王 會 王 皓 侯彥宇 溫亞利

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083)

法律法規(guī)是建立和完善濕地保護(hù)制度的必要依據(jù)。在我國，國家層面的《濕地保護(hù)法草案》已于2021年1月首次提請全國人大常委會會議審議[1]，10月將第2次提請審議[2]，濕地保護(hù)立法已進(jìn)入快車道。與此對照，在省級層面，早在2003年黑龍江就出臺了第1部省級濕地保護(hù)法規(guī)；截至2020年底已有27個省(市、區(qū))出臺了省級法規(guī)，為各地建立濕地保護(hù)制度提供了法律基礎(chǔ)。整體來看，這27部省級法規(guī)內(nèi)容比較相似，都包括管理體制、保護(hù)管理制度、利用管理制度等有關(guān)濕地保護(hù)的基礎(chǔ)性內(nèi)容。但從具體內(nèi)容來看，這些法規(guī)之間又存在較大差異。以法規(guī)條數(shù)為例，最少的四川和甘肅僅23條，而最多的黑龍江則有55條。這種差異意味著省級法規(guī)涵蓋的內(nèi)容可能存在差異，因而在濕地保護(hù)是否嚴(yán)格方面可能也存在差異，將導(dǎo)致各省濕地保護(hù)制度的范圍和強(qiáng)度不同，進(jìn)而帶來不同的保護(hù)效果。因此，系統(tǒng)評估各個省級法規(guī)是否涵蓋了濕地保護(hù)所需要的必要內(nèi)容以及在濕地保護(hù)管理方面是否嚴(yán)格，對于各地進(jìn)一步修訂完善濕地保護(hù)法規(guī)和提升濕地保護(hù)成效具有重要意義。

目前，學(xué)界在探討國家層面濕地保護(hù)立法的同時[3]，也對省級濕地保護(hù)法規(guī)進(jìn)行了一定研究。一些學(xué)者分別討論了具體的省級濕地保護(hù)法規(guī)的實施情況與立法建議，如黑龍江[4-5]、遼寧[6]、四川[7]、吉林[8]、陜西[9]、西藏[10]、新疆[11]、寧夏[12]等。同時，還有一些研究對若干省級濕地保護(hù)法規(guī)進(jìn)行了綜合比較。例如，俞世峰[13]從體例、濕地定義、濕地分級、保護(hù)區(qū)設(shè)置條件、保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度內(nèi)容等方面對6個省(市、區(qū))的濕地保護(hù)條例進(jìn)行了比較分析；劉瑞婷等[14]對全部27部省級法規(guī)中行政相對人的法律責(zé)任條款進(jìn)行了比較分析；鄭惠等[15]也對27部省級法規(guī)進(jìn)行了全面的比較分析，總結(jié)出27項制度，并分析了每部法規(guī)包含的制度數(shù)量。這些研究對完善省級濕地保護(hù)法規(guī)、支持國家層面立法進(jìn)行了積極探索，但多聚焦?jié)竦乇Ｗo(hù)中的關(guān)鍵制度內(nèi)容，并未涵蓋全部的必要制度；同時，多為定性論述，定量分析相對較少。為此，本文將以27部省級法規(guī)為對象，構(gòu)建評估其完備程度和嚴(yán)格程度的方法，并進(jìn)行定量評估，以期為進(jìn)一步完善省級濕地保護(hù)法規(guī)提供參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來源

1.1 評估方法

省級濕地保護(hù)法規(guī)是省級行政區(qū)制定濕地保護(hù)制度的基礎(chǔ)，需要覆蓋濕地保護(hù)管理的主要方面；同時，要針對違法行為規(guī)定法律責(zé)任。鑒此，本文從完備程度和嚴(yán)格程度2個方面評估省級濕地保護(hù)法規(guī)。

1.1.1 完備程度評估

針對完備程度，主要評估各個省級法規(guī)是否涵蓋了濕地保護(hù)所需的各個必要方面。從濕地保護(hù)需求出發(fā)，分析濕地保護(hù)法規(guī)需包括哪些內(nèi)容，然后評估各個省級法規(guī)是否涵蓋了這些內(nèi)容。具體來說，為了實現(xiàn)保護(hù)與合理利用濕地的目標(biāo)，法規(guī)通常需包括條例總體、濕地管理體制機(jī)制、濕地保護(hù)管理、濕地利用管理、濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償共5個方面的內(nèi)容，本文進(jìn)一步將其細(xì)化為16個類別、72項具體指標(biāo)(具體見表1至表5)，其中16項指標(biāo)為針對濕地的不當(dāng)利用活動。評估方法為：對于每項不當(dāng)利用活動，如果某省級法規(guī)列出了這些活動且規(guī)定了相應(yīng)的違法法律責(zé)任計2分，僅列出了這些活動計1分，未規(guī)定則計0分；對于不當(dāng)利用活動之外的每項指標(biāo)，如果某省級法規(guī)規(guī)定了該指標(biāo)的內(nèi)容則計1分，否則計0分?？傮w上，省級法規(guī)完備程度指標(biāo)包括72項，滿分為88分。以某省級法規(guī)實際得分占滿分的比例作為其完備程度指數(shù)，取值范圍為[0，1]，越高表明其完備程度越高。

1.1.2 嚴(yán)格程度評估

針對嚴(yán)格程度，主要評估各個省級法規(guī)在濕地保護(hù)方面有多么嚴(yán)格。嚴(yán)格程度的典型體現(xiàn)包括法規(guī)所針對濕地范圍的大小、針對違法行為是否處罰以及處罰力度等方面?？紤]到濕地保護(hù)的嚴(yán)格程度在很大程度上取決于法規(guī)的完備程度，嚴(yán)格程度指數(shù)通過綜合完備程度指數(shù)和嚴(yán)格程度附加指數(shù)得到。嚴(yán)格程度附加指數(shù)(具體指標(biāo)見表1至表4)包括除完備程度指標(biāo)之外的可以體現(xiàn)嚴(yán)格程度的指標(biāo)，分為3個方面。

其一，體現(xiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)濕地保護(hù)，包括濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中進(jìn)一步規(guī)定濕地總量不減少、政府外相關(guān)機(jī)制中進(jìn)一步明確規(guī)定濕地日或濕地周、制定濕地名錄后進(jìn)一步明確名錄內(nèi)濕地的責(zé)任單位3個指標(biāo)。計分方法是包含該指標(biāo)的省級法規(guī)計1分。

其二，針對的濕地范圍大小。一般來說，法規(guī)針對的濕地范圍越大，說明其嚴(yán)格程度越高。具體包括3個有關(guān)濕地范圍的指標(biāo)：1)整部法規(guī)針對的濕地范圍。各省級法規(guī)對濕地范圍的規(guī)定主要分為3類，即全部濕地、部分濕地、部分且經(jīng)過認(rèn)證的濕地。全部濕地的具體表述多為“全部自然濕地和全部人工濕地”；部分濕地的具體表述為“全部自然濕地和部分具有重要生態(tài)功能的人工濕地”，或者“具有較強(qiáng)生態(tài)功能的濕地”；部分且經(jīng)過認(rèn)證的濕地的表述通常為“具有較強(qiáng)生態(tài)功能且經(jīng)過認(rèn)定的濕地”。這3類規(guī)定的范圍依次縮小，表明法規(guī)的嚴(yán)格程度依次降低，分別計3分、2分、1分。2)濕地利用一般性規(guī)定所針對的濕地范圍，主要分為3類，即全部濕地、自然濕地、重要濕地。其范圍逐漸縮小，嚴(yán)格程度逐漸降低，分別計3分、2分、1分。3)濕地不當(dāng)利用活動所針對的濕地范圍，也分為全部濕地、自然濕地、重要濕地3類，分別計3分、2分、1分。

其三，省級法規(guī)中有關(guān)濕地不當(dāng)利用活動條款的嚴(yán)格程度。針對16項不當(dāng)利用活動，各省級法規(guī)的嚴(yán)格程度不同，具體表現(xiàn)為無條件禁止、有條件禁止(即滿足條件時可以利用)2種，前者更為嚴(yán)格，因此二者分別計2分、1分。

綜合來看，嚴(yán)格程度附加指數(shù)的指標(biāo)包括22項(滿分為44分)，加上完備程度指數(shù)的72項指標(biāo)(滿分為88分)，得到嚴(yán)格程度指數(shù)的84項指標(biāo)(滿分為132分)。對于某一省級法規(guī)，其實際得分占滿分的比例即為嚴(yán)格程度指數(shù)，取值范圍為[0，1]，得分越高表明其嚴(yán)格程度越高。

此外，還可以評估某一具體指標(biāo)被27部省級法規(guī)覆蓋的情況，以“某一具體指標(biāo)在27部省級法規(guī)中的實際計分”除以“其被27部省級法規(guī)全部覆蓋時的計分”，得到每項指標(biāo)的“被覆蓋程度”。由此可以得到，哪些指標(biāo)被現(xiàn)行省級法規(guī)覆蓋較好，而哪些指標(biāo)被覆蓋程度較低，從而明確下一步省級濕地保護(hù)法規(guī)需完善的重點內(nèi)容。

1.2 具體評估指標(biāo)

嚴(yán)格程度指數(shù)的這84項指標(biāo)分布于條例總體、管理體制機(jī)制、濕地保護(hù)管理、濕地利用管理、濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償共5個方面。在表1至表5中，完備程度指標(biāo)以“完備指標(biāo)序號”排序，嚴(yán)格程度指標(biāo)以“嚴(yán)格指標(biāo)序號”排序，還列出了每項指標(biāo)被27部省級法規(guī)覆蓋的程度。

1) 條例總體方面包括總則及其與相關(guān)法律法規(guī)銜接2個類別的指標(biāo)?？倓t主要規(guī)定了該條例的立法目的、濕地定義、總體原則；與相關(guān)法律法規(guī)銜接主要指法律責(zé)任的引致條款，即若相關(guān)違法行為在其他法律法規(guī)中已有規(guī)定則從其規(guī)定，這主要是因為濕地生態(tài)系統(tǒng)包括多種要素，而對這些要素的管理或多或少已有法律法規(guī)予以規(guī)范。

表1 條例總體方面指標(biāo)及被覆蓋程度

2) 管理體制機(jī)制方面包括政府管理體制、政府外(公眾、專家等政府之外相關(guān)主體)相關(guān)機(jī)制2個類別的指標(biāo)。省級法規(guī)須明確濕地保護(hù)的政府管理體制，具體包括縱向各級政府之間的關(guān)系和橫向各個部門之間的關(guān)系以及不當(dāng)履職法律責(zé)任。在縱向上，濕地保護(hù)通常采用屬地管理；在橫向上，濕地保護(hù)涉及多個部門，不僅需要建立“綜合管理、分部門實施”的部門管理格局，還需要建立部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制等。政府外相關(guān)機(jī)制具體包括宣傳教育、志愿與捐贈、科研支持、專家咨詢、公眾舉報、表彰獎勵等內(nèi)容。

表2 濕地管理體制機(jī)制方面指標(biāo)及被覆蓋程度

3) 濕地保護(hù)管理包括調(diào)查監(jiān)測、濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地分級管理、主要保護(hù)形式、濕地保護(hù)設(shè)施設(shè)備5個類別的指標(biāo)。調(diào)查監(jiān)測主要包括每5年或10年1次的濕地資源調(diào)查、例行監(jiān)測評估、檔案及信息公開等。濕地保護(hù)規(guī)劃即規(guī)劃的編制與實施。濕地分級管理即通過劃定地方重要濕地而建立的分級管理制度。濕地保護(hù)的主要形式包括自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)3類，在省級濕地保護(hù)法規(guī)中需予以規(guī)定，當(dāng)然一些省級法規(guī)中還規(guī)定了其他保護(hù)形式，這里并未將其作為必要內(nèi)容。濕地保護(hù)設(shè)施設(shè)備主要包括設(shè)立濕地保護(hù)標(biāo)志或界標(biāo)和規(guī)定禁止破壞及相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

表3 濕地保護(hù)管理方面指標(biāo)及被覆蓋程度

4) 濕地利用管理方面包括濕地利用一般性規(guī)定、濕地占用、濕地補(bǔ)水、項目環(huán)境影響評價、不當(dāng)利用活動及其法律責(zé)任5個類別的指標(biāo)。其中，濕地占用是濕地保護(hù)管理的重要方面，濕地占用分級規(guī)定是指對不同重要程度的濕地具有不同的占用管理規(guī)定，還包括占用、占補(bǔ)平衡、臨時占用審批及相關(guān)法律責(zé)任條款。不當(dāng)利用活動及其法律責(zé)任主要指過度利用或破壞濕地資源的行為及其法律責(zé)任。表4中列出了16項不當(dāng)利用活動，不過未列出對應(yīng)的法律責(zé)任，在計分時，如果僅僅列出了這些活動則計1分，如果還列出了對應(yīng)的法律責(zé)任則計2分。

表4 濕地利用管理方面指標(biāo)及被覆蓋程度

續(xù)表4

5) 濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償方面及對應(yīng)2個類別的指標(biāo)。濕地修復(fù)不僅包括一般的濕地修復(fù)條款，還須規(guī)定相關(guān)技術(shù)要求、區(qū)分違法者與政府2類不同的修復(fù)責(zé)任主體。濕地生態(tài)補(bǔ)償則須規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)條款。

表5 濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償方面指標(biāo)及被覆蓋程度

1.3 數(shù)據(jù)來源

省級法規(guī)完備程度和嚴(yán)格程度評估的主要資料為省級濕地保護(hù)法規(guī)文本。截至2020年底，全國共有27個省級行政區(qū)出臺了省級濕地保護(hù)法規(guī)，其中有14個省(市、區(qū))曾進(jìn)行過調(diào)整，概況見表6。本文用于分析的法規(guī)文本為截至2021年1月1日時仍有效的省級法規(guī)文本。

表6 省級濕地保護(hù)法規(guī)概況

續(xù)表6

2 評估結(jié)果

2.1 完備程度評估結(jié)果

從表7可見，各省級濕地保護(hù)法規(guī)完備程度指數(shù)均值為0.645，說明現(xiàn)行省級法規(guī)涵蓋了本文所列72項指標(biāo)的64.50%，程度不高。分省來看，完備程度指數(shù)最高的是江蘇，達(dá)到了0.852；接下來完備程度指數(shù)較高的6個省(市、區(qū))分別是寧夏、北京、黑龍江、福建、廣東、海南。完備程度指數(shù)最低的省(市、區(qū))為湖南、甘肅、內(nèi)蒙古，得分均在0.50以下，說明這些濕地保護(hù)條例的內(nèi)容尚未涵蓋本文所列72項指標(biāo)的一半，需要進(jìn)行較大幅度的修訂完善。

表7 省級濕地保護(hù)法規(guī)完備程度及嚴(yán)格程度評估結(jié)果

續(xù)表7

2.2 嚴(yán)格程度評估結(jié)果

從表7可見，嚴(yán)格程度附加指數(shù)最高的5個省(市、區(qū))為江蘇、黑龍江、廣東、寧夏、重慶，最低的是湖南、西藏、江西、青海。嚴(yán)格程度指數(shù)最高仍然是江蘇，達(dá)到了0.833；其他嚴(yán)格程度指數(shù)較高的依次為黑龍江、寧夏、廣東、海南、重慶、福建；最低的則是湖南、甘肅、內(nèi)蒙古，均低于0.50。27部省級法規(guī)的嚴(yán)格程度指數(shù)均值為0.614，表明在綜合了表示嚴(yán)格程度的指標(biāo)之后，省級濕地保護(hù)法規(guī)尚有較大的完善空間。

將3項指數(shù)取值范圍平均分為5個區(qū)間，分析每項指數(shù)分布在各區(qū)間的省(市、區(qū))數(shù)量，結(jié)果見圖1。對于這3項指數(shù)而言，都呈現(xiàn)中間分布集中、兩端分布很少的特征。完備程度指數(shù)和嚴(yán)格程度指數(shù)在[0.6，0.8)區(qū)間分布最為集中，省(市、區(qū))數(shù)量分別為18個和15個，占比分別為66.67%和55.56%；嚴(yán)格程度附加指數(shù)在[0.4，0.6)區(qū)間分布最為集中，省(市、區(qū))數(shù)量為20個，占比為74.07%。在指數(shù)較低的區(qū)間即[0，0.2)和[0.2，0.4)以及指數(shù)較高的區(qū)間即[0.8，1.0]，3項指數(shù)均僅有零星分布；也就是說，3項指數(shù)多位于指數(shù)中等的2個區(qū)間，完備程度指數(shù)、嚴(yán)格程度附加指數(shù)、嚴(yán)格程度指數(shù)分布在區(qū)間[0.4，0.8)的省(市、區(qū))數(shù)量占比分別為88.89%、96.30%、92.59%。

圖1 3項指數(shù)在各個區(qū)間對應(yīng)的省(市、區(qū))數(shù)量

2.3 各指標(biāo)被省級法規(guī)覆蓋情況

進(jìn)一步分析各項指標(biāo)被27部省級法規(guī)覆蓋的情況，將每個方面中各個指標(biāo)得分之和除以其被全部覆蓋時的得分之和，得到每個方面的被覆蓋程度。結(jié)果表明，條例總體、管理體制機(jī)制、濕地保護(hù)管理、濕地利用管理、濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償5個方面的被覆蓋程度分別為94.44%、67.90%、79.33%、55.72%、52.78%?？梢?，主要用于說明條例本身總體內(nèi)容的相關(guān)指標(biāo)被覆蓋程度最高，基本上被27部法規(guī)全覆蓋；主要用于規(guī)范政府及其部門等相關(guān)行為的濕地保護(hù)管理、管理體制機(jī)制方面指標(biāo)覆蓋程度也較高，約為70%；而用于規(guī)范濕地利用和破壞行為的濕地利用管理和濕地修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償方面的指標(biāo)覆蓋程度較低，僅略超過一半。從各個具體指標(biāo)來看，6個指標(biāo)被全部覆蓋，即立法目的、濕地定義、屬地管理體制與保障工作經(jīng)費(fèi)、綜合協(xié)調(diào)分部門實施的管理體制、相關(guān)部門之間分工、禁止占用；另一方面，20項指標(biāo)被覆蓋程度低于50%，占72項指標(biāo)的27.78%，其中被覆蓋程度最低的指標(biāo)主要包括濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、上級政府對下級政府的監(jiān)督、專家咨詢與專家委員會、濕地利用一般性規(guī)定的違法法律責(zé)任、濕地占用分級規(guī)定、占補(bǔ)平衡相關(guān)指標(biāo)、項目環(huán)境影響評價、受保護(hù)的野生動植物保護(hù)管理、濕地修復(fù)技術(shù)要求、濕地修復(fù)責(zé)任主體區(qū)分等，被覆蓋程度均不高于1/3，這也是未來省級法規(guī)修訂完善需要重點關(guān)注的內(nèi)容。

進(jìn)一步分析嚴(yán)格程度附加指標(biāo)被省級法規(guī)的覆蓋情況。首先，能夠體現(xiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)濕地管理方面的2個指標(biāo)被覆蓋程度很低，分別是濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中規(guī)定濕地總量不減少為14.81%和濕地日或濕地周為22.22%。其次，整部法規(guī)針對的濕地范圍、濕地利用一般性規(guī)定針對的濕地范圍、不當(dāng)利用活動針對的主要濕地范圍被覆蓋程度較高，分別為64.20%、85.19%、80.25%，可見現(xiàn)行省級法規(guī)及其條款較好地覆蓋了保護(hù)濕地的范圍。最后，在關(guān)于不當(dāng)利用活動及其法律責(zé)任的16項指標(biāo)中，被覆蓋程度約1/3及以下的指標(biāo)包括采挖野生植物(31.48%)、不當(dāng)捕撈漁業(yè)資源(31.48%)、采挖保護(hù)的野生植物(18.52%)、獵捕保護(hù)的野生動物(16.67%)，也就是說現(xiàn)行省級法規(guī)在這些方面空缺較多。

3 結(jié)論與建議

本文針對我國已出臺的27部省級濕地保護(hù)法規(guī)，評估了其完備程度和嚴(yán)格程度。結(jié)果表明，27部省級法規(guī)的完備程度指數(shù)均值為0.645，完備程度相對較低?，F(xiàn)行省級法規(guī)嚴(yán)格程度指數(shù)均值為0.614，嚴(yán)格程度也較低。另外，在各項指標(biāo)被27部省級法規(guī)覆蓋程度方面，濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制中規(guī)定濕地總量不減少、上級政府對下級政府的監(jiān)督、專家咨詢與專家委員會、濕地利用一般性規(guī)定的違法法律責(zé)任、濕地占用分級規(guī)定、占補(bǔ)平衡相關(guān)指標(biāo)、項目環(huán)境影響評價、受保護(hù)的野生動植物保護(hù)管理、濕地修復(fù)技術(shù)要求、濕地修復(fù)責(zé)任主體區(qū)分等指標(biāo)被覆蓋程度低于1/3。

基于以上評估結(jié)果，針對省級濕地保護(hù)法規(guī)的完善提出如下建議：首先，部分省級濕地保護(hù)法規(guī)需要補(bǔ)充尚未涵蓋的內(nèi)容。8個省(市、區(qū))的完備程度指數(shù)較低，需要補(bǔ)充尚未涵蓋的內(nèi)容。其次，現(xiàn)行省級法規(guī)嚴(yán)格程度指數(shù)均值也較低，有11個省(市、區(qū))需要提高嚴(yán)格程度相關(guān)內(nèi)容。不過，省級法規(guī)的嚴(yán)格程度并非越嚴(yán)格越好，而是需要與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。例如，濕地占用條款、濕地不當(dāng)利用活動條款宜針對不同級別的濕地分別規(guī)定，實際上僅有少數(shù)省級法規(guī)進(jìn)行了區(qū)分。再次，被覆蓋程度較低的指標(biāo)是省級法規(guī)需要補(bǔ)充的重點內(nèi)容，特別是那些被覆蓋程度不足1/3的指標(biāo)。

4 討論

本文提出的省級濕地保護(hù)法規(guī)需包括的內(nèi)容要點，綜合了理論上濕地保護(hù)的需要和實踐中現(xiàn)行省級法規(guī)的內(nèi)容，可為各省(市、區(qū))進(jìn)一步修訂完善濕地保護(hù)法規(guī)提供參考。需要說明的是，濕地生態(tài)系統(tǒng)涉及多種要素，關(guān)于每個要素的管理都有或多或少的其他法律法規(guī)予以規(guī)范。本文在評估各省級濕地保護(hù)法規(guī)的完備程度與嚴(yán)格程度時，僅僅評估了各省(市、區(qū))專門的濕地保護(hù)法規(guī)，而未能包括其他相關(guān)法規(guī)。從這個意義上講，本文的評估結(jié)果有可能低估了各省(市、區(qū))實際使用的濕地保護(hù)相關(guān)法規(guī)的完備程度與嚴(yán)格程度。類似地，對本文提出的省級濕地保護(hù)法規(guī)內(nèi)容要點是否一定要納入專門的省級濕地保護(hù)法規(guī)，尚需結(jié)合已有相關(guān)法律法規(guī)對這些條款的覆蓋情況來具體確定。