劉華林

(云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650550)

中國國家治理面臨兩重關鍵任務，即對內(nèi)持續(xù)進行現(xiàn)代國家建構，對外積極參與全球治理并貢獻中國力量。針對第一重任務，黨和政府提出推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標；針對第二重任務，黨和政府提出構建“人類命運共同體”的重要思想。這種重大的戰(zhàn)略部署正在深刻地改變中國面貌，也不斷推進著中國的治理實踐。而在我國邊境地區(qū)，正生動交織上演著這二重戰(zhàn)略。一是“權力到邊”，黨和政府用現(xiàn)代化的治理體系和治理能力為邊境地區(qū)提供更好的公共產(chǎn)品和服務。二是“對外開放”，黨和政府提出“一帶一路”倡議、“沿邊開放”等一系列重大國家戰(zhàn)略，使邊境地區(qū)憑借地緣優(yōu)勢一躍成為國家參與全球治理的前沿和門戶。在此背景下，我國邊境地區(qū)的“國門”教育——作為國家權力到邊的一個面向和培養(yǎng)沿邊人才的主要方式，其獨特的重要性便日益凸顯出來。2018年國務院在《國務院辦公廳關于全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設的指導意見》中提出“堅持辦好民族地區(qū)學校、國門學校和邊境學?！钡囊骩1]。2021年國家“十四五”規(guī)劃進一步直接提出在邊境縣(團場)建設100所“國門學?！钡臉嬒?，將發(fā)展“國門”教育提升至國家戰(zhàn)略層面。由此可見，發(fā)展“國門”教育已成為我國推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。

一、“國門”教育的內(nèi)涵及歷史脈絡

我國陸地鄰國有14個，陸地邊境線長約2.2萬千米。邊境地帶是我國守疆衛(wèi)土的地理門戶，是積極參與全球治理的開放前沿，也是一條輻射周邊地區(qū)的互動地帶。邊境地帶的教育，關系著我國的“文化守邊”“教育強邊”和“沿邊文化交流”。我們把這個地帶的教育活動稱為“國門”教育。

(一)“國門”教育的內(nèi)涵

在現(xiàn)代民族國家視域下，國門既可以在狹義上僅僅指出入境通道上我方行政性標志建筑，如滿洲里國門、東興口岸國門、瑞麗口岸國門等，又可以在中觀意義上指我國領土的主權邊界，如“御敵于國門之外”“走出國門，擁抱世界”，還可以在廣義上指發(fā)揮衛(wèi)護疆土和對外交流“門戶”功能的整個邊境。在“‘國門’教育”的概念中，“國門”宜取國家“門戶”之意，因為在教育中凸顯“國門”，并非單單凸顯教育在出入境通道上和國界線上的特殊意義，而是強調教育在整個國界線穿越的互動地帶——邊境上的特殊價值。

現(xiàn)代教育是以學校為依托而展開的，“國門”教育自然需要依托國門學校。只有明確了國門學校的范圍，才能明確“國門”教育的政策客體和責任主體。所以，界定國門學校是界定“國門”教育的關鍵一環(huán)。目前，“國門學校”的概念在學理層面尚未達成共識，在實踐層面顯得尤為混亂。

“國門學校”這個概念是實踐先行提出，理論總結在后。早在2007年，《興邊富民行動十一五規(guī)劃》就明確提出實施“國門學校建設工程”[2]。而中國知網(wǎng)以“國門學校”為關鍵詞的文章首次出現(xiàn)是在2010年(黃健毅，2010)。此后，雖然關涉到“國門學?！钡闹卫砘顒又饾u增多，但政府部門對國門學校范圍的認定標準并不統(tǒng)一。如云南省將邊境縣內(nèi)的中小學界定為“國門學?！?，而將邊境州市內(nèi)的高等學校專門冠以“國門大學”的名稱，從而賦予“國門學校”和“國門大學”不同的內(nèi)涵。廣西自治區(qū)于2012年《廣西壯族自治區(qū)興邊富民行動大會戰(zhàn)實施方案》中提出延伸“國門學校建設工程”項目，將邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園納入到“國門學?！狈懂犞衃3]。2018年“中國教育導報”推出“壯麗70年奮斗新時代·萬里邊疆教育行”大型融媒體報道活動，其報道的“國門學?！鄙婕斑吘车貐^(qū)的大學、中小學和幼兒園，如呼倫貝爾學院、丹東市中等職業(yè)技術專業(yè)學校、墨脫縣背崩鄉(xiāng)小學、新疆塔縣第二中心幼兒園等等[4]。

從學理上對“國門學校”進行界定主要分為兩種觀點：第一種觀點認為“國門學?！本褪沁吘尘€上的學校[5-6]，第二種觀點認為“國門學?！笔沁吘晨h域內(nèi)的所有小學和初級中學[7]。第一種觀點對國門學校的范圍的界定太過模糊，“邊境線上的學?！笨赡苁侵缚拷吘尘€的學校，但具體指靠近邊境線多大范圍，對此沒有明確界定。第二種觀點注意到范圍的問題，明確將國門學校的范圍限定在邊境縣域之內(nèi)，但為何將學前學校和大學排除在外，也沒有明確說明。

實踐上的“混亂”和學理上的“模糊”亟需進一步廓清概念。界定國門學校需抓住兩個要點，分別是“地域范圍”和“教育層次”，即需明確國門學校包括哪些范圍內(nèi)哪些層次的學校。而確定這兩個要點又需要對“國門”教育的“特殊性”和“普遍性”加以考量?！皣T”教育的特殊性凸顯在“國門”二字上，是指其由于特殊的區(qū)位條件所凸顯出的“文化守邊”和“沿邊文化交流”的功能，“國門”教育的普遍性凸顯在“教育”二字上，是指其作為教育本身所承擔的“培育人力資本”的功能。首先，國門學校應包含國門學前學校、國門基礎學校和國門高等學校。這3個層次的學校都是發(fā)揮“文化守邊”和“培育人才”的重要載體，但國門高等教育階段的學校還發(fā)揮著“沿邊文化交流”的重要功能。其次，國門學前學校和基礎學校應限定在邊境縣之內(nèi)，但國門高等學校大多超出邊境縣，所以國門高等學校的范圍宜限定在邊境州市范圍之內(nèi)。綜合考慮，我們認為國門學校就是指邊境縣以內(nèi)的所有學前、基礎教育階段的學校和邊境州市以內(nèi)的所有高等教育階段的學校，即包括邊境縣內(nèi)的所有公立幼兒園、小學、初中、高中，還包括邊境州市以內(nèi)所有的大學。據(jù)此，“國門”教育宜定義為，以邊境縣內(nèi)所有學前、基礎教育階段的學校和邊境州市內(nèi)所有高等教育階段的學校為依托，所展開的旨在培養(yǎng)人才并實現(xiàn)文化守邊和沿邊文化交流的教育活動。

(二)“國門”教育的歷史脈絡

法國歷史學家馬克·布洛克在《歷史學家的技藝》中寫道：“各時代的統(tǒng)一性是如此緊密，古今之間的關系是雙向的。對現(xiàn)實的曲解必定源于對歷史的無知；而對現(xiàn)實一無所知的人，要了解歷史也必定是徒勞無功的?！盵8]要清楚認識我國“國門”教育的重要性和完善“國門”教育政策，必須把握其“來龍去脈”。從宏觀上講，我國“國門”教育是隨著時代背景的變遷逐漸從邊疆教育中凸顯出來的，之所以凸顯是由于國家治理的現(xiàn)實需要，這與我國邊疆教育隨國家戰(zhàn)略的深入推進而“浮沉”的邏輯一脈相承。

1.近代邊疆教育的起步階段(1901—1927年)

在王朝國家時期，“邊疆”還沒有獲致現(xiàn)代民族國家之邊疆的內(nèi)涵，邊疆只是被當做王朝抵抗和防備異族入侵的緩沖地帶，邊疆教育沒有得到中央政權的規(guī)劃和管理，其教育形式以“寺廟教育”和“氏族教育”為主，故當時的邊疆教育十分落后。1901年之后，中國在列強環(huán)伺下岌岌可危，一方面清王朝江山社稷大廈將傾，另一方面民族國家建構步履蹣跚。“邊疆危機”和“國族建設”雙重背景使邊疆教育的重要性凸顯出來，鞏固國防和推進“五族共和”成為當時邊疆教育的戰(zhàn)略定位。在此背景下，我國近代邊疆教育開始起步。清朝將規(guī)劃和調度邊疆教育的職責劃給“學部”和“理藩部”兩個機構，民國政府將此職責劃給“教育部”和“蒙藏院”兩個機構。在中央政權的規(guī)劃和管理之下，邊疆地區(qū)建立起一批新式民族學校，邊政學校也開始興辦。

2.近代邊疆教育的加快發(fā)展階段(1928—1937年)

在北伐戰(zhàn)爭結束至抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)之前，我國邊疆既為民國政治整合的短板，又為夯實國力之基地。北伐戰(zhàn)爭結束標志民國政府完成統(tǒng)一大局，由此邊疆治理被納入“三民主義”框架之下，邊疆教育(作為推進“民族主義”之手段)被當局要求加快發(fā)展?！熬乓话恕笔伦儽l(fā)后，東北邊疆淪入日寇之手，國民政府為鞏固西防、維護民族生命線，大力實行“開發(fā)西北”戰(zhàn)略，政策惠及當時的陜西、甘肅、寧夏、綏遠、青海、新疆等6省?？偟膩碇v，在這一時期，政局統(tǒng)一和民族危難的雙重背景使邊疆教育得到國民政府的重視，涉及邊疆教育的各類規(guī)章、經(jīng)費、學校、調查在國民政府的推動下被仔細運籌。

3.近代邊疆教育的短暫繁榮期(1938—1945年)

因抗日戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)，中國的東部地區(qū)相繼淪陷，國民政府西遷至重慶，邊疆地區(qū)(尤其是西南邊疆)成為“抗戰(zhàn)救國”的大后方。由于邊疆戰(zhàn)略地位的提升，邊疆教育亦被賦予國防教育和穩(wěn)固“大后方”的職能。國民政府專設邊疆教育委員會以研究邊疆教育，并將邊疆教育之管理權限統(tǒng)歸于教育部蒙藏教育司所屬。經(jīng)過幾年的發(fā)展，邊疆教育得到極大的提振。截止1945年，邊疆學校達39所，邊疆教育補助經(jīng)費達597 760.15萬元[9]。另外邊疆教育師資力量、辦學層次都得到了提高。隨著抗日戰(zhàn)爭的結束，邊疆地區(qū)的國防地位迅速下降，加之大批師資離開邊疆等原因，短暫繁榮的邊疆教育急轉直下。

4.當代邊疆教育的曲折發(fā)展階段(1949—1978年)

新中國成立初期，國家建構緊緊圍繞“社會主義改造”和“社會主義初期建設”而展開。實現(xiàn)對邊疆地區(qū)“政權到邊”、疏通民族關系成為國家建構的主要路徑。這一時期的邊疆教育是以民族教育的形式展開的，總體上服務于“鞏固政權”和“團結民族”的大局，具體政策包括明確新民主主義教育內(nèi)容、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、建立民族教育管理機構、傾斜少數(shù)民族教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費、建設少數(shù)民族師資隊伍、規(guī)劃少數(shù)民族語文教學和教材建設等[10]。在黨和國家的正確領導下，這一時期以民族教育形式開展的邊疆教育取得了可喜的成績。據(jù)統(tǒng)計，到1956年全國少數(shù)民族在校學生人數(shù)均保持增長趨勢，其中在校小學生人數(shù)已達319萬多人，比1951年增長了兩倍；普通中學在校學生人數(shù)達到23萬多人，比1951年增長近5倍；中等技術學校在校學生人數(shù)達到16萬多人，比1951年增長24倍；中等師范學校在校學生人數(shù)達16萬多人，比1951年增長近3倍；高等學校在校學生人數(shù)達14萬多人，比1951年增長近5倍多[11]。

5.當代邊疆教育發(fā)展黃金期(1978—2012年)

改革開放初期，全國工作重心轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上，教育事業(yè)隨之得到全面恢復，并在促進現(xiàn)代化的總體導向中積極發(fā)展。在此背景下，邊疆教育仍以民族教育的形式得到中央的扶持，發(fā)展導向為培養(yǎng)政治干部和專業(yè)技術人才為社會主義現(xiàn)代化建設服務。1992年國家教育委員會和國家民族事務委員會召開了全國第四次民族工作會議，會議指出：“做好民族工作，必須把貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針同貫徹執(zhí)行黨和國家的民族政策有機地結合起來，堅持從少數(shù)民族的特點和民族地區(qū)的實際出發(fā)，發(fā)展民族教育事業(yè)?！盵12]以此為標志，此后的民族教育工作不僅將民族政策和教育方針相結合，還將民族特點和地區(qū)特點兼顧考慮。顧此，以區(qū)域性為落腳點的邊疆教育、邊境教育政策逐漸凸顯出來，對接和互補以民族性為落腳點的民族教育政策。20世紀末，國家提出“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，其中提到加大對西部民族地區(qū)、山區(qū)、牧區(qū)和邊境地區(qū)的義務教育的財政支持、擴大西部地區(qū)的招生規(guī)模、實施對西部地區(qū)教育的“對口支援”[13]。2004年國務院辦公廳發(fā)布《國家西部地區(qū)“兩基”攻堅計劃(2004—2007年)》的通知，致力于實現(xiàn)西部地區(qū)基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲[14]，其中涉及到51個邊境縣[15]?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2012)》指出，“加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)義務教育的轉移支付力度”“設立支持地方高等教育專項資金，實施中西部高等教育振興計劃”“支持邊境縣和民族自治地方貧困縣義務教育學校標準化建設，加強民族地區(qū)寄宿制學校建設”[16]。在這些宏偉戰(zhàn)略的帶動下，各邊疆地方政府積極響應，推動了邊疆、邊境、民族教育事業(yè)的發(fā)展。國門學校建設也逐漸被受到重視。2002年中國政府向新疆撥款8 200萬元專項經(jīng)費用于當?shù)?2個邊境縣建設一流國門學校、農(nóng)牧區(qū)寄宿制學校[17]。2006年以來，廣西實施了“邊境國門學校建設工程”[18]。2011年國家民族事務委員會發(fā)布《興邊富民“十一五”規(guī)劃》，規(guī)劃中“主要任務”的第四款提到“優(yōu)先把邊境縣列入義務教育經(jīng)費保障范圍，加快普及和鞏固農(nóng)村九年義務教育。實施農(nóng)村中小學寄宿制學校建設工程、國門學校建設工程”[19]。

6.“國門”教育發(fā)展凸顯(2012—)

進入新時期，黨和國家提出了“一帶一路”倡議、全方位對外開放、新時期沿邊開放等戰(zhàn)略，全力推進中國和平復興。在此背景下，邊境地區(qū)一躍成為國家對外開放前沿、周邊交往的門戶以及展示國家形象的窗口。要承接好、實現(xiàn)好這些國家戰(zhàn)略目標，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的邊境環(huán)境、培養(yǎng)對外交流人才、提高邊境地區(qū)的人力資本、塑造良好的國家形象就必不可少。而這些領域正是邊境地區(qū)“國門”教育所能發(fā)揮作用的領域，也是其所應承擔的職能。

二、發(fā)展“國門”教育對國家治理現(xiàn)代化的重要意義

教育與國家治理有著密不可分的關系。一方面，教育是國家應該提供的基本公共產(chǎn)品，另一方面，教育也是培養(yǎng)國家認同和國家人才的主要渠道。另外，教育與其他領域息息相關，教育的“闕如”，會引起經(jīng)濟、政治、文化等多個領域的連鎖問題。在國家的邊沿地帶，教育具有極端重要性，因為它涉及到群體邊緣的國民意識問題、涉及到“山、荒、寒、邊”地區(qū)的人力資本累積問題、涉及到國家文化安全問題等。發(fā)展“國門”教育對國家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

(一)加深邊民的國族認同

認同問題是民族國家構建過程中至關重要的問題，因為民族國家是主權單位與國族單位的重合體，如人們對國族的認同程度不高，主權單位在人們的觀念中也“根基不穩(wěn)”。另外，在一國范圍內(nèi)，除了國家認同和國族認同外，還存在許多次民族—國家認同，如族群認同、地域認同、家族認同等等；在全球之內(nèi)，還存在超民族—國家的認同，如宗教認同、階級認同、跨界民族認同等等。當這些認同與國族認同和國家認同產(chǎn)生沖突時，民族國家就面臨認同危機，輕則在國民之間產(chǎn)生離心力，重則可能導致民族沖突乃至國家分裂。為了鞏固民族國家，維護社會秩序，加強國家認同和國族認同建設是必須之策。

加強國家認同建設關鍵在于加強國族認同建設，因為“國家認同必然建立在國族認同的基礎上”[20]。而國族認同的基礎又是文化認同，這是因為國族雖然是一種“想象的共同體”，但這種“想象”不是“虛構”和“捏造”的，而是對“集體記憶”審慎的選裁和詮釋。所謂集體記憶是“一個特定社會群體之成員共享往事的過程和結果”[21]?！胺窒砹四骋患w的集體記憶的人，就可以憑借此事實證明自己歸屬于這一群體?！盵22]根據(jù)揚·阿斯曼的分類，集體記憶分為交往記憶(communicative Memory)和文化記憶(cultural memory)兩種形式。交往記憶是“最近的記憶”，是同時代的人們通過非正式的日?；雍徒煌蚕淼幕貞洠浯胬m(xù)時間較短，會隨著其承載者的死亡而消失掉。而文化記憶有固定的錨點(如正式的文本、圖像、儀式、表演等)，有專侍記憶加工的專家，有專業(yè)的學習、傳播和解釋機構的支持，它會在特定時空中被反復喚醒，所以其存續(xù)時間很長[23]。文化記憶是集體記憶最穩(wěn)定、最重要的載體，所以對文化記憶的共享是強化群體認同的重要抓手。同理，要強化中華民族認同，必須以強化中華文化認同為基礎。正如習近平總書記在2019年全國民族團結進步表彰大會上所言：“堅持文化認同是最深層的認同，構筑中華民族共有精神家園?！盵24]

我國邊民處于國土的邊緣區(qū)域，在相對艱苦的環(huán)境和相對落后的條件下，容易產(chǎn)生“邊緣”心態(tài)。邊民一旦產(chǎn)生“群體邊緣感”，便容易通過“結構性失憶”(structure amnesia)來放棄或擺脫中華民族認同，或通過“重構”集體記憶來加入某種新的群體認同。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為群體認同的本質是群體之間用于競爭資源的工具，通過認同機制，群體可以圈定群體邊界以排除異己。當現(xiàn)屬群體身份不能滿足群體邊緣的需求時，群體邊緣會重新詮釋其集體記憶以改變?nèi)后w認同，反之則強調現(xiàn)屬群體的身份和堅持現(xiàn)屬群體認同。正如王明珂所言：“在族群邊緣，人們強烈的堅持一種認同，強烈的遺忘一種認同，這都是在族群核心所不易見到的。”[25]站在國家治理的角度，必須加強邊民的中華文化記憶。鞏固邊民的中華文化記憶的方式有很多，其中“國門”教育是最重要、最根本的一種方式，因為“國門”教育有組織化、系統(tǒng)化的國門學校作為支撐，有專業(yè)化的教育工作者進行運轉，中華文化記憶可以在“國門”教育中得到系統(tǒng)的重復、實踐和被遵守。另外，“國門”教育屬于國家教育，而國家教育系統(tǒng)掌控了對文化記憶的“詮釋權”，這有助于防止邊民群體通過“結構性失憶”改變和擺脫中華民族認同。

(二)提高“跨境教育”競爭力

在邊境地區(qū)，人們常常以鄰國為參照來對比本國的事務，尤其是公共產(chǎn)品。當本國的公共產(chǎn)品供給情況優(yōu)于鄰國時，邊民便會產(chǎn)生強烈的優(yōu)越感和對本國的認同感。對于教育，邊民常常對邊界線兩側的教育質量和教育成本進行對比，在能出入境的情況下?lián)衿鋬?yōu)者而從之。此種情況從邊民的角度看似個人理性的選擇，久而久之會在宏觀層面對國家產(chǎn)生巨大影響。一是影響國家的文化影響力，當邊民長期在本國教育體系下受到本國文化的濡化，甚至鄰國的邊民也受到濡染，則本國的文化影響力會逐漸擴大。相反，如果本國邊民離棄本國教育而選擇鄰國的教化，則本國的文化影響力會逐漸縮小。所以，看似不起眼的“國門”教育競爭，其實爭奪的是一國的文化影響力和民心。

早在2003年，就有記者觀察到了邊境線上激烈的教育競爭[26]。經(jīng)過十幾年對邊疆教育、邊境教育的大力投入，我國沿邊教育與周邊鄰國相比總體上處于優(yōu)勢。目前，我國邊境國門學校不僅基本滿足了國內(nèi)邊民的教育需求，還吸納了許多鄰國邊民的子女入學。如云南國門學校就招收了主要來自越南、老撾、緬甸的10685名跨境學生[27]。另外，國務院僑務辦公室還推動“華文教育”項目接洽國門學校以外派教師的形式支援周邊國家的教育。邊境地區(qū)這種教育供給者、教育需求者和教育產(chǎn)品的跨國界流動現(xiàn)象已經(jīng)獲致了“跨境教育”(Cross-border Education)的某些內(nèi)涵，雖然“跨境教育”概念原本限定在高等教育領域。2013年國家提出“一帶一路”倡議，希望在沿線各國人民間增進人文交流、學術往來、人才合作，希望擴大互派留學生規(guī)模、開展合作辦學、加強民間組織的交流合作、廣泛開展教育等各類公益慈善活動。在此背景下，我國邊境地區(qū)的“跨境教育”活動會越來越頻繁。要做到擴大開放的同時不斷提高我國對周邊國家的文化影響力、更加牢固的抓住邊民的民心，我國“國門”教育就必須在“跨境教育”大潮中增強競爭力，一方面做到能夠吸引周邊學生，至少做到不流失本國學生，另一方面做到能“走出去”傳播和交流文化、推動和平事業(yè)。

(三)延展周邊公共外交

從傳統(tǒng)外交的視野看，要取得周邊國家的支持，取決于兩國或多國政府間就國際關系政策達成一致。傳統(tǒng)外交活動的主體是雙邊或多邊的政府。而隨著全球化、信息化的到來，能夠直接或間接影響國際事務的活動者越來越多，如跨國公司、非政府組織(NGO)、民間團體等等。如果仍將外交活動限于政府之間，則會忽略大量可以影響國際關系的力量，甚至可能錯過許多改善或構建國際信任的機會。所以，要搞好周邊外交，推動“一帶一路”倡議的實施，不僅要使各國政府達成一致，還要使各國“民心相通”。前者屬于傳統(tǒng)外交的目的，而后者屬于“公共外交”的目的。

公共外交是一國政府運用各種資源與外國公眾展開互動以吸引和感召外國公眾支持該國外交政策的活動。公共外交的直接主體是本國政府，間接主體還包括經(jīng)本國政府授意的經(jīng)濟組織、社會組織等，客體是他國的公眾。公共外交的核心是塑造外國公眾的偏好使其與本國的主張趨同。在公共外交中，政府可以動用的資源很多，如出版物、影視、文化交流、廣播等等。其中，文化是公共外交最重要的資源，因為通過外交傳輸?shù)乃行畔⒍疾坏貌唤?jīng)過“文化過濾網(wǎng)”。只有當外國公眾包容和接受本國文化之后，本國所倡導的政治價值和主張的外交政策才會通過外國的“文化過濾網(wǎng)”，進而取得外國公眾的默許和支持。而取得外國公眾的支持，對本國公共外交的成功至關重要。

“國門”教育活躍在邊境線的互動地帶，可以承擔周邊文化交流，承接國家周邊公共外交的重要使命。首先，國門學校吸收了許多外籍學生，并且還外派教師赴周邊境外地區(qū)支教，通過“引進來”和“走出去”雙管齊下的策略讓周邊境外公眾濡染中華文化。長此以往，邊境周邊境外公眾會與我國建立起很好的信任關系，有助于兩國“民心相同”，最終實現(xiàn)“合作共贏”的目標。其次，“國門”教育扮演周邊公共外交的角色有天然的優(yōu)勢。我國邊境地區(qū)生活的跨境民族總數(shù)多達36個，其中既有雙邊跨界民族，如跨居中國和尼泊爾的夏爾巴人、跨居中國和緬甸的德昂族，也有多邊跨界民族，如跨居中國、越南、老撾、緬甸4國的拉祜族、瑤族、苗族、哈尼族。這些民族雖然被國界線分隔，但由于血脈相連、歷史共享、地緣相近，彼此走親訪友、貿(mào)易、通婚等往來絡繹不絕。若支持他們在我國“國門”教育中接受中華文化的濡化，則中華文化自然會跨境擴散，境外跨境民族會更加理解中國、包容中國、接受中國。總之，“國門”教育可以憑借其區(qū)位優(yōu)勢，通過教育合作和文化交流等方式達到助力國家周邊公共外交的目的。

(四)培養(yǎng)沿邊建設人才

隨著我國“一帶一路”倡議和沿邊開放戰(zhàn)略的推進，邊境地區(qū)迎來經(jīng)濟發(fā)展的良機。要發(fā)展邊境的經(jīng)濟，除了需要資金、技術、資源等之外，更關鍵的需求是人力資本。如果沒有本地人才作為支撐，邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展難以持續(xù)。遺憾的是，由于歷史、地理、經(jīng)濟等各方面原因，我國邊境地區(qū)教育底子薄、發(fā)展較慢，長期處于各類人才的“洼地”狀態(tài)。方盛舉教授根據(jù)“一個行政區(qū)域內(nèi)的人才資源總量與該區(qū)域內(nèi)常住人口總量之比”統(tǒng)計，得出我國邊疆9省區(qū)的人才密度：廣西727，云南1 041，西藏1 432，新疆1 436，甘肅944，內(nèi)蒙古1 186，黑龍江1 425，吉林829，遼寧1 648，遠低于內(nèi)地和沿海的人才密度，如北京3 300，上海2 700，廣東2 100[28]。人力資本不足容易致使人們陷入貧困陷阱，即陷入“人力資本不足—貧窮—無力投資人力資本—貧窮”這個反復的貧困狀態(tài)之中。雖然邊境地區(qū)風光秀麗、資源豐富，但缺乏人才對這些自然資源加以開發(fā)利用。誠如王小強和白南風在《富饒的貧困》一書中所言：人的素質差，才是“落后”概念的本質規(guī)定[29]。

作為國家公共教育——“國門”教育對培養(yǎng)沿邊建設人才具有決定性意義。首先，“國門”教育的發(fā)展有助于普遍提高邊民的素質。其次，“國門”教育有助于培育跨文化人才?！耙粠б宦贰背h將我國邊疆定位為戰(zhàn)略支撐區(qū)，使邊疆成為承接“一帶一路”走出去的開放前沿。實行“一帶一路”倡議將會在周邊國家展開一系列合作項目，這些項目需要許多通曉周邊國家語言、風俗、文化的建設人才。國門學校由于具備靠近鄰國的地緣優(yōu)勢，并且擁有大量跨境民族的生源，方便培養(yǎng)跨文化人才。

(五)樹立國家良好形象

國家形象是國內(nèi)和國際社會公眾對一國相對穩(wěn)定的綜合評價。這種綜合評價是人們對客觀對象(如國家經(jīng)濟水平、軍事實力、科技水平、政治秩序等)的主觀感知，可以說是主觀見之于客觀的結果。在邊境地區(qū)，邊民會根據(jù)周邊在場的客觀對象來構建國家形象，而以國門學校為依托的“國門”教育，就是邊民日常生活中易感知到的對象。由于“國門”教育其背后是國家實力的體現(xiàn)，并且在不遠的邊境之外就有鄰國的國門學校存在，所以邊民自然會通過比較本國和鄰國的“國門”教育來構建積極或消極的國家形象。當我國“國門”教育的硬件和軟件都優(yōu)于周邊其他國家的“國門”教育時，國家在教育這一領域就以正面的形象呈現(xiàn)在邊民內(nèi)心之中，同時，境外邊民也會通過“國門”教育這個窗口感知到中國的實力，甚至可能被我方所吸引和感召。

三、“國門”教育發(fā)展的難題與出路

在教育國家化的背景下，發(fā)展教育主要依靠政策工具。推進“國門”教育的發(fā)展，需構建完善的“國門”教育政策體系。所謂“國門”教育政策，就是指是黨和政府為實現(xiàn)一定的“國門”教育目標和任務而規(guī)定的行動依據(jù)和準則，其本身是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程。一個完整的“國門”教育政策體系至少包括3個維度：一是教育層次維度，“國門”教育政策應完整覆蓋國門學前教育、初等教育、中等教育、高等教育4個層次；二是教育政策核心要素維度，“國門”教育政策應包括教育質量政策、管理體制政策、教育經(jīng)費政策、課程教材政策、教師政策和學生政策；三是空間維度，“國門”教育政策應考慮到不同邊境區(qū)域突出的特殊問題，設計專項政策，如云南、廣西邊境的外籍學生跨境求學問題，西藏的境外文化滲透問題。每一個維度上的政策又可以細分為多個子政策，不同維度的政策相互交叉，構成一個系統(tǒng)化的“國門”教育政策體系。

(一)“國門”教育發(fā)展中的難題

自新中國成立以來，黨和國家出臺許多關涉到“國門”教育的政策。一是在教育經(jīng)費方面采取直接或間接的扶持。新中國成立開始，國家就設立了“邊疆和少數(shù)民族地區(qū)教育補助費”“邊疆地區(qū)事業(yè)補助費”等扶植經(jīng)費。邊疆地方各級政府亦積極響應中央的扶植政策，采取各種特殊措施發(fā)展邊境教育。二是在師資方面大力投入。黨和國家采取了內(nèi)地調派教師、增加培訓經(jīng)費、興辦進修學校、改善教師待遇、解決教師編制等舉措穩(wěn)定了邊境的教師隊伍。三是在辦學形式方面進行創(chuàng)新。為了適應邊境地區(qū)的特殊教學情況，政府采取了寄宿制與半寄宿制并存的辦學模式，設立民族班、民族預備班，實施雙語教學等舉措。四是大力減輕學生的就學負擔。國家針對邊境學生采取免費、“三包”、助學金等措施，提高和鞏固邊境學生的入學率。五是在入學和招生方面進行照顧。國家采取放寬入學年齡、降分錄取、定向招生、定向分配等舉措，為邊境落后地區(qū)學生提供了更多就學深造的機會。

以上政策措施對邊境“國門”教育的發(fā)展起了重要作用，但由于這些政策是從邊疆教育、邊境教育進行考慮設計，沒有專門顧及到“國門”教育的特殊性，所以目前“國門”教育中存在許多特殊的問題無法在已存的政策體系中得到妥善解決。

1.外籍學生管理政策缺位

在云南、廣西兩個省區(qū)的邊境一帶，存在大量的外籍學生跨境就學的現(xiàn)象。這些外籍學生來自接壤的鄰國，其家庭長期活躍在邊境線穿過的互動地帶。他們集中在我國義務教育階段的國門學校之中，跨境就學的目的是為了到我方接受更優(yōu)質的教育。以云南省為例，2018年在德宏州就讀的外籍學生有3 742人，2019年在隴川縣就讀的外籍學生有621人，2020年在耿馬縣就讀的外籍學生有808人、在滄源縣就讀的外籍學生有1 216人(1)文中相關數(shù)據(jù)均來自筆者于2018—2019年云南省邊境地區(qū)的實地調研。。雖然外籍學生在國門中小學中的數(shù)量可觀，但目前對這些學生的管理基本處于政策缺位狀態(tài)。一是外籍學生的招收無據(jù)可依。目前尚無政策文件規(guī)定外籍學生的招收標準與招收流程，學校招收的隨意性較大。二是外籍學生學位規(guī)劃缺失，導致國門學校的學位無法滿足外籍學生跨境就學的需求。三是缺乏對外籍學生優(yōu)惠政策的資金保障。近年來，我國對教育扶持力度很大，對小學實行“兩免一補”和營養(yǎng)改善計劃補助等優(yōu)惠措施。云南省秉承“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，根據(jù)“一視同仁”的原則，實行義務教育階段外籍學生與境內(nèi)學生享受同等待遇，即同等享受免雜費、書費、寄宿學生生活補助費、農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃等政策。但由于這些外籍學生并非屬于國家政策對象，國家層面缺乏專項資金、項目以及專項教師編制支持外籍學生教育，導致邊境地區(qū)政府辦學負擔加重。以德宏州為例，外籍學生占用中小學幼兒園校舍約5.05萬平方米，需投入建設資金約1.5億元；外籍學生占用中小學幼兒園教師約253人，每年需支付教職工工資約3 000萬元。四是外籍學生學籍管理政策缺失。由于外籍學生基本缺失戶口和身份證明，導致在入學建立學籍時信息不全，無法在學籍系統(tǒng)進行有效的學籍管理，監(jiān)管難度較大。另外，由于學籍缺失，外籍學生無法在我國參加高考。大量外籍學生無法在我國繼續(xù)深造，不得不回國或失學，浪費了儲備“一帶一路”人力資源的機會。五是國門學校布局未考慮外籍學生跨境就讀的困難。外籍學生每天跨境就學的距離較遠，出入境途中存在交通、人身、財產(chǎn)及禁毒防艾、傳染病等各類安全隱患。如2012年西雙版納州勐臘縣關累港口國門小學曾發(fā)生多名外籍學生因搭乘超載渡船過境上學而溺水失蹤的慘案。

2.跨境支教管理缺漏

我國“國門”教育的文化輻射功能不僅僅體現(xiàn)在招收外籍學生這一方面，還體現(xiàn)在跨境對外支教方面。在整個邊境地帶，云南省邊境的跨境支教活動最為活躍，其中以云南省中緬邊境最為典型。在云南省中緬邊境地帶，緬方的國家基礎性權力在其邊境地區(qū)較為薄弱，無力滿足緬方邊民的教育需求。為支援當?shù)亟逃?，云南省由各邊境縣僑聯(lián)牽頭，采取“走出去與請進來”的方式，積極推進華文教育工作，定期開展中緬教育考察、互訪活動，每年由國務院僑務辦公室組織華文教育儲備教師培訓、每年選派教師到緬甸支教。如云南耿馬傣族佤族自治縣于2018年、2019年先后舉辦兩期華文教師培訓班，近3年先后選派3名骨干教師到緬甸支教。滄源佤族自治縣每年選派1-3名教師到緬甸支教，累計派出4批20多人次到緬甸展開教師培訓活動。隴川縣自2000年起累計外派教師10人次赴緬支教，自2010年來每年組織一期緬籍教師培訓，累計培訓180人次。但對跨境支教的管理存在缺漏：一是選拔環(huán)節(jié)缺失，外派教師的選拔標準和選拔程序不明確；二是考核環(huán)節(jié)缺失，僑聯(lián)在外派教師支教的過程中和支教結束后均沒有設置考核環(huán)節(jié)，導致許多外派教師將出境支教當作一項福利，高報酬沒有帶來理想的激勵效果；三是支教期限不合理，外派支教教師一年一選，但一年的時間不足以讓支教老師在當?shù)亍霸?、不足以讓其充分開展工作。

3.國門大學的文化交流能力不足

國門大學既具備人才培養(yǎng)、科學研究、文化傳承等一般性大學之功能，又承擔著沿邊文化交流與文化守土的特殊功能。欲發(fā)揮國門大學之特殊功能，需通過招收外籍生源、聘任外籍師資、開展對外科研合作與學術交流等方式加以實現(xiàn)。雖然國門大學的區(qū)位優(yōu)勢明顯和戰(zhàn)略定位清晰，但其整體實力較為薄弱，主要表現(xiàn)在基本條件不足、高水平人才稀缺、科研能力薄弱3個方面。以率先提出“國門大學”概念的云南省為例，云南共有國門大學13所(全國共有國門大學22所)，其中本科院校4所，分別為紅河學院、保山學院、普洱學院、文山學院；?？茖W校9所，分別為德宏師范高等?？茖W校、保山中醫(yī)藥高等?？茖W校、臨滄師范高等?？茖W校、云南熱帶作物職業(yè)學院、西雙版納職業(yè)技術學院、云南錫業(yè)職業(yè)技術學院、德宏職業(yè)學院、云南三鑫職業(yè)技術學院、紅河衛(wèi)生職業(yè)學院。就云南省國門本科學校來看，其在校生人數(shù)平均值為8 954人，低于全省大學在校生平均值13 435人；其專人教師人數(shù)平均值為480人，低于全省大學專任教師人數(shù)平均值817人；其教學儀器設備平均值為466 2.97萬元，低于全省大學教學儀器設備平均值110 76.36萬元。就云南國門?？茖W校來看，其在校生人數(shù)平均值、專任教師平均值和教學儀器設備平均值分別為2 877人、208人、242 0.98萬元，低于全省大學相應指標平均值4 183人、282人、307 8.9萬元。從以上3個平均值可以看出，云南國門大學的基本條件相對不足。另外，云南省國門大學高水平師資稀缺，科研能力相對薄弱。13所國門大學中具有博士學歷的教師占比僅為全體國門教師的1%，具有副高及以上職稱的教師數(shù)量占比不足20%[30]。

(二)推進“國門”教育發(fā)展的出路

“國門”教育發(fā)展中存在的難題限制了“國門”教育功能的發(fā)揮，掣肘了邊疆治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化的有效推進。為了使“國門”教育更好融入、對接國家治理現(xiàn)代化，相關部門必須完善“國門”教育政策，妥善處理好上述特殊問題。

1.制定針對外籍學生管理的專項政策

2014年國家出臺了《學校招收和培養(yǎng)國際學生規(guī)定》，同時廢止了《中小學接受外國學生管理暫行辦法》?！秾W校招收和培養(yǎng)國際學生規(guī)定》成為指導國門學校招收外籍學生主要依據(jù)，但由于該規(guī)定是立足于全國的大范圍、全口徑的規(guī)則安排，無法直接適用于“國門”教育中的外籍學生管理。因此，有必要在該規(guī)定基礎上另設專項政策規(guī)范國門學校外籍學生的管理：一是明確“國門”教育“敞開國門”辦教育的定位，同時設定清晰明確的招生標準和流程；二是需考慮開啟國門學校外籍學生升學的綠色通道。國門學校的“小留學生”由于沒有學籍，升學通道被阻斷。但如果放開學籍這一限制條件又會影響到教育公平和整個教育系統(tǒng)的運轉。要讓國門高中和國門大學相互銜接，國門大學以委培的方式專項招收國門高中的外籍學生。

2.完善跨境支教管理制度

一是擴充跨境支教的內(nèi)容，從以教師為主的跨境支教擴展為包含“教師、課程材料、項目、機構”為一體的跨境支教；二是制定跨境支教教師的選拔、考核、激勵制度，嚴格審核跨境支教的課程材料、項目和機構。

3.大力扶植國門大學的發(fā)展

一是可以考慮將國門大學發(fā)展納入到“一帶一路”倡議和沿邊開放戰(zhàn)略之中，并結合對口高校支援政策，助推國門大學形成立足邊境，面向周邊的辦學格局；二是加強國門大學特色學科建設，尤其是重視周邊國家小語種、周邊文化等學科的建設；三是各個邊疆省份可以形成國門大學聯(lián)盟，構建優(yōu)勢互補的文化輻射戰(zhàn)線。