潘春玲

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100083)

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

權(quán)力是特定主體將其意志強(qiáng)加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力。[1]為了實(shí)現(xiàn)國家和社會的有序管理與發(fā)展，人們把權(quán)力讓渡給國家機(jī)構(gòu)和其他公共組織掌握并行使，用以處理社會事務(wù)、維持社會穩(wěn)定和增進(jìn)公共利益，這就是公共權(quán)力。自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。[2]一旦權(quán)力的配置和運(yùn)行出現(xiàn)問題，公共權(quán)力就有可能背離公共利益的目的，被用于謀取私人利益，導(dǎo)致權(quán)力異化，從而產(chǎn)生腐敗。要防止權(quán)力異化，就要避免權(quán)力濫用。其中，最有效的方法就是對權(quán)力進(jìn)行制約，加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，使權(quán)力的行使過程和結(jié)果符合權(quán)力委托人的意志和利益。[3]

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是權(quán)力監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，被賦予了強(qiáng)有力的監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)化了監(jiān)督過程的權(quán)威性和獨(dú)立性。在長期的反腐敗工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)通過對權(quán)力的全方位監(jiān)督，取得了顯著成效。這與監(jiān)督權(quán)的高權(quán)威性、強(qiáng)獨(dú)立性密切相關(guān)。但是，監(jiān)督權(quán)的這一優(yōu)勢也帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。從黨的十八大以來所查處的違紀(jì)違法案件來看，紀(jì)檢監(jiān)察干部違紀(jì)違法的數(shù)量也比較高，存在“燈下黑”問題。對監(jiān)督者實(shí)施監(jiān)督是人類政治文明發(fā)展的一般慣例與要求。[4]監(jiān)督權(quán)一旦失控，其監(jiān)督難度會很高，所產(chǎn)生的后果也更嚴(yán)重：從權(quán)力性質(zhì)來說，監(jiān)督者腐敗的危害性比一般官員腐敗更嚴(yán)重，特別是在監(jiān)督與制約失衡的權(quán)力模式下，腐敗的監(jiān)督者可以利用自身執(zhí)掌的監(jiān)督權(quán)力來規(guī)避、壓制甚至迫害反腐敗者。[5]執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的制約是雙向的。[6]不僅要有效防止決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的濫用, 而且要注重對黨內(nèi)監(jiān)督本身的監(jiān)督與制約, 即加強(qiáng)對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。[7]黨的十八大以來，在監(jiān)督公共權(quán)力過程中，如何監(jiān)督“監(jiān)督者”，也成為黨和國家高度關(guān)注的問題，也是反腐敗工作中亟待破解的監(jiān)督難題。

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，是監(jiān)督“監(jiān)督者”的具體形式。自我監(jiān)督是監(jiān)督的一種重要形式，也是更高要求的監(jiān)督形式。從已有的研究來看，自我監(jiān)督主要包括兩個層面。一是將自我監(jiān)督理解為黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要舉措，具體表現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督?！耙宰晕腋锩駨?qiáng)化自我監(jiān)督”，能夠“不斷增強(qiáng)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。[8]二是將自我監(jiān)督理解為個體或組織對自身的權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督，確保權(quán)力的規(guī)范行使。相對于第一種理解來說，第二種理解更為具體，強(qiáng)調(diào)某一個個體或組織自我監(jiān)督的自覺性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，屬于第二種理解意義上的自我監(jiān)督。從理路依據(jù)來看，加強(qiáng)自我監(jiān)督是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要保障，符合權(quán)力監(jiān)督的基本規(guī)律，是深入推進(jìn)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化自我監(jiān)督,真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,切實(shí)防止“燈下黑”。[9]紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，與監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督任務(wù)等因素密切相關(guān)。國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作有了較大變化，尤其是在監(jiān)察權(quán)上，這也對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我監(jiān)督提出了新的要求。從已有的數(shù)據(jù)來看，在一段時(shí)間內(nèi)，仍存在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“燈下黑”的問題。以2020年為例，全國共談話函詢紀(jì)檢監(jiān)察干部8781人，組織處理9573人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分3117人，移送檢察機(jī)關(guān)121人。[10]這反映出監(jiān)督者的權(quán)力如果沒有得到有效監(jiān)督和規(guī)范，也會出現(xiàn)權(quán)力失范的局面。必須“堅(jiān)持正視問題、刀刃向內(nèi)，嚴(yán)肅查處以案謀私、濫用職權(quán)等問題，堅(jiān)決防治‘燈下黑’”[11]?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》也明確提出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要“強(qiáng)化自我監(jiān)督，健全內(nèi)控機(jī)制，自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督”。這一規(guī)定強(qiáng)調(diào)了自我監(jiān)督的重要性。隨著國家監(jiān)察體制改革的全面深入推進(jìn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作內(nèi)容也發(fā)生了變化，監(jiān)督任務(wù)更重，對自身建設(shè)提出了更高的要求。這也需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律”[12]要求自己，避免出現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力濫用問題。

二、國家監(jiān)察體制改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

在國家監(jiān)察體制改革的推動下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也進(jìn)行了改革，實(shí)現(xiàn)了多方面的調(diào)整。這些調(diào)整使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、監(jiān)督獨(dú)立性、監(jiān)督對象等都發(fā)生了較大變化?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革的發(fā)展，帶動了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督環(huán)境的變化，同時(shí)也對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督產(chǎn)生了影響。把握紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，是開展好自我監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)。

(一)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍擴(kuò)大

國家監(jiān)察體制改革之后，各級人民代表大會設(shè)立監(jiān)察委員會，與紀(jì)委合署辦公。改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力既包括紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)權(quán)力，也包括監(jiān)委的監(jiān)督調(diào)查處置權(quán)力。而相較于國家監(jiān)察體制改革之前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，集中體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)限的增加和“升級”。根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》(簡稱《監(jiān)察法》)的規(guī)定，監(jiān)察委員會具有監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。一是對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查。三是對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。與原有的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)僅享有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等權(quán)力相比，監(jiān)察委員會擁有的處置權(quán)具有更高的威懾力，監(jiān)察方式的種類也有所增加。在這種情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的范圍相應(yīng)擴(kuò)大，監(jiān)督鏈條拉長，監(jiān)督難度也相應(yīng)增加。

(二)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性提升

國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也隨之進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。同時(shí)，監(jiān)察委員會是與政府并列的國家機(jī)關(guān)，而非政府內(nèi)設(shè)的職能部門。這一改革調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的并列和分立，是從同體監(jiān)督向異體監(jiān)督的重大轉(zhuǎn)變，保障了監(jiān)督主體的機(jī)構(gòu)獨(dú)立，[13]避免紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展工作時(shí)受到某些監(jiān)督對象的控制和干擾。在改革過程中，黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位等也采取適當(dāng)?shù)姆绞?，設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)察部門。一般來說，監(jiān)察權(quán)是由上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)賦予的，對上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受同級黨委的約束。這就增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察工作的獨(dú)立性和公正性。但紀(jì)檢監(jiān)察獨(dú)立性的增強(qiáng)，也帶來了較大的監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)察部門由于不受同級黨委的約束和限制，且上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對其監(jiān)督的力度相對較弱，容易產(chǎn)生監(jiān)督乏力、監(jiān)督權(quán)濫用等問題。這也對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好自我監(jiān)督工作提出了新的更高要求，需要加大力度自覺約束和規(guī)范監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。

(三)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象較大幅度增加

國家監(jiān)察體制改革之前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象比較明確，但未能實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。這也為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督工作帶來了諸多困難，如對于既非黨員干部也非國家工作人員的違規(guī)者的監(jiān)督和處置缺乏制度依據(jù)，造成監(jiān)督范圍上的空白。為了解決這一問題，在黨中央的有力推動下，國家監(jiān)察體制改革將所有行使公權(quán)力的公職人員都納入監(jiān)察范圍?！侗O(jiān)察法》第十五條明確規(guī)定了監(jiān)察范圍：①中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；②法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；③國有企業(yè)管理人員；④公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；⑤基層群眾性自治組織中從事管理的人員；⑥其他依法履行公職的人員。監(jiān)督對象的擴(kuò)大，彌補(bǔ)了過去監(jiān)督存在的空白，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對象全覆蓋。國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象在數(shù)量上大幅度增加，人員也相對更復(fù)雜，且呈現(xiàn)出動態(tài)變化的特點(diǎn)，使得新的監(jiān)督對象難以界定清楚。這也容易導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在主觀研判過程中存在較大的空間，自由裁量權(quán)也會相應(yīng)擴(kuò)大，更容易產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)濫用的問題。

三、國家監(jiān)察體制改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的突出困境

國家監(jiān)察體制改革帶動下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)改革發(fā)展，在推動紀(jì)檢監(jiān)察工作更高效運(yùn)行的同時(shí)，也給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督帶來了挑戰(zhàn)，使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展自我監(jiān)督過程中面臨著一些困境，阻礙了自我監(jiān)督工作的深入開展。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展自我監(jiān)督，需要解決“誰來開展自我監(jiān)督”“自我監(jiān)督什么”“如何開展自我監(jiān)督”這三個主要問題。在此，我們將國家監(jiān)察體制改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的突出困境歸結(jié)為監(jiān)督主體困境、監(jiān)督內(nèi)容困境和監(jiān)督機(jī)制困境三個方面。

(一)監(jiān)督主體困境：自我監(jiān)督的主體不夠清晰

監(jiān)督主體，即是監(jiān)督工作的執(zhí)行者。自我監(jiān)督主體不夠清晰，集中表現(xiàn)為在實(shí)際工作中沒有解決好“誰來開展自我監(jiān)督”這一問題。在監(jiān)督工作實(shí)踐中，有一部分主體本身就肩負(fù)監(jiān)督職責(zé)，如紀(jì)檢監(jiān)察干部，也有部分主體是自覺自愿地參與到監(jiān)督工作中，如民主黨派、媒體、社會公眾等。在實(shí)踐中，明確監(jiān)督主體是開展監(jiān)督工作的前提，既有利于相關(guān)人員做到“守土有責(zé)”，也有助于追責(zé)問責(zé)，倒逼監(jiān)督工作的有效開展。通常情況下，監(jiān)督主體主要包括兩類：一是內(nèi)部監(jiān)督主體，即組織中負(fù)責(zé)對內(nèi)部各個部門、各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中權(quán)力運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)督的主體，包括部門或個人。二是外部監(jiān)督主體，即組織之外的各種監(jiān)督主體，既可以包括上級組織，也包括社會的各種監(jiān)督力量。為了更有效地監(jiān)督權(quán)力，一般會采取多個監(jiān)督主體協(xié)同監(jiān)督的方式，形成監(jiān)督合力。作為一個監(jiān)督者，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對其自身進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，需要進(jìn)一步探討“誰是自我監(jiān)督主體”這一問題。從字面意思上來看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的主體也是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對紀(jì)檢監(jiān)察干部和紀(jì)檢監(jiān)察工作進(jìn)行監(jiān)督。但在實(shí)際工作中，還需要解決兩個問題。一是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對自身的監(jiān)督，具體由誰來執(zhí)行。除了在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的部門來開展監(jiān)督，是否需要調(diào)動每一個紀(jì)檢監(jiān)察干部開展監(jiān)督？二是如何協(xié)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督和外部監(jiān)督的關(guān)系，即紀(jì)檢監(jiān)察工作具有較強(qiáng)的保密性、專業(yè)性，如何發(fā)揮外部監(jiān)督的力量？總體來說，當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自我監(jiān)督，首先要解決實(shí)際工作過程中存在的監(jiān)督主體不夠明確、監(jiān)督責(zé)任不夠清晰以及監(jiān)督方式尚未制度化、規(guī)范化等問題。這是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展好自我監(jiān)督的基礎(chǔ)條件。

(二)監(jiān)督內(nèi)容困境：自我監(jiān)督的對象不夠明確

開展自我監(jiān)督，必須要解決“自我監(jiān)督什么”的問題，即明確自我監(jiān)督的監(jiān)督對象是什么。只有解決這一問題，才能明確自我監(jiān)督的內(nèi)容和范圍，提高自我監(jiān)督的針對性。但在實(shí)際工作中，部分紀(jì)檢監(jiān)察工作人員對于監(jiān)督對象的界定還不夠清晰準(zhǔn)確，影響了監(jiān)督工作的開展及監(jiān)督效果。這與自我監(jiān)督自身的特性有關(guān)。但也要認(rèn)識到，當(dāng)前還沒有相關(guān)制度規(guī)定對自我監(jiān)督的對象、內(nèi)容和范圍進(jìn)行界定，使得較難把握自我監(jiān)督對象。一般來說，自我監(jiān)督的目的是為了防止監(jiān)督權(quán)被濫用?？赡艹霈F(xiàn)或已經(jīng)存在的監(jiān)督權(quán)濫用問題，必然是自我監(jiān)督的對象。延伸到具體工作中，監(jiān)督權(quán)濫用的問題具體表現(xiàn)為：部分紀(jì)檢監(jiān)察干部權(quán)力行使不規(guī)范，如利用監(jiān)督權(quán)將獲取的信息違規(guī)提供給相關(guān)人員，影響監(jiān)督工作的公正性、規(guī)范性；監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用存在自由裁量空間，如因個人能力不足而未能合理使用監(jiān)督權(quán)，或者利用制度執(zhí)行過程中可能存在的自由裁量空間，違規(guī)為相關(guān)人員提供幫助。此外，因監(jiān)督權(quán)行使不當(dāng)導(dǎo)致不擔(dān)當(dāng)不作為甚至亂作為，并影響了紀(jì)檢監(jiān)察工作的行為，也應(yīng)成為自我監(jiān)督的對象。但在自我監(jiān)督實(shí)際工作中，由于工作的復(fù)雜性，以及缺乏相應(yīng)的制度依據(jù)，如何找出科學(xué)的研判依據(jù)來合理界定監(jiān)督對象，仍是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展自我監(jiān)督需要解決的難題。

(三)監(jiān)督機(jī)制困境：自我監(jiān)督的機(jī)制不夠健全

自我監(jiān)督機(jī)制主要是解決“如何開展自我監(jiān)督”的問題。相對于黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察已經(jīng)形成相對完善的監(jiān)督機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督在重視程度和投入力度方面還不夠，已有的理論研究和實(shí)踐探索也還不夠充分，尚未形成比較完善的監(jiān)督機(jī)制，影響了自我監(jiān)督工作的效果。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身建設(shè)應(yīng)引起更廣泛的關(guān)注，同時(shí)，現(xiàn)實(shí)發(fā)展也要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用，為深入推動全面從嚴(yán)治黨提供有力的保障。在前期探索不夠深入，且面臨的形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜的情況下，如何把握紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的著力點(diǎn)、構(gòu)建自我監(jiān)督的工作機(jī)制，對于提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督工作效率至關(guān)重要。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督機(jī)制還不健全，有些地方甚至沒有形成相關(guān)機(jī)制，自我監(jiān)督更多地是停留在政策要求層面，沒有能夠真正落實(shí)到具體工作中；更多地是靠主動自覺，缺乏相應(yīng)的制度作為支撐。這必然會影響到自我監(jiān)督工作的成效。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要開展好自我監(jiān)督，必須構(gòu)建一套科學(xué)有效的工作機(jī)制，為監(jiān)督工作提供指導(dǎo)。在建立健全自我監(jiān)督工作機(jī)制時(shí)，需要重點(diǎn)解決幾個問題，如自我監(jiān)督機(jī)制的基本要素及如何把握要素之間的關(guān)系、推動自我監(jiān)督工作應(yīng)抓住哪些著力點(diǎn)等，以確保機(jī)制的合理有效。

四、國家監(jiān)察體制改革背景下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的調(diào)適路徑

國家監(jiān)察體制改革之后，對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督工作提出了更高的要求。在這一形勢下，應(yīng)立足于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，重點(diǎn)圍繞“誰來開展自我監(jiān)督”“自我監(jiān)督什么”和“如何開展自我監(jiān)督”這三個問題，采取多個舉措來加強(qiáng)自我監(jiān)督的調(diào)適，破解自我監(jiān)督面臨的突出困境，提高自我監(jiān)督成效，為紀(jì)檢監(jiān)察工作的高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

(一)以提高監(jiān)督者素質(zhì)作為加強(qiáng)自我監(jiān)督工作的基礎(chǔ)

在現(xiàn)階段，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督仍主要依靠每一個紀(jì)檢監(jiān)察干部，發(fā)揮自身的監(jiān)督力量。自我監(jiān)督工作的執(zhí)行者是人，監(jiān)督的效果如何，在很大程度上會受監(jiān)督者素質(zhì)的影響。因此，在自我監(jiān)督工作中，首先需要進(jìn)一步提高監(jiān)督者的素質(zhì)?；诖?，有必要將提高監(jiān)督者的素質(zhì)作為重要工作內(nèi)容，確保自我監(jiān)督工作能夠高效運(yùn)行。此外，人是行使權(quán)力的主體，要避免權(quán)力濫用或權(quán)力失范，提高人的素質(zhì)，努力降低人的因素的影響也同樣至關(guān)重要。因此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我監(jiān)督，應(yīng)以提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的素質(zhì)為基礎(chǔ)。一方面，要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，及時(shí)把握中央的精神，明確自身的職責(zé)，增強(qiáng)職業(yè)道德感和使命感，減少不作為、假作為、亂作為的問題，同時(shí)，牢固樹立規(guī)矩意識，增強(qiáng)自我監(jiān)督意識，摒棄權(quán)力濫用的思想動機(jī)，筑牢規(guī)范用權(quán)的“思想防線”。另一方面，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，學(xué)深學(xué)透相關(guān)制度規(guī)范，提高自我監(jiān)督能力。要做到在嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，活學(xué)活用制度來開展工作，提高紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作的規(guī)范性，并為自我監(jiān)督提供重要抓手，通過監(jiān)督制度的執(zhí)行來約束和規(guī)范監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。在此基礎(chǔ)上，要學(xué)會運(yùn)用自我監(jiān)督的方式方法，提高監(jiān)督成效，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我完善創(chuàng)造更好的條件。

(二)以明確監(jiān)督對象作為加強(qiáng)自我監(jiān)督工作的重點(diǎn)

與其他監(jiān)督方式相同，自我監(jiān)督的對象也包括對人的監(jiān)督和對事的監(jiān)督兩大方面。而無論是對人的監(jiān)督還是對事的監(jiān)督，相對來說仍比較抽象，需要結(jié)合實(shí)際情況來進(jìn)一步細(xì)化。在具體的實(shí)踐中，自我監(jiān)督對象的界定與監(jiān)督的定位和目標(biāo)密切相關(guān)，為此，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督應(yīng)把握以下兩個方面。一方面，要明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的定位是對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。既要對具體行使監(jiān)督權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，又要對紀(jì)檢監(jiān)察工作過程中的權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，要明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的目標(biāo)是通過紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，有效保障紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范性、合規(guī)性，確保監(jiān)督權(quán)不被濫用。除此之外，部分紀(jì)檢監(jiān)察干部存在的“消極腐敗”問題，如不作為、假作為、亂作為等權(quán)力失范問題，也應(yīng)該成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，要強(qiáng)化對紀(jì)檢監(jiān)察干部的履職狀況進(jìn)行監(jiān)督，做到不僅要防范權(quán)力濫用，還要防止權(quán)力失范。在把握這兩方面的基礎(chǔ)上，可以劃定紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的對象，即聚焦紀(jì)檢監(jiān)察工作中權(quán)力的運(yùn)行主體和運(yùn)行過程，重點(diǎn)圍繞紀(jì)檢監(jiān)察干部權(quán)力濫用和權(quán)力失范兩大問題，對紀(jì)檢監(jiān)察干部及其工作過程進(jìn)行監(jiān)督。

(三)以合理構(gòu)建工作機(jī)制作為加強(qiáng)自我監(jiān)督工作的要義

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督是一個系統(tǒng)性工作，需要形成有效的工作機(jī)制，確保工作的流程化和規(guī)范化。一般來說，工作機(jī)制的構(gòu)建主要涉及以下四個要素。一是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。自我監(jiān)督工作由誰來主導(dǎo)，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展自我監(jiān)督工作需要明確的問題。十八大之后，中央紀(jì)委設(shè)置了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，加強(qiáng)對各級紀(jì)檢監(jiān)察干部的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，推動解決如何監(jiān)督“監(jiān)督者”、防止“燈下黑”的問題。對于各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，可以參考這一思路或通過設(shè)置專員的形式來負(fù)責(zé)自我監(jiān)督工作。當(dāng)然也要注重依靠每一位紀(jì)檢監(jiān)察干部的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督。此外，要進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部分工制約，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行全流程的相互監(jiān)督。二是工作思路。要明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督的工作思路，以監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行為重點(diǎn)，以相關(guān)制度的執(zhí)行情況為抓手，避免監(jiān)督權(quán)力濫用或權(quán)力失范問題，如跑風(fēng)漏氣問題和不擔(dān)當(dāng)不作為問題，不斷壓縮自由裁量權(quán)空間。三是監(jiān)督力量。在實(shí)際工作中，僅靠組織自身進(jìn)行監(jiān)督還不夠，要借助外界力量。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要立足于自身內(nèi)部力量，同時(shí)借助外部的監(jiān)督力量，完善多元參與機(jī)制。通過信息公開、談話以及暢通舉報(bào)、信訪渠道等方式獲取相關(guān)信息，為自我監(jiān)督提供信息來源。四是考核機(jī)制。對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，有必要將自我監(jiān)督工作納入工作考核評價(jià)，如以單個指標(biāo)或幾個指標(biāo)的形式納入已有的考核機(jī)制中，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察干部自我監(jiān)督的主動性，提高自我監(jiān)督工作成效。

(四)以嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)范作為加強(qiáng)自我監(jiān)督工作的保障

權(quán)力濫用或權(quán)力失范問題的存在，很大程度上是紀(jì)檢監(jiān)察干部沒有嚴(yán)格按照相關(guān)制度規(guī)定來行使權(quán)力所導(dǎo)致的。規(guī)避制度的約束，不僅會影響工作的科學(xué)性、合理性，也容易滋生自由裁量所帶來的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格依規(guī)辦事，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要保障。因此，必須重視制度規(guī)范的作用，并嚴(yán)格按照制度規(guī)范辦事。當(dāng)前，避免紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在權(quán)力行使過程中可能出現(xiàn)的問題，必須充分發(fā)揮制度的作用。這就要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在開展自我監(jiān)督時(shí)，應(yīng)以制度規(guī)范作為依據(jù)，嚴(yán)格監(jiān)督紀(jì)檢監(jiān)察干部在工作過程中是否按照制度規(guī)范的要求，及時(shí)查找問題、發(fā)現(xiàn)問題，同時(shí)以推動制度的完善和執(zhí)行來預(yù)防問題的產(chǎn)生。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督制度規(guī)范的執(zhí)行需要達(dá)到兩個目標(biāo)：一是增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，提高紀(jì)檢監(jiān)察工作的效率，同時(shí)減少發(fā)生錯誤的可能性；二是壓縮紀(jì)檢監(jiān)察干部在工作過程中自由裁量的空間，降低人為因素所帶來的權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)，確保紀(jì)檢監(jiān)察干部規(guī)范用權(quán)。在實(shí)際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真把握黨中央的重要精神，正確運(yùn)用黨內(nèi)規(guī)章制度來要求紀(jì)檢監(jiān)察干部，加強(qiáng)自我監(jiān)督。同時(shí)，要認(rèn)真執(zhí)行中央制定的關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察工作的具體要求和規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等。對于制度規(guī)定中不夠明確的地方，可以通過集體決策的方式來商議處理，減少個人的自由裁量空間。