劉惠榮 馬玉婷

(中國(guó)海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島266100)

2017年12月14日，聯(lián)合國(guó)在第72/249號(hào)決議下決定召開一次政府間會(huì)議，這次會(huì)議的主要議題就是審議2015年6月19日第69/292號(hào)決議關(guān)于擬定一項(xiàng)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)之下的具有法律約束力的國(guó)際文書，該文書旨在保護(hù)國(guó)家管轄范圍之外的海洋生物多樣性。針對(duì)這個(gè)目標(biāo)，BBNJ談判主要處理一攬子事項(xiàng)中確定的專題，其中包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具問(wèn)題。直至2019年9月，大會(huì)根據(jù)在第二屆會(huì)議期間進(jìn)行的討論和提出的建議形成了一份草案，其中就包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具擬制了八條條文，涉及在國(guó)家管轄范圍之外建立劃區(qū)管理工具的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、提案、決策、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)和國(guó)際合作等法律問(wèn)題。[1]針對(duì)當(dāng)前草案提出的備選文案較為豐富，各國(guó)在很多問(wèn)題上存有爭(zhēng)議，其中沿海國(guó)在BBNJ劃區(qū)管理工具制度中的權(quán)益是一個(gè)值得討論的問(wèn)題，該問(wèn)題來(lái)源于沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海之間所產(chǎn)生的毗鄰關(guān)系以及由該毗鄰關(guān)系所引發(fā)的海洋生態(tài)連通性，討論沿海國(guó)在BBNJ協(xié)議中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益及所承擔(dān)的義務(wù)，以及以何種方式實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)權(quán)益的方法。[2]這個(gè)問(wèn)題在BBNJ劃區(qū)管理工具的磋商中又具體表現(xiàn)為：在建立國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的劃區(qū)管理工具時(shí)，是否有必要征得毗鄰沿海國(guó)同意?為解決文書規(guī)定的措施和沿海國(guó)所規(guī)定的措施之間的兼容性問(wèn)題而納入的條款是否應(yīng)當(dāng)包含例如信息共享等的規(guī)定?如何在文書中體現(xiàn)尊重沿海國(guó)及其國(guó)家管轄范圍內(nèi)區(qū)域(包括對(duì)200海里以內(nèi)和以外的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū))的權(quán)利?[3]

可以認(rèn)為，BBNJ所討論的是國(guó)家管轄范圍外海域的劃區(qū)管理工具與沿海國(guó)權(quán)益的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題，即如何分配“國(guó)家管轄范圍外海域”(以下簡(jiǎn)稱ABNJ)的劃區(qū)管理工具與沿海國(guó)之間的利益，這需要從科學(xué)上尋找根據(jù)、從制度上設(shè)計(jì)公平合理的分配機(jī)制。本文試圖沿著剖析海洋生態(tài)連通性的科學(xué)根據(jù)和《海洋法公約》對(duì)生態(tài)連通性的制度設(shè)計(jì)回應(yīng)的線索，探究基于海洋生態(tài)連通性，在ABNJ海域建立劃區(qū)管理工具制度時(shí)應(yīng)當(dāng)如何公平合理地關(guān)照沿海國(guó)的利益。

一、BBNJ劃區(qū)管理工具制度中的海洋生態(tài)連通性

眾所周知，海洋并不是一個(gè)靜止的生態(tài)系統(tǒng)，而是一個(gè)相互連接、循環(huán)往復(fù)的生態(tài)運(yùn)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。生態(tài)連通性是一種復(fù)雜的自然現(xiàn)象，它將海洋生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)部分聯(lián)系在一起?！逗Ｑ蠓üs》在開篇序言的部分提到海洋是一個(gè)整體，這是《海洋法公約》對(duì)全球海洋法律秩序提出的總基調(diào)和認(rèn)識(shí)論。它認(rèn)為海洋中沒(méi)有任何一個(gè)部分出現(xiàn)的問(wèn)題可以單獨(dú)對(duì)待，而要聯(lián)系海洋的各個(gè)部分將其視為一個(gè)整體加以解決。(1)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》序言部分：意識(shí)到各海洋區(qū)域的種種問(wèn)題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體來(lái)加以考慮。海洋的整體性導(dǎo)致海洋是一個(gè)動(dòng)態(tài)的環(huán)境，海水中的營(yíng)養(yǎng)、能量、物種等在海洋的水平和垂直方向上運(yùn)動(dòng)。從微生物到大型海洋哺乳動(dòng)物都在ABNJ海域和沿海海域之間遷移。人類對(duì)海洋環(huán)境的威脅例如海洋污染、海洋垃圾等也得以傳播。這些現(xiàn)象都是海洋生態(tài)連通性的表現(xiàn)，它超越了我們?yōu)楹Ｑ笤O(shè)定的法律界限。因此，要確保ABNJ中海洋生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用，就必須考慮到海洋的生態(tài)連通性。

(一)引起海洋生態(tài)連通性的原因

根據(jù)當(dāng)前的科學(xué)研究成果，引起海洋生態(tài)連通性的原因主要有兩種：洋流運(yùn)動(dòng)和物種遷徙，它們分別使得海洋生態(tài)連通性表現(xiàn)出主動(dòng)的形式和被動(dòng)的形式。

1、洋流運(yùn)動(dòng)引起海洋生態(tài)連通性的主動(dòng)形式

洋流可以被認(rèn)為是海水運(yùn)動(dòng)的高速公路，它是連接兩個(gè)遙遠(yuǎn)海域的關(guān)鍵媒介。在最新的研究中，科學(xué)家利用拉格朗日粒子跟蹤法觀察到沿海水域與ABNJ水域之間的連通性。[4]洋流運(yùn)動(dòng)可以促成主動(dòng)模式的海洋生態(tài)連通性，其運(yùn)動(dòng)的方向?qū)⒑Ｓ騾^(qū)分為上游和下游，上游的連通性取決于到達(dá)位置的水源地，下游水域的來(lái)源則依靠上游水域的流動(dòng)，上下游之間形成洋流運(yùn)動(dòng)的閉環(huán)。洋流發(fā)生的位置將涉及到海洋生態(tài)連通性的邊界和范圍，并且影響到不同位置海域之間的連通。另外，強(qiáng)度不同的洋流運(yùn)動(dòng)會(huì)形成強(qiáng)弱不同的海洋生態(tài)連通性，繼而影響海水流動(dòng)所運(yùn)輸?shù)酿B(yǎng)料和生物幼蟲等的密度。但是，洋流運(yùn)動(dòng)也不是一成不變的，它會(huì)受到季節(jié)、氣候等的影響，在此基礎(chǔ)上，又會(huì)改變以往的海洋生態(tài)連通性形式。[5]

從生物多樣性的角度來(lái)說(shuō)，洋流運(yùn)動(dòng)主導(dǎo)海洋生態(tài)連通性的方式主要是以擴(kuò)散海洋生物的幼蟲而實(shí)現(xiàn)的。海洋生物的幼蟲多以浮游生物的形式存在，它們被洋流重新散布在不同范圍及不同深度的海域之中。成年海洋生物種群多以“自由”來(lái)去的幼蟲連接，[6]幼體分散程度較為豐富的海域可能會(huì)為魚類的物種豐富度和種群的生存持久性帶來(lái)極大的收益，[7]洋流路徑的變化可以通過(guò)物種的重新分布強(qiáng)烈影響到海洋生態(tài)系統(tǒng)。

2、海洋物種遷徙引起海洋生態(tài)連通性的被動(dòng)形式

海洋物種從繁殖地到覓食地的定期移動(dòng)是海洋物種遷徙的主要形式，它導(dǎo)致海域之間形成被動(dòng)模式的連通。物種遷徙會(huì)影響不同海域中種群的分布和物種持久性，[8]繼而影響到海洋生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。海洋中的高級(jí)生物即所謂的捕食狩獵者大多數(shù)都是遷徙性物種，如果它們的生存遭受威脅，那么被它們所捕食的物種將會(huì)大肆繁殖，這將威脅到其他更多物種，所以遷徙性物種對(duì)維護(hù)海洋整體的物種多樣性和生態(tài)穩(wěn)定性具有巨大的意義。[9]許多物種的遷徙跨越了國(guó)家管轄內(nèi)的水域和ABNJ水域，并且它們中的大多數(shù)物種將在ABNJ水域度過(guò)生命的大部分時(shí)間。遠(yuǎn)洋魚類是其中的代表，如金槍魚，全球的金槍魚資源主要分布在印度洋北部，并橫跨太平洋的中低緯度地區(qū)，它們的遷徙在ABNJ海域和鄰近的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間建立了高度的連通性。[2]除了這些分布廣泛且高度遷徙的遠(yuǎn)洋魚類種群之外，其他具有重要保護(hù)意義的物種也穿越了ABNJ和許多國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海域，包括鯊魚、棱皮海龜、海獅、海豹、信天翁和藍(lán)鯨等。這些物種的身影都曾出現(xiàn)在沿海水域和ABNJ水域中，甚至比已知的海域范圍更廣，而這將會(huì)引起更大范圍的海洋生態(tài)連通。

(二)海洋生態(tài)連通性的雙向生態(tài)學(xué)意義

由于海洋的生態(tài)連通是一個(gè)循環(huán)過(guò)程，所以它帶來(lái)ABNJ海域和沿海海域的雙向連通。這導(dǎo)致在實(shí)踐中，一方面要維護(hù)ABNJ海洋環(huán)境和海洋生物多樣性，另一方面沿海地區(qū)對(duì)海洋生物資源的開發(fā)及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然立于不敗之地，它們二者相互影響，引起海洋生態(tài)連通性的雙向生態(tài)學(xué)意義。

式（9）中，e1，e2分別為擺角控制誤差及其控制誤差的導(dǎo)數(shù)；r，h分別為速度因子和精度因子；c為相應(yīng)的控制參數(shù).

1、沿海國(guó)管轄海域內(nèi)活動(dòng)及污染對(duì)ABNJ生物多樣性的影響

ABNJ生物多樣性受到?jīng)_擊的原因之一是沿海國(guó)等在國(guó)家管轄海域之內(nèi)所進(jìn)行的捕撈活動(dòng)，超過(guò)13億人居住在與熱帶海洋接壤的沿海社區(qū)中，其中大多數(shù)為發(fā)展中國(guó)家。這些海洋包括各種各樣的生態(tài)系統(tǒng)，受到擁有不同傳統(tǒng)文化的社會(huì)所帶來(lái)的各種各樣的人類影響。[10]沿海國(guó)家為了滿足自身糧食需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在近岸水域開展不同程度的捕撈活動(dòng)，其中的大部分構(gòu)成過(guò)度捕撈。這導(dǎo)致ABNJ海域中的很多物種均無(wú)法得到上游補(bǔ)給，或者說(shuō)，很多物種在還未到達(dá)ABNJ水域的時(shí)候就已經(jīng)被捕撈殆盡，這將嚴(yán)重破壞ABNJ海域的生物多樣性。其次，陸地污染和航行污染也因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)連通性的原因，影響到ABNJ海域的生態(tài)環(huán)境，典型的陸地污染包括海洋垃圾和海洋塑料等。有研究估計(jì)，河流中的氮和磷最終可以到達(dá)遠(yuǎn)洋，每年有將近1270萬(wàn)公噸的塑料從陸上進(jìn)入海洋。塑料碎片隨洋流運(yùn)動(dòng)到ABNJ中，集中成為在海洋中回旋的“垃圾斑塊”。[11]航行運(yùn)輸中泄露的油污等化學(xué)污染物也會(huì)隨洋流集中在ABNJ中，這些污染對(duì)ABNJ中的生物具有很強(qiáng)的殺傷力。

2、ABNJ及其劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國(guó)家的影響

海洋作為一個(gè)整體，ABNJ海域通過(guò)海洋生態(tài)的連通性直接對(duì)沿海海域產(chǎn)生諸多積極的修復(fù)作用，比如調(diào)節(jié)沿海海域的氣候和空氣，同時(shí)ABNJ的碳富集活動(dòng)通過(guò)減少氣候變暖和海平面上升而間接影響了沿海地區(qū)。[2]ABNJ海域還可以在一定范圍內(nèi)對(duì)沿海廢物及垃圾進(jìn)行自身處理和進(jìn)化。除此之外，公海為沿海生物提供了棲息地，并且有效地對(duì)它們的生命周期進(jìn)行維護(hù)。公海作為海洋中的大型基因庫(kù)，也為人類提供了很多有關(guān)海洋物種遺傳的有效信息及資源。

在ABNJ中建立劃區(qū)管理工具會(huì)對(duì)沿海國(guó)家產(chǎn)生另外的一些嚴(yán)重影響。長(zhǎng)期以來(lái)，海洋對(duì)沿海國(guó)家具有非常重要的意義。在漁業(yè)及糧食安全方面，沿海國(guó)家依賴于海洋資源來(lái)獲取食物。在全球的某些地區(qū)，海洋社區(qū)獲取海洋漁業(yè)資源的方式依舊停留在傳統(tǒng)且小規(guī)模的做法上。有資料顯示：“金槍魚是許多沿海國(guó)家的重要資源，它既是具有營(yíng)養(yǎng)的重要食物來(lái)源，又是沿海社區(qū)居民的重要經(jīng)濟(jì)收入。在這種情況下，金槍魚捕撈是一種提供食物和維持生計(jì)的手段?！盵2]所以，在ABNJ中建立劃區(qū)管理工具保護(hù)某些海洋物種會(huì)在一定程度上沖擊這些沿海居民的生計(jì)。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，沿海國(guó)通過(guò)海洋獲取的不僅僅是漁業(yè)資源，還有很多其他海洋商品，這些商品作為銷售和貿(mào)易的來(lái)源構(gòu)成很多沿海國(guó)不可或缺的產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，海洋資源也逐漸被人們所重視起來(lái)。沿海社區(qū)開始大力發(fā)展海上旅游業(yè)，開發(fā)出例如觀看海鳥、觀看海龜筑巢、在陸地和近海觀看鯨魚等旅游項(xiàng)目。許多發(fā)展中國(guó)家也已經(jīng)將休閑漁業(yè)視為一項(xiàng)正在發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，期待它伴隨當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展并促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。放眼望去，這些旅游項(xiàng)目方興未艾，正處于一個(gè)起步發(fā)展階段。但是，ABNJ的劃區(qū)管理工具為保護(hù)海洋遷徙物種，不得不對(duì)沿海旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制?？傮w而言，發(fā)展中國(guó)家沿海地區(qū)，尤其是最不發(fā)達(dá)國(guó)家的數(shù)百萬(wàn)人嚴(yán)重依賴海洋和沿海資源謀生。這些資源為他們提供了基本的糧食和可觀的收入。因此，ABNJ劃區(qū)管理工具一定會(huì)在某種程度上影響到沿海社區(qū)群體及國(guó)家的福祉。

3、政治因素背景下的生態(tài)學(xué)意義再討論

通過(guò)上文的討論，我們可以發(fā)現(xiàn)海洋的生態(tài)連通是一個(gè)雙向的連通，這會(huì)給ABNJ海域和近岸海域帶來(lái)雙向的影響。在這樣的情形下，似乎就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)矛盾的問(wèn)題，那就是為保護(hù)ABNJ海域的生物多樣性建立劃區(qū)管理工具的同時(shí)可能會(huì)限制沿海地區(qū)尤其是發(fā)展中國(guó)家的糧食安全和經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)際上，如果把我們所面臨的問(wèn)題作出這樣簡(jiǎn)單的歸納是不準(zhǔn)確的，因?yàn)樵谶@個(gè)矛盾中還隱藏著更為復(fù)雜的政治因素。

具體而言，這里的政治因素包括：各國(guó)利益的側(cè)重點(diǎn)不同、各國(guó)履行義務(wù)的能力不同以及各國(guó)的政治意愿不同等。這些因素均不是一朝一夕形成的，它們?cè)诤荛L(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)相互作用，并逐漸形成很難改變的地緣政治鴻溝，這讓海洋生態(tài)連通性的癥結(jié)呈現(xiàn)更為錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。首先，各沿海國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各不相同，這會(huì)導(dǎo)致各國(guó)的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)也不相同。發(fā)達(dá)國(guó)家以及較為先進(jìn)的發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)將足跡邁向深遠(yuǎn)海，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的其他國(guó)家可能還停留在對(duì)沿海資源的初步開發(fā)階段。每個(gè)國(guó)家對(duì)海洋資源的依賴程度甚至不同海域海洋資源的依賴程度均不能劃上等號(hào)。其次，各國(guó)對(duì)履行保護(hù)海洋資源義務(wù)的能力是不同的，不是每個(gè)國(guó)家都有能力去履行保護(hù)海洋環(huán)境和資源的義務(wù)，更不是每個(gè)國(guó)家都有實(shí)力去建設(shè)并管理ABNJ劃區(qū)管理工具。保護(hù)海洋環(huán)境和生物資源為各利益集團(tuán)之間的國(guó)際合作提出了新的要求，但是這些要求也同樣不是所有國(guó)家都可以滿足的。[2]這些因素會(huì)導(dǎo)致各國(guó)在保護(hù)ABNJ環(huán)境和開發(fā)利用沿海資源之間形成不同的政治意愿傾向。

但無(wú)論如何，我們必須要意識(shí)到海洋生態(tài)連通性是一個(gè)客觀存在的科學(xué)現(xiàn)象，在當(dāng)前BBNJ劃區(qū)管理工具制度中應(yīng)當(dāng)考慮到海洋生態(tài)連通性所帶來(lái)的雙向生態(tài)學(xué)意義，并提出可以被實(shí)踐的規(guī)則。

二、實(shí)現(xiàn)BBNJ劃區(qū)管理工具制度中海洋生態(tài)連通性的爭(zhēng)議問(wèn)題

BBNJ協(xié)議的保護(hù)范圍是國(guó)家管轄范圍外海域，由于海洋生態(tài)連通性的存在，國(guó)家管轄范圍內(nèi)外制度之間的關(guān)系成為當(dāng)前BBNJ協(xié)議在劃區(qū)管理工具制度中討論的關(guān)鍵問(wèn)題。這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題又延伸出一些具體的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，比如沿海國(guó)在ABNJ鄰近區(qū)域建立劃區(qū)管理工具時(shí)應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色?是不是應(yīng)該使沿海國(guó)制定的規(guī)則與BBNJ規(guī)則保持兼容性?[12]在BBNJ協(xié)議的制定過(guò)程中，大會(huì)已經(jīng)注意到生態(tài)連通性問(wèn)題，早在第二屆BBNJ會(huì)議主席對(duì)大會(huì)的幫助文件中已經(jīng)對(duì)毗鄰問(wèn)題有所提及，但是由于它缺乏明確的定義，因此遭到許多代表團(tuán)的批評(píng)。第三屆BBNJ會(huì)議形成了一份草案，在劃區(qū)管理工具制度的國(guó)際合作與協(xié)調(diào)條款中包括了一些如何為鄰近沿海國(guó)的利益提供保障的規(guī)定。(2)2019年11月27日BBNJ草案第15條第5款。這條規(guī)定得到了一系列沿海國(guó)家的廣泛支持，但未得到普遍認(rèn)可。有些國(guó)家提出了異議，他們認(rèn)為沿海國(guó)不應(yīng)當(dāng)擁有超越其他國(guó)家的權(quán)利，使得它們?cè)贏BNJ擁有優(yōu)先地位，這不利于世界各國(guó)現(xiàn)有海洋權(quán)利的平衡。[13]根據(jù)以往的國(guó)際實(shí)踐，BBNJ會(huì)議經(jīng)過(guò)考量認(rèn)為在UNCLOS等國(guó)際公約中并沒(méi)有沿海國(guó)權(quán)益高于其他國(guó)家的規(guī)定，各國(guó)在ABNJ應(yīng)當(dāng)擁有同等的權(quán)利，毗鄰沿海國(guó)較其他的締約國(guó)并不享有特殊的權(quán)利。那么如何在維護(hù)各國(guó)權(quán)利平衡的前提下同時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)家管轄范圍內(nèi)外區(qū)域的生態(tài)連通性，這是BBNJ協(xié)議又面臨的一個(gè)新問(wèn)題。

從以上的爭(zhēng)議焦點(diǎn)分析可以發(fā)現(xiàn)，以何種制度平衡沿海國(guó)權(quán)益和其他國(guó)家權(quán)益，這對(duì)BBNJ劃區(qū)管理工具制度實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)連通性至關(guān)重要。在不賦予沿海國(guó)高于其他國(guó)家權(quán)益的同時(shí)，又能兼顧沿海國(guó)權(quán)益以實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)的連通性，“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)提供了一種路徑?！斑m當(dāng)顧及”原則并不是BBNJ協(xié)議磋商中的首創(chuàng)，作為BBNJ上位母法的《海洋法公約》已確立這一原則，該原則已經(jīng)為各國(guó)提供了一種平衡海洋利益的思路，例如在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)平衡沿海國(guó)與其他國(guó)家的利益。

三、以“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益為路徑解決爭(zhēng)議問(wèn)題

(一)“適當(dāng)顧及”的來(lái)源及法理依據(jù)

1、《海洋法公約》中的“適當(dāng)顧及”

在《海洋法公約》中，“適當(dāng)顧及”原則出現(xiàn)了近二十次。這些規(guī)定散見于領(lǐng)海、(3)UNCLOS第27條第4款。用于國(guó)際航行的海峽、(4)UNCLOS第39條第3款。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、(5)UNCLOS第56條第2款，第58條第3款。大陸架、(6)UNCLOS第79條第5款。公海、(7)UNCLOS第87條第2款。國(guó)際海底區(qū)域等章節(jié)。(8)UNCLOS第142條第1款，第148條。除此之外，在一些程序性的事項(xiàng)例如附件2有關(guān)大陸架界限委員會(huì)地區(qū)代表的選舉問(wèn)題上也有同樣規(guī)定。所以“適當(dāng)顧及”并不是單純限制和調(diào)整公海自由的一項(xiàng)規(guī)定，它屬于《海洋法公約》在整個(gè)規(guī)則體系中承認(rèn)的一項(xiàng)原則。

“適當(dāng)顧及”原則的涵義要從兩個(gè)方面來(lái)談，即為“適當(dāng)”和“顧及”。它們兩者之間的邏輯關(guān)系應(yīng)為“適當(dāng)”建立在“顧及”的基礎(chǔ)上，可以理解為先存在“顧及”，在“顧及”的基礎(chǔ)上“適當(dāng)顧及”，或者說(shuō)判斷“顧及”的標(biāo)準(zhǔn)在于其是否滿足適當(dāng)性。首先，“顧及”就是指一國(guó)在行使海洋權(quán)利時(shí)要注意到別的國(guó)家的權(quán)益。當(dāng)不同國(guó)家在行使海洋自由權(quán)利的時(shí)候可能出現(xiàn)緊張和沖突的局面，此時(shí)各個(gè)國(guó)家之間要相互照顧彼此權(quán)益，協(xié)調(diào)各方主張，形成和諧有序的海洋秩序。[14]在此基礎(chǔ)上，“適當(dāng)顧及”就是指“顧及”他國(guó)權(quán)益，并沒(méi)有厚此薄彼的意思，從本質(zhì)上講，這樣的“顧及”帶有一種平衡的意味。對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，要做到“適當(dāng)顧及”他國(guó)權(quán)益，首先是要意識(shí)到他國(guó)權(quán)益，然后將他國(guó)權(quán)益與本國(guó)權(quán)益進(jìn)行分析與利益平衡，以達(dá)到適當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于國(guó)際社會(huì)而言，“適當(dāng)顧及”原則可以約束每個(gè)國(guó)家的行為，讓各國(guó)向著國(guó)際社會(huì)共同利益最大化的方向努力。

2、BBNJ草案中所表現(xiàn)的“適當(dāng)顧及”

BBNJ協(xié)議作為《海洋法公約》一項(xiàng)重要的執(zhí)行協(xié)定，它擁有與《海洋法公約》一脈相承的法理。在BBNJ第四次籌備委員會(huì)會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)在美國(guó)的支持下，指出在ABNJ中發(fā)生的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)權(quán)利。(9)BBNJ Summary of the Fourth Session (n 18) at p. 8.歐盟及其成員國(guó)也贊同適當(dāng)顧及沿海國(guó)權(quán)利以實(shí)現(xiàn)沿海國(guó)在BBNJ劃區(qū)管理工具制度中的作用。[15]雖然在BBNJ協(xié)議草案中沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)“適當(dāng)顧及”的明確規(guī)定，但是從BBNJ的文本出發(fā)展開分析，依舊可以發(fā)現(xiàn)“適當(dāng)顧及”原則的蛛絲馬跡。BBNJ最新草案在劃區(qū)管理工具制度中的第15條第5款規(guī)定：“按照本部分采取的措施不應(yīng)損害沿海國(guó)采取措施的效力?！边@一條可以理解為其他國(guó)家根據(jù)BBNJ協(xié)議采取的措施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)益，但是這條規(guī)定也引起了有關(guān)沿海國(guó)權(quán)益的爭(zhēng)論。由此可見，“適當(dāng)顧及”原則為解決在ABNJ開展活動(dòng)的沿海國(guó)和其他國(guó)家之間的關(guān)系問(wèn)題提供了總體基準(zhǔn)。從這個(gè)意義上講，BBNJ協(xié)議所表現(xiàn)的“適當(dāng)顧及”與《海洋法公約》中的“適當(dāng)顧及”存在適用上的雙向性。

(二)在BBNJ中增設(shè)“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益的規(guī)則涵義

在BBNJ語(yǔ)境下，“適當(dāng)顧及”的涵義應(yīng)當(dāng)包括以下幾點(diǎn)：

第一，在ABNJ中指定劃區(qū)管理工具等措施如果對(duì)國(guó)家管轄范圍之內(nèi)的區(qū)域有所影響，就須通知和咨詢沿海國(guó)以征得沿海國(guó)的意見和同意。這一條也適用于沿海國(guó)擴(kuò)展大陸架的情形，沿海國(guó)對(duì)該國(guó)擴(kuò)展大陸架上的自然資源擁有主權(quán)。如果在這部分區(qū)域的劃區(qū)管理工具對(duì)沿海國(guó)利益有所影響，那么至少應(yīng)當(dāng)通知沿海國(guó)使其知悉。為了維護(hù)生態(tài)連通性，沿海國(guó)知悉的同時(shí)可以結(jié)合本國(guó)情形提出應(yīng)對(duì)措施。

第二，沿海國(guó)擁有利用各種現(xiàn)有機(jī)制提出措施的權(quán)利。[16]在涉及到生態(tài)連通性的生物多樣性問(wèn)題上，沿海國(guó)可以就保護(hù)國(guó)家管轄范圍之內(nèi)的生物多樣性提出相應(yīng)的ABNJ劃區(qū)管理工具措施。其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)尊重沿海國(guó)在維護(hù)海洋生態(tài)連通性上的現(xiàn)有權(quán)利。

第三，應(yīng)當(dāng)允許沿海國(guó)對(duì)ABNJ的劃區(qū)管理工具措施提出合理的擔(dān)憂。從程序的角度看，沿海國(guó)對(duì)ABNJ的活動(dòng)并不具有否決權(quán)，但是它可以提出合理關(guān)切。BBNJ協(xié)議可以考慮設(shè)立一個(gè)明確的程序賦予沿海國(guó)通過(guò)合理程序表達(dá)自己對(duì)ABNJ劃區(qū)管理工具意見的權(quán)利。

實(shí)際上，以上關(guān)于“適當(dāng)顧及”的三條內(nèi)涵都沒(méi)有賦予沿海國(guó)關(guān)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的任何特殊權(quán)利，它們均體現(xiàn)了對(duì)沿海國(guó)現(xiàn)有權(quán)利的尊重，這與《海洋法公約》的規(guī)定具有相同的精神。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)連通性，BBNJ協(xié)議采取“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益的做法可以有效平衡沿海國(guó)家和其他國(guó)家的權(quán)益。

四、使用“適當(dāng)顧及”路徑實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)連通性的遺留問(wèn)題

上文討論了“適當(dāng)顧及”的法理依據(jù)以及“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益在BBNJ劃區(qū)管理工具制度中的具體內(nèi)涵，但是要將“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益的方法具體引入BBNJ的規(guī)則體系中還是一個(gè)棘手的問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題，更多的考量在于從程序的角度去實(shí)現(xiàn)所謂的“適當(dāng)顧及”?？偨Y(jié)前三次BBNJ會(huì)議的談判，可以發(fā)現(xiàn)“BBNJ劃區(qū)管理工具制度”一章對(duì)于決策權(quán)的安排存在爭(zhēng)議，與會(huì)者普遍支持并明確建議了BBNJ締約方會(huì)議的可能決策功能。各國(guó)都建議締約方會(huì)議采取廣泛的透明性原則進(jìn)行決策，同時(shí)締約方會(huì)議應(yīng)及時(shí)發(fā)布決定，并需要明確通知鄰近沿海國(guó)家。

此外，討論的分歧更在于在無(wú)法達(dá)成共識(shí)的情況下，是否應(yīng)該僅通過(guò)共識(shí)做出決策，還是應(yīng)考慮采用退回投票機(jī)制，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式進(jìn)行決策。很顯然，如果采取一票否決制的共識(shí)機(jī)制，這將賦予沿海國(guó)過(guò)大的權(quán)利，也將違反“適當(dāng)顧及”原則中的適當(dāng)性。更為妥善的決策程序應(yīng)當(dāng)采取以少數(shù)服從多數(shù)的退回投票機(jī)制，以滿足“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益的要求。但是，BBNJ協(xié)議將做出何種選擇，還有待進(jìn)一步的討論。同時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)在“BBNJ劃區(qū)管理工具制度”這一章中增設(shè)“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益的特別程序以及以何種方式增設(shè)的問(wèn)題，也有待BBNJ最后一次會(huì)議的討論。這也將是“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益以實(shí)現(xiàn)BBNJ劃區(qū)管理工具制度有待研究的遺留問(wèn)題。

五、為“適當(dāng)顧及”沿海國(guó)權(quán)益所提出的一些其他建議

(一)將堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)方法列為一項(xiàng)原則

《生物多樣性公約》(Convention on Biological Diversity,以下簡(jiǎn)稱CBD)最早定義了生態(tài)系統(tǒng)方法，它認(rèn)為所謂的“生態(tài)系統(tǒng)”就是指植物、動(dòng)物和微生物群落及其作為功能單位與非生物環(huán)境相互作用的動(dòng)態(tài)復(fù)合體。(10)1992年《國(guó)際生物多樣性保護(hù)公約》第2條。生態(tài)系統(tǒng)方法是一種綜合了生物資源、水和土地并且可以促進(jìn)持續(xù)利用的綜合管理戰(zhàn)略。它尤其關(guān)注生物體和非生物環(huán)境的相互作用，包括社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)以及其他的因素對(duì)生態(tài)資源和自然環(huán)境的塑造。在CBD之后，很多國(guó)際組織和條約都對(duì)生態(tài)系統(tǒng)方法的內(nèi)涵做了進(jìn)一步的發(fā)展和延伸，這其中包含了聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織針對(duì)漁業(yè)保護(hù)提出的漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法。生態(tài)系統(tǒng)方法從最初的含義逐步凝結(jié)，到今天它強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)注重系統(tǒng)化和有級(jí)別的生態(tài)管理，而不能單獨(dú)地關(guān)注某一個(gè)區(qū)域或者某一個(gè)種群，應(yīng)當(dāng)整合生態(tài)系統(tǒng)之間的內(nèi)部聯(lián)系，認(rèn)識(shí)到多物種之間的依存關(guān)系，并在具有生態(tài)意義的邊界內(nèi)應(yīng)用綜合方法，力求平衡各種社會(huì)目標(biāo)。

在BBNJ的談判進(jìn)程中，一直存在著的一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)就是生態(tài)系統(tǒng)方法的地位。有兩種觀點(diǎn)可供選擇，一種是將生態(tài)系統(tǒng)方法就看做是一種方法，作為一種方法就可以選擇適用，也可以選擇不適用；另一種觀點(diǎn)是將生態(tài)系統(tǒng)方法看做是一項(xiàng)原則的內(nèi)容，如果將堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)方法看做一項(xiàng)原則，那么所有的劃區(qū)管理工具的問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)參考這個(gè)尺度做出決策。在這兩種觀點(diǎn)的博弈之下，BBNJ在最新的草案文本中也試圖做出回應(yīng)。(11)2019年11月27日BBNJ草案第5條第f項(xiàng)。在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的劃設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)評(píng)論上,(12)2019年11月27日BBNJ草案第16條。(13)2019年11月27日BBNJ草案第21條。BBNJ協(xié)議堅(jiān)定地采用了生態(tài)系統(tǒng)方法的立場(chǎng)，在英文文字描述上雖然沒(méi)有使用“原則”的字樣，但是將其看做“原則”的立場(chǎng)是值得堅(jiān)持的。

(二)注重科學(xué)信息的收集和使用

在BBNJ最新出臺(tái)的草案文本中強(qiáng)調(diào)了最佳可用科學(xué)信息的重要性，(14)2019年11月27日BBNJ草案第5條第i項(xiàng)；第16條第1項(xiàng)；第21條第4項(xiàng)。這一條背后所傳達(dá)出的一個(gè)重要導(dǎo)向就是國(guó)際社會(huì)開始注重科學(xué)信息對(duì)生態(tài)保護(hù)的指導(dǎo)價(jià)值和意義。在以氣候變化、環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)為主題的國(guó)際條約的談判和制定過(guò)程中，政治的因素有時(shí)大于科學(xué)的因素，很多國(guó)際規(guī)則的拍板取決于國(guó)家實(shí)力的強(qiáng)大與否，有時(shí)欠缺客觀世界的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這樣就導(dǎo)致很多規(guī)則不僅無(wú)法起到預(yù)期的保護(hù)效果，反而帶來(lái)消極的不良影響。擁有這樣的前車之鑒，BBNJ在談判中應(yīng)當(dāng)糾正這樣的做法，尤其是在“劃區(qū)管理工具制度”這一章內(nèi)容中，更應(yīng)當(dāng)注重科學(xué)信息的收集和使用。

通過(guò)上文的論證，其實(shí)我們已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)連通性問(wèn)題從根本上是一個(gè)確定邊界的問(wèn)題，而這個(gè)邊界問(wèn)題的產(chǎn)生是由于生物體和非生物環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化引起的。在這里，生物體的動(dòng)態(tài)變化大多數(shù)情況下是指高度洄游類魚種和遷徙性物種等穿越國(guó)家管轄范圍之內(nèi)和之外進(jìn)行周期性運(yùn)動(dòng)。由于這樣的運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致了人為劃定的管轄邊界在保護(hù)物種多樣性的過(guò)程中無(wú)法涵蓋這些物種的整個(gè)生命周期，從而無(wú)法達(dá)到保護(hù)的目的。所以要達(dá)到保護(hù)的目的，就要確定這些物種具體包括了哪些?它們占據(jù)保護(hù)總物種的比例是多少?每個(gè)物種分別在邊界內(nèi)和邊界外度過(guò)了多長(zhǎng)的時(shí)間?在這些物種的運(yùn)動(dòng)周期中，它們是在什么時(shí)候出現(xiàn)在邊界之內(nèi)?又是在什么時(shí)候出現(xiàn)在邊界之外的?只有精確掌握了這些問(wèn)題的答案，我們才能制定出科學(xué)有效的保護(hù)措施。

在很大程度上，以往實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)連通性的阻礙并不是人們無(wú)法意識(shí)到這一問(wèn)題，而是我們沒(méi)有掌握足夠的科學(xué)信息和證據(jù)去具體認(rèn)識(shí)到海洋生態(tài)連通性的意義，并采取保護(hù)措施。比如，缺乏有關(guān)深海幼蟲行為特征的數(shù)據(jù)嚴(yán)重阻礙了人們對(duì)深海生態(tài)系統(tǒng)連通性的建模。這限制了我們發(fā)展有效的深海管理和建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的能力。[17]BBNJ協(xié)議應(yīng)當(dāng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，秉持科學(xué)至上的態(tài)度，在劃區(qū)管理工具的規(guī)則制定中堅(jiān)持科學(xué)信息的收集和使用，完成對(duì)海洋生態(tài)連通性的保護(hù)。

(三)積極拓展更加有效的國(guó)際合作

國(guó)際合作是實(shí)現(xiàn)生態(tài)連通性的一種重要手段，由于生態(tài)連通性本來(lái)就涉及到整體與部分的關(guān)系，要想達(dá)到全局性的物種多樣性保護(hù)，就必須要求部分之間的聯(lián)結(jié)和整合。國(guó)際社會(huì)當(dāng)前開展合作的主要模式包括：國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家與國(guó)際組織之間和國(guó)際組織與國(guó)際組織之間。國(guó)家由于管轄范圍的有限性和政治利益的復(fù)雜性，再加之關(guān)注點(diǎn)更多地傾向于本國(guó)資源的攫取和開發(fā)，導(dǎo)致很多沿海國(guó)家之間無(wú)法建立堅(jiān)實(shí)和長(zhǎng)久的合作關(guān)系。在這樣的背景下，區(qū)域漁業(yè)組織就扮演了比較重要的角色，起到了合作的推手作用。以下試舉一例說(shuō)明。

西部和中太平洋漁業(yè)委員會(huì)(Western & Central Pacific Fisheries Commission，以下簡(jiǎn)稱WCPFC)是為了執(zhí)行《保護(hù)和管理西太平洋和中太平洋高度洄游魚類種群公約》(以下簡(jiǎn)稱《WCPFC公約》)而設(shè)立的一個(gè)區(qū)域漁業(yè)組織，該組織的目的就是為了保護(hù)和管理整個(gè)太平洋西部和中部地區(qū)的金槍魚和其他高度洄游魚類種群。為了更好地達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，WCPFC積極開展了一系列與其他區(qū)域漁業(yè)組織的合作。因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)域和保護(hù)物種的重疊，WCPFC與美洲熱帶金槍魚委員會(huì)(Inter-American Tropical Tuna Commission，以下簡(jiǎn)稱IATTC)的合作尤為重要,這兩個(gè)區(qū)域漁業(yè)組織共同負(fù)責(zé)為太平洋中的大眼金槍魚和長(zhǎng)鰭金槍魚制定捕撈配額和保護(hù)計(jì)劃，這類的合作舉措推動(dòng)了更大范圍的金槍魚保護(hù)，帶動(dòng)了太平洋沿岸以及太平洋島嶼國(guó)家對(duì)金槍魚物種的整體性保護(hù)。除此之外，《WCPFC公約》倡導(dǎo)與其他相關(guān)的國(guó)際政府組織達(dá)成有關(guān)咨詢、合作和相互聯(lián)系的協(xié)定，特別是一些有助于達(dá)成《WCPFC公約》保護(hù)目地的相關(guān)組織，例如CCAMLR、IATTC等。(15)2004年《保護(hù)和管理西太平洋和中太平洋高度洄游魚類種群公約》第22條。雖然WCPFC與CCAMLR在保護(hù)區(qū)域和物種上有一些差異，但是由于物種和生態(tài)系統(tǒng)的連通性，WCPFC做出這樣的安排顯然是為了促進(jìn)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)限內(nèi)物種最大程度的保護(hù)。

國(guó)際合作是一種趨勢(shì)和潮流，很多國(guó)際問(wèn)題的解決都離不開合作。但是如何更好地、更有效地利用好國(guó)際合作這一手段，就值得更多的思考。在BBNJ領(lǐng)域，各國(guó)應(yīng)當(dāng)把更多的目光集中在區(qū)域漁業(yè)組織之間的合作，在傳統(tǒng)的國(guó)際合作模式中探尋更加成熟有力的合作新模式。

六、結(jié)語(yǔ)

BBNJ協(xié)議的談判是當(dāng)前國(guó)際海洋法領(lǐng)域最引人注目的事件之一，它的出臺(tái)將填補(bǔ)全球性國(guó)家管轄范圍之外生物多樣性保護(hù)規(guī)范的空白，給予國(guó)際社會(huì)在這些問(wèn)題上統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)則。從這個(gè)意義上來(lái)講，BBNJ協(xié)議的談判應(yīng)當(dāng)給予各締約國(guó)公平的話語(yǔ)權(quán)，盡量平衡世界各國(guó)的權(quán)益。由于大洋洋流的季節(jié)性變遷和某些海洋物種的遷徙性運(yùn)動(dòng)等因素，在包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具議題中，BBNJ協(xié)議應(yīng)當(dāng)意識(shí)到海洋生態(tài)系統(tǒng)的連通性，不能將國(guó)家管轄范圍之外的海域與國(guó)家管轄范圍之內(nèi)的海域完全割裂。雖然在BBNJ劃區(qū)管理工具制度中始終考慮到海洋的生態(tài)連通性并平衡其與沿海國(guó)家的利益具有一定的困難，但是BBNJ協(xié)議依舊要為之不斷嘗試并努力。通過(guò)適當(dāng)顧及沿海國(guó)權(quán)益，并輔助生態(tài)系統(tǒng)方法、準(zhǔn)確的科學(xué)信息以及國(guó)際合作的辦法解決鄰近問(wèn)題，有助于BBNJ協(xié)議實(shí)現(xiàn)保護(hù)國(guó)家管轄范圍之外海洋生物多樣性的總目標(biāo)。