多范疇，對新形勢下的民族工作做出一系列論述，推動了新時代民族法制工作的創(chuàng)新發(fā)展。

第一，將民族區(qū)域自治制度納入全面依法治國的戰(zhàn)略范疇。黨的十八屆四中全會對“全面推進依法治國”進行了戰(zhàn)略部署，并將堅持和完善民族區(qū)域自治制度作為“推進社會主義民主政治法治化”的必然要求[12]。2018年3月通過的《中華人民共和國憲法(修正案)》中，“平等團結互助的社會主義民族關系”被修改為“平等團結互助和諧的社會主義民族關系”，從國家根本大法層面豐富和發(fā)展了社會主義民族關系的內(nèi)涵,為民族政策法治化和民族法制建設提供了根本保障[13]。

第二，用法律保障民族團結。新疆維吾爾自治區(qū)第十三屆人民代表大會通過的《新疆維吾爾自治區(qū)民族團結進步模范區(qū)創(chuàng)建條例》(2021年2月5日)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會通過的《內(nèi)蒙古自治區(qū)促進民族團結進步條例》(2021年1月30日)，均是通過專項立法的形式將“筑牢中華民族共同體意識”融入地方民族團結進步立法建設的有益嘗試。

第三，強調(diào)良法保障善治。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，各自治地方的立法內(nèi)容也多集中于社會治理、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等領域。例如，2020年，新疆自治區(qū)人大常委會審議通過自治區(qū)地方性法規(guī)8件，包括《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國反家庭暴力法〉辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)產(chǎn)品質量監(jiān)督條例》《新疆維吾爾自治區(qū)地質環(huán)境保護條例》《新疆維吾爾自治區(qū)信訪條例》等[14]。

第四，堅持立改廢并舉，推動民族法制與時俱進。一是對地方性法規(guī)以及政府規(guī)章的全面清理，二是對政府各工作領域的專項清理。2018年，西藏自治區(qū)人大常委會有9件地方性法規(guī)被制定和修改，2件地方性法規(guī)被廢止，9件設區(qū)的市地方性法規(guī)被批準；專門頒行了地方性法規(guī)清理工作規(guī)定，113件現(xiàn)行有效地方性法規(guī)被清理，開展了4次對生態(tài)環(huán)保和軍民融合類法規(guī)的專項清理[15]。2020年，圍繞食品藥品安全、煤炭資源整治、動物防疫和野生動物保護等6個領域，內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會開展了法規(guī)專項清理，16部法規(guī)被修改、廢止[16]，提高了立法的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。

二、中國共產(chǎn)黨百年民族法制建設的基本經(jīng)驗

經(jīng)過一個世紀的實踐與探索，我國民族法制建設取得巨大成就。理論上，我國的民族法制建設實現(xiàn)了馬克思主義民族理論與政策的中國化；實踐上，實現(xiàn)了從民族自決和聯(lián)邦制向民族區(qū)域自治的轉變，開辟了正確的、具有中國特色的解決中國民族問題的道路，并且隨著黨執(zhí)政能力的提高和國家建設進程的深入，將民族區(qū)域自治予以法律化，建立并完善了以民族區(qū)域自治法為核心的中國特色社會主義民族法律體系，確立了“平等團結互助和諧”的社會主義民族關系，充分保障了各少數(shù)民族的合法權利與利益。“回望過往的奮斗路，眺望前方的奮進路，必須把黨的歷史學習好、總結好，把黨的成功經(jīng)驗傳承好、發(fā)揚好。”[17]因此，有必要對凝結于百年民族法制建設實踐中的寶貴經(jīng)驗予以總結。

(一)必須從戰(zhàn)略高度把握和認識民族法制建設

百年的民族法制探索表明，中國共產(chǎn)黨什么時候重視民族法制建設，民族法制建設工作就進步，國家凝聚力就加強，革命或者國家建設就處于進步的樣態(tài)。新民主主義革命時期，黨在民族工作實踐中逐漸加深了對民族法制建設重要性的認識，尤其在長征途中，黨對少數(shù)民族的接觸最為廣泛、了解最為深入。一方面，瑞金時期制定的民族綱領在實際民族工作中得以檢驗和具化，黨制定了大量涉及民族工作的文件。另一方面，通過“借道”眾多民族地區(qū)的豐富實踐，黨對民族問題重要性的認識上升至理性的高度。中共中央政治局1935年8月在沙窩會議上通過的《中央關于一、四方面軍會合后的政治形勢與任務的決議》中強調(diào)，“爭取少數(shù)民族在中國共產(chǎn)黨與中國蘇維埃政府的領導之下，對于中國革命勝利前途有決定的意義”[18]。 中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨正式將民族政策的法律化和制度化作為國家建設的重要內(nèi)容。新中國成立后的前幾年中，多達40多項涉及民族事務的指示、決定、批復及轉發(fā)的報告、意見等都是以中共中央的名義發(fā)出的[2]490-491。毛澤東、周恩來關于民族問題也發(fā)表了大量指示與講話。1949年10月中華人民共和國成立后就組建了國家民族工作機構——中央民族工作委員會，該機構的組建開啟了新中國成立后民族法制建設的第一個黃金時期，極大地鞏固了新民主主義革命的成果。

(二)必須堅持實事求是，一切從實際出發(fā)

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，自有歷史記載以來，中華大地上便分布著以漢族為主體的眾多民族。封建社會中，存在以階級剝削和壓迫為表現(xiàn)的民族矛盾，當然這些矛盾是在中華民族各組成部分之間發(fā)生的，屬于國家內(nèi)部矛盾。在近代中國，從清朝政府，到北洋軍閥政府、國民黨政府，都是實行民族壓迫政策的[19]。中國共產(chǎn)黨成立之后，在馬列主義民族觀的指導下，依據(jù)國內(nèi)外革命形勢，黨正視民族壓迫與剝削這一現(xiàn)實問題，確立了“堅持各民族不分大小、地域、貧富一律平等”這一制定民族政策所遵循的基本原則。在這一基本原則的指引下，黨找到了處理中國民族問題的方式——民族區(qū)域自治，得到各族人民群眾的廣泛擁護和積極支持。直至中華人民共和國成立初期，周恩來感慨道，“歷史上遺留下來的經(jīng)濟、文化方面事實上的不平等今天還存在，歷史上反動統(tǒng)治壓迫的后果也還存在”[20]441，所以，“要把我國各民族經(jīng)濟、文化事實上不平等的現(xiàn)狀逐步加以改變”[20]441?？傊?，實事求是是共產(chǎn)黨人取得革命、建設、改革成就的根本方法論和本真精神，也是民族法制建設實現(xiàn)進步的重要保障。

(三)必須處理好保障少數(shù)民族政治法律權益和其他權益之間的關系

在不同的歷史階段，民族法制的主要內(nèi)容根據(jù)形勢的需要呈現(xiàn)不同側重。新民主主義革命時期，由于戰(zhàn)時環(huán)境的特殊性，黨需要在政治上最大程度地爭取民心、凝聚力量，以完成戰(zhàn)爭與革命的使命，因此，該時期民族法制建設的內(nèi)容側重于對少數(shù)民族政治權益的保障。以陜甘寧邊區(qū)的民族法制實踐為例，抗戰(zhàn)時期制定并頒布實施的涉及少數(shù)民族的法律文件主要有施政綱領、選舉及組織條例等，而在經(jīng)濟、社會等領域方面的立法則較少涉及少數(shù)民族權益[5]20。中華人民共和國成立后，社會主義政權初步建立，還有部分地區(qū)尚未解放，各項事業(yè)百廢待興，因此，這段時期的民族法制建設注重對政治權利的保護以及制度的建立和落實。新時期以來，黨和國家將工作重心轉移至經(jīng)濟建設，民族法制建設亦因時制宜，對國家和民族地區(qū)的發(fā)展訴求做出積極回應，加大保障經(jīng)濟社會文化等方面權益的力度。新時代的民族法制建設，更加注重少數(shù)民族各項權益的實質性落實。例如民族成份事關少數(shù)民族群眾各項合法權益的貫徹落實，2016年1月1日正式施行的《中國公民民族成份登記管理辦法》成為我國首部對公民民族成份管理工作進行專門規(guī)定的部門規(guī)章?？傊?，民族法制建設要處理好政治法律權益保障和經(jīng)濟權益保障之間的關系。一方面，經(jīng)濟權益的保障是民族法制建設的基礎。要側重從實質上逐步縮小各民族經(jīng)濟、文化等方面的差距，爭取各民族共同繁榮[21]。真正保證少數(shù)民族在社會民生、經(jīng)濟發(fā)展方面的權益，增強少數(shù)民族群眾的獲得感和幸福感。另一方面，政治法律權益的保障是民族法制建設的重點。提升民族事務治理法治化水平是民族法制建設的目的所在。只有充分保障政治法律權益，才能夠帶動少數(shù)民族群眾的積極性，尊重其主體地位，使平等團結互助和諧的社會主義民族關系得以鞏固和完善。

(四)必須處理好民族法制與民族政策的關系

現(xiàn)代國家中，政策與法律是規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會關系、優(yōu)化利益分配的手段。一方面，在一定歷史時期和條件下，民族政策發(fā)揮著指導民族法制建設的作用。在新民主主義革命時期，黨的一元化領導體制有利于高效地組織革命與政治動員，同時在法律制度不完備或缺乏相應的法律規(guī)定的某些時候，基于與邊區(qū)法制性質及內(nèi)容的相近性，黨的綱領、方針和政策也就具有法律效力，這在戰(zhàn)爭環(huán)境下是不可避免的[22]。所以，革命時期的許多民族法律是由民族政策轉化而來的。另一方面，開展民族工作應該逐漸從政策依賴轉向包括法制在內(nèi)的制度保障。法律主要通過國家強制力保障實施，對于個人行為管制的實現(xiàn)更加具有嚴格性和穩(wěn)定性。在依法治國方略的指導下，黨領導的國家治理必須在憲法和法律范圍內(nèi)開展活動，因此，應盡快將民族工作納入法制軌道，將民族政策法律化，用法律手段調(diào)整民族關系。同時，必須認識到，法律在社會秩序中為創(chuàng)制一定程度的穩(wěn)定而作的努力，在某種程度上也給該制度輸入了抗動態(tài)的惰性[23]。我國民族地區(qū)的廣大、民族成份的復雜和民族關系的多樣是不可否認的事實，應該看到現(xiàn)有的一些民族政策具有的靈活性和合理性，在民族政策的法制化過程中要切忌一刀切。

三、中國共產(chǎn)黨民族法制建設的時代回應

新時代的環(huán)境變化，對民族法制建設提出了新的挑戰(zhàn)和要求。2020年11月，中央全面依法治國工作會議首次提出了以“十一個堅持”為核心內(nèi)容的習近平法治思想，這為全面推進依法治國提供了根本遵循。民族法制建設作為中國特色社會主義法律建設的重要組成部分，也要以習近平法治思想為根本指導，貫徹習近平法治思想的精髓要義，積極回應新時代下民族法制建設國內(nèi)外背景發(fā)生深刻變化這一現(xiàn)實，進一步提高民族工作法治化水平和依法治理民族事務的能力，開拓民族法制建設的新局面。

(一)重視民族法制建設工作，鑄牢中華民族共同體意識的法治基礎

鑄牢中華民族共同體意識是新時代民族工作的一條主線。民族法制建設既能為鑄牢中華民族共同體意識奠定法治基礎，也凸顯了“堅持在法治軌道上推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”這一習近平法治思想重要組成的應有之義。十九屆四中全會深刻總結了我國國家制度和國家治理體系具有的諸多優(yōu)勢，其中一個重要方面就是“堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展”[24]。歷史證明，中華民族共同體意識是我們黨帶領人民取得革命、建設、改革成就的精神支撐。在新時代，思考如何促進包含民族法制建設在內(nèi)的國家制度建設，既是筑牢中華民族共同體意識的現(xiàn)實要求，也是民族建設需要解決的重要課題。在理論研究層面，要總結黨的民族工作史中筑牢中華民族共同體意識的優(yōu)秀經(jīng)驗，結合新時代的民族環(huán)境，站在助力實現(xiàn)中華民族偉大復興的高度，思考民族法制建設如何能夠協(xié)調(diào)中央領導與地方自治、經(jīng)濟利益與政治文化權益保障、現(xiàn)實問題與未來安排等諸多關系。在實踐層面，將筑牢中華民族共同體意識融入民族立法、執(zhí)法與監(jiān)督各個環(huán)節(jié)。對此，一方面，要優(yōu)化宣傳教育的方式，提高民族法制的權威性與認可度。民族自治地方的法律宣傳部門應積極做到“理念創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、基層工作創(chuàng)新”[25]，利用“互聯(lián)網(wǎng)+普法”等形式，創(chuàng)新宣傳工作，讓廣大干部依法行使自治權，用足用好民族區(qū)域自治政策。同時，幫助廣大群眾樹立民族法制觀念，增強民族法制的權威性。上級國家機關要開展對民族區(qū)域自治法等法律法規(guī)的針對性學習，敢于“舍利放權”，理解并支持民族自治地方在立法和政策執(zhí)行中的必要變通，以增強民族法制的認可度。另一方面，要創(chuàng)新理論研究，突出民族法學和民族法制理論研究的應用性和預測性。鑄牢中華民族共同體意識與民族團結是一體兩面的關系，因此，要深入挖掘“鑄牢中華民族共同體意識”的法理基礎，研究并思考現(xiàn)有民族團結立法與“鑄牢中華民族共同體意識”之間存在的差距，為完善“鑄牢中華民族共同體意識”的地方立法路徑進而推動國家立法提供理論依據(jù)[26]，實現(xiàn)鑄牢中華民族共同體意識的法制化和具體化。

(二)堅持科學立法，完善中國特色民族法制體系

習近平法治思想提出了“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的“新十六字方針”，其中，習近平總書記特別指出，“推進科學立法是提高立法質量的根本途徑”。在民族法制領域，我國已初步形成以憲法相關規(guī)定為根基，以民族區(qū)域自治法為主干，包括其他關于民族方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例等在內(nèi)的中國特色民族法律體系[27]。但是，已有的一些民族法律規(guī)定還存在可操作性不強、約束力不夠等問題，而且數(shù)量上與民族區(qū)域自治法以及國務院若干規(guī)定的要求還存在一定差距[28]，這就需要從量、質兩端同時發(fā)力。一方面，以制定《民族區(qū)域自治法》配套法律為重點，建立健全民族法規(guī)、規(guī)章體系。在2014年中央民族工作會議上，習近平總書記指出，“要加強對規(guī)范和完善民族區(qū)域自治法相關法規(guī)和制度的研究”[29]?！睹褡鍏^(qū)域自治法》屬于憲法類法律，其法律位階和調(diào)整對象決定了主體內(nèi)容的原則性和宣示性較強。因此，要鼓勵民族自治地方善用自治立法權和立法變通權，修改完善自治條例和單行條例，結合實際、因地制宜地制定出臺滿足自身發(fā)展需要的法律，真正將《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定和內(nèi)容落到實處。此外，要以憲法和《民族區(qū)域自治法》為統(tǒng)領，在科學制定自治法律為主體的“自治條例”和“單行條例”的同時，以與自治法律相關聯(lián)的“行政法規(guī)”為支撐，以相當數(shù)量的“政府規(guī)章”為補充，逐步構建起具有中國特色的社會主義民族法治體系[30]。另一方面，要對民族立法體制及立法程序進行完善，著重提升立法質量。民族立法意指享有立法權的機關，遵循法定程序，在法定職權范圍內(nèi)，制定、修改、廢止相關處理民族關系的法律及其他規(guī)范性文件的行為[31]。民族立法體制是一個國家內(nèi)具有民族立法權的國家機關所組成的體系范疇。就完善民族立法體制而言，要研究逐步擴大同級立法的主體范圍及各個立法主體間的權力劃分，建立并完善各級立法機關，扭轉以往僅依賴人民代表大會立法的狀況。民族立法程序是保障科學立法、保持民族立法權威的重要手段。就完善民族立法程序而言，可以通過加強調(diào)查研究、廣泛征集民意、修改民族自治地方自治條例和單行條例的批準備案程序等方法，提高立法的科學性，更好地保障民族地方的立法權。

(三)扎實保障少數(shù)民族群眾各項權益，尊重人民主體地位

習近平法治思想中的“堅持以人民為中心”指明了新時代全面依法治國的根本立場，也為民族法制建設提供了根本遵循和科學指引。首先，在立法內(nèi)容上，經(jīng)濟和民生權益保障是基礎。當前，囿于產(chǎn)業(yè)基礎、地理環(huán)境、基礎設施等因素的桎梏，促進發(fā)展、保障民生仍然是大部分民族地區(qū)面臨的重要任務?！鞍褢椃ê兔褡鍏^(qū)域自治法的規(guī)定落實好，關鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。”[32]因此，要加強各層級立法領域中產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟扶持。相當一部分民族地區(qū)曾經(jīng)是貧困地區(qū)，脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，及時將脫貧攻堅實踐中稅收優(yōu)惠、財政轉移支付、基本公共服務等政策上升為法規(guī)規(guī)章，“做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接”[33]。其次，在立法程序上，將發(fā)揮少數(shù)民族群眾能動性與增強地方性立法相結合。長期以來，在經(jīng)濟發(fā)展狀況、受教育程度、宗教文化等綜合因素的影響下，作為民族法制建設主體的少數(shù)民族群眾在立法、改革過程中的參與度較低，“主體”作用尚未充分體現(xiàn)。因此，在地方立法實踐中，積極創(chuàng)新工作方式，調(diào)動群眾的參與積極性也是民族法制建設的重點內(nèi)容。第三，少數(shù)民族各項權益的保障要緊密結合社會發(fā)展形勢。諸如，隨著各民族群眾跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域跨行業(yè)流動加快[34]，雜散居少數(shù)民族工作的重要性凸顯，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》需要盡快修訂。又如，在各民族進一步交融背景下，考慮制定《少數(shù)民族語言文字法》等法律，將語言文字、地方文化遺產(chǎn)、生態(tài)保護等工作納入法制軌道，切實保障少數(shù)民族權益。

(四)完善民族法律執(zhí)行的監(jiān)督檢查機制，真正落實全面依法治國

“堅持建設中國特色社會主義法治體系”是習近平法治思想的一大核心要義，也是全面推進依法治國的總目標。在“4+1”體系格局中，“嚴密的法治監(jiān)督體系”是其重要的組成部分。當前，我國已經(jīng)初步形成了包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督在內(nèi)的民族區(qū)域自治制度的監(jiān)督體系[35]，但是監(jiān)督不力、方法單一、缺乏考核標準、監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)等問題仍然存在。民族法律執(zhí)行監(jiān)督機制不健全成為民族法制建設的薄弱環(huán)節(jié)之一。故此，第一，針對監(jiān)督不力和監(jiān)督主體間缺乏協(xié)調(diào)的問題，提高對民族法律執(zhí)行監(jiān)督檢查工作的重視程度。盡快制定并出臺《民族法實施監(jiān)督條例》，明確規(guī)定監(jiān)督檢查的主體及其監(jiān)督職權、監(jiān)督對象、監(jiān)督原則和處理規(guī)則，確保監(jiān)督工作有章可循、職責明確、賞罰分明。第二，針對方法單一的情形，加速創(chuàng)新及完善當前的監(jiān)督機制?！睹褡鍏^(qū)域自治法》實施至今的30多年來，全國人大常委會對其實施情況僅分別在2006年、2015年組織過兩次執(zhí)法檢查，監(jiān)督機制亟待制度化、常態(tài)化。全國和地方各級人大常委會應堅持日常檢查與臨時檢查相結合、專項檢查與系統(tǒng)檢查相結合，同時，建立各級民族法律實施情況年度報告制度，向社會公布，主動向社會公開并接受監(jiān)督。第三，針對缺乏考核標準的問題，建立民族法律實施評估監(jiān)測體系。在考核標準的制定過程中，要注意統(tǒng)籌原則性與靈活性之間的關系，統(tǒng)籌考核內(nèi)容重點突出與內(nèi)容全面之間的關系。

(五)融入世界格局，協(xié)調(diào)民族法制的本土化與國際化

“堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”體現(xiàn)了習近平法治思想的全球觀與大局觀，也為今后的民族法制建設提供了思路借鑒。當前的中國，各個領域與層面均須正視“百年未有之大變局”所帶來的挑戰(zhàn)與機遇。19世紀中期以來，中華民族經(jīng)歷了跨越三個世紀的磨礪與考驗，在國際舞臺中的地位愈發(fā)舉足輕重，扮演的角色實現(xiàn)了從被動挨打、順應服從到如今的主動參與甚至積極主導的巨大轉變。基于這樣的時代趨勢，以習近平為總書記的黨中央高瞻遠矚，統(tǒng)籌把握國際與國內(nèi)兩個大局，提出一帶一路倡議，倡導人類命運共同體的全球價值觀，簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)等協(xié)議，以促進地區(qū)的共同發(fā)展與繁榮。民族法制建設也要協(xié)調(diào)內(nèi)外兩個方面，一方面要完善國內(nèi)少數(shù)民族權利的保障和救濟機制，主動回應國際社會關切甚至惡意抹黑。具體來講，要努力提高少數(shù)民族群眾的法治觀念。當少數(shù)民族群眾的合法權利受到侵害時，促使其能主動運用法律武器維護自身合法權利是民族法治工作的重點和難點，這就需要進一步完善包括司法救濟、行政救濟、民間救濟在內(nèi)的多元少數(shù)民族權利救濟機制，同時從資金保障、隊伍建設、立法體系等方面加強民族地區(qū)尤其是基層的法律援助工作。另一方面要積極借鑒國際社會在少數(shù)民族權益保障、反種族歧視等方面創(chuàng)制的國際法規(guī)范，做到兼容并蓄、取長補短，這也是作為一個現(xiàn)代法治國家、一個在國際社會中負責任的大國應當具有的胸懷。

確如恩格斯所言：歷史就是我們的一切。盡管“實現(xiàn)中華民族偉大復興”的時代場景與革命、建設、改革各個歷史階段下的民族法制建設在出場路徑、核心問題、主要遵循等方面呈現(xiàn)不同側重，歷史上的民族法制建設實踐所凝結的基本精神仍以一種隱性在場的方式，深藏于如今民族法制工作的立法觀念、法制框架與實踐范式中。因此，應當實現(xiàn)“回歸”與“超越”兩種截然不同的邏輯方式或思維方法的統(tǒng)一，即在去偽存真、撥開歷史迷霧，對各歷史階段的民族法制建設進行考察的基礎上，于摒棄具體的歷史話語結論和凝練根本方法論之間的張力格局中獲取新時代民族法制建設改革的出路，這既是研究的出發(fā)點，也是落腳點。