許仁杰， 沈躍東

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福州 350100)

一、問題的提出

當(dāng)前，除《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點(diǎn)工作的通知》(以下簡稱為《通知》)所列8個(gè)省、直轄市正開展行政復(fù)議委員會改革試點(diǎn)外，還有上海市、吉林省、浙江省等地積極響應(yīng)中央政策，這不僅為日后的行政復(fù)議制度改革提供更多參考材料，亦是為本地區(qū)提前探索一種更適配的行政復(fù)議委員會模式。行政復(fù)議委員會改革的多個(gè)試點(diǎn)雖在定位上有議決機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)之分，但是在總體上呈現(xiàn)著一定的趨勢，主要表現(xiàn)為：職能定位上，絕大多數(shù)地方的行政復(fù)議委員會的功能在于參與案件的裁決；適用范圍上，超過80%的行政復(fù)議委員會只審議重大疑難的案件，僅有19.3%的行政復(fù)議委員會審理全部案件；人員組成上，行政復(fù)議委員會普遍吸收行政機(jī)關(guān)外的成員作為復(fù)議委員會委員[1]。

以上看見，行政復(fù)議委員會相較過去專門處理行政復(fù)議案件的法制辦公室而言，表現(xiàn)出更強(qiáng)的專業(yè)性和獨(dú)立性。行政復(fù)議委員會不僅吸納許多專家，并能夠獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)對重大疑難案件進(jìn)行審理。

行政復(fù)議委員會制度在部分試點(diǎn)運(yùn)行的過程中取得了較好的成效，在行政復(fù)議轉(zhuǎn)行政訴訟的敗訴率上有了顯著的下降，如佛山市，改革以來，全市行政復(fù)議委員會累計(jì)召開議決會議72次，涉及案件360件。經(jīng)復(fù)議進(jìn)入行政訴訟程序的案件敗訴率僅為3.7%[2]。反觀過去行政復(fù)議制度的維持率過高、行政性過強(qiáng)的問題，隨著行政復(fù)議委員會制度取得良好效果，許多學(xué)者也呼吁擴(kuò)大行政復(fù)議委員會的受案范圍和機(jī)構(gòu)編制，進(jìn)一步加強(qiáng)其程序性、獨(dú)立性等，以圖提高行政復(fù)議解決行政糾紛的效能，徹底解決行政復(fù)議制度的公信力危機(jī)。

施立棟認(rèn)為，未來制度變革的方向應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化行政復(fù)議委員會對案件審理結(jié)果的獨(dú)立裁決權(quán)。張春莉也提出，行政復(fù)議委員會不僅要作為行政復(fù)議的審理機(jī)關(guān)，而且還要通過行政復(fù)議法的修改確立為法律上的行政復(fù)議主體[3]。曾祥華更是進(jìn)一步提出了自己的構(gòu)想，經(jīng)過多年實(shí)踐之后，條件成熟時(shí)，不排除建立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的行政復(fù)議委員會的可能。屆時(shí)行政復(fù)議委員會有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的編制、單獨(dú)的財(cái)政撥款、獨(dú)立的辦公場所[4]?，F(xiàn)有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)雖已有著一邊倒的態(tài)勢，但上述觀點(diǎn)的判斷多是基于已有的經(jīng)驗(yàn)并著眼于當(dāng)前行政復(fù)議制度面臨的暫時(shí)困境，卻缺少了聯(lián)系行政復(fù)議制度性質(zhì)和功能定位，乃至缺少整個(gè)行政糾紛解決機(jī)制的整體觀?，F(xiàn)有行政復(fù)議委員會所取得的部分成效看似能夠?qū)π姓?fù)議制度所面臨之弊病進(jìn)行有力彌補(bǔ)。但是從長遠(yuǎn)來看，這種進(jìn)路是能夠真正促進(jìn)行政復(fù)議制度的發(fā)展，還是僅將行政復(fù)議制度改造成為另一種行政訴訟？而如果成為一種過分司法化的畸形復(fù)議制度又將產(chǎn)生什么問題？正確的改革進(jìn)路應(yīng)當(dāng)沿著何種道路？通向何處？可以結(jié)合更為細(xì)致的比較分析以解決上述疑問。

已有百年歷史的英國行政裁判所制度，歷經(jīng)野蠻生長、模式選擇、規(guī)范統(tǒng)一的數(shù)個(gè)階段，以及數(shù)次議會報(bào)告、法律修訂之后，實(shí)現(xiàn)了如今的完全司法化。但實(shí)踐證明，這一過程并未一勞永逸地解決行政訴訟承壓過重、行政糾紛久拖不決的問題，更未達(dá)到兼顧效率與公正的目的。與此相反，以行政機(jī)關(guān)作為審理主體的各式行政復(fù)議制度再次成為公眾解決行政糾紛的選擇。2013年工作和退休金部確立了強(qiáng)制復(fù)議制度，要求所有的福利決定均要在內(nèi)部復(fù)議，然后才能夠上訴至初級裁判所,而此前并不需要。再如2014年《移民法》第15節(jié)明確規(guī)定了行政復(fù)議前置程序，之前的做法是直接向移民和庇護(hù)裁判所提出上訴[5]。其中經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有值得考察之處。

二、我國行政復(fù)議委員會的緣起與功能定位

1.復(fù)合訴求之下應(yīng)運(yùn)而生的“半咨詢半審理機(jī)構(gòu)”

目前，行政復(fù)議委員會在不同的試點(diǎn)主要定位為咨詢機(jī)構(gòu)或者議決機(jī)構(gòu)。作為議決機(jī)構(gòu)的主要是哈爾濱模式，這一模式在改革力度上最為徹底，采用集中受理、集中審查、集中議決、分散決定的方式處理行政糾紛。但是宥于行政復(fù)議制度長期固有的行政性，在大部分試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會還僅是作為咨詢機(jī)構(gòu)，即進(jìn)行獨(dú)立審查后擬定意見交由本級人民政府參考議決。試點(diǎn)的多樣性亦能看出行政復(fù)議委員的訴求復(fù)雜性，展現(xiàn)出迫于社會發(fā)展需求的行政復(fù)議改革力圖最大限度維持原有行政復(fù)議框架的矛盾和努力。

首先，行政復(fù)議委員會成為破解“維持會”難題的救命稻草，以扭轉(zhuǎn)社會公信力不足的困境。不論是2014年《行政訴訟法》修法前還是修法后，行政復(fù)議維持率過高的問題始終未得到解決，顯然維持率過高的緣由不在于其它，根本上還是由于行政復(fù)議制度本身不完善所致。此時(shí)，凸顯獨(dú)立性與專業(yè)性的行政復(fù)議委員會更是成為行政復(fù)議制度改革的重點(diǎn)。行政復(fù)議委員會擺脫了行政機(jī)關(guān)作為復(fù)議審理機(jī)關(guān)時(shí)必須兼顧的政治考量，同時(shí)委員會中的委員利用其在理論界的成果或是實(shí)務(wù)界的經(jīng)驗(yàn)，更加公正地解決相應(yīng)行政糾紛，減少乃至消除出于法律外因素的維持決定，最大限度實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。隨著行政復(fù)議決定更具公正性，訴訟至法院的復(fù)議案件數(shù)量減少，法院維持復(fù)議機(jī)關(guān)決定的案件數(shù)量增加，以及行政復(fù)議制度的社會公信力提升似乎是可以預(yù)見的。

其次，行政復(fù)議委員會也是整合行政復(fù)議資源，建立相對集中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的方案之一。我國行政復(fù)議過于分散，各級政府及部門都有負(fù)責(zé)行政復(fù)議的人員，缺乏相對集中的形式，而各部門復(fù)議頻率的區(qū)別無疑容易造成資源的浪費(fèi)，將行政復(fù)議委員會作為集中受理、集中審查的機(jī)構(gòu)是開展試點(diǎn)初期的目的之一。除了亟待整合各級地方的行政復(fù)議資源，減少資源的相對浪費(fèi)之外，還要解決行政復(fù)議人員的絕對不足問題。在2007年剛發(fā)布《通知》之時(shí)，區(qū)縣一級人民政府中從事行政復(fù)議的工作人員平均僅有0.2人，這必然導(dǎo)致行政復(fù)議工作人員長期承壓且難以高效辦案。而能夠吸納眾多專家學(xué)者、資深律師作為委員的行政復(fù)議委員會自然在解決資源分散、辦案低效問題上被寄予厚望。

但是，各級政府作為原行政復(fù)議機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政復(fù)議委員會試點(diǎn)改革的過程中，仍堅(jiān)持其作為行政復(fù)議主體的地位，對行政復(fù)議委員會的定位及改革力度持較為保守的態(tài)度。雖然國務(wù)院法制辦的《通知》并未限定行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)具體行使哪些職權(quán)，但行政復(fù)議委員會在初期均是作為咨詢審理機(jī)構(gòu)而存在，并且其運(yùn)作主要是被動的，且審理意見只交由行政機(jī)關(guān)參考，這難免受到行政機(jī)關(guān)意見的掣肘，上述訴求能否有效達(dá)成則受到了多方意見的質(zhì)疑。時(shí)至今日，最新的《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》已明確將行政復(fù)議委員會定位為“研究行政復(fù)議重大事項(xiàng)，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見”的機(jī)構(gòu)。因此在行政復(fù)議委員會創(chuàng)立之初，即使各級政府亟待依靠行政復(fù)議委員會改革解決行政復(fù)議制度痼疾，但其維護(hù)行政復(fù)議主體地位，保證自身對行政復(fù)議擁有主導(dǎo)權(quán)的態(tài)度亦是明確無誤的。

在成立之初，行政復(fù)議委員會就基于其更強(qiáng)的獨(dú)立性和專業(yè)性，肩負(fù)著提升行政復(fù)議制度社會公信力的重任，作為一個(gè)新興機(jī)構(gòu)，還必須對當(dāng)時(shí)混亂、分散、低效的行政復(fù)議資源進(jìn)行重新整合，這決定了行政復(fù)議委員會必須要成為行政復(fù)議案件的審理機(jī)構(gòu)。但是，行政復(fù)議委員會還要照顧到原行政復(fù)議機(jī)關(guān)——人民政府的意見，所采取的手段乃至意見勢必在政府可接受的范圍，這也決定了行政復(fù)議委員會最初只能是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。正是在這種開放而又限制、任重而又權(quán)寡的氛圍之下展開了“半咨詢半審理”的行政復(fù)議委員會的試點(diǎn)改革。

2.多重功能導(dǎo)向博弈的改革之路

正如《行政復(fù)議法》第1條所歸結(jié)，行政復(fù)議制度的功能主要是防止和解決糾紛、維護(hù)公民合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政職權(quán)。行政復(fù)議委員會必然具有制度功能指向，而這一方向無疑以上述三項(xiàng)功能為限。行政復(fù)議委員會制度的“訴求”與行政復(fù)議制度的“功能”在動態(tài)實(shí)踐中有著不可分割的密切聯(lián)系，具體表現(xiàn)為行政復(fù)議委員制度之“訴求”提供了改革的下限，行政復(fù)議制度之“功能”提供了改革的上限，行政復(fù)議委員會制度的十三年改革之路正是在此“上限”與“下限”之間激蕩前行，而任何一項(xiàng)改革措施都不能超出該限度。

制度訴求之一致并不成為措施劃一的條件，功能面向之差異仍實(shí)際影響著改革的方向與步伐。行政復(fù)議委員會制度正是在訴求與功能的交錯(cuò)浸染之中形成了兩條相對迥異的改革發(fā)展道路——北京模式與哈爾濱模式。正如前文所述，兩種模式的區(qū)別最主要在于有無議決功能，這一不同造成獨(dú)立地位的顯著差異，哈爾濱模式下的行政復(fù)議委員會的意見作為議決結(jié)果并不必然被推翻，而是意圖將其置于與行政機(jī)關(guān)的衡平角力之中達(dá)致最佳效果，北京模式行政復(fù)議委員會的意見只能作為行政機(jī)關(guān)復(fù)議的參考，不存在實(shí)質(zhì)上的法律效力。除此之外，兩者在人員設(shè)置、內(nèi)部權(quán)限分配上尚有差異。在人員設(shè)置上，北京市行政復(fù)議委員會的主任由市司法機(jī)關(guān)主管法制工作負(fù)責(zé)人擔(dān)任；外聘的專家學(xué)者僅作為委員會中的非常任委員，第一屆非常任委員為18人，約占總數(shù)的65%[6]。而哈爾濱市行政復(fù)議委員的主任由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，行政級別更高；委員會委員主要由具備法學(xué)素養(yǎng)的人大代表、法學(xué)教授、律師等專家學(xué)者組成，并且不限于擔(dān)任非常任委員，數(shù)量可占到總數(shù)的90%以上[7]。在內(nèi)部權(quán)限分配上，北京市行政復(fù)議委員會中的非行政機(jī)關(guān)的委員對行政機(jī)關(guān)的委員有較強(qiáng)的附屬性，行政復(fù)議委員會需具體審理的案件很大程度上仍是由常任委員所決定(1)來自《北京市人民政府公報(bào)2011》，電子網(wǎng)址：http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zfgb/lsgb/201905/W020191122586914930163.pdf。。而哈爾濱市行政復(fù)議委員會的專家委員在整體決策中則有較大的發(fā)言權(quán)。全國的其他試點(diǎn)均在北京模式與哈爾濱模式之間選擇或整合，而其中顯示的不是復(fù)合訴求下的無奈之舉，毋寧是為貼合行政復(fù)議制度不同功能面向所作出的主動嘗試。北京模式更彰顯保障行政職權(quán)的功能，哈爾濱模式則偏向于弱化此一功能，欲借專家學(xué)者的力量以維護(hù)公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政職權(quán)。若將兩種模式置于價(jià)值判斷之中，哈爾濱模式顯然更適于行政法控權(quán)之理念，并且有利于擴(kuò)大行政復(fù)議的公眾及專家參與度，對于提升行政復(fù)議制度的社會公信力更具優(yōu)勢。而北京模式則持保守意見，政府不愿分割自身在行政復(fù)議過程中的實(shí)際權(quán)力，似乎與行政法各方面制度的整體發(fā)展方向不相一致。但若將兩者置于制度效果中衡量，卻還是難以辨明何者較優(yōu)。北京市行政復(fù)議案件數(shù)量達(dá)7 718件，而哈爾濱市僅為2 107件，案件基數(shù)的巨大差異顯然導(dǎo)致橫向比較無法承擔(dān)評判制度優(yōu)劣的重任。且哈爾濱市與北京市在行政復(fù)議制度之上除了有模式區(qū)別外，仍有司法資源、專家資源、爭議環(huán)境等方面的不同，將兩者片面加以比較恐難得出客觀有益的結(jié)論。如果作為前提的對象選擇已不合理，那么結(jié)論自然不甚可取。如果橫向比較以判明何者為優(yōu)的方式難以有效，那么仍可通過縱向的歷史觀察以實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)到選擇的過渡，在此暫且不論。

3.行政復(fù)議委員會在行政解紛格局中的期許

自1999年《行政復(fù)議法》出臺后，行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面被寄予厚望，“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”格局始終作為行政糾紛解決機(jī)制的理想狀態(tài)，但實(shí)踐中往往卻呈現(xiàn)出“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的結(jié)果。而過去對行政復(fù)議制度的改革也少有就此著力，且始終未有明顯成效。為構(gòu)成這一理想格局并根據(jù)復(fù)議制度痼疾，行政復(fù)議委會員作為借鑒域外國家的制度嘗試應(yīng)運(yùn)而生。行政復(fù)議制度是整體解紛格局中的最后拼圖，而制度設(shè)計(jì)者欲借行政復(fù)議委員會的專業(yè)性、獨(dú)立性、公正性的優(yōu)勢，將其打造為行政復(fù)議制度的主體部分。雖然在當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)中還不能完全看出這一趨勢，更未形成相應(yīng)結(jié)構(gòu)，但是通過政策文件與行政復(fù)議制度的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合委員會的機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度訴求兩方面便可以觀察到此方面的意圖。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，行政復(fù)議委員會的主任原則上應(yīng)由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任由法制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，而原行政復(fù)議制度的職權(quán)設(shè)置也正是如此，以本級人民政府之名義為實(shí)際上由政府法制機(jī)構(gòu)完成的行政復(fù)議決定背書，行政復(fù)議委員會的這一架構(gòu)正與此高度相似。不僅如此，《通知》中更是建議將行政復(fù)議委員會下設(shè)的辦公室與現(xiàn)有的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)合署辦公，這正是為行政復(fù)議委員會在實(shí)質(zhì)上全面辦理行政復(fù)議案件奠基。在制度訴求上，行政復(fù)議委員會著眼于提升辦案質(zhì)量、效率和社會公信力，優(yōu)化整合行政復(fù)議資源，這些訴求不僅與行政復(fù)議制度的功能相符，更重要的是其作為形成“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”格局的關(guān)鍵條件。如果行政復(fù)議委員會最終確能達(dá)成上述成立訴求，那么不僅行政復(fù)議委員會在全國各地的廣泛推廣可以預(yù)見，而且行政復(fù)議委員會成為行政復(fù)議制度之主體亦是必然的改革方向。

行政復(fù)議委員會制度是當(dāng)前促使行政糾紛解決機(jī)制理想格局形成的關(guān)鍵措施。雖然在行政訴訟與信訪制度中也仍有完善之舉，但大都是修補(bǔ)漏洞，鮮有制度的體制性改革乃至開創(chuàng)?？梢哉f，行政復(fù)議委員會制度并不僅是行政復(fù)議制度的內(nèi)部改革的，其事關(guān)著整體理想的行政解紛格局能否最終形成。因此，對域外制度詳盡的考察和借鑒也是行政復(fù)議委員會制度頂層設(shè)計(jì)的必由之路，英國行政裁判所由于與行政復(fù)議委員會的發(fā)展具有高度相似性、并已處在制度成熟階段，其或?yàn)樽罴训膮⒄障怠?/p>

三、英國行政裁判所的司法化改革

1.作為行政權(quán)擴(kuò)張的副產(chǎn)品而誕生的裁判所制度

最早出現(xiàn)的行政裁判所可以追溯至1846年的鐵路委員會，19世紀(jì)還僅在零星領(lǐng)域有建立行政裁判所的需求。但隨著英國壟斷資本主義的發(fā)展，20世紀(jì)初的社會立法逐漸增多，首先在養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域中制定了設(shè)立裁判所的法律規(guī)范[8]。此時(shí)的行政裁判所還是以恰有規(guī)律的波動緩和推進(jìn)，這些裁判所通常由不同級別的行政官員負(fù)責(zé)。但在第二次世界大戰(zhàn)之后，亟待國家救助的社會對象驟然增加，原有的社會福利體系面臨超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的窘境，建立新的社會救助制度已然提上日程，而高效且專業(yè)的行政權(quán)之?dāng)U張自然不言而喻。英國雖是傳統(tǒng)的普通法系國家，對普通法院的地位不容置疑，但始終慣于從個(gè)人保護(hù)角度裁判案件的普通法院面對陌生的社會立法的適用及數(shù)量大增的待決案件，對行政權(quán)涉足其長久以來“禁區(qū)”的做法只能網(wǎng)開一面，行政裁判所數(shù)量開始呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長。

行政裁判所制度雖是應(yīng)時(shí)而為，但其在誕生之初卻也不無阻力。首先是自然公正原則在行政裁判所中難以貫徹，抵制的聲音不時(shí)出現(xiàn)。行政裁判所通常是在專門領(lǐng)域的行政立法中設(shè)立和規(guī)制的，對行政裁判所適用的程序難以作出詳細(xì)的規(guī)定，而行政權(quán)高效的辦事風(fēng)格在結(jié)案壓力之下呈現(xiàn)出靈活的手段程序，自然公正原則本就與早期行政裁判所的使命不可調(diào)和，因而在此時(shí)便已不缺乏對行政裁判所改革的呼吁。其次，對于行政裁判所的性質(zhì)判定亦存在多種見解，不同觀點(diǎn)主要有行政裁判所應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)，還是由立法機(jī)關(guān)直接控制[9]。在此，法學(xué)界與各界官員的觀點(diǎn)不甚相同。法學(xué)界主張行政裁判所應(yīng)當(dāng)是司法機(jī)構(gòu)，對于行政權(quán)侵犯司法的“神圣領(lǐng)地”不可接受，有違權(quán)力分立之法理構(gòu)造。行政官員則認(rèn)為行政裁判所是行政機(jī)構(gòu)的一部分，不僅因?yàn)樾姓门兴诔闪⒅醮_采取如是做法，更由于短時(shí)間內(nèi)行政裁判所必須具備專業(yè)、靈活、簡便的特點(diǎn)。而主張行政裁判所由立法機(jī)構(gòu)控制的意見，或是將裁判所形式上的規(guī)范基礎(chǔ)視作立法機(jī)構(gòu)控制的正當(dāng)性條件，也或許是借鑒于當(dāng)時(shí)美國獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)的性質(zhì)規(guī)定，但不論如何，立法機(jī)構(gòu)控制觀點(diǎn)始終不是主流，且未在行政裁判所演變之中有過顯著的作用。

雖然當(dāng)時(shí)迫于現(xiàn)實(shí)壓力，還無法撼動行政裁判所具有的高度行政性，但是隨著英國社會經(jīng)濟(jì)生活逐漸步入正軌，行政權(quán)的擴(kuò)張暫抵邊界，普通法院對于行政給付案件的裁判已積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，行政裁判所的改革便再無障礙了。而行政裁判所誕生之初的爭議及阻力，也為日后指導(dǎo)改革的弗蘭克斯報(bào)告、萊格特報(bào)告等文件奠定分析的基礎(chǔ)及方向。

2.自然公正原則主導(dǎo)下的漸進(jìn)司法化道路

在英國，自然公正原則早已成為程序正義之法哲學(xué)根源，但其適用范圍由司法領(lǐng)域擴(kuò)張至行政領(lǐng)域的經(jīng)歷卻較為漫長。自威爾斯法官為變更自然公正原則之適用范圍張本后，繼之里奇訴鮑德溫案中里德法官的正本清源，自然公正原則得以完全適用行政程序[10]。理論上來說，行政裁判所誕生伊始便應(yīng)當(dāng)受到自然公正原則之規(guī)制，但這其中仍有兩個(gè)原因可供行政裁判所“逃避”程序責(zé)任。其一，現(xiàn)實(shí)的緊迫性不容自然公正原則在此處發(fā)揮其效能，各界只能在忽視與遺忘之間選擇自然公正原則的安身之處；其二，自然公正原則在此之前是在負(fù)擔(dān)行政行為的歷史背景中衍生發(fā)展，在判斷授益行政行為還能否適用該原則時(shí)，實(shí)務(wù)界與理論界難免有所躑躅。“所有侵害當(dāng)事人權(quán)利的行為都是司法性的”(2)參見Ridge v Baldwin[1964]AC 40。，而不公正的授益行政行為會侵害當(dāng)事人權(quán)利無疑將獲得確證，自然公正原則在理順其中關(guān)系后適用于行政裁判所制度也將成為不容置喙的方向。

隨著各界對行政裁判所權(quán)力作出的種種質(zhì)疑，加之改革聲浪此起彼伏，議會在1956年正式設(shè)立弗蘭克斯主持的行政裁判所和調(diào)查委員會，拉開了行政裁判所司法化改革的序幕。1957年，弗蘭克斯報(bào)告的出臺讓行政裁判所的司法化改革步伐有了較大的跨越。首先，弗蘭克斯報(bào)告確立了行政裁判所處理案件應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則，即公開、公平、公正原則，該項(xiàng)原則正是在價(jià)值設(shè)計(jì)中逐步將行政裁判所運(yùn)行的程序與自然公正原則進(jìn)行糅合。其次，報(bào)告主張改變過去裁判所的人員通常由部長任命的做法，認(rèn)為這種行政與司法職能的紊亂將冒犯權(quán)力分立的憲法秩序，建議裁判所的主席應(yīng)由大法官任命。其次，報(bào)告認(rèn)為必須在行政裁判所的審理中允許當(dāng)事人聘請律師為其代理，尤其是與工傷保險(xiǎn)等緊急救助相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域。同時(shí)，報(bào)告還要求行政裁判所的審理人員需要具備相應(yīng)的法律資格，而這在此前還不是必要條件。最后，報(bào)告提到了行政裁判所的上訴問題。以上措施對于行政裁判所司法化的偏向不言而喻，且其中大部分意見獲得了議會的肯認(rèn)，并在1958年的《裁判所和調(diào)查法》中得到體現(xiàn)。只是關(guān)于上訴的問題在當(dāng)時(shí)并未引起重視，畢竟此時(shí)的行政裁判所尚無法做到組織結(jié)構(gòu)、審理程序乃至人員任命方面的一致性，立法者自然無暇在上訴方面有足夠的關(guān)注，但這為若干年后的格萊特報(bào)告做好伏筆。

自1957年以來，雖也有對行政裁判所制度的些許改變，但都未再從根本上觸動行政裁判所的準(zhǔn)司法性質(zhì)。行政裁判所在此后很長一段時(shí)間之內(nèi)仍飄忽于普通法院的司法監(jiān)管之外，只有單行立法仍對各自領(lǐng)域的行政裁判所制度有所修補(bǔ)。直到2001年的萊格特報(bào)告的公布，才為行政裁判所的最終司法化奠定了基礎(chǔ)。萊格特報(bào)告雖然沒有在司法化改革方面提出過多意見，但卻提出了最為關(guān)鍵的意見——即通過上訴制度全面融入普通法院體系。萊格特報(bào)告將行政裁判所規(guī)范地劃分為初級裁判所與上級裁判所，并且除了入境和庇護(hù)外，其他行政爭議在獲得裁判所許可后均可上訴至上級裁判所。當(dāng)事人也可以在獲得上級裁判所或上訴法院許可的情況選擇上訴至普通法院，請求司法審查。雖然也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)更為自由地選擇其上訴的渠道[11]，但萊格特報(bào)告的建議從實(shí)質(zhì)上將行政裁判所與普通法院進(jìn)行銜接，實(shí)現(xiàn)了行政裁判所在性質(zhì)上的徹底轉(zhuǎn)向，拋棄“準(zhǔn)司法性”的曖昧意味，真正融入到了現(xiàn)有的司法體系之中。

行政裁判所在自然公正的信條之下歷經(jīng)百余年，從最初的行政機(jī)構(gòu)完全蛻變?yōu)樗痉C(jī)構(gòu)，這一過程融入了經(jīng)驗(yàn)的邏輯沉淀，刻蝕了程序正義不容侵犯的神圣準(zhǔn)則，后人應(yīng)為此革新之成就而鼓舞。但是，任何法律制度在歷史洪流的波蕩更迭之中都顯得蒼白無力，行政裁判所設(shè)立之初所需突破之困境并不隨著行政裁判所歷史性的改革而徹底消失。

3.行政裁判所完全司法化后的行政解紛困境

恰是在2007年《裁判所、法院與執(zhí)行法》出臺之際，漫卷全球的金融海嘯已日漸醞釀并終于爆發(fā)，歐債危機(jī)、難民危機(jī)又相繼挑動英國社會的神經(jīng)，這不僅重挫英國的經(jīng)濟(jì)體系，同時(shí)檢驗(yàn)了各類國家機(jī)構(gòu)的承壓能力。而一切似乎又回到了前文所述的原點(diǎn)。如果在20世紀(jì)，英國行政裁判所需要仿效專業(yè)且高效的行政體系，乃至融入行政機(jī)構(gòu)之中，方能解決國家面臨的緊急危機(jī)，那么在百年時(shí)間后，已完全司法化的英國行政裁判所再次面臨危機(jī)之時(shí)是否還能發(fā)揮奇效則需要進(jìn)一步考察。但事實(shí)證明，行政裁判所已不足以勝任幫助英國度過當(dāng)前危機(jī)的救命稻草。行政裁判所的司法化改革帶來了一個(gè)突出的變化，即延長解紛過程。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，上訴體系的完善給予當(dāng)事人解決行政糾紛更豐富的渠道，也勢必延長單個(gè)案件終結(jié)的時(shí)限；其二，改革促使裁判所愈多地在審理中引入聽證程序，而聽證呈現(xiàn)出過度的對抗性，審理拖延屢見不鮮，形式的平等掩蓋了實(shí)質(zhì)的不平等[12]。這原本僅是價(jià)值抉擇的老生常談的話題，但在危機(jī)愈演愈烈，且新的危機(jī)又陸續(xù)浮現(xiàn)的情況下，繼續(xù)堅(jiān)持舊價(jià)值而欲求解決新問題則顯然力有不逮。在緊急危機(jī)面前，立法與司法陸續(xù)失效或難以彌補(bǔ)制度缺漏之時(shí)，行政權(quán)的擴(kuò)張?jiān)俅温拥搅诵挛C(jī)下的舊有領(lǐng)域。勃興的“行政復(fù)議”入侵了原本由裁判所及法院管轄的邊界。同所面臨的危機(jī)相對，社會保障和移民方面的爭議率先被規(guī)定為強(qiáng)制復(fù)議的領(lǐng)域，而目前行政復(fù)議所解決之相關(guān)行政爭議已遠(yuǎn)超法院和裁判所受理的數(shù)量。

當(dāng)前，行政復(fù)議尚缺乏體系的統(tǒng)一性。設(shè)立上沒有統(tǒng)一的立法依據(jù)，甚至在名稱方面也是由各單行的規(guī)范性文件規(guī)定。同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，但也存在例外情況，在此實(shí)踐做法也不一而足。行政復(fù)議受到議會及行政機(jī)關(guān)青睞的原因顯然不在于其規(guī)范性，最重要的是在解決行政爭議上速度快、成本低的特點(diǎn)，而上述因素也正是行政裁判所誕生與急速發(fā)展時(shí)所具備的優(yōu)勢。迫于歷史之發(fā)展而被動地循環(huán)往復(fù)更多是徒增損耗，對于法之安定性亦構(gòu)成無謂的挑戰(zhàn)。就此，我們不得不有所疑問，英國行政裁判所的完全司法化改革是否必要，而這對于我國行政復(fù)議委員會改革的司法化呼聲又有哪些值得借鑒警醒之處。

四、行政復(fù)議委員會改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)與選擇

行政復(fù)議委員會在原行政復(fù)議制度之上的改革，亦相似于英國1958年發(fā)布的《裁判所和調(diào)查法》對行政裁判所進(jìn)行的改革。雖然在具體舉措方面有所區(qū)分，但是行政復(fù)議委員會在提高人員獨(dú)立性和程序司法化方面的改革與當(dāng)時(shí)的英國行政裁判所呈現(xiàn)了同一趨勢，而如此改革將產(chǎn)生的法律效果和社會效果值得引起關(guān)注。同時(shí)，當(dāng)前亦不乏呼吁行政復(fù)議委員會效仿2007年英國行政裁判所改革的建議。而距2007年英國行政裁判所改革已過一紀(jì)，如今其弊端初現(xiàn)。故此，結(jié)合英國行政裁判所之經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合行政復(fù)議制度原理的深入探究，應(yīng)是索知行政復(fù)議委員會發(fā)展方向之有效進(jìn)路。

1.行政化與司法化面向的實(shí)用性判斷

我國始設(shè)行政復(fù)議制度以來，關(guān)于性質(zhì)之爭論持續(xù)不斷，主要分為行政說、司法說與準(zhǔn)司法說三種觀點(diǎn)，而論爭之實(shí)質(zhì)在于行政復(fù)議制度的行政化亦或司法化之爭。如今，行政復(fù)議委員會作為行政復(fù)議制度革新的關(guān)鍵舉措，并慮及其作為制度中樞之潛質(zhì)，爭議的“戰(zhàn)火”自然蔓延至此，在不同論說主導(dǎo)之下，行政復(fù)議委員會的發(fā)展必將截然不同。為與英國行政裁判所制度充分比較，顯然有必要立于行政復(fù)議制度之上回顧性質(zhì)論爭之要義觀點(diǎn)，以利于行政復(fù)議委員會在未來方向上的批判抉擇。

首先應(yīng)確認(rèn)行政復(fù)議性質(zhì)判斷之標(biāo)準(zhǔn)為何，當(dāng)下仍以兩種觀點(diǎn)為代表的，龔祥瑞將行政機(jī)關(guān)的行為分為行政行為與行政司法，判斷兩者則以權(quán)力來源和行為的法律效力為據(jù)[13]。而劉東升認(rèn)為爭論點(diǎn)主要集中在權(quán)力與程序兩個(gè)方面[14]。對此，在標(biāo)準(zhǔn)爭論中似乎龔祥瑞的見解更為人所信服。性質(zhì)分歧的關(guān)鍵不在于靜態(tài)地論證行政復(fù)議是行政的亦或司法的，而其意義在于通過確定性質(zhì)以明晰未來發(fā)展，因而對性質(zhì)的判斷就應(yīng)以固有之處為據(jù)。劉東升認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)的程序顯然不屬于固有內(nèi)容，而是隨性質(zhì)轉(zhuǎn)換而改變的，而龔祥瑞所肯認(rèn)的權(quán)力來源和法律效力則是行政復(fù)議設(shè)立以來便不容變更的，是判斷性質(zhì)的關(guān)節(jié)所在。據(jù)此，權(quán)力來源于行政機(jī)關(guān)，而行政復(fù)議的法律效力則與司法行為的效力接近，且不具備傳統(tǒng)行政行為的法律效力乃至行為特征，該結(jié)論與當(dāng)前的“準(zhǔn)司法說”觀點(diǎn)基本一致，兼具行政性與司法性，也是大多數(shù)學(xué)者所支持的性質(zhì)。作為行政復(fù)議之一部的行政復(fù)議委員會在性質(zhì)上亦同屬于此。

但是正如前文所述，對行政復(fù)議委員會的判斷結(jié)論不僅僅停留于靜態(tài)，而其目的是對基于性質(zhì)判斷之上的行政化或司法化發(fā)展方向的選擇。但恰恰因?yàn)闇?zhǔn)司法性的含糊意味，對行政復(fù)議委員會的改革建議或已出現(xiàn)了偏差。如曾祥華與張春莉均在承認(rèn)行政復(fù)議準(zhǔn)司法說的前提下，提出了接近于行政復(fù)議委員會完全司法化的觀點(diǎn)[3-4]。這樣的推論是否合理，除了要有邏輯的辨析之外，充分考察英國的經(jīng)驗(yàn)或有事半功倍之效。英國行政裁判所改革正是從行政機(jī)構(gòu)歷經(jīng)學(xué)術(shù)爭鳴、調(diào)查報(bào)告、法律修訂，最后完全司法化而蛻變?yōu)樗痉C(jī)構(gòu)。只是歷史的發(fā)展并沒有充分顧惜英國各界對行政裁判所改革所付出的艱辛，在面對相似危難之時(shí)仍啟用與行政裁判所始設(shè)之特征極為相像的行政復(fù)議。邏輯是客觀歷史發(fā)展過程在思維中概括的反映[15]。歷史的路徑并不依照前人預(yù)想之邏輯而行進(jìn)，欲以完全司法化一勞永逸地實(shí)現(xiàn)行政爭議解決的充分專業(yè)性與獨(dú)立性實(shí)難成就。但也只有在基于經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)一步邏輯分析之上方能全窺究竟。

既然準(zhǔn)司法說的判斷并不出錯(cuò)，那么就應(yīng)更為精細(xì)地剖析準(zhǔn)司法說之意涵與經(jīng)驗(yàn)之發(fā)展中的錯(cuò)落之處。支持準(zhǔn)司法說的學(xué)者偏向于司法化改革之原因就在于其更多關(guān)注了“司法”，或認(rèn)為準(zhǔn)司法說不過是囿于現(xiàn)實(shí)條件的暫時(shí)讓步，因而準(zhǔn)司法說仍存在的“行政性”卻未能出現(xiàn)于邏輯視野之中。須知，行政復(fù)議制度的權(quán)力直接來源于行政機(jī)關(guān)，且其比較優(yōu)勢就在于依托行政權(quán)力所形成的程序、時(shí)效、費(fèi)用及專業(yè)性之上。但行政復(fù)議糾紛解決及法律效力所表彰之司法性并不是行政復(fù)議制度天然屬性，而是在特殊需求中依托行政權(quán)力所成就的功能表達(dá)，并且該特點(diǎn)中外無異，而這正是英國行政裁判所完全司法化改革后所留下的難愈的弊疾。因此，行政復(fù)議委員會的完全司法化與其說是“改革”，毋寧是一場“革命”，這一過程的結(jié)果無異于取消行政復(fù)議委員會本身，并將其過渡成為畸形的司法機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議委員會改革雖不應(yīng)循于此道，但亦不能停滯不前，僅僅作為半咨詢半審理的附屬機(jī)構(gòu)。在明確前方陷阱后的改革之路仍須探尋。

2.功能取向與價(jià)值選擇之間應(yīng)辯證相適

行政復(fù)議委員會的過度司法化的主張是脫離行政復(fù)議制度本身的舉措，是在步英國行政裁判所之后塵，但并不因此完全否認(rèn)有限度的司法化，而其關(guān)鍵正在于確定探索司法化限度的方法，并明確司法化合理限度的標(biāo)準(zhǔn)。既然行政復(fù)議委員會不欲在行政復(fù)議之外另設(shè)一個(gè)專門的制度，毋寧是為了彌補(bǔ)行政復(fù)議制度之缺陷，并在條件滿足時(shí)蛻變?yōu)樾姓?fù)議制度的主體為目標(biāo)，那么行政復(fù)議委員會的改革在解決原有制度弊病之虞便仍應(yīng)考慮行政復(fù)議制度功能之“上限”。同時(shí)，行政復(fù)議委員會意圖達(dá)致的更高水平的獨(dú)立性、專業(yè)性、高效性、公平性之間并不相向而行，而是彼此對立鉗制，需要在功能視角下調(diào)適限度的價(jià)值目標(biāo)。而行政復(fù)議委員會的功能與功能間、價(jià)值與價(jià)值間、功能與價(jià)值間的辯證正是其司法化限度的基本考量。

雖然《行政復(fù)議法》時(shí)有對第1條作出修改，但行政復(fù)議制度的功能仍是糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)、行政監(jiān)督與保障，只是對三項(xiàng)功能的位階進(jìn)行調(diào)適。1990年的《行政復(fù)議條例》正是將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”置于三項(xiàng)功能之首，且1998年《中華人民共和國行政復(fù)議法(草案)》的說明主要強(qiáng)調(diào)的仍是行政復(fù)議的行政監(jiān)督功能，但隨著行政權(quán)的擴(kuò)張及行政糾紛增多，行政復(fù)議的糾紛解決功能愈是受到重視，其中最顯著的表現(xiàn)則是強(qiáng)調(diào)使用調(diào)解制度，及行政復(fù)議作為行政糾紛解決主渠道的呼吁，這都顯示出法律和政策方面對行政復(fù)議功能位階的調(diào)整。正是在此勢頭之下，行政復(fù)議司法化呼聲強(qiáng)烈，也由于傳統(tǒng)行政復(fù)議權(quán)力不易動搖，行政復(fù)議委員會更被視為將行政復(fù)議曲線司法化的重要路徑。應(yīng)當(dāng)明確的是，基于社會發(fā)展的需要，行政復(fù)議制度糾紛解決的功能轉(zhuǎn)向是必要的，且權(quán)力救濟(jì)的功能也必然得到強(qiáng)化，因?yàn)榧m紛解決的關(guān)鍵通常在于行政相對人的合法權(quán)益是否得到滿足，是否能夠?qū)⑿姓鄬θ藢π姓袨榈漠愖h終止在行政復(fù)議階段[16]。這樣的邏輯推斷正是過度司法化的思維陷阱之一。當(dāng)前最受認(rèn)可的糾紛解決途徑無疑是司法途徑，因此不少學(xué)者意圖對行政復(fù)議委員會的各項(xiàng)制度在原行政復(fù)議之上實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的司法化，尤其是在人員任命和程序設(shè)置上，且鮮有強(qiáng)調(diào)其限度。但是正如前文所論，基于這種新的功能面向而實(shí)現(xiàn)的司法化在解決解紛的同時(shí)，也將會消滅行政復(fù)議制度本身，而行政復(fù)議制度并不僅僅為了解決糾紛而生。加強(qiáng)行政復(fù)議委員會的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的功能面向符合發(fā)展的需求，但為保留行政復(fù)議制度本身，就要去解決行政復(fù)議委員會改革中的功能與功能間的矛盾，而其平衡點(diǎn)不在功能本身，毋寧是在價(jià)值之上。

行政復(fù)議委員會是提高行政復(fù)議制度獨(dú)立性、專業(yè)性、高效性和公正性價(jià)值的制度開創(chuàng)，而價(jià)值之間又是相互聯(lián)系的。獨(dú)立性和專業(yè)性分別在程序和實(shí)體上加強(qiáng)公正性，專業(yè)性能夠通過辦案人員素質(zhì)的提高進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高效性，獨(dú)立性的程序要求通常對高效性帶來負(fù)面影響，高效性的實(shí)現(xiàn)又將強(qiáng)化公正性的價(jià)值。其中，獨(dú)立性是司法化的程序表征，而公正性價(jià)值本身就難以確曉，而專業(yè)性、高效性正是行政復(fù)議制度基礎(chǔ)所在，適于作為探尋行政復(fù)議委員會司法化限度的標(biāo)準(zhǔn)，方法則在于質(zhì)與量的分析。首先從質(zhì)上看，意圖改變行政復(fù)議委員會之“行政性”的措施應(yīng)排除，如英國行政裁判所式的成員的去行政化，或美國行政法官式的所謂絕對中立的“行政人員”，即司法化的進(jìn)程應(yīng)始終保留行政復(fù)議委員會制度高效、快捷的行政底色。其次從量上看，行政復(fù)議委員會的司法化進(jìn)程要考慮隨社會發(fā)展增加的行政爭議案件的數(shù)量，及在此之上的行政復(fù)議整體作為解決行政爭議主渠道所要解決的案件數(shù)量，最后根據(jù)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)測算得出行政復(fù)議委員會在其中大致分配的案件數(shù)量。上述方法是根據(jù)過往數(shù)據(jù)可以計(jì)算的相對關(guān)系，在保證計(jì)算所得的案件數(shù)量能夠在單位時(shí)間內(nèi)獲得解決時(shí)，高效性價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，則該司法化的程度是適宜的。同時(shí)，專業(yè)性是調(diào)適高效性的重要杠桿，可以通過提高人員的專業(yè)性或增加專業(yè)人員的數(shù)量來保障高效性的實(shí)現(xiàn)，但也應(yīng)注意專業(yè)性同樣以現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)為限度。

行政復(fù)議委員會具體改革中應(yīng)當(dāng)注意時(shí)代發(fā)展所引起功能面向的變化及因此加劇的矛盾，并厘清功能間的矛盾是對立且又是基于價(jià)值選擇之上的統(tǒng)一。價(jià)值選擇成為判斷功能轉(zhuǎn)向應(yīng)當(dāng)把握的司法化限度的標(biāo)準(zhǔn)，行政復(fù)議委員會的司法化不是無限度的，這一過程必須是在保障行政復(fù)議委員會欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值前提進(jìn)行的。功能位階又為價(jià)值評價(jià)指示著方向，行政復(fù)議委員會應(yīng)秉持的價(jià)值不是隨意的，必須以委員會欲實(shí)現(xiàn)之功能為復(fù)歸。而英國行政裁判所正是在司法化的過程中不斷拋棄行政裁判所賴以成立之功能，盲目選擇獨(dú)立性、程序公正性為價(jià)值依歸，導(dǎo)致行政裁判所完全轉(zhuǎn)化為司法機(jī)構(gòu)，進(jìn)而在完全司法化不過數(shù)年，分散雜亂的行政復(fù)議又以行政裁判所產(chǎn)生之時(shí)相似的姿態(tài)成為糾紛解決的重要渠道，這造成了制度的無謂循環(huán)與資源的過度虛耗。因此，辯證且平衡地調(diào)節(jié)功能與價(jià)值間的關(guān)系應(yīng)是行政復(fù)議委員會改革的關(guān)鍵。

3.基于整體觀的行政解紛格局中的行政復(fù)議委員會

“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的行政解紛格局的倡議是在解決行政救濟(jì)途徑不暢通、救濟(jì)效率低下、糾紛解決乏力背景下的倡議，最新發(fā)布的《行政復(fù)議法(修訂)(征求意見稿)》也強(qiáng)調(diào)將行政復(fù)議作為解決行政爭議的主渠道。

但是對于如何形成這一格局，大多數(shù)論述主要從行政復(fù)議角度出發(fā)，注重對行政復(fù)議制度的改進(jìn)，對于行政訴訟和信訪制度則少有論及。這是由于基于當(dāng)前存在的“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局的表面看，行政復(fù)議制度似乎確是三者中的主要問題所在。

然而，如果僅是因?yàn)椤靶?fù)議”到“大復(fù)議”還相差甚遠(yuǎn)即作此判斷，并強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議相比于行政訴訟和信訪的種種弱點(diǎn)，意圖通過行政復(fù)議的司法化而達(dá)到格局的形成，甚至寄望于行政復(fù)議委員會的制度開創(chuàng)，那么就只是將問題停留在行政復(fù)議制度本身，而并未在探尋行政解紛格局的整體觀念基礎(chǔ)上再論及行政復(fù)議制度的改革，如此便難窺其全貌。

“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”是病態(tài)的行政糾紛解決格局，但所體現(xiàn)的與其說是行政復(fù)議制度本身的缺陷，毋寧說是三種制度的實(shí)施和協(xié)調(diào)仍無法填補(bǔ)行政糾紛解決的公正性缺口。正如學(xué)者指出，格局更變的必要性在于救濟(jì)途徑不暢、救濟(jì)效率低下。公民在無法尋求合理行政救濟(jì)手段的情況下，蜂擁至信訪這一便捷的非規(guī)范性渠道，信訪的公正性優(yōu)勢不源于其擁有充分的獨(dú)立性，恰恰相反，是依靠行政長官的命令在行政系統(tǒng)中的權(quán)威性，行政相對人篤信在上級行政長官的直接督責(zé)下，行政爭議能夠最為公正地得到解決。顯然，信訪的糾紛解決形式不符合法治社會的建設(shè)，但仍可以看出公正性是關(guān)鍵。雖然法治在公正性的最直接的表現(xiàn)是以程序正義為重要標(biāo)志的司法制度，但如前文所述，行政復(fù)議整體制度，乃至行政復(fù)議委員會的完全司法化都是不合實(shí)際的，而行政相對人尋求更為公正的糾紛解決方式是必然的，行政復(fù)議制度及行政復(fù)議委員會只能在保留其“行政性”及固有職能的前提下司法化，進(jìn)而提升公正性。

綜上所述，即使行政復(fù)議委員會進(jìn)行最大限度的司法化，都無法真正成為哪怕在程序上完全中立的行政爭議解決機(jī)制，其相較于司法機(jī)構(gòu)的公正性不足仍是必然的，并且無法在現(xiàn)有法治條件下推進(jìn)一致，司法機(jī)構(gòu)的公正性外觀將更受到行政相對人的青睞。公正性的缺位關(guān)鍵不完全在于行政復(fù)議制度的公正性不足，更無法通過行政復(fù)議委員會的制度改革實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。如果要以最低成本滿足解決行政爭議所需求的公正性資源，更重要的是通過司法機(jī)構(gòu)變革，可以根據(jù)需求增加法院中行政法庭的數(shù)量，引進(jìn)專業(yè)行政實(shí)務(wù)人才等方式，而不是通過行政復(fù)議制度改革，行政復(fù)議基于天然的公正性缺陷，必然置于行政訴訟之后作為解決行政爭議的次渠道。僅僅專注于行政復(fù)議制度改革的后果，只能是將行政復(fù)議委員會改革為新的司法機(jī)構(gòu)，這不過是徒增資源耗費(fèi)和改革成本。行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)作為行政復(fù)議制度的司法化橋梁提升公正性，從而在行政解紛格局中解決更多的行政爭議，但行政復(fù)議委員會，乃至整個(gè)行政復(fù)議制度都只能夠在行政訴訟之后發(fā)揮其作用，訴訟早已被歷史確認(rèn)為法治社會中解決糾紛的最佳方式，行政復(fù)議無須也不可能顛覆這一人類智慧的結(jié)晶。