黃發(fā)強(qiáng) 王登舉 程 強(qiáng) 湯富彬

(1 國家林業(yè)和草原局科學(xué)技術(shù)司 北京 100714；2 中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所 北京 100091；3 中國林業(yè)科學(xué)研究院亞熱帶林業(yè)研究所 杭州 311400)

為貫徹落實中共中央、國務(wù)院關(guān)于食品安全的一系列決策部署，落實習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全的“四個最嚴(yán)”要求[1]，根據(jù)國家林業(yè)和草原局食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作要求，國家林業(yè)和草原局科學(xué)技術(shù)司和中國林業(yè)科學(xué)研究院等單位組成的調(diào)研組于2019年8月12—18日赴福建和江西2省對食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作進(jìn)行了實地調(diào)研和評估。

1 基本情況

近幾年，福建、江西2省在食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的工作機(jī)制、制度建設(shè)、監(jiān)管措施、技術(shù)支撐、宣傳培訓(xùn)等方面開展了大量工作，并取得了一定成效，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)高質(zhì)量發(fā)展，對保障食品安全具有積極作用。

1.1 工作機(jī)制

目前，福建、江西2省已搭建了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)合、企業(yè)主責(zé)、社會參與”的食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作格局，2省林業(yè)局分別加入本省食品安全委員會。福建省林業(yè)局建立了由局科技處牽頭，造林處、改革發(fā)展處、種苗站、執(zhí)法總隊等相關(guān)處室協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制。2015年，江西省出臺《江西省林產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》，明確了林業(yè)部門監(jiān)管職責(zé)和工作機(jī)制，江西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理局承擔(dān)監(jiān)管工作；2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，江西省林業(yè)局成立產(chǎn)業(yè)處，承擔(dān)林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)。

1.2 監(jiān)測及監(jiān)督執(zhí)法

2017年，福建省開展省級林產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測工作，主要監(jiān)測竹筍及其產(chǎn)地土壤；2017—2019年先后下發(fā)《福建省林業(yè)廳關(guān)于支持鮮筍等食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)的通知》《福建省林業(yè)廳關(guān)于開展2018年全省林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測工作的通知》《福建省林業(yè)局關(guān)于做好全省林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測工作的通知》。此外，福建省林業(yè)局執(zhí)法總隊統(tǒng)一行使行政執(zhí)法監(jiān)督工作，但由于缺少法律授權(quán)，沒有開展食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)督工作。

從2015年開始，江西省林業(yè)廳(2018年后為江西省林業(yè)局)每年制定全省林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測計劃，監(jiān)測品種從2015年的油茶籽、冬筍2個品種逐漸增加到2019年的春筍、冬筍、油茶籽、香菇、木耳、葛根、香榧、板栗8個品種，監(jiān)測數(shù)量從2015年的200批次增加到2018年的600余批次，監(jiān)測點覆蓋全省所有設(shè)區(qū)市的80個縣(市、區(qū))，全省覆蓋面近80%，初步建立了江西省林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測體系。同時，江西省林業(yè)系統(tǒng)建立了林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督檢查隊伍，全省75人獲得行政檢查資質(zhì)。結(jié)合國家“雙隨機(jī)、一公開”要求，江西省每年都制定《全省林產(chǎn)品質(zhì)量安全隨機(jī)抽查計劃》，建立“檢查對象名錄庫”和“執(zhí)法檢查人員名錄庫”，2017和2018年已完成油茶籽、冬筍的“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)督檢查工作。江西省林業(yè)局于2018年還探索開展了雷竹筍重金屬超標(biāo)重點縣主要領(lǐng)導(dǎo)約談工作。

1.3 技術(shù)支撐

福建省林業(yè)局成立了省林產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心，目前正在推動南平、三明、龍巖3個設(shè)區(qū)市建立市級林產(chǎn)品檢測機(jī)構(gòu)。同時，福建省林業(yè)局正在推進(jìn)食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全“一品一碼”工作，重點建立竹筍質(zhì)量追溯體系。江西省林業(yè)系統(tǒng)目前沒有進(jìn)行追溯體系建設(shè)，但調(diào)研時發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)的油茶籽油已加入農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺。

針對竹筍、油茶等監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題，福建、江西2省都組織專家研究分析原因，以指導(dǎo)科學(xué)種植；并建立標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。此外，福建省林業(yè)局依托中央財政林業(yè)科技推廣示范項目，建立了油茶、竹筍等17個標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)。

1.4 宣傳培訓(xùn)

福建、江西2省積極開展食品及食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳普及工作，針對不同群體，結(jié)合食品安全周、質(zhì)量月、科技下鄉(xiāng)等活動，舉辦各類培訓(xùn)班，印發(fā)宣傳手冊、圖冊、資料等。江西省林業(yè)局還多次做客江西農(nóng)村廣播《惠農(nóng)直播間》，與全省聽眾交流和解讀相關(guān)食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作情況和相關(guān)政策。

2 存在的主要問題

雖然福建、江西2省在食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面取得了一定進(jìn)展，但與《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》及國家林業(yè)和草原局《關(guān)于加強(qiáng)食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》要求相比，還存在不少差距。

2.1 監(jiān)管依據(jù)缺乏

法律法規(guī)是開展監(jiān)督管理工作的依據(jù)[2-4]。目前，《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)都沒有明確食用農(nóng)產(chǎn)品是否涵蓋食用林產(chǎn)品，也沒有明確規(guī)定食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)[5]，造成食用林產(chǎn)品監(jiān)管法律依據(jù)不足[6]。福建省林業(yè)局提出，農(nóng)業(yè)部門有《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》，海洋漁業(yè)部門有《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》，而林產(chǎn)品(包括食用林產(chǎn)品)質(zhì)量安全監(jiān)管的開展無法律依據(jù)。江西省出臺了《江西省林產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》，但屬于地方性法規(guī)。由于沒有明確的監(jiān)管法律法規(guī)，導(dǎo)致部分省(市、區(qū))無法有力開展監(jiān)管工作，未能形成國家、省、市、縣“上下聯(lián)動、全國聯(lián)網(wǎng)”的機(jī)制。

2.2 監(jiān)管體系待完善

目前，我國食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)還處于起步階段，監(jiān)管體系不健全[7-8]，監(jiān)管力量薄弱，尚未形成完善的國家、省、市、縣4級聯(lián)動監(jiān)管體系。尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革后，市縣林業(yè)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)、人員變化較大，監(jiān)管落實難度大；有些地方未成立林業(yè)局，對食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)和責(zé)任制未規(guī)定和落地。截至目前，福建省除三明市和龍巖市林業(yè)局設(shè)立了科技科負(fù)責(zé)林業(yè)科技工作外，其他市縣林業(yè)局都由科技推廣站負(fù)責(zé)林業(yè)科技工作；除省林業(yè)局科技處具有“林產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測”職能外，省以下林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)沒有林產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職能，造成食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作難以落到實處。福建省林業(yè)局執(zhí)法總隊提出，無有法律授權(quán)，無法開展食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管執(zhí)法工作。江西省林業(yè)系統(tǒng)在《江西省林產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》出臺后，經(jīng)過幾年工作，省、市、縣都培養(yǎng)了一批林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管人員；但機(jī)構(gòu)改革后，各級管理部門機(jī)構(gòu)、人員都發(fā)生了變化。

2.3 監(jiān)管經(jīng)費短缺

目前，福建、江西主要監(jiān)管產(chǎn)品集中在竹筍、油茶，其他食用林產(chǎn)品都難以涉及，而且監(jiān)管批次少，其主要原因是財政投入不足。福建省從2017年起將省級監(jiān)測工作經(jīng)費納入省財政預(yù)算，每年安排50萬元監(jiān)測工作經(jīng)費；2019年投入200萬元支持省林產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心更新檢測設(shè)備，但市、縣基本沒有投入。江西省從2015年起安排省級監(jiān)測經(jīng)費20萬元，2019年增加到35萬元；但據(jù)統(tǒng)計，2019年全省監(jiān)管工作經(jīng)費實際達(dá)142萬元，其中省級70萬(監(jiān)測35萬)。雖然2省監(jiān)管經(jīng)費都有所增加，但相對于繁重的工作任務(wù)，經(jīng)費不足問題十分突出。

2.4 監(jiān)管意識不強(qiáng)

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層林業(yè)部門以及農(nóng)戶和企業(yè)對食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全問題普遍認(rèn)識不足。在目前人們普遍關(guān)注食品安全的大環(huán)境下，還有相當(dāng)部分人認(rèn)為，在野外環(huán)境下、在林區(qū)自然生長或培育的食用林產(chǎn)品，就應(yīng)該是綠色的、健康的，不會有質(zhì)量安全問題。但是從連續(xù)幾年的監(jiān)測結(jié)果來看，竹筍、油茶、鮮棗、核桃等產(chǎn)品及其產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量安全問題依然存在，如種植不科學(xué)、不規(guī)范，生產(chǎn)經(jīng)營者管理不善，未認(rèn)識到產(chǎn)地環(huán)境對產(chǎn)品質(zhì)量的危害，質(zhì)量安全意識還有待提高等。

2.5 監(jiān)管支撐不足

目前，國家正大力推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”工作，食用林產(chǎn)品監(jiān)管迫切需要建立“監(jiān)管對象名錄庫”和“執(zhí)法監(jiān)管人員庫”。但福建省行政許可事項中無林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管內(nèi)容。江西省剛剛開始啟動建設(shè)，但存在下述不足：一是兩庫建設(shè)基礎(chǔ)性工作不足；二是下一步綜合執(zhí)法改革后執(zhí)法監(jiān)管人員不足；三是基礎(chǔ)研究不足，在食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全快速檢測方面缺少基礎(chǔ)性研究，缺乏相關(guān)快速檢測標(biāo)準(zhǔn)和檢測技術(shù)，不能有力支撐現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管；四是技術(shù)支撐不足，目前主要在省里有檢測機(jī)構(gòu)，市、縣基本沒有林產(chǎn)品檢驗機(jī)構(gòu)。

3 對策和建議

總體上看，我國食用林產(chǎn)品監(jiān)管工作還處于起步階段[9-12]，有很多工作需要持續(xù)“發(fā)力”，想辦法推進(jìn)、下功夫解決。

3.1 盡快明確法律監(jiān)管職責(zé)

在國家層面出臺關(guān)于食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)，明確食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律地位，明確林草部門食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管范圍、監(jiān)管目錄，做到有法可依、有規(guī)可循。目前，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》正在修訂，建議明確食用林產(chǎn)品相關(guān)內(nèi)容。

3.2 盡快壓實各方責(zé)任

按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》要求，夯實各方監(jiān)管責(zé)任：一是地方黨委政府負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；二是林草部門承擔(dān)行業(yè)管理責(zé)任，在機(jī)構(gòu)改革逐步到位后，各級林草主管部門要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員，確保監(jiān)管工作正常有序開展；三是落實生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任，強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量是生產(chǎn)出來的，落實法人食品安全第一責(zé)任人。鑒于各地綜合行政執(zhí)法改革和縣市級林草機(jī)構(gòu)改革，林草部門成立食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)較難，建議積極推進(jìn)將其納入地方綜合行政執(zhí)法，完善食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法體系，保障食用林產(chǎn)品消費安全。

3.3 盡快健全監(jiān)測制度

一是各級林草主管部門要建立食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測制度，科學(xué)制定監(jiān)測方案，提高監(jiān)測工作力度，逐步擴(kuò)大監(jiān)測范圍，增加監(jiān)測品種，加大監(jiān)測批次，全面了解和掌握主要林產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況。加強(qiáng)信息公開，及時發(fā)布監(jiān)測信息。二是對食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全問題突出的地區(qū)，要加大跟蹤督查力度?？煽紤]采用約談、座談會、培訓(xùn)等方式，促進(jìn)落實整改措施，提升產(chǎn)品質(zhì)量。三是強(qiáng)化食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理工作，建立重要食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，探索建立食用林產(chǎn)品“一品一碼”信息追溯體系，統(tǒng)一建設(shè)全國食用林產(chǎn)品安全信息追溯管理平臺，或者研究加入農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯等質(zhì)量追溯體系，實現(xiàn)生產(chǎn)記錄可存儲、產(chǎn)品流向可追蹤、儲運信息可查詢。

3.4 盡快提升檢測能力

一是加大投入，加強(qiáng)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)建設(shè)，利用國家林業(yè)和草原局現(xiàn)有林產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，拓展到食用林產(chǎn)品。二是鼓勵和支持地方加強(qiáng)食用林產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)建設(shè)。三是通過開展相關(guān)農(nóng)藥殘留和重金屬等安全指標(biāo)能力驗證、檢測技術(shù)專項培訓(xùn)、檢測技能比武大賽等多種形式提高檢測能力。四是在市縣林草部門檢測條件不具備的情況下，借助農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門檢測機(jī)構(gòu)開展工作，帶動林業(yè)質(zhì)檢隊伍建設(shè)。

3.5 盡快提高科研支持力度

一是通過比對國際國內(nèi)各食用林產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)限量值，開展各類有毒有害物質(zhì)在食用林產(chǎn)品中殘留限量研究，針對特色食用林產(chǎn)品(鮮筍、木耳、香菇和林下藥材等)生產(chǎn)特點，提出合理限量值，積極參與食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂。二是加快安全生產(chǎn)技術(shù)、檢測技術(shù)，尤其是快速檢測技術(shù)的研制開發(fā)。三是加強(qiáng)食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估研究，開展風(fēng)險監(jiān)測評估預(yù)警。

3.6 盡快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用

一是加大標(biāo)準(zhǔn)制修訂力度，建立健全食用林產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是聚焦產(chǎn)地環(huán)境、投入品管理、生產(chǎn)過程控制、收購儲運等環(huán)節(jié)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實施應(yīng)用。三是加強(qiáng)食用林產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)示范基地、示范區(qū)、示范企業(yè)建設(shè)。

3.7 盡快加強(qiáng)培訓(xùn)宣傳

一是加大食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管培訓(xùn)力度?？煽紤]針對行政管理人員、監(jiān)管人員、檢測人員、生產(chǎn)企業(yè)或種植大戶等各個層面，舉辦不同類型的培訓(xùn)班。在國家林業(yè)和草原局各部門舉辦相關(guān)培訓(xùn)班時，可延伸邀請省、市、縣的監(jiān)管人員、檢測技術(shù)人員，增加培訓(xùn)班期次，強(qiáng)化培訓(xùn)對地方工作的指導(dǎo)。加強(qiáng)省、市、縣林業(yè)科技和質(zhì)量管理人員、林產(chǎn)品質(zhì)檢人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一支懂法律、懂政策、懂技術(shù)的林產(chǎn)品監(jiān)管和檢測隊伍。鼓勵地方開展精準(zhǔn)培訓(xùn)，積極發(fā)揮鄉(xiāng)土專家的作用。二是加大食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳力度，積極開展食品安全宣傳周、質(zhì)量月等活動，提高社會各界對食用林產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的認(rèn)識。