□ 謝勇才

一、問(wèn)題的提出

正如卡斯?fàn)査购兔桌赵凇兑泼駮r(shí)代：現(xiàn)代世界的國(guó)際人口流動(dòng)》一書(shū)中所言：“我們生活在一個(gè)移民的時(shí)代?！盵1]在全球化和工業(yè)化的強(qiáng)力推動(dòng)下，遷徙成為人類(lèi)歷史上最具影響力的社會(huì)現(xiàn)象，也對(duì)全球治理構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2019年全球移民總量達(dá)到2.72億人，且以年均2%的速度快速增加，其中將近2/3是移民勞工[2]。由于離開(kāi)了生于斯長(zhǎng)于斯的母國(guó)，移民勞工在跨國(guó)流動(dòng)期間面臨諸多社會(huì)保障困境，如社會(huì)保障待遇支付障礙和社會(huì)保障雙重繳費(fèi)等，不僅嚴(yán)重阻礙勞動(dòng)力的自由跨國(guó)流動(dòng)，而且會(huì)影響經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。為此，飽受其困的西歐國(guó)家在20世紀(jì)初逐步探索出社會(huì)保障雙邊合作這一路徑[3][4]，即移民勞工的母國(guó)和就業(yè)國(guó)通過(guò)簽訂互認(rèn)互惠的社會(huì)保障雙邊協(xié)定來(lái)有效維護(hù)雙方移民勞工及其家屬的社會(huì)保障權(quán)益。自1904年意大利與法國(guó)締結(jié)全球第一項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定以來(lái)[5]，社會(huì)保障雙邊合作已由誕生伊始的“星星之火”逐步走向成熟時(shí)期的“燎原之勢(shì)”，業(yè)已成為各國(guó)政府保護(hù)移民勞工及其家屬社會(huì)保障權(quán)益的最重要路徑[6][7]。

2017年3月，國(guó)際勞工組織的專(zhuān)家組在考察了全球120個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障雙邊合作情況后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)國(guó)家都擁有數(shù)量不等的社會(huì)保障雙邊協(xié)定，只有26個(gè)國(guó)家尚未簽署任何社會(huì)保障雙邊協(xié)定，分別有3個(gè)國(guó)家、9個(gè)國(guó)家、22個(gè)國(guó)家、21個(gè)國(guó)家和39個(gè)國(guó)家簽署了31項(xiàng)以上、21～30項(xiàng)、11～20項(xiàng)、6～10項(xiàng)和1～5項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定[8]。換言之，盡管肇始于20世紀(jì)初的社會(huì)保障雙邊合作歷經(jīng)了一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，但是僅有12個(gè)國(guó)家在這一領(lǐng)域發(fā)展良好，達(dá)成了較多的社會(huì)保障雙邊協(xié)定。從分布區(qū)域來(lái)看，這些國(guó)家主要分布在歐洲、北美洲和大洋洲，其中加拿大締結(jié)了56項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，是擁有社會(huì)保障雙邊協(xié)定數(shù)量最多的國(guó)家，在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域取得了令人矚目的成就。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，學(xué)術(shù)界自20世紀(jì)40年代初開(kāi)始關(guān)注社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，其中典型國(guó)家(地區(qū))的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是學(xué)者們探討的熱點(diǎn)議題。具體說(shuō)來(lái)，現(xiàn)有研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是歐盟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，為了解除社會(huì)保障權(quán)益缺乏便攜性給移民勞工自由跨國(guó)流動(dòng)帶來(lái)的嚴(yán)重羈絆[9][10]，歐盟不僅先后于20世紀(jì)50年代、70年代和21世紀(jì)初制定了三代社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令，在成員國(guó)之間開(kāi)展移民勞工社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際協(xié)調(diào)[11][12][13]，而且積極尋求與非歐盟成員國(guó)締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，構(gòu)筑了全球最先進(jìn)且最完善的社會(huì)保障國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)[14][15][16]，使得大多數(shù)移民勞工及其家屬獲得了便攜性的社會(huì)保障權(quán)益。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為歐盟的社會(huì)保障雙邊合作早已步入成熟時(shí)期，現(xiàn)已進(jìn)入反思和調(diào)整階段[17][18]。其次是美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者指出，美國(guó)政府通過(guò)制定社會(huì)保障雙邊合作法律和將社會(huì)保障雙邊合作與經(jīng)貿(mào)政策有機(jī)結(jié)合等措施[19][20][21]，先后與30多個(gè)國(guó)家締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，早在2000年就惠及了超過(guò)68%的移民勞工及其家屬[22]。最后是印度和菲律賓的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者提出，印度和菲律賓作為全球重要的兩大勞務(wù)輸出國(guó)，充分利用自身優(yōu)勢(shì)與部分發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)成社會(huì)保障雙邊協(xié)定，有效維護(hù)了部分移民勞工及其家屬的社會(huì)保障權(quán)益[23][24][25][26][27]。

由此可見(jiàn)，學(xué)者們著重探討的是歐盟、美國(guó)、印度以及菲律賓的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鮮有學(xué)者問(wèn)津加拿大的社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，事實(shí)上，作為全球最大的移民輸入國(guó)之一，加拿大政府自20世紀(jì)70年代就高度重視社會(huì)保障雙邊合作問(wèn)題，先后與60多個(gè)國(guó)家和地區(qū)締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定[28]，在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域成就斐然。它山之石，可以攻玉，加拿大作為全球擁有社會(huì)保障雙邊協(xié)定數(shù)量最多的國(guó)家，探究其開(kāi)展社會(huì)保障雙邊合作的主要?jiǎng)右颉⒕唧w實(shí)踐以及重要價(jià)值等問(wèn)題，可為中國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的發(fā)展與完善提供有益的啟示。

二、加拿大推動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作的主要?jiǎng)右?/h2>

社會(huì)保障雙邊合作在很大程度上是國(guó)家之間的政治與經(jīng)濟(jì)博弈，其在一國(guó)或者地區(qū)的應(yīng)運(yùn)而生往往具有較為復(fù)雜的動(dòng)因。從加拿大的情況來(lái)看，既有特殊因素——永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重受損，也有普遍因素——跨國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力遭到弱化。

(一)永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益嚴(yán)重受損

1904年，時(shí)任加拿大第八任總理的威爾弗里德·勞雷爾在一次演講中滿(mǎn)懷信心地宣稱(chēng)：“如果說(shuō)19世紀(jì)是美國(guó)的世紀(jì)，那么20世紀(jì)將是加拿大的世紀(jì)?！盵29]此時(shí)，勞雷爾言之鑿鑿的關(guān)鍵依據(jù)之一是潛力無(wú)限的加拿大將受惠于如潮水般不斷涌入的高素質(zhì)移民。由于地廣人稀、勞動(dòng)力匱乏，加拿大政府一直以來(lái)對(duì)移民持歡迎態(tài)度，吸收移民是其重要職能之一。僅在1897—1911年的10余年間，就有200萬(wàn)移民遷居加拿大[30]。1905—2014年，除兩次世界大戰(zhàn)期間移民數(shù)量有所下降外，加拿大接收的移民數(shù)量呈不斷增多趨勢(shì)，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的移民投身到加拿大百業(yè)待興的建設(shè)大潮之中(表1)，為加拿大在百余年間迅速崛起，進(jìn)而一躍成為世界主要工業(yè)國(guó)之一作出了重大貢獻(xiàn)。

表1 1905—2014年加拿大接收的移民數(shù)量及其占總?cè)丝诘谋壤?/p>

然而，值得關(guān)注的是，這些移民中的許多人曾在母國(guó)就業(yè)和參保多年，移居加拿大成為永久性居民之后割裂了與母國(guó)社會(huì)保障制度的聯(lián)系，他們之前在母國(guó)獲得的社會(huì)保障權(quán)益缺乏便攜性，必然會(huì)給他們?cè)斐删薮蟮慕?jīng)濟(jì)損失。具體說(shuō)來(lái)：一是社會(huì)保障待遇支付障礙。一方面是根據(jù)各國(guó)社會(huì)保障法律的規(guī)定，許多社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置了法定最低參保年限，參保者只有滿(mǎn)足法定最低參保年限才能獲得社會(huì)保障待遇的領(lǐng)取資格。這部分移民因他們?cè)谀竾?guó)的參保年限小于法定最低參保年限，即使曾在母國(guó)繳費(fèi)多年，也難以獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇的領(lǐng)取資格。另一方面，為了防止社會(huì)保障資金外流，許多國(guó)家明令禁止福利待遇輸出[31]，換言之，這些國(guó)家的參保者只有同時(shí)滿(mǎn)足達(dá)到法定最低參保年限且居住在境內(nèi)才能領(lǐng)取社會(huì)保障待遇。對(duì)于這部分移民來(lái)說(shuō)，即使他們?cè)谀竾?guó)的參保年限等于甚至大于法定最低參保年限，也無(wú)法獲得社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格。二是社會(huì)保障雙重缺失。由于加拿大老年保障計(jì)劃(old age security，簡(jiǎn)稱(chēng)OAS)和養(yǎng)老金計(jì)劃(Canada pension plan，簡(jiǎn)稱(chēng)CPP)(1)參保者向加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃(CPP)繳費(fèi)的時(shí)間被稱(chēng)為“繳費(fèi)期”。一般說(shuō)來(lái)，CPP的繳費(fèi)期始于18歲(或1966年1月1日，以較晚者為準(zhǔn))，結(jié)束于繳費(fèi)者開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金(如65周歲)、死亡或者年滿(mǎn)70周歲之際。的最低參保年限分別為18歲以后在加拿大居住10年以上和至少完成1年的有效繳費(fèi)[32][33]，對(duì)于部分中老年移民而言，他們不僅無(wú)法獲得母國(guó)的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格，而且很可能在居住國(guó)也難以獲得養(yǎng)老金領(lǐng)取資格，處于養(yǎng)老保障雙重缺失的悲慘境地。進(jìn)而言之，在遷居加拿大之后，眾多永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重，給他們帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

(二)跨國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力遭到弱化

二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球經(jīng)濟(jì)的逐步復(fù)蘇和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，加拿大政府高度重視對(duì)外投資，先后成立加拿大出口發(fā)展公司(EDC)和加拿大國(guó)際開(kāi)發(fā)署(CIDA)[34]，用于支持和助力資本輸出。于是，加拿大企業(yè)對(duì)外直接投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大，1985—2020年加拿大企業(yè)對(duì)外直接投資的流量與存量分別由43.4億美元和409.47億美元飆升至486.55億美元和19644.28億美元(表2)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大企業(yè)對(duì)外直接投資的首要目的地是美國(guó)，其次是英國(guó)和荷蘭等西歐國(guó)家，投資行業(yè)主要集中在金融保險(xiǎn)業(yè)、礦產(chǎn)能源業(yè)和制造業(yè)[35]。與此相伴隨，愈來(lái)愈多的管理與技術(shù)人員被派遣至全球各地就業(yè)。

表2 1985—2020年加拿大對(duì)外直接投資的流量與存量情況

根據(jù)加拿大社會(huì)保障法律的規(guī)定，本國(guó)企業(yè)的外派員工必須參加母國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃，依法合規(guī)繳納社會(huì)保障稅。以養(yǎng)老金計(jì)劃(CPP)為例，2020年的繳費(fèi)率為職工工資總額的10.5%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半[36]。同時(shí)，將在本國(guó)境內(nèi)謀生的外籍勞動(dòng)者強(qiáng)制納入社會(huì)保障制度覆蓋范圍，依法合規(guī)地向他們征繳社會(huì)保障稅(費(fèi))，以便為其提供基本的社會(huì)保障服務(wù)，這是全球眾多國(guó)家的一貫做法。換言之，加拿大跨國(guó)企業(yè)的外派員工必然會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題，被迫以同份工資待遇為繳費(fèi)基數(shù)，同時(shí)向母國(guó)和就業(yè)國(guó)的社會(huì)保障部門(mén)繳費(fèi)，顯著地增加了其繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。需要指出的是，當(dāng)雇員被雇主派遣至異國(guó)他鄉(xiāng)就業(yè)時(shí)，他們不僅需要離鄉(xiāng)背井，而且需要面對(duì)和克服諸多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，作為激勵(lì)和補(bǔ)償，雇主往往要向其提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬待遇。此時(shí)，加拿大跨國(guó)企業(yè)不僅要承擔(dān)外派員工在海外的社會(huì)保障繳費(fèi)，而且要適當(dāng)增加其薪資待遇，這樣勢(shì)必大幅度提高企業(yè)的用工和投資成本，弱化其在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)一些國(guó)家公布的稅率，跨國(guó)企業(yè)的海外社會(huì)保障繳費(fèi)在稅收“金字塔”效應(yīng)的作用下可能高達(dá)雇員工資總額的65%～70%[37]，極大地增加了跨國(guó)企業(yè)的海外用工和投資成本，嚴(yán)重妨礙其在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。

三、加拿大社會(huì)保障雙邊合作的主要實(shí)踐

20世紀(jì)40年代末，隨著第三次科技革命的強(qiáng)勢(shì)興起，世界資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入第二個(gè)“黃金時(shí)期”，加拿大的國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)迅猛增長(zhǎng)，進(jìn)一步帶動(dòng)了外來(lái)移民和對(duì)外直接投資的逐年遞增。與之相伴，加拿大永久性移民和跨國(guó)企業(yè)遭遇的社會(huì)保障權(quán)益損害事件日漸增多，主要體現(xiàn)在社會(huì)保障待遇支付障礙、社會(huì)保障雙重缺失以及社會(huì)保障雙重繳費(fèi)三個(gè)方面，不僅給數(shù)以百萬(wàn)計(jì)永久性移民帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且顯著影響了加拿大跨國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展，也會(huì)降低加拿大對(duì)全球移民的吸引力和影響力。這些問(wèn)題逐步引起了加拿大政府的關(guān)注與重視。

20世紀(jì)70年代初，為了有效保護(hù)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)永久性移民和眾多跨國(guó)企業(yè)的社會(huì)保障權(quán)益，加拿大政府開(kāi)始重視并啟動(dòng)社會(huì)保障雙邊合作事宜。經(jīng)過(guò)激烈博弈，1971年3月30日加拿大政府與德國(guó)政府締結(jié)了加拿大歷史上首份社會(huì)保障雙邊協(xié)定，在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域取得重大突破，正式拉開(kāi)了加拿大政府在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域一路高歌猛進(jìn)的序幕。對(duì)于加拿大而言，與其他國(guó)家簽訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定旨在協(xié)調(diào)在兩國(guó)工作或居住過(guò)的人的養(yǎng)老金計(jì)劃[38]。具體說(shuō)來(lái)，加拿大政府締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定主要有三大目標(biāo)[39]：首要目標(biāo)是給二戰(zhàn)后遷居加拿大的550萬(wàn)移民提供社會(huì)保障，這些移民中的許多人曾在母國(guó)就業(yè)和參保多年，但是由于他們居住在加拿大，沒(méi)有資格從母國(guó)獲得應(yīng)有的社會(huì)保障待遇；第二個(gè)目標(biāo)是幫助那些居住在海外、受限于公民資格或者居住年限等因素而無(wú)法從東道國(guó)獲得社會(huì)保障待遇的加拿大公民獲得合理的社會(huì)保障待遇；第三個(gè)目標(biāo)是解決加拿大跨國(guó)企業(yè)外派員工遭遇的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題，增強(qiáng)跨國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

為了提高社會(huì)保障雙邊合作的效率，使更多的永久性移民和跨國(guó)企業(yè)早日從中受益，加拿大政府在社會(huì)保障雙邊談判中重點(diǎn)瞄準(zhǔn)本國(guó)移民的主要來(lái)源國(guó)和對(duì)外直接投資的主要目的地國(guó)——?dú)W洲和北美國(guó)家，積極尋求與其達(dá)成互惠互認(rèn)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定。同時(shí)，為了提高社會(huì)保障雙邊合作的質(zhì)量，加拿大政府在締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定過(guò)程中特別重視協(xié)調(diào)方式條款和人群覆蓋條款，不僅引入了多樣化的協(xié)調(diào)方式，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免、參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、福利可輸出和按比例支付等，而且規(guī)定社會(huì)保障雙邊協(xié)定適用于現(xiàn)在或者曾經(jīng)受締約一方法律管轄的人員及其家屬或者遺屬，甚至有些社會(huì)保障雙邊協(xié)定還涵蓋了難民、無(wú)國(guó)籍人士以及其他人員(2)例如，加拿大和美國(guó)于1981年締結(jié)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定就涵蓋了締約國(guó)國(guó)民、難民、無(wú)國(guó)籍人士以及其他人員等。。20世紀(jì)70—90年代初，加拿大政府積極尋求與意大利和美國(guó)等歐美國(guó)家開(kāi)展社會(huì)保障雙邊談判，順利締結(jié)了一系列社會(huì)保障雙邊協(xié)定。20世紀(jì)90年代中期以后，加拿大政府的社會(huì)保障雙邊合作視野開(kāi)始拓展至亞洲、南美洲和非洲，逐步與菲律賓、秘魯和摩洛哥等部分發(fā)展中國(guó)家締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的披荊斬棘，加拿大政府先后與61個(gè)國(guó)家和地區(qū)達(dá)成互惠互認(rèn)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定(表3)，成功構(gòu)筑起日臻完善的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)。

表3 加拿大已締結(jié)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定(截至2020年7月)

從協(xié)定的覆蓋項(xiàng)目來(lái)看，加拿大社會(huì)保障雙邊協(xié)定主要覆蓋老年、殘障和遺屬保險(xiǎn)，因?yàn)樗鼈兪亲非髾?quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的長(zhǎng)期繳費(fèi)型項(xiàng)目，參保者繳費(fèi)和福利待遇領(lǐng)取之間至少存在15年及以上的滯后期，福利待遇的核算方式相對(duì)簡(jiǎn)單，具有較強(qiáng)的便攜性，較好地體現(xiàn)了公平正義理念。然而，這些社會(huì)保障雙邊協(xié)定并未涵蓋醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目，因?yàn)榧幽么蟮幕踞t(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全體居民并免費(fèi)提供基本醫(yī)療服務(wù)，所需資金主要來(lái)源于聯(lián)邦政府和省政府的財(cái)政預(yù)算[40]，不僅在制度設(shè)計(jì)、醫(yī)療成本和醫(yī)療質(zhì)量等方面與其他國(guó)家存在較大差異，而且醫(yī)療保險(xiǎn)的參保者繳費(fèi)與待遇享受幾乎同時(shí)進(jìn)行，缺乏必要的便攜性，協(xié)調(diào)起來(lái)異常復(fù)雜和艱難。因此，大多數(shù)國(guó)家簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定將其排除在外。

從協(xié)定的締約國(guó)(地區(qū))來(lái)看，加拿大社會(huì)保障雙邊協(xié)定的締約國(guó)(地區(qū))大多數(shù)是歐洲和北美國(guó)家，只有少數(shù)是亞非拉國(guó)家。具體說(shuō)來(lái)，在61個(gè)締約國(guó)(地區(qū))中，有35個(gè)歐洲國(guó)家和地區(qū)、11個(gè)北美國(guó)家和地區(qū)、8個(gè)亞洲國(guó)家、4個(gè)南美洲國(guó)家、2個(gè)大洋洲國(guó)家和1個(gè)非洲國(guó)家。換言之，歐洲和北美國(guó)家不僅最早與加拿大簽訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定，而且是加拿大社會(huì)保障雙邊協(xié)定的主要締約國(guó)，直到20世紀(jì)90年代中期締約國(guó)中才開(kāi)始出現(xiàn)亞洲、南美洲和非洲國(guó)家的面孔。因?yàn)樵?0世紀(jì)70年代中期以前，加拿大政府無(wú)論是在移民政策還是資本輸出方面都奉行“歐美優(yōu)先”的策略，例如1960年和1970年來(lái)自歐美國(guó)家的移民分別占據(jù)加拿大當(dāng)年接收的移民總數(shù)的90.59%和76.84%[41]，直到20世紀(jì)70年代末，隨著加拿大政府的移民和投資政策不斷放寬，亞洲和南美國(guó)家等才逐步成為加拿大移民的重要來(lái)源國(guó)和對(duì)外直接投資的新興目的地。

四、加拿大社會(huì)保障雙邊合作的主要效果

經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的開(kāi)拓進(jìn)取，加拿大政府精心編織的社會(huì)保障雙邊合作網(wǎng)絡(luò)日益完善，這對(duì)于數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的永久性移民和眾多跨國(guó)企業(yè)來(lái)講，都具有重要意義。

(一)維護(hù)了永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益

通過(guò)與60余個(gè)本國(guó)外來(lái)移民的主要來(lái)源國(guó)(地)締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，加拿大政府有效維護(hù)了數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益。具體說(shuō)來(lái)：一是有效解決了永久性移民面臨的社會(huì)保障待遇支付障礙問(wèn)題。為此，加拿大與其他國(guó)家簽訂的社會(huì)保障雙邊協(xié)定幾乎都引入了參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、按比例支付和福利可輸出等多種協(xié)調(diào)方式。一方面，對(duì)于那些在母國(guó)和加拿大的居住時(shí)間或者參保時(shí)間小于當(dāng)事國(guó)法定最低居住年限或者參保年限的永久性移民，允許他們將在母國(guó)和加拿大的居住年限或者參保年限累計(jì)計(jì)算，以滿(mǎn)足其在母國(guó)和加拿大獲得社會(huì)保障待遇的最低領(lǐng)取資格，然后由母國(guó)和加拿大以按比例支付的方式向其支付社會(huì)保障待遇；另一方面，對(duì)于那些居住時(shí)間或者參保時(shí)間滿(mǎn)足母國(guó)的法定最低居住年限或者參保年限，但是由于遷居加拿大而無(wú)法領(lǐng)取社會(huì)保障待遇的永久性移民，通過(guò)福利可輸出條款，他們可以向母國(guó)索要應(yīng)有的社會(huì)保障待遇。二是有效緩解了部分永久性移民遭遇的社會(huì)保障雙重缺失問(wèn)題。與解決社會(huì)保障待遇支付障礙問(wèn)題類(lèi)似，加拿大社會(huì)保障雙邊協(xié)定通過(guò)采用多樣化的協(xié)調(diào)方式，可以使部分中老年永久性移民被母國(guó)或者加拿大的社會(huì)保障制度所覆蓋，從其中一方獲得相應(yīng)的社會(huì)保障待遇領(lǐng)取資格。不過(guò)，需要指出的是，按照加拿大社會(huì)保障法律的規(guī)定，居民要想利用參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算等原則來(lái)獲得社會(huì)保障待遇，必須滿(mǎn)足曾在加拿大就業(yè)且至少為加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃(CPP)做出過(guò)一項(xiàng)有效貢獻(xiàn)[42]。通過(guò)這些規(guī)定和條款，加拿大政府有效維護(hù)了大多數(shù)永久性移民的社會(huì)保障權(quán)益。以加拿大與美國(guó)簽訂的社會(huì)保障雙邊協(xié)定為例，自1984年8月1日正式生效以來(lái)，其惠及的加拿大國(guó)民人數(shù)和受益金額逐年增加，從1987年的8806人和783萬(wàn)美元快速增加至2019年的52490人和1.55億美元(表4)。

表4 1987—2019年從加美社會(huì)保障協(xié)定受益的加方人數(shù)及受益金額

(二)提升了跨國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

對(duì)于加拿大跨國(guó)企業(yè)而言，母國(guó)與眾多對(duì)外直接投資的主要目的地國(guó)簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定是一個(gè)重大利好，因?yàn)檫@些協(xié)定有助于降低其海外用工和投資成本，增強(qiáng)其在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于跨國(guó)企業(yè)來(lái)講，它們走出國(guó)門(mén)、放眼世界，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的主要目的是不斷提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而在基業(yè)長(zhǎng)青的過(guò)程中賺得盆滿(mǎn)缽滿(mǎn)。由于業(yè)務(wù)和人員跨越了民族國(guó)家的界限，跨國(guó)企業(yè)及其外派員工往往會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題，極大地增加跨國(guó)企業(yè)在海外的用工和投資成本，嚴(yán)重妨礙其在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。然而，當(dāng)加拿大與本國(guó)對(duì)外直接投資的主要目的地國(guó)締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定后，這一問(wèn)題將會(huì)迎刃而解。除澳大利亞和新西蘭外，加拿大現(xiàn)有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定幾乎都涵蓋了外派人員條款，對(duì)締約雙方的外派員工實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免，互免期限以5年居多，最短和最長(zhǎng)的互免期限分別為2年和6年(表5)。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)保障雙邊協(xié)定允許外派時(shí)間在互免期限內(nèi)的加拿大外派員工繼續(xù)參保母國(guó)的社會(huì)保障制度，而無(wú)需加入被派遣國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃；當(dāng)外派時(shí)間超過(guò)互免期限時(shí)，加拿大外派員工只需參保被派遣國(guó)的社會(huì)保障制度，而無(wú)需加入母國(guó)的社會(huì)保障計(jì)劃，這就可以有效解決社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題，顯著降低跨國(guó)企業(yè)的海外用工和投資成本，從而有力提升其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。正如2009年11月加拿大政府在描述加拿大與羅馬尼亞社會(huì)保障雙邊協(xié)定時(shí)所說(shuō)，該協(xié)定可以有效免除加拿大外派人員在羅馬尼亞的社會(huì)保障繳費(fèi)，直接提升加拿大跨國(guó)企業(yè)在羅馬尼亞市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力[43]。

表5 加拿大社會(huì)保障雙邊協(xié)定規(guī)定的外派人員的最長(zhǎng)互免期限

五、對(duì)中國(guó)社會(huì)保障雙邊合作的重要啟示

經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的銳意進(jìn)取，加拿大政府在社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域取得了獨(dú)占鰲頭的成就，積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)，與此相對(duì)比，中國(guó)的社會(huì)保障雙邊合作事業(yè)不僅起步于較晚的20世紀(jì)90年代末，至今只與有限的12國(guó)簽訂了社會(huì)保障雙邊協(xié)定(3)這12個(gè)國(guó)家及其協(xié)定簽署時(shí)間分別為：德國(guó)(2001年)、韓國(guó)(2012年)、丹麥(2013年)、芬蘭(2014年)、加拿大(2015)、瑞士(2015)、荷蘭(2016年)、法國(guó)(2016年)、西班牙(2017年)、盧森堡(2017年)、日本(2018年)和塞爾維亞(2018年)。，而且惠及的移民勞工數(shù)量比較有限，仍然處于相對(duì)落后的初步發(fā)展階段[44]，同時(shí)存在法制規(guī)范不健全和合作內(nèi)容狹窄等諸多困境[45]，難以有效維護(hù)移民勞工和跨國(guó)企業(yè)的社會(huì)保障權(quán)益。因此，作為全球社會(huì)保障雙邊合作領(lǐng)域的典型代表，加拿大數(shù)十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以給我國(guó)帶來(lái)一些重要啟示。

(一)瞄準(zhǔn)本國(guó)移民勞工的主要就業(yè)國(guó)

社會(huì)保障雙邊談判往往是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且成本不菲。為了提高社會(huì)保障雙邊合作的效率，加拿大政府在社會(huì)保障雙邊談判過(guò)程中重點(diǎn)瞄準(zhǔn)本國(guó)永久性移民的主要來(lái)源國(guó)和對(duì)外直接投資的主要目的地國(guó)，僅與數(shù)十國(guó)(地區(qū))簽訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定，就有效緩解了大多數(shù)永久性移民和跨國(guó)企業(yè)遭遇的社會(huì)保障困境，實(shí)現(xiàn)了事半功倍之效果。與此相對(duì)照，中國(guó)政府在社會(huì)保障雙邊合作過(guò)程中并未沿襲這一路徑。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，亞洲和非洲一直是中國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作人員分布的主要地區(qū)，2013—2019年分別有62.0%、62.0%、64.5%、65.6%、63.5%、61.2%和60.8%的中國(guó)對(duì)外勞務(wù)合作人員分布在日本、新加坡、沙特和阿爾及利亞等10個(gè)亞非國(guó)家或地區(qū)(表6)。然而，在中國(guó)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的12大締約國(guó)中，僅有韓國(guó)和日本是亞洲國(guó)家，唯有日本是對(duì)外勞務(wù)合作人員的主要就業(yè)國(guó)，其余皆為對(duì)外勞務(wù)合作人員分布有限的歐美國(guó)家，這勢(shì)必導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)保障雙邊合作效率不高，甚至事倍功半。因此，參照加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)政府在未來(lái)的社會(huì)保障雙邊談判過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)瞄準(zhǔn)對(duì)外勞務(wù)合作人員分布的主要地區(qū)——亞洲和非洲，特別是新加坡、印尼和阿爾及利亞等對(duì)外勞務(wù)合作人員的主要就業(yè)國(guó)，力爭(zhēng)早日與它們締結(jié)互利互惠的社會(huì)保障雙邊協(xié)定，從而有效緩解大多數(shù)移民勞工和跨國(guó)企業(yè)遭遇的社會(huì)保障困境。

表6 2013—2019年分布在10個(gè)主要國(guó)家或地區(qū)的中國(guó)各類(lèi)勞務(wù)人員數(shù)量及比重

(二)引入多樣化的社會(huì)保障雙邊協(xié)調(diào)方式

移民勞工是一個(gè)異質(zhì)性群體，他們?cè)庥龅纳鐣?huì)保障困境存在較大差異。針對(duì)外派員工主要面臨的是社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問(wèn)題，而其他移民勞工遭遇的則是社會(huì)保障待遇支付障礙或者社會(huì)保障雙重缺失困境，加拿大政府在締結(jié)的社會(huì)保障雙邊協(xié)定中采取多樣化的協(xié)調(diào)方式，不僅引入了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式，而且引入了參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、按比例支付和福利可輸出等其他協(xié)調(diào)方式，有效緩解了大多數(shù)永久性移民和跨國(guó)企業(yè)遭遇的多種社會(huì)保障困境。反觀中國(guó)的情況，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)社會(huì)保障雙邊合作高度依賴(lài)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式，在已生效的11份社會(huì)保障雙邊協(xié)定中，多達(dá)10份社會(huì)保障雙邊協(xié)定只引入了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式，僅有中瑞社會(huì)保障雙邊協(xié)定還引入了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用返還方式(表7)，根本沒(méi)有涉及參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算、按比例支付和福利可輸出等相對(duì)復(fù)雜的協(xié)調(diào)方式，顯然難以有效應(yīng)對(duì)移民勞工遭遇的社會(huì)保障待遇支付障礙和社會(huì)保障雙重缺失問(wèn)題。加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，為了最大限度地維護(hù)移民勞工的社會(huì)保障權(quán)益，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)保障雙邊協(xié)定中引入多樣化的協(xié)調(diào)方式。具而言之，可以從以下兩個(gè)方面著手：一是在未來(lái)的社會(huì)保障雙邊談判中，不僅要關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用互免方式，更要重視引入?yún)⒈r(shí)間累計(jì)計(jì)算、按比例支付和福利可輸出等其他重要的協(xié)調(diào)方式；二是早日與現(xiàn)有締約國(guó)商討修訂社會(huì)保障雙邊協(xié)定，在現(xiàn)有協(xié)調(diào)方式的基礎(chǔ)上引入其他重要的協(xié)調(diào)方式。

表7 我國(guó)社會(huì)保障雙邊協(xié)定引入的主要協(xié)調(diào)方式

(三)擴(kuò)大社會(huì)保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍

國(guó)家之間締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的主要目的在于有效保護(hù)締約雙方移民勞工及其家屬的社會(huì)保障權(quán)益。為了增強(qiáng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的實(shí)施效果，加拿大政府高度重視社會(huì)保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋條款，不僅規(guī)定社會(huì)保障雙邊協(xié)定適用于締約雙方的所有國(guó)民及其家屬或者遺屬，甚至有些社會(huì)保障雙邊協(xié)定還涉及難民、無(wú)國(guó)籍人士和其他人員等，有效地維護(hù)了大多數(shù)永久性移民和跨國(guó)企業(yè)的社會(huì)保障權(quán)益。 然而，從中國(guó)已生效的11項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定來(lái)看，它們只覆蓋了有限的人群，主要是外派人員和特殊群體。如表8所示，這些社會(huì)保障雙邊協(xié)定只涉及派遣人員、航海船舶雇員和外交雇員等9類(lèi)人群，并且沒(méi)有任何一項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定完全涵蓋了這9類(lèi)人群，唯有派遣人員為所有社會(huì)保障雙邊協(xié)定所覆蓋。實(shí)際上，這9類(lèi)人群僅占中國(guó)海外就業(yè)群體的一部分。進(jìn)而言之，中國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障雙邊協(xié)定選擇性地忽視了眾多海外就業(yè)群體，不僅嚴(yán)重弱化社會(huì)保障雙邊協(xié)定的實(shí)施效果，而且有厚此薄彼之嫌，制造了新的不公平。故而，借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大社會(huì)保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍。對(duì)此，可以分兩步進(jìn)行：第一步是在鞏固現(xiàn)有派遣人員和特殊人群的基礎(chǔ)上，盡快將投資者、短期就業(yè)人員、自雇者以及隨行家屬等納入覆蓋范圍，使所有的社會(huì)保障雙邊協(xié)定都覆蓋9類(lèi)人群；第二步是逐步將其他海外就業(yè)人員和相關(guān)群體納入覆蓋范圍，最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障雙邊協(xié)定的人群覆蓋范圍，從而有效增強(qiáng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定的實(shí)施效果。