梁君瑜

一、問(wèn)題的提出

行政復(fù)議與行政訴訟均屬行政糾紛解決機(jī)制中的一員，且為最成熟的兩種解紛途徑。(1)參見(jiàn)林莉紅：《法治國(guó)家視野下多元化行政糾紛解決機(jī)制論綱》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2015年第1期，第12頁(yè)。早在2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就提出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！笨梢?jiàn)，在倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制的當(dāng)下，如何發(fā)揮行政復(fù)議與行政訴訟的制度合力已成為重要課題之一。就法律運(yùn)行的一般規(guī)律而言，制度合力的形成仰賴(lài)于制度功能之間的銜接、協(xié)調(diào)，因此，行政復(fù)議與行政訴訟的功能定位直接決定了二者究竟呈現(xiàn)制度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系抑或合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系，進(jìn)而也會(huì)影響到二者的制度合力能否彰顯。

2014年，我國(guó)《行政訴訟法》經(jīng)歷首次系統(tǒng)修改。新法在原有的“維護(hù)和監(jiān)督職權(quán)”“保護(hù)合法權(quán)益”的基礎(chǔ)上新增“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的，同時(shí)刪除“維護(hù)職權(quán)”的表述。與這項(xiàng)變化相因應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、復(fù)議維持“雙被告制”、相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議一并審理、規(guī)范性文件一并審查、簡(jiǎn)易程序等內(nèi)容的引入，以及調(diào)解與變更判決之適用范圍的擴(kuò)大、確認(rèn)無(wú)效判決適用情形的細(xì)化、維持判決的廢除等。此外，新法對(duì)原告資格、受案范圍分別采取契合主觀訴訟的“利害關(guān)系”與“合法權(quán)益”作為判定標(biāo)準(zhǔn)，(2)參見(jiàn)《行政訴訟法》(2014年)第6條。故“保護(hù)合法權(quán)益”和“監(jiān)督職權(quán)”的立法目的也分別得以體現(xiàn)。這種內(nèi)在統(tǒng)一的立法目的與具體設(shè)計(jì)，使行政訴訟呈現(xiàn)出權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督行政與糾紛解決“三位一體”的功能定位。

相比而言，我國(guó)行政復(fù)議制度并未伴隨《行政訴訟法》之系統(tǒng)修改而一并作出調(diào)整。在立法目的方面，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政復(fù)議法》)延續(xù)了原《行政復(fù)議條例》中的“監(jiān)督職權(quán)”“保護(hù)合法權(quán)益”之雙重目的。(3)《行政復(fù)議法》(1999年)在2009年、2017年經(jīng)歷了兩次局部修改，均不涉及立法目的之調(diào)整；《行政復(fù)議條例》(1990年)在1994年經(jīng)歷了局部修改，同樣不涉及立法目的之調(diào)整?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)議實(shí)施條例》)新增“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的，似乎與上述雙重目的形成“三足鼎立”的格局。然而，無(wú)論是《行政復(fù)議條例》，還是《行政復(fù)議法》都出現(xiàn)了立法目的與具體設(shè)計(jì)之間的背離，而《復(fù)議實(shí)施條例》也未能將“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的落到實(shí)處。在行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)范變遷的背后，立法者預(yù)設(shè)的行政內(nèi)部監(jiān)督之“反司法化”定位與實(shí)踐中公正化解糾紛所立足的“司法化”定位相互齟齬，而立法目的之搖擺不定，既直接影響了條文的具體設(shè)計(jì)，又從根本上損及復(fù)議制度功能的發(fā)揮，最終無(wú)助于行政復(fù)議成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。

上述困境究竟緣于行政復(fù)議“司法化不足”還是“錯(cuò)誤選擇司法化”，至今尚無(wú)定論。(4)詳情可參見(jiàn)中華人民共和國(guó)司法部、中國(guó)政府法制信息網(wǎng)，http://www.moj.gov.cn/news/content/2020-11/24/zlk_3260479.html，最后訪問(wèn)時(shí)間：2021年1月21日。將“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”列為立法目的之一。這項(xiàng)改動(dòng)具有雙重意義：(1)將“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的由行政法規(guī)上升至法律位階。(2)對(duì)“主渠道”的強(qiáng)調(diào)，一來(lái)要求激活行政復(fù)議相較于其他糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，以便吸引當(dāng)事人首先申請(qǐng)復(fù)議，而非直接選擇訴訟；二來(lái)意味著要塑造行政復(fù)議獨(dú)立、公正的秉性，以便使當(dāng)事人服膺復(fù)議結(jié)果，經(jīng)復(fù)議后不再提起訴訟。行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)之激活及其獨(dú)立、公正秉性之塑造，都離不開(kāi)對(duì)其功能定位的調(diào)適。本文擬從學(xué)理及法規(guī)范層面對(duì)行政復(fù)議的功能定位加以反思，并結(jié)合《復(fù)議修訂稿》的相關(guān)條款，嘗試提出配合上述功能定位的修改建議。

二、行政復(fù)議功能定位的學(xué)理紛爭(zhēng)與規(guī)范意旨

(一)學(xué)理紛爭(zhēng)的終結(jié)之道：由內(nèi)部視角轉(zhuǎn)向內(nèi)、外部視角的融合

行政復(fù)議的功能定位一直是學(xué)界爭(zhēng)論不休的話題。(5)湛中樂(lè)：《論我國(guó)〈行政復(fù)議法〉修改的若干問(wèn)題》，載《行政法學(xué)研究》2013年第1期，第31頁(yè)。

然而，在多元功能的內(nèi)部，學(xué)界對(duì)首要功能的認(rèn)識(shí)尚有分歧。其一，“監(jiān)督行政優(yōu)位說(shuō)”強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議應(yīng)首先體現(xiàn)出行政自我監(jiān)督及糾錯(cuò)功能。(6)參見(jiàn)劉莘：《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期，第14頁(yè)。

筆者認(rèn)為，以上學(xué)說(shuō)都有一定道理。它們的支持者各自基于不同的出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行選擇，嘗試從該選擇背后的積極意義與行政復(fù)議的契合度等方面自圓其說(shuō)。但是，這種局限于行政復(fù)議自身的內(nèi)部視角并不利于形成多元化糾紛解決機(jī)制之間的功能合力，更別談發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用了。相反，轉(zhuǎn)變“畫(huà)地為牢”的內(nèi)部視角，引入致力于發(fā)揮上述功能合力的外部視角，將行政復(fù)議打造為與行政訴訟合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的一項(xiàng)制度，才有望在“多渠道”良性運(yùn)作的同時(shí)凸顯“主渠道”的優(yōu)勢(shì)。據(jù)此，對(duì)行政復(fù)議首要功能之確定，應(yīng)堅(jiān)持兩項(xiàng)基本原則：(1)行政復(fù)議不是行政訴訟的復(fù)制品或附庸，而應(yīng)體現(xiàn)高效性、便捷性以及行政管理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。(2)行政復(fù)議作為一種糾紛解決程序，理應(yīng)具備程序正義的基本要素，但這并不意味著它與行政訴訟趨同，更不應(yīng)陷入“司法化”與“反司法化”的無(wú)謂之爭(zhēng)。那么，立法者在制定既有的行政復(fù)議相關(guān)法規(guī)范時(shí)，是否遵循了上述原則呢？這需要在對(duì)規(guī)范意旨加以分析之后才能得出答案。

(二)規(guī)范意旨的變遷之徑：內(nèi)部監(jiān)督理念的強(qiáng)調(diào)、重申與淡化

早在20世紀(jì)50年代，《中央人民政府財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》(1950年)第6條就規(guī)定：“被檢查部門(mén)，對(duì)檢查機(jī)構(gòu)之措施，認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，得具備理由，向其上級(jí)檢查機(jī)構(gòu)，聲請(qǐng)復(fù)核處理。”一般認(rèn)為，此處的“復(fù)核”是新中國(guó)成立后最早有關(guān)行政復(fù)議制度的記載。(7)參見(jiàn)劉莘：《行政復(fù)議的定位之爭(zhēng)》，載《法學(xué)論壇》2011年第5期，第10頁(yè)。且對(duì)于如何申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)議的受案范圍與審查程序等內(nèi)容要么闕如，要么缺乏統(tǒng)一規(guī)范。

1989年通過(guò)的《行政訴訟法》對(duì)經(jīng)復(fù)議案件的地域管轄與被告(第17條，第25條第2款)、復(fù)議與行政訴訟的程序銜接(第37條)、復(fù)議期限與經(jīng)復(fù)議案件的起訴期限(第38條)等內(nèi)容作出規(guī)定，但彼時(shí)出臺(tái)《行政復(fù)議法》的條件尚未成熟。在此背景下，1990年發(fā)布的《行政復(fù)議條例》作為行政訴訟的配套制度應(yīng)運(yùn)而生，(8)參見(jiàn)方軍：《論行政復(fù)議的性質(zhì)界定與功能定位——兼議我國(guó)行政復(fù)議立法宗旨的變動(dòng)》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第12頁(yè)。1994年，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政復(fù)議條例》作了兩處修改：一是將行政裁決納入復(fù)議的受案范圍；二是將“條條管轄”改為“條塊結(jié)合管轄”。但這都未動(dòng)搖《行政復(fù)議條例》所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)部監(jiān)督理念。

1999年通過(guò)的《行政復(fù)議法》褪去了《行政復(fù)議條例》對(duì)行政訴訟的復(fù)刻痕跡，(9)參見(jiàn)周佑勇：《我國(guó)行政復(fù)議立法目的條款之檢視與重塑》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期，第19頁(yè)。

2007年通過(guò)的《復(fù)議實(shí)施條例》對(duì)內(nèi)部監(jiān)督理念有所淡化，這集中表現(xiàn)為“解決行政爭(zhēng)議”之立法目的以及為彰顯該立法目的而設(shè)計(jì)的有別于《行政復(fù)議法》的具體條文被增設(shè)進(jìn)來(lái)。相比于制定《行政復(fù)議法》時(shí)主張的“行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的監(jiān)督制度”之定性，《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于〈行政復(fù)議法實(shí)施條例(草案)〉的說(shuō)明》(2007年)將行政復(fù)議重新界定為“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門(mén)依法解決行政爭(zhēng)議、化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督的一項(xiàng)重要法律制度”。換言之，《復(fù)議實(shí)施條例》在“層級(jí)監(jiān)督(即行政內(nèi)部監(jiān)督)”的底色中注入了“解決行政爭(zhēng)議”的因子，具體表現(xiàn)如下：

第一，《復(fù)議實(shí)施條例》突破書(shū)面審查原則，將聽(tīng)證審理方式引入部分復(fù)議案件。根據(jù)該條例第33條，對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人要求或復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可采取聽(tīng)證的方式審理。盡管《行政復(fù)議法》第22條早已規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)?！钡颂幍摹奥?tīng)取意見(jiàn)”缺乏嚴(yán)格程序規(guī)范，既未要求各方當(dāng)事人進(jìn)行對(duì)抗辯論，也未排斥復(fù)議機(jī)關(guān)以單方接觸的方式聽(tīng)取一方當(dāng)事人意見(jiàn)。相比而言，《復(fù)議實(shí)施條例》規(guī)定的“聽(tīng)證”則屬于正式行政程序，可賦予各方當(dāng)事人直接言詞辯論的機(jī)會(huì)，故而更利于解決行政爭(zhēng)議。

第二，《復(fù)議實(shí)施條例》注重案結(jié)事了，對(duì)和解、調(diào)解問(wèn)題作出了規(guī)定。根據(jù)該條例第40條，對(duì)基于法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)而實(shí)施的行政行為，只要和解內(nèi)容無(wú)損社會(huì)公共利益與他人合法權(quán)益，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人可自愿達(dá)成和解。根據(jù)該條例第50條，對(duì)行政賠償、行政補(bǔ)償糾紛或基于法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)而實(shí)施的行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)可依自愿、合法原則進(jìn)行調(diào)解。《行政復(fù)議法》則無(wú)和解、調(diào)解的規(guī)定，這可能與其強(qiáng)大的內(nèi)部監(jiān)督理念有關(guān)。畢竟，和解、調(diào)解的關(guān)注焦點(diǎn)是“定分止?fàn)帯保患酉拗频摹岸ǚ种範(fàn)帯笨赡軗p害行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督的積極性。例如，被申請(qǐng)人承諾為相對(duì)人提供某種“好處”，復(fù)議機(jī)關(guān)由此動(dòng)員相對(duì)人撤回復(fù)議申請(qǐng)，不再對(duì)被申請(qǐng)人的違法或不當(dāng)行為予以評(píng)價(jià)。

第三，《復(fù)議實(shí)施條例》對(duì)禁止不利變更原則、責(zé)令被申請(qǐng)人重作行政行為的期限作出了規(guī)定。根據(jù)該條例第51條，在復(fù)議請(qǐng)求范圍內(nèi)，復(fù)議機(jī)關(guān)不得作出對(duì)申請(qǐng)人更不利的復(fù)議決定?！缎姓?fù)議法》則無(wú)類(lèi)似規(guī)定，這是因?yàn)樵摲ǖ?條確立了有錯(cuò)必糾原則，而該原則與禁止不利變更原則往往會(huì)發(fā)生沖突：前者以嚴(yán)格依法行政為基點(diǎn)，故不關(guān)心糾錯(cuò)結(jié)果對(duì)申請(qǐng)人是否更為不利；后者則以鼓勵(lì)相對(duì)人積極尋求糾紛之化解為基點(diǎn)，禁止復(fù)議決定使申請(qǐng)人陷入更不利境地，以免挫傷申請(qǐng)人的積極性而使復(fù)議制度形同虛設(shè)，故即使“有錯(cuò)”，也非“必糾”。事實(shí)上，《復(fù)議實(shí)施條例》的最初草案同時(shí)出現(xiàn)了上述兩項(xiàng)原則，然因無(wú)法協(xié)調(diào)，最終刪除了“有錯(cuò)必糾”的規(guī)定。(10)參見(jiàn)初瑞英：《論禁止不利變更原則在行政復(fù)議中的適用》，載《行政法學(xué)研究》2009年第2期，第83頁(yè)。另外，根據(jù)《復(fù)議實(shí)施條例》第49條第1款，復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人重作行政行為的，后者應(yīng)在法定期限內(nèi)重作；若無(wú)法定期限的規(guī)定，則以60日為限。此舉可避免《行政復(fù)議法》遭遇的“案結(jié)事未了”之尷尬——被申請(qǐng)人遲遲不履行重作義務(wù)。

(三)功能定位的未來(lái)之路：實(shí)現(xiàn)與行政訴訟的功能銜接及制度合力

透過(guò)上述規(guī)范意旨的變遷，可知行政復(fù)議經(jīng)歷了內(nèi)部監(jiān)督理念由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)、再由強(qiáng)轉(zhuǎn)弱的反復(fù)。與此相應(yīng)，復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議決定的行政性與(準(zhǔn))司法性之爭(zhēng)、復(fù)議改革方向的“司法化”與“反司法化”定位之爭(zhēng)一直持續(xù)至今。究竟是“司法化”不利于行政復(fù)議成為“主渠道”，(11)參見(jiàn)劉莘：《行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期，第21-22頁(yè)。

反觀前述確定行政復(fù)議首要功能應(yīng)堅(jiān)持的兩項(xiàng)基本原則，一方面，我國(guó)的行政復(fù)議確實(shí)已從行政訴訟之附庸走向了獨(dú)立，但由于缺乏程序正義的基本要素，以致還很難獲得民眾青睞，進(jìn)而使得行政復(fù)議本該具備的高效性、便捷性以及對(duì)行政管理領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性等優(yōu)勢(shì)成為“空中樓閣”。例如，行政復(fù)議仍以書(shū)面審查為原則，而聽(tīng)證審理的適用范圍較窄。另一方面，由于對(duì)“司法化”的理解不同，學(xué)界還無(wú)法跳出“司法化”與“反司法化”定位的無(wú)謂之爭(zhēng)。但凡有觀點(diǎn)主張引入彰顯程序正義基本要素的具體設(shè)計(jì)，就極易被貼上“與行政訴訟趨同”的標(biāo)簽。筆者不贊同這種貼標(biāo)簽的做法，理由是塑造行政復(fù)議獨(dú)立、公正的秉性并不等于“與行政訴訟趨同”，頂多可以說(shuō)是“與糾紛解決程序趨同”。(12)因?yàn)槿魏蚊x或權(quán)力性質(zhì)之下的糾紛解決程序都應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性、公正性、參與性、對(duì)抗性等基本特征，都應(yīng)當(dāng)具有以一定形式為內(nèi)容的公正程序制度來(lái)解決糾紛和救濟(jì)公民、法人或其他組織之權(quán)益的空間，而不論它是行政權(quán)的作用還是審判權(quán)的行使過(guò)程。參見(jiàn)楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002年版，第26頁(yè)。例如，禁止復(fù)議機(jī)關(guān)單方接觸一方當(dāng)事人、使聽(tīng)證審理方式常態(tài)化。又如，建立由政府主導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者等外部人士參與的行政復(fù)議委員會(huì)，為復(fù)議案件的審理提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)意見(jiàn)。這些做法都不過(guò)是糾紛解決程序應(yīng)具備的共性特征罷了。此外，在受案范圍、審查強(qiáng)度等方面，行政復(fù)議仍應(yīng)“與行政訴訟趨異”，以體現(xiàn)自身的優(yōu)勢(shì)。例如，允許就行政規(guī)范性文件提出單獨(dú)審查的申請(qǐng)(不必附帶于對(duì)行政行為的審查)、增加對(duì)一般不當(dāng)行政行為的復(fù)議處理決定。

總之，行政復(fù)議功能定位的未來(lái)之路，應(yīng)是在保留行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，按照程序正義的基本要求改造復(fù)議程序，以保證復(fù)議審理活動(dòng)的公開(kāi)性和公正性。這便要求將決定“高效”優(yōu)勢(shì)的“監(jiān)督行政”功能與決定“公正”色彩的“糾紛解決”功能并列作為行政復(fù)議的首要功能或稱(chēng)主導(dǎo)功能。(13)余凌云：《論行政復(fù)議法的修改》，載《清華法學(xué)》2013年第4期，第65頁(yè)。

三、雙重主導(dǎo)功能下《復(fù)議修訂稿》之完善

2020年11月24日，司法部在《關(guān)于〈行政復(fù)議法(修訂)(征求意見(jiàn)稿)〉的說(shuō)明》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修訂說(shuō)明》)中強(qiáng)調(diào)：“行政復(fù)議是解決‘民告官’行政爭(zhēng)議和行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的重要法定機(jī)制。”亦即“糾紛解決”與“監(jiān)督行政”都應(yīng)作為行政復(fù)議的主導(dǎo)功能。在具體設(shè)計(jì)上，《復(fù)議修訂稿》的不同條款分別反映了上述主導(dǎo)功能。但就實(shí)現(xiàn)與行政訴訟的功能銜接及制度合力而言，《復(fù)議修訂稿》尚有完善的空間。

(一)行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接機(jī)制

1.經(jīng)復(fù)議案件的被告確定

2014年修改后的《行政訴訟法》確立了復(fù)議維持“雙被告制”，即復(fù)議機(jī)關(guān)在維持原行政行為后需與作出原行為之機(jī)關(guān)為共同被告。(14)參見(jiàn)最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》(上)，人民法院出版社2018年版，第140頁(yè)。積極去糾正那些結(jié)果雖正確，但在主要事實(shí)和證據(jù)或規(guī)范依據(jù)上有誤的原行政行為。申言之，復(fù)議機(jī)關(guān)在實(shí)施以上糾錯(cuò)行為時(shí)，仍屬于“維持原行政行為”，從而不必顧慮因積極糾錯(cuò)而成為單獨(dú)被告。

近年來(lái)，復(fù)議維持“雙被告制”遭受學(xué)界的諸多質(zhì)疑。例如，其違反“先取證后裁決”的行政程序法原則、背離處分權(quán)主義的訴訟法理、極可能助長(zhǎng)復(fù)議機(jī)關(guān)的消極應(yīng)對(duì)傾向、導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)因地域管轄規(guī)則而疲于奔命、使法院因級(jí)別管轄規(guī)則的內(nèi)在矛盾而陷入混亂。(15)參見(jiàn)張維：《行政復(fù)議法修訂草案年底前提請(qǐng)審議 在全面依法治國(guó)大局中科學(xué)確立行政復(fù)議功能定位》，載《法制日?qǐng)?bào)》2020年7月10日，第5版。

針對(duì)學(xué)界與實(shí)務(wù)部門(mén)所反映的問(wèn)題，《復(fù)議修訂稿》第10條沒(méi)有延續(xù)復(fù)議維持“雙被告制”，而是規(guī)定，對(duì)復(fù)議決定不服的，應(yīng)就原行政行為提起行政訴訟，但法律規(guī)定復(fù)議決定為最終裁決的除外。對(duì)此，司法部在《修訂說(shuō)明》中給出的理由是“為充分體現(xiàn)行政復(fù)議居中化解行政爭(zhēng)議的定位，規(guī)定申請(qǐng)人對(duì)復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向法院起訴”。換言之，經(jīng)復(fù)議的案件，一律由作出原行為之機(jī)關(guān)作被告。且不說(shuō)上述修改必須聯(lián)動(dòng)修改《行政訴訟法》才有意義，單純?cè)谶壿嬌?，《?fù)議修訂稿》第10條就存在兩處“硬傷”：(1)從字面意義來(lái)看，本條的“復(fù)議決定”包含復(fù)議改變決定、復(fù)議維持決定、不予受理決定、程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)決定等。(16)根據(jù)《行訴法解釋》第133條“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。這里的除外情形即程序性駁回復(fù)議申請(qǐng)。其中，若為復(fù)議改變決定，則原行政行為已不存在，“就原行政行為提起行政訴訟”將缺乏程序標(biāo)的，自然也不具備訴的合法性；若為復(fù)議維持決定中的維持原行政行為之處理結(jié)果但改變其主要事實(shí)和證據(jù)或規(guī)范依據(jù)的情形，則原行政行為已被復(fù)議機(jī)關(guān)修正，顯然，原機(jī)關(guān)對(duì)修正情況并不熟悉甚至可能不認(rèn)同，且修正行為也可能存在謬誤，此時(shí)卻要求原機(jī)關(guān)為復(fù)議機(jī)關(guān)的謬誤“埋單”，難免有失公允。(2)復(fù)議機(jī)關(guān)將處于司法監(jiān)督的真空狀態(tài)，即便復(fù)議改變決定違法，該違法行為也可能一直存續(xù)。本質(zhì)上，《復(fù)議修訂稿》第10條是想凸顯行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性，以此回應(yīng)糾紛解決之主導(dǎo)功能。但在雙重主導(dǎo)功能之下，行政復(fù)議還應(yīng)肩負(fù)起發(fā)揮監(jiān)督行政之主導(dǎo)功能的使命，而行政復(fù)議作為層級(jí)監(jiān)督機(jī)制，就已經(jīng)決定了復(fù)議機(jī)關(guān)及其作出的復(fù)議決定都帶有行政性?！稄?fù)議修訂稿》將復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議決定排除在司法審查的大門(mén)之外，恐怕不利于貫徹“依法行政”理念。

筆者主張使《復(fù)議修訂稿》回到1989年《行政訴訟法》第25條第2款的立場(chǎng)，并基于該立場(chǎng)聯(lián)動(dòng)修改現(xiàn)行《行政訴訟法》之復(fù)議維持“雙被告制”，即規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，作出原行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。該立場(chǎng)背后的邏輯在于由原機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)分別對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。申言之，復(fù)議維持決定認(rèn)可了原機(jī)關(guān)的行為，原行為尚且存續(xù)，此時(shí)，以原機(jī)關(guān)為單獨(dú)被告并起訴原行為，不僅存在舉證上的便利性，也利于直接化解原始糾紛，更不必?fù)?dān)心復(fù)議維持決定不受監(jiān)督(若原行為后續(xù)被法院撤銷(xiāo)，則復(fù)議維持決定自動(dòng)失效)。相比而言，復(fù)議改變決定否定了原機(jī)關(guān)的行為，原行為已不存在，此時(shí)，自然應(yīng)由復(fù)議機(jī)關(guān)作單獨(dú)被告，以復(fù)議改變決定作為行政訴訟的程序標(biāo)的。另外，有關(guān)復(fù)議維持后的被告確定問(wèn)題，還應(yīng)注意一種例外情形：當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原機(jī)關(guān)作出的非“明顯不當(dāng)”的不當(dāng)行政行為時(shí)，應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。理由如下：此時(shí)以原機(jī)關(guān)為被告沒(méi)有意義，法院根本無(wú)權(quán)處理其不當(dāng)行政行為；但以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告則有必要且可行，因?yàn)榫S持上述不當(dāng)行政行為的復(fù)議決定將構(gòu)成違法，而法院有權(quán)處理該違法行為。

那么，對(duì)上述立場(chǎng)所引發(fā)的復(fù)議“維持會(huì)”現(xiàn)象又該如何治理呢？不妨采取以下方案：將法院裁判結(jié)果與復(fù)議決定相掛鉤，若復(fù)議維持后，原行政行為遭受法院的否定性評(píng)價(jià)，則應(yīng)視情況追究復(fù)議機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的責(zé)任。至于何為“視情況”，則需要通過(guò)行政實(shí)踐與司法實(shí)踐予以細(xì)化。對(duì)于原行政行為被法院否定的情形，若復(fù)議維持決定已是復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員盡職盡責(zé)后得出的結(jié)論，則不宜啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。盡管要形成“視情況”的相關(guān)細(xì)則并非易事，但相比于“雙被告制”這個(gè)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之計(jì)，前者仍是較為可行的方案。筆者認(rèn)為，對(duì)“維持會(huì)”的治理，不該拋棄行政復(fù)議與行政訴訟在銜接上的順暢邏輯；而1989年《行政訴訟法》第25條第2款比復(fù)議維持“雙被告制”在邏輯上更順暢，運(yùn)用“雙被告制”的倒逼作用來(lái)治理“維持會(huì)”，實(shí)屬舍本逐末之舉。從根本上而言，我國(guó)“維持會(huì)”現(xiàn)象的產(chǎn)生，并非一個(gè)純粹的法律問(wèn)題，而是外在環(huán)境、執(zhí)行制度者等多重因素綜合作用的結(jié)果。這也就意味著對(duì)“維持會(huì)”的治理，很難單純仰賴(lài)制度設(shè)計(jì)的完善來(lái)實(shí)現(xiàn)；而“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理思路，不可避免又會(huì)引發(fā)新的問(wèn)題。(17)參見(jiàn)梁君瑜：《復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告——現(xiàn)狀反思與前景分析》，載《行政法學(xué)研究》2017年第5期，第31-37頁(yè)。

2.復(fù)議前置案件的范圍確定

關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟的啟動(dòng)順序問(wèn)題，1989年《行政訴訟法》第37條確立了“以復(fù)議可選擇為原則、復(fù)議前置為例外”的格局?，F(xiàn)行《行政訴訟法》沿用此做法，該法第44條第2款將復(fù)議前置案件的設(shè)定權(quán)賦予“法律、法規(guī)”。其中，“法規(guī)”包含了行政法規(guī)與地方性法規(guī)。2015年修改后的《立法法》對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行擴(kuò)容，將原先“較大的市”一級(jí)的地方性法規(guī)之制定主體擴(kuò)大為一切“設(shè)區(qū)的市、自治州”的人大及其常委會(huì)。這意味著設(shè)定復(fù)議前置案件的門(mén)檻在事實(shí)上已大幅降低，故有可能顛覆《行政訴訟法》確立的上述“原則—例外”格局。或許有人會(huì)提出質(zhì)疑：設(shè)定復(fù)議前置案件的門(mén)檻越低，則此類(lèi)案件的范圍越廣，這不是更利于將行政復(fù)議建設(shè)成為我國(guó)化解行政爭(zhēng)議的主渠道嗎？筆者認(rèn)為，這是一種誤解。畢竟，“主渠道”需滿足兩個(gè)要素：一是選擇復(fù)議而非直接起訴；二是復(fù)議后定分止?fàn)?，極少再起訴。借助復(fù)議前置僅可強(qiáng)行滿足第一個(gè)要素；而第二個(gè)要素與復(fù)議前置無(wú)涉，該要素雖可借助復(fù)議終局來(lái)強(qiáng)行滿足，但因有違司法最終解決原則而不宜放寬復(fù)議終局的情形，故只能期待通過(guò)增強(qiáng)復(fù)議制度的公正性來(lái)實(shí)現(xiàn)。

《復(fù)議修訂稿》第29條第1款將復(fù)議前置案件的范圍調(diào)整如下：“(一)公民對(duì)二百元以下、法人或者其他組織對(duì)三千元以下罰款或者警告不服的；(二)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)行為侵犯其合法權(quán)益的；(三)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形?！逼渲?，第四項(xiàng)排除了地方性法規(guī)設(shè)定復(fù)議前置案件的權(quán)限，旨在收緊此類(lèi)案件的范圍，從而維持《行政訴訟法》確立的上述“原則—例外”格局。第三項(xiàng)是對(duì)《行政復(fù)議法》第30條第1款的沿用，但在條文表述上有所簡(jiǎn)化。第一、二項(xiàng)將輕微行政處罰與政府信息公開(kāi)行為納入復(fù)議前置的范疇，則是在堅(jiān)守該款第四項(xiàng)的大前提下，盡量讓復(fù)議機(jī)關(guān)擋在法院面前，去化解更多行政爭(zhēng)議。

筆者贊同《復(fù)議修訂稿》第29條第1款的做法，但該款第三項(xiàng)中的“行政行為”該如何理解，仍待細(xì)化。前已述及，這項(xiàng)內(nèi)容源自《行政復(fù)議法》第30條第1款，而最高人民法院及其行政庭曾兩次限縮解釋該款中的“具體行政行為”。首先，《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》(法釋[2003]5號(hào))指出，該款規(guī)定的“具體行政行為”限于行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的具體行政行為，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用該款有關(guān)復(fù)議前置的規(guī)定。其次，《最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問(wèn)題的答復(fù)》([2005]行他字第4號(hào))指出，法釋[2003]5號(hào)批復(fù)中的“確認(rèn)”是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)所作的確權(quán)決定；而有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。簡(jiǎn)言之，《行政復(fù)議法》第30條第1款中的“行政行為”被限縮解釋為行政機(jī)關(guān)針對(duì)自然資源的所有權(quán)爭(zhēng)議或使用權(quán)爭(zhēng)議這一類(lèi)民事權(quán)屬爭(zhēng)議所作的居間行政裁決。因此，若想讓復(fù)議機(jī)關(guān)更多地?fù)踉诜ㄔ好媲?，則《復(fù)議修訂稿》不應(yīng)再沿用上述限縮解釋。

(二)行政復(fù)議案件的審理機(jī)制

1.審理方式

《行政復(fù)議法》第22條采取“以書(shū)面審查為原則、聽(tīng)取意見(jiàn)為例外”的審理方式?！稄?fù)議修訂稿》第42條則改采“以聽(tīng)取意見(jiàn)為原則、書(shū)面審查為例外”的審理方式，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)聽(tīng)取意見(jiàn)既可當(dāng)面進(jìn)行，也可借助互聯(lián)網(wǎng)、電話等方式，而書(shū)面審查僅可適用于簡(jiǎn)易程序案件。本質(zhì)上，在雙重主導(dǎo)功能之下的行政復(fù)議制度需兼顧效率與公正。由“聽(tīng)取意見(jiàn)”取代“書(shū)面審查”的原則地位，體現(xiàn)的正是糾紛解決之主導(dǎo)功能對(duì)公正的要求，而允許靈活形式的“聽(tīng)取意見(jiàn)”則體現(xiàn)了監(jiān)督行政之主導(dǎo)功能對(duì)效率的兼顧。此外，《復(fù)議修訂稿》在借鑒《復(fù)議實(shí)施條例》引入“聽(tīng)證審理方式”之經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，細(xì)化了聽(tīng)證程序。相比于聽(tīng)取意見(jiàn)所具有的形式靈活、不禁止單方接觸、不強(qiáng)調(diào)直接言詞辯論等特點(diǎn)，聽(tīng)證程序需滿足程序正義的基本要求，例如雙方當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行質(zhì)證和辯論、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)制作聽(tīng)證筆錄。關(guān)于聽(tīng)證筆錄的地位，《復(fù)議修訂稿》第71條第2款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)“結(jié)合聽(tīng)證筆錄”，依該法作出復(fù)議決定。這種做法介于《行政許可法》采取的“根據(jù)型”筆錄與《行政處罰法》(2017年)采取的“任意型”筆錄之間。(18)《行政處罰法》(2021年)第65條規(guī)定：“聽(tīng)證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定?！倍腥さ氖牵@部行政處罰法的修訂草案(一次審議稿)第60條也曾使用“結(jié)合聽(tīng)證筆錄”的表述，但在修訂草案(二次審議稿)第63條中改為了“根據(jù)聽(tīng)證筆錄”。

2.審理后的處理方式

其一，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)、駁回復(fù)議請(qǐng)求、維持原行為等近似處理方式?！缎姓?fù)議法》未規(guī)定駁回復(fù)議申請(qǐng)、駁回復(fù)議請(qǐng)求這兩種決定。學(xué)理上，“駁回復(fù)議申請(qǐng)”與“駁回復(fù)議請(qǐng)求”分別指代程序性駁回與實(shí)體性駁回，這類(lèi)似于行政訴訟中的“駁回起訴”與“駁回訴訟請(qǐng)求”。因立法技術(shù)不足，《復(fù)議實(shí)施條例》第48條第1款雖有意引入這兩種駁回決定，但在稱(chēng)謂上未作區(qū)分，仍統(tǒng)一表述為“駁回行政復(fù)議申請(qǐng)”。(19)《復(fù)議修訂稿》第72條規(guī)定：“行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模姓?fù)議機(jī)關(guān)決定維持該行政行為。”而它與駁回復(fù)議請(qǐng)求決定都屬于否定申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求的實(shí)體處理決定，故二者在功能上應(yīng)無(wú)差異。況且，《行訴法解釋》第133條也的確是將二者等同對(duì)待?！稄?fù)議修訂稿》第72條與第73條似乎是想?yún)^(qū)別針對(duì)作為違法與不作為違法的兩種復(fù)議請(qǐng)求，就二者不成立時(shí)采取不同的處理方式。然而，針對(duì)《復(fù)議修訂稿》第73條之情形適用維持決定本無(wú)障礙，引入駁回復(fù)議請(qǐng)求決定究竟有何意義？不無(wú)疑問(wèn)。

其二，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)一般不當(dāng)行政行為的處理方式。無(wú)論《行政復(fù)議法》還是《復(fù)議實(shí)施條例》，均未設(shè)置處理一般不當(dāng)行政行為的復(fù)議決定。盡管《行政復(fù)議法》第1條描述的立法目的包含“防止和糾正不當(dāng)?shù)木唧w行政行為”，且該法第3條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的復(fù)議審查范圍也包含“具體行政行為是否適當(dāng)”，但有權(quán)審查不等于有權(quán)處理。申言之，該法第28條第1款第3項(xiàng)只對(duì)“明顯不當(dāng)?shù)摹毙姓袨橐约霸谧C據(jù)、依據(jù)、程序或權(quán)限方面“違法的”行政行為設(shè)置了處理方式?！稄?fù)議實(shí)施條例》細(xì)化了復(fù)議處理方式，其第47條雖擴(kuò)大了變更決定的適用范圍，但所能處理的不當(dāng)行政行為依然限于“明顯不當(dāng)”的行政行為。(20)《復(fù)議實(shí)施條例》第47條規(guī)定：“具體行政行為有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更：(一)認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，但是明顯不當(dāng)或者適用依據(jù)錯(cuò)誤的；(二)認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但是經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的?！睋Q言之，變更決定所能處理的違法行政行為限于“適用依據(jù)錯(cuò)誤”或“認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但經(jīng)審理能查清且證據(jù)確鑿”的行政行為，而變更決定所能處理的不當(dāng)行政行為限于“明顯不當(dāng)”的行政行為。綜上所述，對(duì)于尚未達(dá)到“明顯不當(dāng)”程度的一般不當(dāng)行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)尚無(wú)應(yīng)對(duì)之策，而那種認(rèn)為“行政復(fù)議具備行政訴訟所沒(méi)有的合理性審查優(yōu)勢(shì)”之觀點(diǎn)，實(shí)則已淪為偽命題。針對(duì)以上疏漏，《復(fù)議修訂稿》第75條第1款對(duì)《復(fù)議實(shí)施條例》第47條作出微調(diào)，將變更決定的適用情形之一調(diào)整為“事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是行使裁量權(quán)不當(dāng)?shù)摹薄?jù)此，可適用變更決定處理的不當(dāng)行政行為不再限于“明顯不當(dāng)”的情形，這便凸顯了復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理一般不當(dāng)行政行為這一相對(duì)優(yōu)勢(shì)。畢竟，法院在行政訴訟中無(wú)權(quán)處理一般不當(dāng)?shù)男姓袨?。另外，《?fù)議修訂稿》第75條第2款規(guī)定了禁止不利變更原則及其例外情形，鑒于《復(fù)議修訂稿》第3條還規(guī)定了有錯(cuò)必糾原則，而這兩項(xiàng)原則存在沖突，故筆者建議刪除第3條中“堅(jiān)持有錯(cuò)必糾”的表述。

其三，關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)在附帶審查行政規(guī)范性文件后的處理方式?！缎姓?fù)議法》第26條將上述處理方式籠統(tǒng)地表述為復(fù)議機(jī)關(guān)“有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理”。對(duì)此，《復(fù)議修訂稿》第69條第2款作了細(xì)化，即復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為行政規(guī)范性文件相關(guān)條款不合法的，作出如下處理：“(一)違反法定權(quán)限的，決定停止該條款的執(zhí)行并責(zé)令重新印發(fā)行政規(guī)范性文件；(二)違反上位法的，決定停止該條款的執(zhí)行，并責(zé)令重新印發(fā)行政規(guī)范性文件或者責(zé)令制定機(jī)關(guān)予以修改。”無(wú)論是“停止條款執(zhí)行”還是“責(zé)令制定機(jī)關(guān)修改”，都體現(xiàn)了行政復(fù)議相較于行政訴訟的層級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。畢竟，根據(jù)《行訴法解釋》第149條，在附帶審查行政規(guī)范性文件后，若法院認(rèn)為該文件不合法，也只能消極地不予適用，并以上位法作為評(píng)價(jià)被訴行政行為合法性的依據(jù)；同時(shí)，法院只能以司法建議的方式，建議行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)修改或廢止該文件，以及在情況緊急時(shí)，建議制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該文件。歸根結(jié)底，法院必須遵從司法權(quán)與行政權(quán)分立的原則，尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)——包括行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件的判斷權(quán)。復(fù)議機(jī)關(guān)則無(wú)類(lèi)似限制，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方人大和政府組織法》)第59條甚至賦予了部分復(fù)議機(jī)關(guān)(即縣級(jí)以上地方各級(jí)政府)直接改變、撤銷(xiāo)行政規(guī)范性文件的權(quán)力。(21)《地方人大和政府組織法》第59條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：……(三)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；……”綜上所述，相比于行政訴訟“治標(biāo)不治本”之局限性，《復(fù)議修訂稿》第69條第2款可激活行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，直接從源頭上化解糾紛。此外，在雙重主導(dǎo)功能之下，為了擴(kuò)大行政復(fù)議的層級(jí)監(jiān)督優(yōu)勢(shì)以及從源頭上化解糾紛的功效，《復(fù)議修訂稿》還可參照《地方人大和政府組織法》第59條，在附帶審查之外，允許公民、法人或其他組織向縣級(jí)以上地方各級(jí)政府提出單獨(dú)審查由該政府所屬工作部門(mén)或下級(jí)政府制定的行政規(guī)范性文件之復(fù)議申請(qǐng)。

(三)行政復(fù)議決定的執(zhí)行機(jī)制

對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)人逾期不起訴又不履行復(fù)議決定的情形，《行政復(fù)議法》第33條規(guī)定，作為復(fù)議被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)可依法自行強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。然而，對(duì)于復(fù)議被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的情形，《行政復(fù)議法》僅在第32條第2款規(guī)定了具有層級(jí)監(jiān)督色彩的補(bǔ)救機(jī)制——由復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行，而未賦予復(fù)議申請(qǐng)人請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。并且，當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)未責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行復(fù)議決定時(shí)，復(fù)議申請(qǐng)人訴請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)履行上述責(zé)令職責(zé)的，將被法院以不屬于行政訴訟受案范圍為由而拒絕受理。(22)《復(fù)議修訂稿》第86條規(guī)定：“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書(shū)、行政復(fù)議調(diào)解書(shū)、行政復(fù)議意見(jiàn)書(shū)。被申請(qǐng)人不履行的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行?！惫P者認(rèn)為，在雙重主導(dǎo)功能之下，不該輕視糾紛解決的效果。相應(yīng)地，《復(fù)議修訂稿》應(yīng)增加規(guī)定，若復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行復(fù)議決定，或者經(jīng)責(zé)令后被申請(qǐng)人仍不履行，則復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)

2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《行政復(fù)議體制改革方案》，明確要求發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。與此相應(yīng)，行政復(fù)議功能定位的未來(lái)之路，應(yīng)是在保留行政復(fù)議高效、便捷優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，按照程序正義的基本要求改造復(fù)議程序，以保證復(fù)議審理活動(dòng)的公開(kāi)性和公正性。這便要求將決定“高效”優(yōu)勢(shì)的“監(jiān)督行政”功能與決定“公正”色彩的“糾紛解決”功能并列作為行政復(fù)議的首要功能或稱(chēng)主導(dǎo)功能。以上雙重主導(dǎo)功能有助于將行政復(fù)議建設(shè)成為我國(guó)化解行政爭(zhēng)議的主渠道。申言之，一方面，復(fù)議制度在監(jiān)督行政之主導(dǎo)功能的影響下，可彰顯效率優(yōu)勢(shì)，從而吸引人們優(yōu)先選擇復(fù)議。另一方面，復(fù)議制度在糾紛解決之主導(dǎo)功能的影響下，可確保獨(dú)立、公正的秉性，從而使人們服膺復(fù)議結(jié)果，極少再提起訴訟。

在雙重主導(dǎo)功能的檢視之下，晚近發(fā)布的《復(fù)議修訂稿》在以下方面尚有完善的空間。第一，經(jīng)復(fù)議的案件，不該一律由作出原行為之機(jī)關(guān)作被告，而應(yīng)采取以下規(guī)則：復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，作出原行為之機(jī)關(guān)是被告，但在復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原機(jī)關(guān)作出的非“明顯不當(dāng)”的不當(dāng)行政行為時(shí)，應(yīng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。第二，復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)的，適用復(fù)議前置的規(guī)定。這里的“行政行為”不該再被限縮解釋為“行政裁決”。第三，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序后，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)“根據(jù)聽(tīng)證筆錄”作出復(fù)議決定，而不能只是“結(jié)合聽(tīng)證筆錄”作出決定。第四，復(fù)議維持決定與駁回復(fù)議請(qǐng)求決定在功能上并無(wú)區(qū)別，在適用情形上的區(qū)別也非絕對(duì)，亟待反思引入駁回復(fù)議請(qǐng)求決定的意義。第五，若增加關(guān)于禁止不利變更原則及其例外情形的規(guī)定，則需刪除關(guān)于有錯(cuò)必糾原則的表述。第六，在附帶審查之外，可允許公民、法人或其他組織向縣級(jí)以上地方各級(jí)政府提出單獨(dú)審查由該政府所屬工作部門(mén)或下級(jí)政府制定的行政規(guī)范性文件之復(fù)議申請(qǐng)。第七，對(duì)于復(fù)議被申請(qǐng)人不履行復(fù)議決定的情形，僅規(guī)定“由復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行”不足以保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益。還應(yīng)規(guī)定，若復(fù)議機(jī)關(guān)或有關(guān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有責(zé)令被申請(qǐng)人限期履行復(fù)議決定，或者經(jīng)責(zé)令后被申請(qǐng)人仍不履行，則復(fù)議申請(qǐng)人有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。