談 蕭 蘇 雁

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心,廣東 廣州 510420)

陸海統(tǒng)籌就是從全國(guó)一盤(pán)棋的角度對(duì)陸地和海洋國(guó)土的統(tǒng)一籌劃。[1]從治理主體上看，陸海統(tǒng)籌包括涉海行政主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體，以及三者間形成的治理關(guān)系。從權(quán)力運(yùn)行上看，陸海統(tǒng)籌包括國(guó)家層面海洋治理和地方區(qū)域的海洋治理，以及二者之間的統(tǒng)籌配合。海岸帶是陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其聚集著“山、水、林、田、湖、草”生命共同體幾乎所有的重要生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，是科學(xué)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的戰(zhàn)略要地。海洋保護(hù)地作為鑲嵌在海岸帶上的明珠，是具有標(biāo)本價(jià)值的陸海統(tǒng)籌范例。海洋保護(hù)地作為陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有著實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃治理格局的重要價(jià)值。海洋保護(hù)地的保護(hù)有賴于通過(guò)陸海統(tǒng)籌，在維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)上，建立陸海聯(lián)動(dòng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系。2018年3月，我國(guó)進(jìn)行了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，成立自然資源部，對(duì)外保留國(guó)家海洋局牌子，將所有海洋保護(hù)區(qū)和陸地保護(hù)區(qū)納入統(tǒng)一管理，(1)參見(jiàn)《自然資源部三定方案》：自然資源部下設(shè)國(guó)家林業(yè)和草原局，副部級(jí)，加掛國(guó)家公園管理局的牌子，其下屬的自然保護(hù)地管理司，監(jiān)督管理國(guó)家公園等各類(lèi)自然保護(hù)地。同時(shí)將海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合到生態(tài)環(huán)境部，設(shè)立海洋生態(tài)環(huán)境司，打通了陸地和海洋。這標(biāo)志著我國(guó)海洋保護(hù)地進(jìn)入新的發(fā)展階段，針對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)的需要，需要以陸海統(tǒng)籌思維對(duì)海洋保護(hù)地法律制度進(jìn)行變革。

一、陸海統(tǒng)籌視野下我國(guó)海洋保護(hù)地法制的變革困境

截至2019年底，我國(guó)已建立271個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，初步形成了以海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主線、海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)相結(jié)合的海洋保護(hù)地的網(wǎng)絡(luò)體系。海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的逐步健全，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的助力有目共睹，但由于海洋生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律理念和技術(shù)在近些年才得以發(fā)展，法律機(jī)制仍不成熟。在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，我國(guó)對(duì)海洋保護(hù)地采取多部門(mén)管理模式與級(jí)別管轄模式，除原國(guó)家海洋局外，環(huán)保部、林業(yè)局、國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部也管理著不同的海洋保護(hù)地，各地方海洋保護(hù)地更是各有規(guī)章?？傮w上看，我國(guó)海洋保護(hù)地法制缺乏對(duì)保護(hù)地體系的整體構(gòu)建，呈現(xiàn)出法律回應(yīng)不足、重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清的窘迫局面，導(dǎo)致陸海統(tǒng)籌既找不到著力點(diǎn)，又找不到發(fā)力點(diǎn)。

在國(guó)家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，國(guó)務(wù)院涉海機(jī)構(gòu)改革正在穩(wěn)步進(jìn)行，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制框架不斷細(xì)化，有關(guān)法律的修訂也在持續(xù)推進(jìn)。陸海統(tǒng)籌視野下我國(guó)海洋保護(hù)地法律制度改革相關(guān)的實(shí)踐也在有序展開(kāi)。在這一探索過(guò)程中，存在著一些亟待解決的問(wèn)題。

(一)海洋保護(hù)地法律法規(guī)滯后，政策缺乏充分協(xié)調(diào)

海洋保護(hù)地缺少最高層次的法律規(guī)定以及權(quán)威法律。海洋作為重要的國(guó)家環(huán)境資源，《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)并未明文規(guī)定其所有權(quán)問(wèn)題，雖然學(xué)界普遍認(rèn)可海洋資源包括在《憲法》第九條“等”字里，但由于缺乏基本法的確認(rèn)，海洋法律體系還是存在著不容忽視的缺憾。同時(shí)，為海洋保護(hù)地的保護(hù)和發(fā)展護(hù)航的三部主要法規(guī)《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(國(guó)家科委 1995年5月11日批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部1995年5月29日發(fā)布)、《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》(國(guó)家海洋局2010年頒布)、《中華人民共和國(guó)水生動(dòng)植物自然保護(hù)區(qū)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部1997年10月17日發(fā)布)，效力層級(jí)較低，法律約束力不強(qiáng)。在實(shí)踐中，海洋保護(hù)地主要還是依靠各地自行制定的“海洋保護(hù)地辦法”進(jìn)行管理，而地方管理的成效也不盡如人意。地方管理的局限性也導(dǎo)致了陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的落實(shí)受到行政區(qū)劃體制的限制。

現(xiàn)行有關(guān)海洋保護(hù)地建設(shè)管理的法律法規(guī)多在陸海統(tǒng)籌規(guī)劃出臺(tái)前制定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海洋環(huán)境保護(hù)與海洋資源利用之間的矛盾也在不斷變換升級(jí)，現(xiàn)行陸海保護(hù)地法制部分規(guī)定已經(jīng)不足以回應(yīng)新時(shí)期陸海統(tǒng)籌的要求。另外，由于機(jī)構(gòu)改革前，管理海洋保護(hù)地的管理權(quán)分布在六個(gè)不同部門(mén)，在制定部門(mén)規(guī)章時(shí)，各部門(mén)更多從本部門(mén)管理的角度出發(fā)，缺乏對(duì)海洋保護(hù)地整體的謀劃與協(xié)調(diào)。目前我國(guó)出臺(tái)的涉海法律法規(guī)大多數(shù)為專項(xiàng)立法，無(wú)法兼顧各個(gè)海洋環(huán)境要素，更缺乏陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的全局視野。對(duì)于海洋保護(hù)地而言，其區(qū)域內(nèi)的涉海行業(yè)、企業(yè)之間爭(zhēng)奪海域、空間、資源的沖突仍無(wú)法得到有效協(xié)調(diào)與規(guī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)由于缺乏法律依據(jù)也無(wú)從執(zhí)法。有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)法的部分配套法律法規(guī)也存在滯后情形，已不適應(yīng)目前更具有科學(xué)性的陸海統(tǒng)籌管理思維。例如，陸源污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)與控制制度、離岸水源監(jiān)測(cè)、近岸海域水質(zhì)目標(biāo)考核制度等配套的制度尚未有明確規(guī)定，海洋生物多樣性保護(hù)以及生態(tài)紅線等領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)還存在空白。

涉及海洋保護(hù)地的各類(lèi)政策缺乏充分協(xié)調(diào)。為促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，自20世紀(jì)90年代，我國(guó)相繼制定發(fā)布了多項(xiàng)政策文件，例如，《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等。這一系列政策文件為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)與海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供了保障。海洋的開(kāi)發(fā)利用作為沿海地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，很大程度依賴著對(duì)海洋資源以及海洋空間的利用。隨著人類(lèi)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，海洋的開(kāi)發(fā)利用政策也隨之進(jìn)入一個(gè)新階段。實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用與海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成為我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要著力點(diǎn)。但部分海洋保護(hù)地在建立之初的規(guī)劃政策，一定程度上與陸海統(tǒng)籌觀念存在摩擦。同時(shí)，在海洋保護(hù)地的開(kāi)發(fā)利用中，與逐漸加大的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度相比，沿海地區(qū)各項(xiàng)相關(guān)政策明顯缺乏協(xié)調(diào)，陸地與海洋的發(fā)展政策如同咬合不齊的卡扣，難以實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。部分地區(qū)制定了過(guò)于嚴(yán)苛的《海洋環(huán)境保護(hù)條例》，也對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和海洋生態(tài)建設(shè)政策形成了一定掣肘。此外，對(duì)于海洋保護(hù)地的合理開(kāi)發(fā)利用，各地缺少足夠的政策扶持，既缺乏促進(jìn)市場(chǎng)活力的投資機(jī)制，也難以激發(fā)公眾對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。

(二)治理主體的責(zé)任劃分缺乏具體規(guī)定

1、海洋資源與生態(tài)的二元?jiǎng)澐煮w制

在國(guó)務(wù)院本輪機(jī)構(gòu)改革中，海洋資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)管理權(quán)的統(tǒng)合，海洋資源所有權(quán)行使職能與海洋環(huán)境公益保護(hù)職能未統(tǒng)一到一個(gè)主體。海洋環(huán)境公益保護(hù)與維護(hù)還有賴于海洋資源管理與海洋生態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)作與相互制約。[2]海洋資源與海洋生態(tài)的二元?jiǎng)澐煮w制一方面有利于從所有者和監(jiān)管者的角度開(kāi)展對(duì)海洋管理的分工協(xié)作，有助于從多方面維護(hù)海洋環(huán)境公益；另一方面海洋資源與海洋生態(tài)環(huán)境存在著天然聯(lián)系，其對(duì)治理主體的責(zé)任劃分有更高要求。海洋資源之于海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，不僅有資源經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)屬性，同時(shí)也扮演著維護(hù)海洋環(huán)境公益的重要角色。例如，海洋生物多樣性既有其資源效用性，也有對(duì)于維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的作用。維護(hù)海洋生物的多樣性，必須依賴海洋資源管理部門(mén)和海洋生態(tài)監(jiān)管部門(mén)的跨部門(mén)協(xié)作和相互制約。

2、政府分級(jí)管理體制

我國(guó)實(shí)行中央與地方政府分級(jí)管理海洋保護(hù)地的體制，即地方分割、部門(mén)分治的管理體制。自然資源部統(tǒng)一管理全國(guó)海洋保護(hù)地，而地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的海洋保護(hù)地。目前，海洋保護(hù)地欠缺從中央到地方的系統(tǒng)規(guī)劃，由于海洋保護(hù)地空間布局不合理、分類(lèi)體系不科學(xué)、管理體制不順暢等原因，導(dǎo)致我國(guó)海洋保護(hù)地管理過(guò)程中存在空間分割、環(huán)境因素碎片化管理現(xiàn)象。甚至存在著同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的海洋保護(hù)地因行政區(qū)劃不同而呈現(xiàn)條塊割裂的局面，從而出現(xiàn)海洋保護(hù)地管理分割、破碎以及孤島化問(wèn)題。中央與地方對(duì)于海洋保護(hù)地管理體制的多頭設(shè)置、治理主體的責(zé)任劃分缺乏細(xì)化規(guī)定、邊界不清與權(quán)責(zé)不明，地方與地方之間，中央與地方之間也未形成系統(tǒng)高效、有機(jī)聯(lián)系的海洋保護(hù)地管理體制，這影響了海洋保護(hù)地的海洋環(huán)境保護(hù)功能的有效發(fā)揮。

3、公眾參與“泛主體”體制

在有關(guān)海洋保護(hù)地的部門(mén)規(guī)章中，企業(yè)與社會(huì)公眾均為公眾參與主體。例如，國(guó)家海洋局頒布的《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第二十八條規(guī)定：“海洋特別保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人參加海洋特別保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理，吸收當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與海洋特別保護(hù)區(qū)的共管共護(hù)，共同制定區(qū)內(nèi)的合作項(xiàng)目計(jì)劃、社區(qū)發(fā)展計(jì)劃、總體規(guī)劃和管理計(jì)劃?！彪m然公眾參與主體的廣泛授予有利于推進(jìn)海洋保護(hù)地的陸海統(tǒng)籌，但其存在著一定程度上的過(guò)泛化風(fēng)險(xiǎn)，需要在法律上明確治理主體的治理權(quán)限以及責(zé)任劃分。環(huán)境資源作為公共物品，所有人都有享受美好環(huán)境的權(quán)利并承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。因公眾身份本身的不同，存在著自身視野的局限，其代表的利益也不盡相同。“泛主體”體制的公眾參與式治理，首先需要解決各主體“參與權(quán)”的定位。企業(yè)與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬(wàn)縷的利益關(guān)系，在海洋保護(hù)地的參與治理中，如果把握不好企業(yè)與政府之間的距離與邊界，容易造成政府為企業(yè)背書(shū)，以公權(quán)力掩蓋私利。在社會(huì)公眾參與治理中，由于公眾參與權(quán)在法律上并不明晰，社會(huì)公眾對(duì)于政府環(huán)境決策的矯正功能身份，易被程序化的公眾參與流程虛化，而僅僅成為表決機(jī)器。因此，盡管公眾參與的“泛主體”體制對(duì)于海洋保護(hù)地的管理保護(hù)的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，但其必須具備科學(xué)有效的參與治理規(guī)則，對(duì)各主體“參與權(quán)”進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

(三)陸海法律制度銜接機(jī)制不成熟

我國(guó)陸海法律制度和規(guī)劃是以海岸線為界相分離的。然而，陸域與海域從物理學(xué)角度來(lái)講，兩者存在著無(wú)休止的、復(fù)雜的物質(zhì)能量交換。由于我國(guó)陸地與海洋在法律制度上缺乏有效的統(tǒng)籌銜接機(jī)制，已有海洋保護(hù)地規(guī)劃中自然地理要素和經(jīng)濟(jì)要素未能高效結(jié)合，導(dǎo)致很難以最佳方式利用具有生態(tài)與經(jīng)濟(jì)雙重價(jià)值的海洋保護(hù)地。陸海分割的法律制度設(shè)計(jì)在一定程度上影響到陸海統(tǒng)籌的整體發(fā)展水平，制約著陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施。

首先，海洋污染防治法律制度銜接機(jī)制不暢，缺乏體系、運(yùn)行順暢的跨行政區(qū)劃的陸海統(tǒng)籌制度。海洋管理主體分散而治，各行政區(qū)劃在海洋產(chǎn)業(yè)布局和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面各有規(guī)劃，各有標(biāo)準(zhǔn)，缺乏高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，作為海洋的三大污染源之一的陸源污染物，很大一部分是由河流流域遷移到海洋中的，但我國(guó)河流流域多途徑多個(gè)省份，對(duì)陸源污染物的治理目前仍存在著僅僅依靠入?？诘暮Ｑ笾鞴懿块T(mén)的執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)象。(2)參見(jiàn)《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《江河入海污染物總量及河口區(qū)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程》《陸源排污口鄰近海域監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)程》以及我國(guó)參加的聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染全球行動(dòng)綱領(lǐng)》。行政區(qū)劃的分割導(dǎo)致海洋污染防治法律制度銜接機(jī)制不暢，缺乏整個(gè)流域?qū)﹃懺次廴疚锝y(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。針對(duì)海洋的生態(tài)保護(hù)，陸地流域上游地區(qū)的保護(hù)責(zé)任不容忽視，需要相關(guān)地區(qū)協(xié)同合作。其次，目前我國(guó)沿海的海岸線利用較為無(wú)序。由于對(duì)海洋岸線缺乏法律上的強(qiáng)力規(guī)劃與管理，海洋保護(hù)地與旅游、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)、港口、臨海工業(yè)等利用方式交叉重疊，銜接不暢導(dǎo)致了矛盾和沖突不斷加劇。各地均面臨著海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊、粗放模式等發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。在一些人口、產(chǎn)業(yè)集中度高的沿海地區(qū)，由于片面追求沿海海洋產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張，臨港、臨海重化工業(yè)的大量布局已經(jīng)威脅到海洋保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境。[3]例如，沿渤海省份山東、遼寧多為重工業(yè)基地，涉及石油化工產(chǎn)業(yè)、船舶制造產(chǎn)業(yè)、海洋油氣開(kāi)采設(shè)備等，海洋資源開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)激烈。同時(shí)，作為傳統(tǒng)的漁業(yè)作業(yè)區(qū)，渤海灣和膠東半島在海水養(yǎng)殖方面有著巨大的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。由于利益的沖突以及產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)不當(dāng)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中部分海洋保護(hù)地原始景觀遭受破壞，短期內(nèi)部分城市的岸線功能較其原始功能發(fā)生了巨大調(diào)整和改造，給陸海生態(tài)埋下了定時(shí)炸彈。再次，各地政府及其涉海主管行政機(jī)構(gòu)的聯(lián)合行政執(zhí)法活動(dòng)存在困難。在陸海環(huán)境治理方面中，對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)海洋污染事件的應(yīng)急管理或突發(fā)海洋自然災(zāi)害的防治等海洋風(fēng)險(xiǎn)防范不足，聯(lián)合海上執(zhí)法也缺少明確的法律依據(jù)，行政處罰對(duì)沿海企業(yè)的約束也相當(dāng)有限。如果不對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)男姓幜P，會(huì)影響海洋生態(tài)保護(hù)的整體效果。尤其是對(duì)于一些造成輕微海洋環(huán)境污染但頻繁多發(fā)的損害海洋環(huán)境的違法行為，如果無(wú)法從根本上加大懲戒力度，無(wú)法對(duì)潛在的違法行為進(jìn)行威懾，易導(dǎo)致海洋污染事件頻發(fā)。

二、陸海統(tǒng)籌視野下我國(guó)海洋保護(hù)地法制變革困境原因探析

(一)傳統(tǒng)陸海思維模式的影響

1、陸海分離

陸地與海洋在物理層面，天然形成了空間隔閡。在傳統(tǒng)陸海分離觀念的影響下，法律制度上的構(gòu)造和治理應(yīng)對(duì)路線也存在著明顯差別。在成文法體系下，這種行為模式軌跡在一定程度上會(huì)顯現(xiàn)在立法文本之中。我國(guó)在1979年頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》，而后又于1982年單獨(dú)頒布了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，海洋環(huán)境保護(hù)的專門(mén)立法，表明在我國(guó)環(huán)境法制構(gòu)造時(shí)的陸海分離觀念和傾向。此外，在我國(guó)每個(gè)五年計(jì)劃初始之年，國(guó)家會(huì)出臺(tái)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，沿海各省參照該規(guī)劃結(jié)合自身情況再制定本省的五年海洋發(fā)展規(guī)劃。我國(guó)四大海洋海域分別跨越了幾個(gè)沿海省份，在海洋的高速流通性以及陸地對(duì)于海洋的高度影響之下，單獨(dú)省份在制定海洋發(fā)展規(guī)劃時(shí)僅僅針對(duì)本省沿海海域，也是不科學(xué)的。

具體到海洋自然保護(hù)地的法律制度，原國(guó)家海洋局在1995年印發(fā)《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，2005年印發(fā)了《海洋特別保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》，2010年印發(fā)了《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》，并相繼制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)地的管理，原國(guó)家海洋局制定了《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化管理和建設(shè)指南》和《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法(試行)》等，形成了相對(duì)完善的單獨(dú)海洋保護(hù)地管理規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)制度體系。其與陸地自然保護(hù)地的管理雖不是涇渭分明，但明顯也深受陸海分離理念的影響。

2、重陸輕海

從海域開(kāi)發(fā)利用角度上看，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)于海洋的開(kāi)發(fā)“重近岸開(kāi)發(fā)，輕深遠(yuǎn)海利用，重空間開(kāi)發(fā)，輕海洋生態(tài)效益；重眼前利益，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀劃”。[4]重陸輕海的思維模式導(dǎo)致政府與公眾長(zhǎng)期海洋意識(shí)淡薄，缺乏對(duì)海洋戰(zhàn)略意義的重視。這種觀念的影響，反映在目前部分沿海地區(qū)的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)中。海洋空間的分布不均衡，沿海地區(qū)的開(kāi)發(fā)集中且密度高、強(qiáng)度大，甚至壓縮了多種海洋生物的生存空間。例如，占用海洋生物的產(chǎn)卵場(chǎng)、孵化場(chǎng)、索餌場(chǎng)及洄游通道等。此外，大片遠(yuǎn)海深水區(qū)，特別是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的資源相當(dāng)豐富，但是由于開(kāi)發(fā)水平限制等因素，目前仍處于低水平開(kāi)發(fā)狀態(tài)。嚴(yán)重失衡的海洋生產(chǎn)空間布局，是海洋資源破壞與沿海海域的生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一。

海洋作為人類(lèi)的第二生存空間影響到世界歷史走向和發(fā)展格局時(shí)，“重陸輕海”觀念所帶來(lái)的深層影響會(huì)改變國(guó)家和民族的命運(yùn)。[5]傳統(tǒng)陸海思維模式在一定程度上限制了陸海統(tǒng)籌視野下海洋保護(hù)地法制的變革，陸海二元影響了在治理主體的責(zé)任劃分，相應(yīng)的銜接機(jī)制也不甚成熟。隨著人類(lèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步理解，生態(tài)要素之間的相互融合、相互影響已被人們所知曉?！吧?、水、林、田、湖、草”存在于同一個(gè)生物圈內(nèi)，陸海生態(tài)環(huán)境損害存在著緊密的空間聯(lián)系。例如，陸源垃圾傾倒、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖、船舶排放污染等造成的海洋環(huán)境污染問(wèn)題；又如，為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)在海岸線進(jìn)行圍填海對(duì)海洋生態(tài)帶來(lái)人為破壞。陸海統(tǒng)籌是陸海兩種生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相互作用下的必然趨勢(shì)，這是海陸兩大系統(tǒng)在資源、環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面客觀上存在的必然聯(lián)系所決定的。[6]我國(guó)已提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”，在陸地和海洋空間的統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)，陸海統(tǒng)籌觀念是對(duì)陸海分離觀念的革新。在此背景下，國(guó)家的海洋主權(quán)意識(shí)、海洋安全利益以及海洋資源的重要性，都應(yīng)得到重視。

(二)海洋保護(hù)地法制頂層設(shè)計(jì)缺失

“頂層設(shè)計(jì)”概念源于工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(jì)，是一種針對(duì)某一具體的設(shè)計(jì)對(duì)象，從目標(biāo)系統(tǒng)的整體高度和全局觀念出發(fā)，進(jìn)行總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，自頂向下逐層分解細(xì)化，注重與實(shí)際需求的緊密結(jié)合?！绊攲釉O(shè)計(jì)”概念在我國(guó)首見(jiàn)于“十二五”規(guī)劃之中，是近年來(lái)中央文件中經(jīng)常性出現(xiàn)的名詞，也是我國(guó)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代重要的改革邏輯——由中央政府從全局的角度，從頂層角度整體地對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理分配資源，引領(lǐng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

陸海統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)是從國(guó)家層面跨越部門(mén)、行政區(qū)劃的限制，對(duì)陸域、海域的全面規(guī)劃。自上而下的管理政策和協(xié)調(diào)機(jī)制必須有法律文件的保障，缺乏法律“護(hù)航”的海洋保護(hù)地管理體制無(wú)法達(dá)到理想的陸海統(tǒng)籌效果。目前，我國(guó)海洋保護(hù)地相關(guān)法律以海洋保護(hù)地性質(zhì)劃分為海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)，各有不同的法律文本。與海洋保護(hù)地法律制度配套的海洋監(jiān)測(cè)、海洋經(jīng)濟(jì)調(diào)查、海洋標(biāo)準(zhǔn)制度等，更是散見(jiàn)于各種部門(mén)規(guī)章和地方立法之中。海洋保護(hù)地呈現(xiàn)的中央與地方的兩級(jí)管理模式，在陸海統(tǒng)籌上提供支撐的法律制度變革缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展方向因此模糊不清。海洋保護(hù)地法制建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，若缺乏科學(xué)有效的頂層設(shè)計(jì)，陸海各建設(shè)部門(mén)與管理部門(mén)以及相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)單獨(dú)為政，治理主體責(zé)任劃分不清，難以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的整體全面保護(hù)，也會(huì)給海洋資源的開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)不下的阻力。陸海統(tǒng)籌是一場(chǎng)海洋管理與陸地管理運(yùn)行模式的變革，就支撐它的法律制度而言，整體的規(guī)劃也必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，才能夠得到有效、可持續(xù)的發(fā)展。因此，海洋保護(hù)地陸海統(tǒng)籌法制建設(shè)的首要任務(wù)是要搞好頂層設(shè)計(jì)，將海洋保護(hù)地的管理體制從“專門(mén)級(jí)”升級(jí)至“全局級(jí)”。

也就是說(shuō)，在陸海統(tǒng)籌的視野下推進(jìn)海洋保護(hù)地法制的變革，需要在加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上開(kāi)展，需要更加注重整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。具體而言，在生態(tài)文明建設(shè)的深化階段，我國(guó)海洋保護(hù)地法律制度的頂層設(shè)計(jì)需要在中央提出的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，從頂層構(gòu)建一個(gè)宏觀視野下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，包括：確立各參與海洋管理主體的職責(zé)分配與交流協(xié)調(diào)系統(tǒng)；發(fā)揮海洋保護(hù)地維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要作用；基于提升海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量綠色發(fā)展的需要，對(duì)相應(yīng)的配套制度進(jìn)行更完整、更科學(xué)的謀劃。

(三)發(fā)展需求矛盾與資源配置矛盾

由于物種相互作用的復(fù)雜性以及海洋種群的動(dòng)態(tài)性，人類(lèi)很難獲得海域及其生態(tài)系統(tǒng)的完整知識(shí)，而海域價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是由人來(lái)完成的，這一進(jìn)程受制于人類(lèi)對(duì)海洋的認(rèn)識(shí)程度和海洋科技發(fā)展水平。[7]海洋空間與海洋資源如何合理利用這一問(wèn)題正逐漸影響著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。自然資源部頒布的《2019年中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，海洋生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為9.0%，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為17.1%。可見(jiàn)，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

海洋經(jīng)濟(jì)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間價(jià)值觀念沖突的本質(zhì)，是海洋保護(hù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與生態(tài)保護(hù)需求的矛盾。我國(guó)目前針對(duì)單項(xiàng)海洋資源的開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù)而制定的法律法規(guī)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)相應(yīng)資源利用的特殊性和重要性，而忽視了其他海洋環(huán)境資源的保護(hù)與開(kāi)發(fā)。正如有學(xué)者指出，我國(guó)環(huán)境管理的法律法規(guī)種類(lèi)繁多，卻各自為政，政策之間缺乏協(xié)調(diào)。缺乏具有統(tǒng)領(lǐng)性質(zhì)的海洋基本法律，難以讓海洋環(huán)境資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的法律形成合力。[8]另外，在我國(guó)，行政績(jī)效考核直接影響著主政官員的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯。行政官員的經(jīng)濟(jì)績(jī)效訴求，是導(dǎo)致環(huán)境污染事故頻發(fā)的根本原因之一。[9]在我國(guó)，由于海洋自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象多為灘涂、奇特景觀、動(dòng)植物棲息地等，其生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)大于直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而大多數(shù)保護(hù)地與居民區(qū)也有著相當(dāng)距離，地方政府在沒(méi)有民眾的監(jiān)督下，為了地方政績(jī)往往會(huì)選擇追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視生態(tài)價(jià)值。這個(gè)問(wèn)題集中體現(xiàn)在部分地方政府依仗手中的權(quán)力，憑借行政審批、行政許可等行政手段干預(yù)海洋經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，借由市場(chǎng)手段實(shí)際仍是行政思維下的行政方法，放縱企業(yè)以犧牲生態(tài)環(huán)境的方式追求經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)。另外，也存在著在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)相繼出臺(tái)后，部分地方政府為迎合環(huán)境生態(tài)建設(shè)，又以過(guò)于嚴(yán)苛的審核標(biāo)準(zhǔn)約束和限制或阻礙涉海企業(yè)的發(fā)展，從而限制了海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與優(yōu)化。

海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不充分的資源配置矛盾也同樣突出。資源配置既包含生產(chǎn)的自然屬性，也包含生產(chǎn)的社會(huì)屬性，是兩者的統(tǒng)一。我國(guó)是海洋資源利用大國(guó)，資源的天然配置導(dǎo)致海洋資源的利用主要集中資源豐富且容易開(kāi)采的地區(qū)，遠(yuǎn)海具有生態(tài)價(jià)值意義的海洋生態(tài)環(huán)境又易因自然因素受到破壞。就目前而言，我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)主要集中在資源比較豐富、生產(chǎn)力比較高和易于開(kāi)發(fā)利用的灘涂、河口、海灣區(qū)，以及部分蘊(yùn)含著重大生態(tài)價(jià)值的海洋保護(hù)地。相比之下，大片遠(yuǎn)海深水區(qū)域雖然海洋資源儲(chǔ)備豐富，但開(kāi)采難度大，需投入資金大，管理和防范突發(fā)性海洋災(zāi)害的難度也大，這導(dǎo)致目前遠(yuǎn)海深水基本上開(kāi)發(fā)程度仍較低。

海域資源的再配置主要包括市場(chǎng)配置和行政配置。市場(chǎng)配置為競(jìng)價(jià)高者取得海域使用權(quán)，資源配置的結(jié)果與經(jīng)濟(jì)效益直接掛鉤，海域的社會(huì)、資源環(huán)境等綜合價(jià)值未得到充分體現(xiàn)。[10]行政配置如上文所講，存在著部分政府部門(mén)為了政績(jī)注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境價(jià)值。政府通過(guò)制定海洋整體發(fā)展規(guī)劃、采用政府投資引導(dǎo)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)參與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)海經(jīng)濟(jì)是其宏觀調(diào)控的體現(xiàn)。但就目前來(lái)看，政府發(fā)揮其補(bǔ)充市場(chǎng)決定性作用外的調(diào)控功能還比較有限。隨著海洋經(jīng)濟(jì)重要性日益凸顯，沿海海域海洋產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、低質(zhì)化明顯，甚至出現(xiàn)相互沖突和矛盾的現(xiàn)象，即使在一個(gè)沿海省域內(nèi)，各個(gè)分轄區(qū)也難以形成海洋開(kāi)發(fā)利用的整體統(tǒng)籌。[11]由于缺乏全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，各地立足于自身資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，從渤海灣到北部灣，大型石油化工、港口碼頭項(xiàng)目爭(zhēng)相上馬，臨港工業(yè)園遍地開(kāi)花，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)嚴(yán)重，產(chǎn)能過(guò)剩，布局分散。這既導(dǎo)致了海洋資源利用效率低，可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用面臨重大挑戰(zhàn)，也導(dǎo)致沿海與濕地灘涂生態(tài)系統(tǒng)功能退化嚴(yán)重。

三、域外海洋保護(hù)地法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

由于海洋自然環(huán)境、海洋資源依賴度、海洋環(huán)境保護(hù)重視程度及涉海管理方式的不同，全球沿海各國(guó)在本國(guó)的特色海洋環(huán)境中發(fā)展出了各有特色的海洋保護(hù)地法制。我國(guó)目前正處于海洋保護(hù)地法制變革的關(guān)鍵期，為更加有效地實(shí)現(xiàn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，可以從各國(guó)的法制中汲取符合我國(guó)海洋保護(hù)地法制建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)。

(一)澳大利亞海洋保護(hù)地法制

在20世紀(jì)末到21世紀(jì)初期，澳大利亞啟動(dòng)了國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃。聯(lián)邦和州政府采取專門(mén)設(shè)計(jì)、申報(bào)和管理海洋保護(hù)地的法規(guī)和立法(例如《南澳大利亞海岸公園法》以及管理該立法的機(jī)構(gòu)(例如澳大利亞政府可持續(xù)性、環(huán)境、水、人口和社區(qū)部)，這一系列的法律和機(jī)構(gòu)為澳大利亞海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)提供了法律框架，統(tǒng)一了澳大利亞的海洋保護(hù)法制。另外，澳大利亞還頒布了多個(gè)涉及海洋保護(hù)地的專項(xiàng)立法，其主要包括瀕危物種保護(hù)、海洋保護(hù)區(qū)涉海水域管理以及海岸帶保護(hù)等。各保護(hù)地也制定了本領(lǐng)域內(nèi)的專門(mén)保護(hù)地法規(guī)。在基本法律框架和具體法律保護(hù)的雙重保障下，使得澳大利亞目標(biāo)海洋保護(hù)地的法律規(guī)制更加嚴(yán)密和具體，有著極強(qiáng)的操作性。另外，澳大利亞還大力推進(jìn)社區(qū)參與海洋保護(hù)地的管理。例如，澳大利亞南部的諾倫加港珊瑚礁保護(hù)地于20世紀(jì)90年代建立了一條水下的海洋保護(hù)地政策解釋小徑，提高了社區(qū)對(duì)水生保護(hù)地和保護(hù)海洋環(huán)境重要性的認(rèn)識(shí)，民眾對(duì)于海洋保護(hù)地的積極性也越發(fā)提高。

另外，澳大利亞和大洋洲的另一個(gè)國(guó)家新西蘭也在海洋保護(hù)地的保護(hù)上合作制定了《海洋保護(hù)地國(guó)家代表制度戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，同時(shí)建立環(huán)境和養(yǎng)護(hù)委員會(huì)海洋保護(hù)地工作隊(duì)以保障海洋保護(hù)地的優(yōu)先養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家承擔(dān)保護(hù)義務(wù)和進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃保護(hù)的重要性，推進(jìn)跨轄區(qū)合作與協(xié)作。[12]

(二)美國(guó)海洋保護(hù)地法制

美國(guó)迄今已建立了近1000個(gè)海洋保護(hù)地，在劃定和管理海洋保護(hù)地以保護(hù)海洋資源方面取得了重大進(jìn)展。美國(guó)的海洋保護(hù)地以《自然保護(hù)區(qū)法》為基本法，以《海洋自然保護(hù)區(qū)法》指導(dǎo)海洋保護(hù)地的劃定與管理?！逗０稁Ч芾矸ā穭t為平衡海岸帶資源利用和環(huán)境保護(hù)提供了政策框架。隨著一般法到單行法的頒布，美國(guó)海洋保護(hù)地的法律體系漸趨完善。美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局負(fù)責(zé)海洋保護(hù)地的管理。美國(guó)海岸帶管理項(xiàng)目主要由國(guó)家海岸帶管理項(xiàng)目和州海岸帶管理項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)層級(jí)，美國(guó)聯(lián)邦和29個(gè)沿海州之間在海洋保護(hù)地的建設(shè)上建立了強(qiáng)有力的伙伴關(guān)系，規(guī)定海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)和對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的調(diào)整必須根據(jù)氣候變化、海洋物種的不同、生態(tài)系統(tǒng)的不同進(jìn)行預(yù)期的規(guī)劃。同時(shí)，美國(guó)將生態(tài)連通性明確納入海洋保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)和管理之中，[13]強(qiáng)調(diào)要注重海洋保護(hù)地與陸地的合作，與陸地流域的管理機(jī)構(gòu)的合作，遏制陸源污染；推動(dòng)與其他海洋網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)管理，關(guān)注海洋生物不同生命階段所需要的不同生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)系，與可能共享洄游物種或者與其他相連的海洋保護(hù)地所在國(guó)建立國(guó)際海洋保護(hù)地友好關(guān)系。以海洋保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，反向維持健康的海洋和沿海地區(qū)。此外，《國(guó)家環(huán)境政策法》要求各機(jī)構(gòu)在制定管理計(jì)劃期間評(píng)估擬議行動(dòng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，包括不同的備選方案，并收集公眾意見(jiàn)。這一過(guò)程確保海洋保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)在作出決定之前明確考慮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，社區(qū)與公眾也可以作為海洋利益可信的地方伙伴，為沿海地區(qū)海陸復(fù)雜的空間使用問(wèn)題找到切實(shí)和公平的解決辦法。美國(guó)也有地方為特定海洋保護(hù)地建立“friend”小組，開(kāi)展教育、管理和籌資活動(dòng)，以保護(hù)該區(qū)域的海洋保護(hù)地生態(tài)環(huán)境。

(三)其他國(guó)家和地區(qū)的海洋保護(hù)地法制

加拿大國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的空間規(guī)劃框架由13個(gè)基于生態(tài)定義的生物區(qū)組成，以《加拿大國(guó)家海洋自然保護(hù)區(qū)系統(tǒng)規(guī)劃》為依據(jù)，指導(dǎo)國(guó)家海洋保護(hù)地的系統(tǒng)發(fā)展，涵蓋加拿大的海洋和大湖區(qū)。加拿大還專門(mén)為應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件，設(shè)立了沿海護(hù)衛(wèi)隊(duì)，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的保護(hù)。

歐洲的海洋覆蓋面積大于歐洲大陸本身，歐洲海洋生態(tài)系統(tǒng)的變動(dòng)對(duì)于歐洲大陸是極為敏感的。由歐盟組織發(fā)起的“EU’s Natura 2000”是世界上最大的協(xié)調(diào)保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，其中集合了23個(gè)國(guó)家海洋水域指定區(qū)域(稀有、脆弱或者受到威脅的海洋物種以及特殊、稀有的海洋生態(tài)環(huán)境)的海洋環(huán)境網(wǎng)絡(luò)是其中重要的子集之一。[14]

近年來(lái)，全球范圍內(nèi)海洋保護(hù)地建設(shè)的浪潮不斷高漲，海洋保護(hù)地的位置不斷向外擴(kuò)展。英、法等國(guó)在海外領(lǐng)地紛紛建立大型遠(yuǎn)島海洋保護(hù)地，雖然在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境這面“綠色”旗幟下隱藏著這些國(guó)家的海洋政治野心，但從海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和海洋資源安全的角度，遠(yuǎn)島海洋保護(hù)地的建設(shè)對(duì)海域的管理和保護(hù)是十分必要的，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)和海洋相關(guān)公約提出的建設(shè)目標(biāo)也是有益的。[15]

四、陸海統(tǒng)籌視野下我國(guó)海洋保護(hù)地法制的優(yōu)化與完善

海洋保護(hù)地是推進(jìn)陸海統(tǒng)籌、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要切入點(diǎn)。隨著國(guó)家對(duì)海洋事業(yè)的加大投入，國(guó)家對(duì)海洋保護(hù)地的保護(hù)也呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢(shì)。這種多樣性體現(xiàn)在陸海統(tǒng)籌下從單個(gè)海洋保護(hù)地的保護(hù)發(fā)展到區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)完整性的保護(hù)，在有限的區(qū)域需要滿足更多的保護(hù)需求。我國(guó)進(jìn)行生態(tài)文明制度建設(shè)試點(diǎn)和改革實(shí)踐為海洋保護(hù)地法律制度的完善提供了良好的政策背景，海洋保護(hù)地法律制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐以及域外的海洋保護(hù)地法制建設(shè)也提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)和參考，但離形成科學(xué)合理的海洋保護(hù)地法律制度還有相當(dāng)大的距離。在陸海統(tǒng)籌思維的更新下，需要不斷優(yōu)化我國(guó)海洋保護(hù)地法律制度，以推進(jìn)海洋生態(tài)文明的建設(shè)。

(一)構(gòu)建基于陸海統(tǒng)籌的海洋保護(hù)地法律法規(guī)體系

陸海統(tǒng)籌視野下我國(guó)海洋保護(hù)地法制的優(yōu)化與完善需要以陸海統(tǒng)籌思維更新海洋保護(hù)地建設(shè)管理的法律法規(guī)。首先，海洋作為重要的國(guó)土資源，應(yīng)在《憲法》中明文規(guī)定，以基本法確認(rèn)海洋資源的重要性以及對(duì)海洋國(guó)土價(jià)值的肯定。其次，將《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于自然保護(hù)地的政策性要求，通過(guò)《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂加以法律表達(dá)，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)海洋保護(hù)地類(lèi)型、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)原則、基本制度、法律責(zé)任、關(guān)聯(lián)性保護(hù)等進(jìn)行系統(tǒng)修訂，在海洋領(lǐng)域建立“分類(lèi)科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。(3)2019年6月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了建設(shè)自然保護(hù)地體系的總體要求。切實(shí)推進(jìn)海洋保護(hù)地及其他海域高質(zhì)量開(kāi)發(fā)利用的實(shí)現(xiàn)，真正做到依法治海，在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的前提下促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展同時(shí)，各地政府要因地制宜，制定和頒布該地區(qū)海洋保護(hù)地的發(fā)展規(guī)劃，以此指導(dǎo)海洋保護(hù)地的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。根據(jù)不同自然保護(hù)地的類(lèi)型、特點(diǎn)和功能，制定相應(yīng)的支撐性和實(shí)施性法規(guī)，同時(shí)注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善，從而形成以“基本法+專類(lèi)保護(hù)法+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”為框架的完整的自然保護(hù)地法律體系。[16]

海洋保護(hù)地牽涉許多領(lǐng)域、部門(mén)和學(xué)科，從各國(guó)專門(mén)的海洋保護(hù)地法律制定和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)可以看出，通過(guò)制定專門(mén)海洋保護(hù)地法律，有利于加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌的實(shí)際應(yīng)用，從而為海洋保護(hù)地提供全面有效管理服務(wù)，并確保海洋資源的可持續(xù)利用和總體效益之間的平衡。另外，需要將海洋保護(hù)地法制建設(shè)與國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)緊密結(jié)合，在制定生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，對(duì)海洋保護(hù)地這類(lèi)特殊保護(hù)地進(jìn)行專門(mén)調(diào)研考察，制定專門(mén)的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)通過(guò)對(duì)損害海洋資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)，提高違法行為的成本，從而實(shí)現(xiàn)損害行為主體減少因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性，達(dá)到保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境資源的目的。[17]同時(shí)，組建專門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍，探索海洋綜合執(zhí)法機(jī)制，包括設(shè)立共同執(zhí)法水域、建立共同執(zhí)法水域執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)、建立海上執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。沿海各省(區(qū))應(yīng)共同加強(qiáng)對(duì)交界水域執(zhí)法監(jiān)管，建立海洋統(tǒng)一信息共享機(jī)制，完善案件移交機(jī)制，有效防范海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不斷健全海洋突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機(jī)制。

(二)推進(jìn)海洋保護(hù)地多元共治體制的建立

海洋與陸地一樣，都是人類(lèi)生存發(fā)展的重要物質(zhì)來(lái)源和空間載體，是國(guó)家國(guó)土資源的重要組成部分，理應(yīng)在國(guó)家發(fā)展中具有同等重要的地位。陸海統(tǒng)籌應(yīng)該建立陸海法律制度協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)陸域經(jīng)濟(jì)的支撐作用和海洋經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用相結(jié)合，突出海洋國(guó)土開(kāi)發(fā)的優(yōu)先地位，加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，切實(shí)提高我國(guó)經(jīng)營(yíng)海洋的能力，維護(hù)海上主權(quán)、權(quán)益和安全，更加充分地發(fā)揮海洋在國(guó)家發(fā)展和安全中的作用。

隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的塵埃落定，為了有效促進(jìn)海洋保護(hù)地管理的頂層設(shè)計(jì)，適應(yīng)新時(shí)代海洋生態(tài)文明建設(shè)的需要，應(yīng)將符合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展海洋事業(yè)的方針、政策及行之有效的重大管理措施用法律形式固定下來(lái)，明確責(zé)任主體及其責(zé)任范圍，為科學(xué)、合理地開(kāi)發(fā)利用海洋提供重要的法律依據(jù)。涉海行政主體，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，應(yīng)按照法律分工及三定方案，基于海洋生態(tài)文明建設(shè)，針對(duì)海洋保護(hù)地中資源利用、生物多樣性保護(hù)以及陸源污染、海洋傾廢、海洋石油勘探開(kāi)發(fā)、船舶污染等進(jìn)行海洋環(huán)境污染防治制定相關(guān)適用規(guī)范。沿海地方政府，需要推進(jìn)建立跨越海陸部門(mén)行政權(quán)界、跨越各省市的行政邊界的海洋行政管理體制，加強(qiáng)區(qū)域間合作與交流，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼呒?lì)與約束，全面地、長(zhǎng)效地推動(dòng)陸海統(tǒng)籌發(fā)展。對(duì)于市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾，海洋相關(guān)管理部門(mén)可以通過(guò)指導(dǎo)與建議，推進(jìn)企業(yè)在海洋規(guī)制與生態(tài)保護(hù)激勵(lì)措施中尋求最佳生產(chǎn)方式。域外海洋保護(hù)地采取調(diào)動(dòng)基層社區(qū)參與海洋管理，已經(jīng)證明了社會(huì)公眾的自發(fā)參與是降低海洋保護(hù)地建設(shè)管理成本、增加保護(hù)效率的重要方式。構(gòu)建公眾信息交流平臺(tái)，既有助于保障公眾參與保護(hù)地規(guī)劃和管理過(guò)程的權(quán)利，也能夠促使海洋保護(hù)地的管理更為科學(xué)、更為民主。隨著先進(jìn)的海洋生態(tài)文明理念的傳播，市場(chǎng)與公眾參與到海洋保護(hù)地管理的工作中，社會(huì)整體的海洋保護(hù)意識(shí)也會(huì)相應(yīng)提高，并形成良好的海洋生態(tài)文明社會(huì)氛圍。另外，就導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境破壞的環(huán)境犯罪行為而言，應(yīng)結(jié)合海洋監(jiān)測(cè)與海洋損害評(píng)估，對(duì)污染犯罪行為者進(jìn)行司法追責(zé)追償。

(三)對(duì)海洋保護(hù)地進(jìn)行陸海合一的規(guī)劃

陸海統(tǒng)籌是將陸域與海域看作兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的但又不是完全分開(kāi)的系統(tǒng)，陸海統(tǒng)籌的統(tǒng)一規(guī)劃不應(yīng)局限在海岸帶的狹小區(qū)域內(nèi)。對(duì)于陸域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，它不僅僅是強(qiáng)調(diào)沿海地帶的陸域，還應(yīng)包括更廣闊地向內(nèi)陸延伸的陸域資源，同樣海洋資源的范圍也應(yīng)該有所擴(kuò)大，甚至擴(kuò)展為可以利用的全球資源。[1]陸海統(tǒng)籌規(guī)劃有助于提高我國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。自然資源部正在推動(dòng)針對(duì)國(guó)家領(lǐng)土和海洋空間的統(tǒng)一規(guī)劃系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理提出了新的海洋空間規(guī)劃，(4)參見(jiàn)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，該意見(jiàn)指出：“在建立陸海統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系方面，將堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，全面分析海洋資源環(huán)境特征及資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌劃定陸海生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)化海岸帶開(kāi)發(fā)利用，開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)修復(fù)，形成陸海一體化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和整治修復(fù)格局?！边@為海洋保護(hù)地的海洋生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定了發(fā)展方向。在法律法規(guī)方面，也需要建立海洋保護(hù)地的海洋生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障新的海洋空間規(guī)劃的建設(shè)。在這個(gè)國(guó)家領(lǐng)土和海洋空間統(tǒng)一規(guī)劃的系統(tǒng)內(nèi)，應(yīng)建立陸海法律制度協(xié)調(diào)機(jī)制。在協(xié)調(diào)機(jī)制中，注重海洋與陸地之間存在的生態(tài)連通性，建立確認(rèn)陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)中關(guān)于資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系和發(fā)展模式。沿海陸域產(chǎn)業(yè)布局要與海域資源環(huán)境承載能力相符合，在沿海地區(qū)的規(guī)劃和工程項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，要加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的審查，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)和保護(hù)并重、污染防治和生態(tài)修復(fù)并舉，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力。為了平衡保護(hù)與發(fā)展的矛盾，應(yīng)根據(jù)不同類(lèi)別采取多樣化的保護(hù)策略，對(duì)部分生態(tài)價(jià)值意義重大的海洋保護(hù)地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，部分保護(hù)地宜將保護(hù)與資源的可持續(xù)利用相結(jié)合，部分保護(hù)地則側(cè)重于旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)自然增長(zhǎng)、生物多樣性和受保護(hù)目標(biāo)估算生態(tài)系統(tǒng)資源和環(huán)境容量，充分利用海洋生態(tài)紅線的補(bǔ)充作用，以幫助建立更靈活的海洋保護(hù)地系統(tǒng)。加強(qiáng)近海和淺?？臻g保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，使陸域獲得更多的休養(yǎng)生息空間。在強(qiáng)化遠(yuǎn)海和深海開(kāi)發(fā)推進(jìn)的同時(shí)建設(shè)遠(yuǎn)海海島保護(hù)地，推進(jìn)大面積離岸型海洋保護(hù)地的建設(shè)；在海洋生物多樣性較高的區(qū)域，建設(shè)大型的海洋保護(hù)地，使其作為海洋種子庫(kù)以維持海洋生物多樣性，同時(shí)大型海洋保護(hù)地也可以為管理提供便利，節(jié)省管理成本。[18]立足陸海一盤(pán)棋的規(guī)劃理念和陸海一體化的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，打通陸地與海洋，維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定以及海洋資源的可持續(xù)發(fā)展。

海洋保護(hù)地法律制度的頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)從空間角度出發(fā)，通過(guò)整合、優(yōu)化，以解決管理權(quán)責(zé)邊界不清、重疊的問(wèn)題。在涉海行政管理方面，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，解決管理重疊、職責(zé)模糊的問(wèn)題。在海洋保護(hù)地設(shè)立上，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)合理、簡(jiǎn)潔明了的海洋保護(hù)地分類(lèi)體系，明確海洋保護(hù)地的各種類(lèi)型，并有效開(kāi)展分級(jí)別的海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)。在區(qū)域和國(guó)際合作層面，應(yīng)注重海洋保護(hù)地的集合聯(lián)動(dòng)保護(hù)，關(guān)注海洋保護(hù)地與相鄰海域之間的聯(lián)系，在國(guó)際海洋條約的支持下與我國(guó)周邊國(guó)家開(kāi)展海洋保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的交流合作，為海洋物種的洄游等生物性流動(dòng)提供相應(yīng)的法律保障。此外，應(yīng)對(duì)海洋污染治理、海洋生物多樣性保護(hù)、海洋岸線修復(fù)、海洋產(chǎn)業(yè)資源、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融服務(wù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行法治化治理，為構(gòu)建保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

五、結(jié)語(yǔ)

海洋保護(hù)地法制變革是為實(shí)現(xiàn)海洋與陸地環(huán)境治理與政策的協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一信息平臺(tái)，明確沿海地區(qū)陸域與海域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利益分配與保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任歸屬，是在法律制度有力保障的基礎(chǔ)上構(gòu)建保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。在陸海統(tǒng)籌視野下，海洋生態(tài)文明建設(shè)被納入海洋開(kāi)發(fā)總布局之中。海洋保護(hù)地作為陸海統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)陸海聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃的治理格局的重要部分，其對(duì)于海洋生態(tài)文明建設(shè)有著重要意義。在海洋保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展中，應(yīng)以陸海統(tǒng)籌思維為指導(dǎo)，構(gòu)建基于陸海統(tǒng)籌的法律法規(guī)體系，結(jié)合各地的海洋保護(hù)地的環(huán)境資源與開(kāi)發(fā)規(guī)劃，以法律為準(zhǔn)繩推進(jìn)陸域與海域的協(xié)同治理。由于海洋資源與生態(tài)的二元?jiǎng)澐?、中央與地方政府分級(jí)管理、公眾參與等因素的影響，海洋保護(hù)地生態(tài)環(huán)境與開(kāi)發(fā)的多元主體之間的職責(zé)劃分與協(xié)同性存在著不足，應(yīng)明確各主體職責(zé)，推進(jìn)海洋保護(hù)地多元協(xié)同共治。陸海生態(tài)環(huán)境具有整體性，尤其是海洋的流動(dòng)性特質(zhì)的影響下，陸海統(tǒng)籌的重要性愈加凸顯。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大格局建設(shè)需要陸域與海域聯(lián)動(dòng)立法、聯(lián)動(dòng)規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)執(zhí)行。在我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境管理體系重構(gòu)和重建的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家需要以陸海統(tǒng)籌思維進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和決策，加強(qiáng)陸域與海域之間的銜接，系統(tǒng)開(kāi)展海洋生態(tài)修復(fù)，防范海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，拓展國(guó)際海洋治理交流合作。(致謝：感謝廣州市人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地廣州綠色發(fā)展法治研究中心2019年招標(biāo)項(xiàng)目“粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法治問(wèn)題研究”(230-X5219082)的資助。)