竇亞權(quán) 趙一如 何友均 趙曉迪

(1 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091；2 北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院 北京 100083)

1949年以來，我國政府機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過多次改革，每次政府機(jī)構(gòu)改革都是在不同經(jīng)濟(jì)社會背景下進(jìn)行的，也指向一個新的改革目標(biāo)。中共十八屆三中全會提出完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，其中深化行政體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

草原是陸地生態(tài)安全的重要屏障，具有涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、維護(hù)生物多樣性、應(yīng)對氣候變化等諸多功能，在調(diào)節(jié)氣候、改善土質(zhì)、防治水土流失、保持生物多樣性等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用[1]。我國是世界草原大國，天然草原面積(3.93億hm2)占國土總面積的40.93%，是農(nóng)田面積的3倍多[2]。草原管理機(jī)構(gòu)作為草原產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要載體，機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了哪些階段？機(jī)構(gòu)改革過程有哪些特點(diǎn)？草原產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨怎樣的形勢？如何進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置？這些問題值得學(xué)者思考和研究。

基于此，文中梳理1949年以來我國草原管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置歷程，總結(jié)草原管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置特點(diǎn)，分析草原發(fā)展面臨的國內(nèi)外形勢，并在此基礎(chǔ)上提出新形勢下我國草原管理機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化需要考慮的問題和建議，以期為優(yōu)化草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、有效發(fā)揮草原管理機(jī)構(gòu)職能作用提供科學(xué)依據(jù)和決策參考。

1 我國草原管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

我國現(xiàn)代草原管理機(jī)構(gòu)分為中央草原管理機(jī)構(gòu)和地方草原管理機(jī)構(gòu)[3-4]。中央草原管理機(jī)構(gòu)經(jīng)由農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司、全國畜牧總站、農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心和國家林業(yè)和草原局草原管理司等設(shè)置歷程。地方各級草原管理機(jī)構(gòu)一般由草原行政主管機(jī)構(gòu)、草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和草原技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)組成。

要做好關(guān)工委工作，建立一支思想水平高、身體素質(zhì)好、經(jīng)驗(yàn)豐富、工作用心、熱情耐心、甘于奉獻(xiàn)的關(guān)工委隊(duì)伍是關(guān)鍵。華中科技大學(xué)水電學(xué)院黨委統(tǒng)一部署。

1.1 農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司草原處

1949年10月19日，中央人民政府委員會召開第三次會議，決定設(shè)立中央人民政府農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部內(nèi)設(shè)畜牧獸醫(yī)司，負(fù)責(zé)全國畜牧、獸醫(yī)、草原行政管理和技術(shù)指導(dǎo)事宜；同年12月，全國各大行政區(qū)陸續(xù)成立農(nóng)林部，西北大區(qū)增設(shè)畜牧部。至此，草原管理機(jī)構(gòu)開始運(yùn)行，并在畜牧、獸醫(yī)、草原行業(yè)管理中發(fā)揮了重要作用。1954年，各大行政區(qū)撤銷，各省(自治區(qū)、直轄市)成立畜牧獸醫(yī)局，農(nóng)業(yè)部設(shè)畜牧獸醫(yī)總局。1956年6月，農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關(guān)于建立畜牧獸醫(yī)工作站的通知》，要求各地建立畜牧獸醫(yī)工作站，負(fù)責(zé)畜牧、獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)等工作。1970年6月，中共中央決定撤銷農(nóng)業(yè)部，將國務(wù)院農(nóng)林辦公室、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水產(chǎn)部、農(nóng)墾部合并，成立農(nóng)林部；同時，將農(nóng)業(yè)部畜牧局撤銷，在農(nóng)林部農(nóng)業(yè)組內(nèi)設(shè)畜牧小組。1978年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立農(nóng)林部畜牧總局，下設(shè)草原處。1979年2月，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會決定撤銷農(nóng)林部，成立農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部。1982年5月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)業(yè)部、農(nóng)墾部、國家水產(chǎn)總局合并，成立農(nóng)牧漁業(yè)部，部內(nèi)設(shè)畜牧局，畜牧局內(nèi)設(shè)草原處。1988年4月，農(nóng)牧漁業(yè)部更名為農(nóng)業(yè)部，一直延續(xù)至2018年。2004年7月，農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局分設(shè)為畜牧業(yè)司和獸醫(yī)局，畜牧業(yè)司下設(shè)草原處至2018年機(jī)構(gòu)改革前。

縱觀近70余年的歷程，農(nóng)業(yè)部幾經(jīng)合并、分設(shè)，畜牧業(yè)司也歷經(jīng)畜牧獸醫(yī)司、畜牧獸醫(yī)總局、畜牧局、畜牧小組、畜牧總局、畜牧獸醫(yī)局等發(fā)展過程，但草原處從1978年開始至2018年一直作為畜牧業(yè)司的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著草原行政管理工作，其職能也經(jīng)歷了不斷變化和完善的過程。

1.2 全國畜牧總站草業(yè)處

為進(jìn)一步加強(qiáng)畜牧獸醫(yī)行業(yè)技術(shù)推廣和服務(wù)工作，1982年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部成立全國畜牧獸醫(yī)總站；同年10月，農(nóng)牧漁業(yè)部印發(fā)《關(guān)于全國畜牧獸醫(yī)總站體制、任務(wù)和職責(zé)范圍的暫行辦法》，明確規(guī)定全國畜牧獸醫(yī)總站是部屬司局級事業(yè)單位，由部授權(quán)畜牧局歸口管理?？傉咀猿闪⒅?984年前，一直與農(nóng)林漁業(yè)畜牧局合署辦公；1984年之后，全國畜牧獸醫(yī)總站獨(dú)立辦公，內(nèi)設(shè)飼草飼料處，負(fù)責(zé)草原、飼料技術(shù)推廣和服務(wù)等工作[5]。2001年7月，全國畜牧獸醫(yī)總站飼草飼料處更名為草業(yè)飼料處，負(fù)責(zé)草原技術(shù)推廣和服務(wù)等工作。2006年3月，全國畜牧獸醫(yī)總站分設(shè)為全國畜牧總站和中國動物疫病預(yù)防控制中心，原中國飼料工業(yè)協(xié)會并入全國畜牧總站，2塊牌子合署辦公，草業(yè)飼料處更名為草業(yè)處。

全國畜牧總站草業(yè)處(2001年之前為飼草飼料處，2001—2006年為草業(yè)飼料處)自1982年成立以來，積極參與草原立法工作，認(rèn)真組織實(shí)施草原鼠蟲害防治和草原飛播改良項(xiàng)目，組織、指導(dǎo)草原牧草種質(zhì)資源保護(hù)和管理工作，組織開展草品種審定和區(qū)域試驗(yàn)工作，開展草種生產(chǎn)經(jīng)營許可證的審核和草品種質(zhì)量監(jiān)督管理工作，承擔(dān)牧草品種及草原方面標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的制(修)訂工作，充分履行了技術(shù)推廣和服務(wù)職能，為草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草業(yè)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

中共十八大以來，習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。我國草原大多位于邊疆、山區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)，其發(fā)展對維護(hù)生態(tài)安全、鞏固社會穩(wěn)定、提升牧民生活具有重要意義。在此背景下，2018年初的政府機(jī)構(gòu)改革組建了國家林業(yè)和草原局，設(shè)草原管理司[6]，其職能主要是負(fù)責(zé)全國草原行政執(zhí)法監(jiān)督工作，指導(dǎo)草原保護(hù)工作，負(fù)責(zé)草原禁牧、草畜平衡和草原生態(tài)修復(fù)治理工作，組織實(shí)施草原重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，監(jiān)督管理草原的開發(fā)利用，負(fù)責(zé)全國草原資源動態(tài)監(jiān)測等。

1.3 農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心

進(jìn)入21世紀(jì)以來，草原執(zhí)法監(jiān)督工作作為草原產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的一部分逐步被提到重要議事日程。2001年7月，經(jīng)農(nóng)業(yè)部人事勞動司批準(zhǔn)，在全國畜牧獸醫(yī)總站加掛農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心牌子，下設(shè)草原保護(hù)處、草原監(jiān)理與監(jiān)測處。2002年9月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》明確提出，要依法加強(qiáng)草原監(jiān)督管理工作，加強(qiáng)草原監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)。在這種背景下，2003年經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室同意，農(nóng)業(yè)部正式成立草原監(jiān)理中心。2003年4月，明確農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心是農(nóng)業(yè)部直屬事業(yè)單位，為正局級，財(cái)政補(bǔ)貼編制40名。農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心與農(nóng)業(yè)部草原防火指揮部辦公室合署辦公，承擔(dān)農(nóng)業(yè)部草原防火指揮部辦公室的日常工作，對外可使用“農(nóng)業(yè)部草原防火指揮部辦公室”牌子。2007年11月，經(jīng)農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)，草原監(jiān)理中心內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為辦公室、執(zhí)法監(jiān)督處、保護(hù)處、防火處、指導(dǎo)處、監(jiān)測處和宣傳信息處7個處室。

農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心的成立，是我國草原執(zhí)法監(jiān)督史上一個重要的里程碑。草原監(jiān)理中心成立以來，認(rèn)真履行職責(zé)，在指導(dǎo)地方各級草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)查處草原違法案件、開展草原監(jiān)理人員培訓(xùn)和普法宣傳、協(xié)調(diào)解決草原所有權(quán)和使用權(quán)爭議、推進(jìn)地方草原監(jiān)理體系建設(shè)、推進(jìn)草原立法、開展草原資源與生態(tài)監(jiān)測、強(qiáng)化草原防火、落實(shí)草畜平衡等草原保護(hù)制度、開展草原野生植物資源管理，及草原生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施和監(jiān)督檢查等方面做了大量卓有成效的工作，對維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)草原資源、保障牧民利益起到了重要作用。

1.4 國家林業(yè)和草原局草原管理司

三是完善以崗位責(zé)任制為基礎(chǔ)的生產(chǎn)運(yùn)行管理制度體系。原油生產(chǎn)采取的是高度集約化的生產(chǎn)模式，涉及的工藝復(fù)雜、人員和設(shè)備眾多。而以崗位責(zé)任制為主的生產(chǎn)運(yùn)行管理制度體系是保證這個集約化生產(chǎn)模式高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全崗位責(zé)任制，并隨著生產(chǎn)形勢的發(fā)展及時進(jìn)行修訂，使之與生產(chǎn)運(yùn)行保持協(xié)調(diào)一致。

總體而言，1949年以來，草原管理不斷規(guī)范化，中央及地方管理機(jī)構(gòu)逐步健全，在保護(hù)草原資源、提升牧民生活、推動生態(tài)文明建設(shè)等方面起到了重要作用。草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置總體呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：1)草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置級別主要由草原開發(fā)程度決定。草原作為最初的生產(chǎn)飼料，畜牧業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)中的地位越高、作用越大時，則草原管理機(jī)構(gòu)的級別越高、職能越廣。2)草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置職能由草原主要用途決定。1949年后，隨著我國綜合實(shí)力的不斷提高和環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，草原的生態(tài)功能逐漸得到重視，草原從以畜牧業(yè)生產(chǎn)飼料為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能并重。為了指導(dǎo)全國草原執(zhí)法監(jiān)督，草原監(jiān)理中心應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)入21世紀(jì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，同時也將保護(hù)資源和環(huán)境作為我國的基本發(fā)展戰(zhàn)略，草原保護(hù)建設(shè)轉(zhuǎn)為以發(fā)揮生態(tài)功能為主，草原管理機(jī)構(gòu)也由農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司轉(zhuǎn)為自然資源部下屬的國家林業(yè)和草原局草原管理司。

2 我國草原管理工作面臨的國內(nèi)外形勢

經(jīng)濟(jì)全球化給人類生產(chǎn)生活帶來了巨大影響，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系逐漸被認(rèn)知，人類對人與自然的關(guān)系有了重新認(rèn)識和解讀，開始重視草原發(fā)展在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要作用[7-8]。當(dāng)前，保護(hù)草原、減少毀草、應(yīng)對氣候變化等生態(tài)問題已成為人們的共識，綠色革命已成為歷史的必然，成為全球性的運(yùn)動，并衍生出了一系列新的國際規(guī)則，而這也給我國草原管理工作帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2.1 我國草原管理工作面臨的國際形勢

2.1.1 草業(yè)全球化進(jìn)程日益加快

1) 草業(yè)生產(chǎn)的全球化。當(dāng)前，世界各國和地區(qū)的草原產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程逐漸形成了環(huán)環(huán)相扣、不可分割的鏈條，國際分工日益形成，跨國公司的全球化草業(yè)經(jīng)營成為推動草業(yè)全球化的主體力量和表現(xiàn)形式。大型草業(yè)跨國公司和草業(yè)生產(chǎn)企業(yè)特別是飼草加工企業(yè)多從全球視角配置資源、組織生產(chǎn)和銷售，在不斷增加原料進(jìn)口的同時，努力將草業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到草原資源豐富和勞動力成本低的發(fā)展中國家。

2.1.2 世界草原資源競爭日益加劇

2) 草業(yè)投資的全球化。經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展帶動了金融資本和運(yùn)行機(jī)制的一體化進(jìn)程。全球金融市場一體化極大推動了草業(yè)資本的全球性流動，形成全世界范圍內(nèi)的草業(yè)投資自由化，主要表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家草業(yè)跨國公司資本不斷向發(fā)展中國家流動，從事資源培育、草原開發(fā)和飼草加工以及飼草產(chǎn)品銷售；發(fā)展中草業(yè)大國的大型企業(yè)也不斷增加海外投資，開展海外草原開發(fā)，配置資源。

3) 草業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易的全球化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的逐步發(fā)展，產(chǎn)品貿(mào)易的全球化和自由化也在不斷加快，這種改變將推動草原產(chǎn)品貿(mào)易的區(qū)域化和全球化?？傮w上看，草原產(chǎn)品貿(mào)易總量和金額逐年增長，很多國家積極參與草原產(chǎn)品貿(mào)易活動，并在不斷調(diào)整進(jìn)出口關(guān)稅等貿(mào)易政策，而這可能會調(diào)整草業(yè)投資的方向和模式，從而改變草業(yè)貿(mào)易的模式和方向[9]。

隨著氣候問題在國際政治議程中的地位不斷提高，國際層面逐漸認(rèn)識到草原等自然資源在環(huán)境保護(hù)中的戰(zhàn)略地位，其產(chǎn)業(yè)得到普遍關(guān)注，已成為全球應(yīng)對氣候變化、治理環(huán)境、改善水土流失等的主要途徑之一，草原產(chǎn)業(yè)發(fā)展也從較為單一的飼草生產(chǎn)模式逐步成為國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等綜合性的社會公益事業(yè)。同時，氣候變化也是當(dāng)前人類面臨的最緊迫問題之一，各國都在嘗試尋找解決氣候變化難題的方案，草原在緩解氣候變暖、改善二氧化碳排放、涵養(yǎng)水源等方面具有重要作用，哪個國家能有效保護(hù)草原資源，也就將搶占一定的競爭優(yōu)勢[10]。

近年來，地方政府的穩(wěn)控風(fēng)險明顯增加：在農(nóng)村，主要涉及土地承包糾紛；在城市，主要涉及城市建設(shè)征地和拆遷、社區(qū)物業(yè)糾紛；在企業(yè)，主要涉及用工中的勞工、改制中的職工權(quán)益糾紛；其他還涉及醫(yī)患、消費(fèi)、環(huán)境污染、涉法涉訴、移民等問題引發(fā)的矛盾糾紛。在社會矛盾事件和沖突中，很多地方政府選擇盲目維穩(wěn)來解決問題，他們一般使用三種方式：對小規(guī)模事件采取拖延方式，希望這些“小事”拖著拖著就算了；對過激事件采取強(qiáng)力壓制方式，有的甚至限制媒體掩蓋真相；對影響較大的事件采取利益誘惑方式，無原則一味妥協(xié)。這三種處理方式從行為邏輯上來說，都存在著明顯的機(jī)會主義傾向，不與民眾合作，不就事論事地解決問題。

隨著草原產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，世界對草原資源的需求量越來越大，但可利用的草原資源供給量卻越來越少。其原因主要為：一方面，世界草原在過去25年中呈減少態(tài)勢；另一方面，隨著生態(tài)環(huán)保意識增強(qiáng)，世界各國加強(qiáng)草原等自然資源保護(hù)，越來越多的國家對外國草業(yè)投資和干草等初級產(chǎn)品出口采取限制措施。這些因素造成世界草原資源供給缺口，加劇了主要草原產(chǎn)業(yè)大國的資源短缺和彼此之間的競爭。

2.1.3 氣候問題在國際政治議程中地位不斷提高

耳朵是一個很敏感的器官，出現(xiàn)以下幾種情況時，就需要對老人的聽力狀況格外注意了：說話聲音很大；經(jīng)常側(cè)著臉與人說話；說話時非常注意對方口型；經(jīng)常要求別人重復(fù)所說的話；與人說話時經(jīng)?！按虿怼?，答非所問；看電視時聲音開得很大很吵了，他卻才覺得剛好；要求別人站在自己的一側(cè)說話。如果聽力下降同時伴有耳鳴或者眩暈，更需要系統(tǒng)檢查，早期干預(yù)。

2.2 我國草原管理工作面臨的國內(nèi)形勢

2.2.1 建設(shè)生態(tài)文明迫切要求草原加快構(gòu)筑生態(tài)安全屏障

草原作為生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)的主體，是陸地上面積最大的生態(tài)保護(hù)屏障，其特有的防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣以及維護(hù)生物多樣性等綜合功能，在保護(hù)生態(tài)安全方面具有不可替代的作用。生態(tài)環(huán)境問題已成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的主要因素，生態(tài)產(chǎn)品也成為人們急需的產(chǎn)品。草原是黃河、長江等重要江河的發(fā)源地，是巨大的碳庫和重要的動植物物種資源庫。草原生態(tài)狀況的好壞，直接關(guān)系到國家整體的生態(tài)安全。

提升牧民生活水平是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。牧區(qū)低收入人口相對集中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，民生問題更為突出。我國草原產(chǎn)業(yè)包含國民經(jīng)濟(jì)一、二、三產(chǎn)業(yè)門類，產(chǎn)業(yè)鏈條長、涵蓋范圍廣、產(chǎn)品種類多，能夠提供大量就業(yè)崗位。因此，發(fā)展草業(yè)是緩解社會就業(yè)矛盾、促進(jìn)增收潛力最現(xiàn)實(shí)、最直接、最可行的渠道，拉內(nèi)需、促就業(yè)、保民生需要充分發(fā)揮草業(yè)就業(yè)蓄水池和增收保障作用[11-12]。

公元618年，唐國公李淵長安稱帝，建立了繁榮的大唐帝國，從此中國封建社會進(jìn)入了最為強(qiáng)盛的時期。一個民族音樂文化的發(fā)展壯大，有的時候需要幾個世紀(jì)的文化沉淀，而就在唐朝建立初期，這個漫長的音樂文化沉淀已悄然開始。它融會貫通、博采眾長，造就出了歷史上空前強(qiáng)盛的局面，為中國古代音樂文化做出了積極的貢獻(xiàn)。唐代的音樂機(jī)構(gòu)主要分由政府管轄和宮廷管轄兩個不同的體系，其中太常寺是唐代最高的行政機(jī)構(gòu)，大樂署、鼓吹署隸屬于太常寺，屬于政府管理的音樂機(jī)構(gòu)，監(jiān)管雅樂與俗樂。教坊和梨園則隸屬于宮廷管轄。

2.2.2 保障和改善民生迫切需要發(fā)揮草原就業(yè)和增收潛力

同時，隨著我國草原地位的逐步提升和發(fā)展目標(biāo)的日益多元化，草原管理機(jī)構(gòu)地位與其職責(zé)不對等的矛盾不斷凸顯。從草原管理機(jī)構(gòu)的地位和承擔(dān)的職責(zé)來看，是“小馬拉大車”；從中央草原管理機(jī)構(gòu)和地方草原管理機(jī)構(gòu)的對比來看，是“頭小身子大”。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，賦予草原新的歷史使命。伴隨草原發(fā)展戰(zhàn)略地位的不斷提升，草原管理部門承擔(dān)的責(zé)任更加重大，特別是在維護(hù)生態(tài)安全、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)生態(tài)文明等方面的任務(wù)更加繁重，迫切需要不斷強(qiáng)化草原主管部門的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與綜合管理職能?；诖?，筆者認(rèn)為我國草原管理機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化需要考慮以下5個方面。

生態(tài)文化是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大動力，是傳承中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與生態(tài)智慧、融合現(xiàn)代文明成果與時代精神、促進(jìn)人與自然和諧共存的重要載體。在人與自然關(guān)系的問題上，與其他區(qū)域文化相比較，草原文化誕生于相對艱苦的自然環(huán)境。特殊的客觀條件和歷史境遇催生了天人和諧的生態(tài)理念。這些優(yōu)秀的生態(tài)文化不僅將人當(dāng)作自然的一部分，而且將自然當(dāng)作敬奉的對象，以一種敬畏的心情崇尚自然、護(hù)衛(wèi)自然。草原在生態(tài)文化發(fā)展中具有重要作用，其中蘊(yùn)含的生態(tài)理念在草原文化體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位，對于當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)也具有重要的傳承和借鑒意義。

3 新形勢下我國草原管理機(jī)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的思考

應(yīng)對氣候變化，既要重視森林也要重視草原。草原植物對森林固碳有促進(jìn)和補(bǔ)充作用；草原不僅是生態(tài)型碳庫，更是經(jīng)濟(jì)型、社會型碳庫，其固碳能力決不可輕視。草原在應(yīng)對全球氣候變化中有不可替代的作用。世界上很多國家早已認(rèn)識到草原管理的重要性，分別設(shè)置了國家層面的草原管理機(jī)構(gòu)。例如，美國國家草原是美國國家森林體系的重要組成部分，由美國農(nóng)業(yè)部林務(wù)局管理，其主要職能是發(fā)放放牧許可證，并規(guī)定了美國內(nèi)政部有責(zé)任保護(hù)、管理和改善放牧區(qū)[13]；加拿大的草地資源管理部門是農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)食品部，負(fù)責(zé)管理草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)、畜牧業(yè)及草原野生動植物等方面的事務(wù)[14]；澳大利亞是世界上天然草地面積最大的國家，其草地資源由農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)部和環(huán)境部共同管理，職能主要是負(fù)責(zé)監(jiān)督和支持私人農(nóng)場的草地保護(hù)，不直接參與草地資源管理[15]。此外，俄羅斯的草地資源管理機(jī)構(gòu)為自然資源部，新西蘭的草地資源管理機(jī)構(gòu)為農(nóng)林漁部，荷蘭的草地資源管理機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)、自然管理和漁業(yè)部(簡稱農(nóng)業(yè)部)[16]等。這些國家的草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能作用的發(fā)揮為我國草原管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化提供了一定的借鑒和參考。

2.2.3 推動社會文化大發(fā)展迫切需要繁榮草原生態(tài)文化

人力資源管理大師戴維·尤里奇提出，人力資源正在經(jīng)歷從HR 3.0(戰(zhàn)略性人力資源管理)向HR 4.0(由外而內(nèi)人力資源管理)的轉(zhuǎn)型時期，“人才”“領(lǐng)導(dǎo)力”“文化”是打造出有能量的個體和組織的三大要素。人才是組織最寶貴的資產(chǎn)，為組織不斷創(chuàng)造價值，而人才并不是單獨(dú)存在的，領(lǐng)導(dǎo)力使得人才的合力“1+1>2”；德魯克曾說過，組織文化比戰(zhàn)略更加重要，它是讓組織員工與管理者相互融合，茁壯成長的沃土，因而從這三個方面入手，共同打造高效賦能型組織。

筆者通過預(yù)試驗(yàn)比較了分別以乙腈-0.05%磷酸溶液[15]、乙腈-0.1%磷酸溶液[16-17]、乙腈-0.75%冰醋酸溶液[18]作為流動相時對色譜圖的影響，發(fā)現(xiàn)以乙腈-0.75%冰醋酸溶液作為流動相進(jìn)行梯度洗脫時獲得的色譜峰尖銳、基線漂移較小、分離度良好，且色譜峰信息豐富。故選擇乙腈-0.75%冰醋酸溶液作為流動相。筆者還比較了221、230、254、275、300、330、365 nm各檢測波長下獲得的色譜圖，發(fā)現(xiàn)在275 nm波長下獲得的色譜峰分離度良好、信息豐富，指紋圖譜的整體特征較穩(wěn)定。故選擇275 nm作為檢測波長。

1) 外部經(jīng)濟(jì)性。政府在劃分維護(hù)和服務(wù)基本職責(zé)時要區(qū)分對待，對于全體民眾受益的公共服務(wù)如國防、外交、生態(tài)等應(yīng)統(tǒng)一由中央政府負(fù)責(zé)，對于以特定區(qū)域民眾為服務(wù)對象的公共服務(wù)如消防、治安等則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，而對于外部性是跨區(qū)域的公共服務(wù)如環(huán)保、部分社保等應(yīng)由中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)。草原屬于公共產(chǎn)品，具有外部經(jīng)濟(jì)性，外部經(jīng)濟(jì)性存在受益或影響范圍的差異，從而就存在一個事權(quán)分布的最適度。因此，草原管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)充分考慮其正外部性，明確管理部門的職能范圍，平衡權(quán)利和事務(wù)之間的關(guān)系，使草原管理機(jī)構(gòu)真正做到“不越位、不缺位、不錯位”，提高草原管理機(jī)構(gòu)在草原發(fā)展中的指導(dǎo)地位。

后來母親還告訴過，就是在翠姨還沒有訂婚之前，有過這樣一件事情。我的族中有一個小叔叔，和哥哥一般大的年紀(jì)，說話口吃，沒有風(fēng)采，也是和哥哥在一個學(xué)校里讀書。雖然他也到我們家里來過，但怕翠姨沒有見過。那時外祖母就主張給翠姨提婚。那族中的祖母，一聽就拒絕了，說是寡婦的孩子，命不好，也怕沒有家教，何況父親死了，母親又出嫁了，好女不嫁二夫郎，這種人家的女兒，祖母不要。但是我母親說，輩分合，他家還有錢，翠姨過門是一品當(dāng)朝的日子，不會受氣的。

2) 信息有效性。與其他部門相比，草原管理部門應(yīng)更加了解民眾對生態(tài)服務(wù)的特定偏好和不同需求，明確不同生態(tài)產(chǎn)品所對應(yīng)的不同信息分散分布情況，合理降低草原的監(jiān)督成本，尤其是信息成本。同時，下一步應(yīng)建立更加垂直的草原管理機(jī)構(gòu)體系，有效解決信息不對稱、基層問題處理麻煩等問題，提高草原管理機(jī)構(gòu)的管理效率。

3) 激勵相容性。為有效發(fā)揮草原管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、綜合管理職能，我國相關(guān)部門應(yīng)完善草原管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，有效保障權(quán)力責(zé)任的匹配，減少機(jī)構(gòu)之間要權(quán)卻不擔(dān)責(zé)、互相扯皮推諉的現(xiàn)象，保證自上而下很好地執(zhí)行諸多政令，將政策目標(biāo)落到實(shí)處，使參與草原的各主體按照自身的目標(biāo)和利益動機(jī)去運(yùn)作，真正發(fā)揮中央和地方的積極性，從而實(shí)現(xiàn)激勵相容，實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。

4) 主體能動性。在建設(shè)生態(tài)文明的新形勢下，草原的職能越來越重要，使命越來越光榮，任務(wù)也越來越艱巨。作為生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，草原管理部門擔(dān)負(fù)著防沙治沙、濕地保護(hù)、調(diào)節(jié)氣候變化等方面的重要責(zé)任。基于此，草原管理部門應(yīng)重視組織保障能力建設(shè)，明確各級政府間事權(quán)關(guān)系，注重基層管理工作，加強(qiáng)草業(yè)企業(yè)、草業(yè)科學(xué)研究與部門管理的結(jié)合，最大可能地動員、利用、組合、發(fā)揮各建設(shè)主體的能動性，更好地發(fā)揮主力軍作用，同時也更好地帶動其他部門的生態(tài)文明建設(shè)。

以習(xí)近平生態(tài)文明思想和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、江湖同治、遠(yuǎn)近結(jié)合、綠色發(fā)展，圍繞“改善水質(zhì)、修復(fù)生態(tài)、人水和諧”目標(biāo)，堅(jiān)持引水、蓄水、活水、清水、防水、節(jié)水“六水”聯(lián)動，加強(qiáng)水陸統(tǒng)籌、建管并舉、綜合施策、系統(tǒng)治理，推動依法治湖、協(xié)同治湖、綜合治湖、科學(xué)治湖，形成政府統(tǒng)領(lǐng)、部門協(xié)同、屬地為主、全民參與、企業(yè)盡責(zé)、市場驅(qū)動的湖泊治理與保護(hù)工作格局，堅(jiān)決打好洞庭湖保衛(wèi)戰(zhàn)，努力建設(shè)大美洞庭和全國大湖流域生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。

5) 人才專有性。草原發(fā)展需要一批黨性強(qiáng)、綜合素質(zhì)好、群眾公認(rèn)、樂于奉獻(xiàn)、紀(jì)律嚴(yán)明的專業(yè)人才。因此，草原管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極培養(yǎng)一批數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理的拔尖人才、緊缺人才和實(shí)用人才，在草原建設(shè)中發(fā)揮專家智庫的作用，為實(shí)現(xiàn)務(wù)草人的全面進(jìn)步和草原治理能力的快速提升奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。