金國(guó)坤

《行政復(fù)議法》頒布10年后,行政復(fù)議制度的實(shí)施已面臨十分嚴(yán)峻的局面,處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

33.59%——也就是三分之一多一點(diǎn)。

這是近年來(lái)全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的綜合糾錯(cuò)率。

另一組數(shù)據(jù)是,我國(guó)通過(guò)行政復(fù)議化解的行政爭(zhēng)議每年約8萬(wàn)件左右,近3年每年平均增長(zhǎng)10%。國(guó)務(wù)院2008年共收到各類(lèi)行政復(fù)議申請(qǐng)866件,幾乎比2006年的數(shù)量增長(zhǎng)一倍。

在這兩組數(shù)字背后,是已經(jīng)實(shí)行了10年的《行政復(fù)議法》?！靶姓?fù)議方面的一些創(chuàng)新贏得了老百姓的認(rèn)可,但苦于沒(méi)有現(xiàn)行法律依據(jù)。1999年4月出臺(tái)的行政復(fù)議法太滯后了,這使我們很著急?！焙邶埥∫晃恍姓?fù)議人員曾這樣說(shuō)。

正是在這樣的背景下,國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰的一句“要適時(shí)修改行政復(fù)議法”,興奮了所有人的神經(jīng)。

那么,已實(shí)施10年的行政復(fù)議法存在哪些問(wèn)題?以北京市行政復(fù)議委員會(huì)為代表的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐,為行政復(fù)議法的修改提供了什么樣的借鑒?

“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”

行政復(fù)議作為行政救濟(jì)制度的重要組成部分,與行政訴訟、信訪制度一樣,都是維權(quán)的有效途徑。相對(duì)于行政訴訟而言,行政復(fù)議具有方便、快捷、不收費(fèi)等優(yōu)點(diǎn);相對(duì)于信訪而言,行政復(fù)議具有法律程序保障,但現(xiàn)實(shí)中的行政救濟(jì)格局卻是,行政復(fù)議沒(méi)有引起尋求救濟(jì)者的青睞。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,70%的行政糾紛,未經(jīng)行政復(fù)議直接進(jìn)入行政訴訟程序。而有的國(guó)家,復(fù)議與訴訟兩者之比近10∶1,甚至24∶1。同時(shí),行政相對(duì)人通過(guò)信訪申訴的案件數(shù)量也不斷呈上升趨勢(shì),而其中有相當(dāng)比例的信訪案件本來(lái)屬于行政復(fù)議范圍,依法應(yīng)當(dāng)并且可以通過(guò)行政復(fù)議解決。

可見(jiàn),行政復(fù)議案件少,并不是行政爭(zhēng)議發(fā)生的少,而是大量的行政糾紛沒(méi)有提起行政復(fù)議申請(qǐng),更多的涌向了信訪,造成了更多的人“信‘訪不信‘法”。同時(shí),也有部分直接起訴到了人民法院。許多行政相對(duì)人在行政復(fù)議與行政訴訟之間,之所以最終會(huì)選擇行政復(fù)議,也是由于行政復(fù)議是免費(fèi)的,能夠節(jié)約權(quán)利救濟(jì)成本,而不是對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的一種信任。

由此可見(jiàn),我國(guó)《行政復(fù)議法》實(shí)施10年后,行政復(fù)議制度的實(shí)施已面臨十分嚴(yán)峻的局面,處于停滯還是發(fā)展的艱難選擇關(guān)頭。

那么,問(wèn)題的癥結(jié)何在?

行政復(fù)議陷入困局的根源在于對(duì)行政復(fù)議公正性的懷疑,總認(rèn)為行政機(jī)關(guān)自我審查,總有“官官相護(hù)”的嫌疑。行政復(fù)議制度作為上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的自我糾錯(cuò)機(jī)制,其制度本身的缺陷使人們有理由懷疑復(fù)議的公正性,因?yàn)樗吘惯`反了“任何人不能作為自己案件的法官”的自然公正原則。與人民法院的行政訴訟相比,法院獨(dú)立設(shè)置并依法獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)的干涉。

另一方面,目前階段更缺少專(zhuān)職的復(fù)議工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)有行政復(fù)議權(quán)的機(jī)關(guān)1.8萬(wàn)多個(gè),但地方三級(jí)政府的專(zhuān)職行政復(fù)議人員僅有1532人;區(qū)縣級(jí)政府專(zhuān)職行政復(fù)議人員平均只有0.2人,卻要辦理案件總量的50%,行政復(fù)議力量嚴(yán)重不足。

困局突破:行政復(fù)議的“北京模式”

如何突破行政復(fù)議的困局,北京市在全國(guó)率先創(chuàng)出了一條新路,這就是走專(zhuān)職和兼職相結(jié)合的行政復(fù)議委員會(huì)道路。

2007年11月14日,北京市成立了行政復(fù)議委員會(huì),作為北京市政府負(fù)責(zé)審議行政復(fù)議案件、指導(dǎo)行政復(fù)議制度建設(shè)的審議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議委員會(huì)由主任委員、常務(wù)副主任委員、副主任委員、常任委員和非常任委員組成。第一屆行政復(fù)議委員會(huì)由28名委員組成,遴選任命了北京部分高校、研究機(jī)構(gòu)和國(guó)家部委的18名知名專(zhuān)家學(xué)者為非常任委員。

作為市政府處理行政復(fù)議案件的審議機(jī)構(gòu),行政復(fù)議委員會(huì)通過(guò)召開(kāi)行政復(fù)議案件審理會(huì)和全體會(huì)來(lái)開(kāi)展工作,對(duì)重大疑難行政復(fù)議案件進(jìn)行會(huì)審、會(huì)商,并最終將審理結(jié)果上報(bào)市政府。行政復(fù)議案件審理會(huì)由9名委員組成,主要負(fù)責(zé)審議市政府行政復(fù)議案件。

行政復(fù)議委員會(huì)的最大亮點(diǎn)在于具有相對(duì)獨(dú)立性,是一個(gè)隸屬于市政府的專(zhuān)業(yè)組織,凌駕于各部門(mén)之上。在這個(gè)復(fù)議委員會(huì)里,從社會(huì)聘請(qǐng)的專(zhuān)家學(xué)者占了大多數(shù),筆者屬于其中之一,委員都比較超脫,站在第三方立場(chǎng)發(fā)表意見(jiàn)。因?yàn)榘讣徖頃?huì)中非官方的人數(shù)多,按照少數(shù)服從多數(shù)的原則,專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)成為主流觀點(diǎn),當(dāng)事人都感到比較公正。正如國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)議司呂錫偉司長(zhǎng)所說(shuō):“為什么還要強(qiáng)調(diào)社會(huì)專(zhuān)家參與呢?就是要強(qiáng)調(diào)社會(huì)公信力,讓老百姓知道不是行政機(jī)關(guān)關(guān)起門(mén)來(lái)解決爭(zhēng)議?！陛浾撈毡檎J(rèn)為,吸收社會(huì)專(zhuān)業(yè)資源實(shí)行專(zhuān)家審議、科學(xué)斷案,有利于進(jìn)一步消除人們對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮,增進(jìn)申請(qǐng)人對(duì)案件裁判結(jié)果的認(rèn)同。

“北京模式”得到了國(guó)務(wù)院法制辦的肯定,2008年9月,國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)出通知,明確在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南和貴州8個(gè)省市,開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。

深度探索:行政復(fù)議期待突破法律障礙

誰(shuí)料想,制度創(chuàng)新卻遭遇法律障礙。

根據(jù)《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu),專(zhuān)職復(fù)議人員也是政府機(jī)關(guān)工作人員,聘請(qǐng)社會(huì)上的專(zhuān)家學(xué)者擔(dān)任非常任復(fù)議委員,組成行政復(fù)議委員會(huì)是一種制度創(chuàng)新,但也是對(duì)《行政復(fù)議法》的突破。行政復(fù)議委員會(huì)的運(yùn)作,從嚴(yán)格意義上講,是缺少法律依據(jù)的。

制度創(chuàng)新需要法律跟進(jìn),在最近召開(kāi)的全國(guó)行政復(fù)議工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上,國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰明確表示,要適時(shí)修改《行政復(fù)議法》,今后將通過(guò)設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)等方式,吸收專(zhuān)家學(xué)者等專(zhuān)業(yè)人士和外部力量參與審理案件,提高社會(huì)公信力。

如果修改《行政復(fù)議法》,需要從體制和機(jī)制上進(jìn)行改革,主要是相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán),實(shí)行書(shū)面審理與調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)相結(jié)合的審理方式,確保審議機(jī)構(gòu)的中立性,理順復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的關(guān)系等5個(gè)方面。

北京市行政復(fù)議委員會(huì)成立以來(lái),在這5個(gè)方面進(jìn)行了卓有成效的探索。北京市復(fù)議委員會(huì)由一名副市長(zhǎng)擔(dān)任主任委員,法制辦主任擔(dān)任常務(wù)副主任委員,這樣復(fù)議委員會(huì)的復(fù)議決定可以直接以市政府的名義簽發(fā)。自復(fù)議委員會(huì)成立以來(lái),案審會(huì)的復(fù)議意見(jiàn),全部得到了市政府的尊重。

行政復(fù)議委員會(huì)是具體的案件審議機(jī)構(gòu),還是應(yīng)當(dāng)主要以解決行政復(fù)議中的疑難問(wèn)題為主?現(xiàn)在的做法一是審查疑難雜癥,二是研究普遍性的問(wèn)題,我認(rèn)為這一功能定位比較正確。正常的行政復(fù)議制度下,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)著解決行政糾紛的主渠道作用,成為向法院起訴的前置程序,信訪案件中的很大一部分以后也可以通過(guò)復(fù)議解決。

復(fù)議案件增加后,一般的案件可以由政府法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān),行政復(fù)議委員會(huì)只審議重大復(fù)雜的案件,主要工作是類(lèi)似于法院的審判委員會(huì),解決行政復(fù)議中帶有普遍性的問(wèn)題,指導(dǎo)行政復(fù)議工作。為此,國(guó)家行政復(fù)議委員會(huì)與地方行政復(fù)議委員會(huì)要適當(dāng)分工。地方行政復(fù)議委員會(huì),負(fù)責(zé)解釋本級(jí)地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的適用問(wèn)題,也可以通過(guò)編輯《行政復(fù)議案例匯編》,介紹案件基本情況、爭(zhēng)議焦點(diǎn)和分析意見(jiàn),指導(dǎo)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān),供行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)參考。

(作者為北京行政學(xué)院教授)