謝冬慧

“任何變革都是一場(chǎng)系統(tǒng)的工程，會(huì)引發(fā)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的變遷，戊戌維新也不例外?！盵1]4551898年，中國清末社會(huì)發(fā)生了著名的戊戌變法運(yùn)動(dòng)。戊戌變法運(yùn)動(dòng)持續(xù)百日，對(duì)中國近代政治制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。正是以戊戌變法為契機(jī)，清末政府開始了籌設(shè)專門審計(jì)機(jī)構(gòu)——審計(jì)院的歷史，開啟建立審計(jì)與監(jiān)察分立的監(jiān)察監(jiān)督體制。學(xué)界從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史等諸多領(lǐng)域和視角，對(duì)這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)進(jìn)行了深入探討。但是，到目前為止，學(xué)界鮮有關(guān)于戊戌變法與審計(jì)及監(jiān)察制度相關(guān)聯(lián)的成果，本文試圖對(duì)此做一點(diǎn)粗淺的考察和思考。

一、戊戌變法引領(lǐng)思想轉(zhuǎn)型，奠定審計(jì)與監(jiān)察制度的基礎(chǔ)

毋庸置疑，社會(huì)變革必然帶來人們思想的變化。戊戌變法是在民族危機(jī)日益深重、清政府日漸衰落的背景下發(fā)生的。一定意義上，戊戌變法也是中華兒女探尋救國之道的思想解放運(yùn)動(dòng)?？陀^上，戊戌變法促進(jìn)了時(shí)人思想的解放和社會(huì)觀念的更新，為制度變革奠定了思想基礎(chǔ)。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)過程中，一批先進(jìn)的知識(shí)分子涌現(xiàn)出來，他們的政治理想和救國主張，通過各種途徑逐漸開啟了民智，打破了時(shí)人的觀念禁錮，引領(lǐng)了傳統(tǒng)政治思想的轉(zhuǎn)型，為近代審計(jì)與監(jiān)察制度的設(shè)計(jì)奠定了思想觀念基礎(chǔ)。

(一)對(duì)官僚政治體制的反思，為審計(jì)與監(jiān)察提供理論前提

戊戌變法作為一場(chǎng)政治改革運(yùn)動(dòng)，又稱“維新運(yùn)動(dòng)”，它首先引發(fā)了當(dāng)時(shí)民眾對(duì)整個(gè)社會(huì)官僚政治體制的反思，使廣大民眾在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中提升了政治覺悟。“清代的官僚制度基本沿襲明代，但其官僚政治的腐朽弊病，比之明代則有過之而無不及。”[2]加上外國列強(qiáng)的武力侵略，清末政府岌岌可危。此時(shí)，康有為、梁啟超等一批知識(shí)分子被迫行動(dòng)起來，試圖挽救危局，掀起了維新變法。他們借助統(tǒng)治高層的力量，由光緒皇帝發(fā)布上諭，推行新政，淘汰冗閑，肅清吏治，試圖從根本上改變清末政府的官僚政治體制。正是這種質(zhì)疑官僚政治體制的呼聲，引發(fā)了清末政府對(duì)審計(jì)與監(jiān)察制度改革的思考。

可以說，戊戌變法是清末政府在內(nèi)外矛盾的雙重夾擊下所進(jìn)行的首場(chǎng)政治體制改革嘗試。戊戌變法的積極倡導(dǎo)者們，無論是嚴(yán)復(fù)、康有為還是梁啟超等人，都從不同的角度和側(cè)面，啟發(fā)民眾對(duì)國家和政府官員進(jìn)行監(jiān)督。因此，戊戌變法首要的意義理應(yīng)是對(duì)清末政治的影響，它是引發(fā)時(shí)人反思官僚政治體制的開端。正如學(xué)者指出的那樣，“戊戌變法是中國的政治觀念和政治理想的一次深刻變革，它強(qiáng)調(diào)法治，主張民主和人權(quán)，這是中國社會(huì)現(xiàn)代化不可缺少的政治因素”[3]。的確，“戊戌變法期間，維新人士提出了改革現(xiàn)有政治體制的主張，尤其是改革與現(xiàn)行政治體制不相適應(yīng)的規(guī)章制度，如官員薪俸制度、退休制度等，引發(fā)人們對(duì)于國家政治體制的反思，推動(dòng)國家法制的現(xiàn)代化”[4]。

與此同時(shí)，戊戌變法也為清末新政提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。1900年12月，清廷發(fā)布“變革”諭令，拉開了清末新政的序幕。有學(xué)者指出，“戊戌維新運(yùn)動(dòng)，是晚清的一場(chǎng)社會(huì)政治變革”[1]319。這種變革引起廣泛的社會(huì)震顫?！霸谇逋⒆詈笫辏瑐鹘y(tǒng)的社會(huì)體制和結(jié)構(gòu)崩毀了，瓦解了?！盵5]50無疑，戊戌變法對(duì)政界產(chǎn)生的影響是深遠(yuǎn)的，必將引領(lǐng)人們對(duì)傳統(tǒng)政治的反思，進(jìn)而帶來傳統(tǒng)審計(jì)與監(jiān)察等監(jiān)督體制的近代轉(zhuǎn)型。

更有學(xué)者認(rèn)為，戊戌變法是一次成功的政治演習(xí)，此后沒幾年，政治性組織大量涌現(xiàn)，社會(huì)改革隨之次第開展。“政治性組織在晚清的大量出現(xiàn)，反映了當(dāng)時(shí)政治、文化和思想方面的深刻變化。”[6]可以說，戊戌變法引發(fā)了清末復(fù)雜的社會(huì)變革，繼而，又成為推動(dòng)晚清政治社會(huì)發(fā)展的力量。有學(xué)者指出，“清王朝因義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)的失敗和《辛丑條約》的簽訂，開始推行‘新政’，而‘新政’的內(nèi)容基本上沒有超出戊戌維新的改革范圍，成為中國漸行進(jìn)入近代世界的開端”[7]。同時(shí)，戊戌變法所闡發(fā)的政治主張以及民眾的支持聲浪，形成了一股強(qiáng)大的政治思潮，推進(jìn)中國的政治體制和法律制度走向近代化。所以，戊戌變法就像火種，引爆了清末變法的“火花”，啟發(fā)了清末立憲，也啟蒙了一些新思想。審計(jì)監(jiān)督思想就是其中之一。有學(xué)者指出，“清末籌備立憲中的審計(jì)新思想，雖未付諸實(shí)施，但卻標(biāo)志著在中國古老的大地上，一種新的審計(jì)思想初露端倪，預(yù)示著近代中國審計(jì)將發(fā)生一場(chǎng)根本性的變革”[8]?？梢哉f，戊戌變法對(duì)近代審計(jì)、監(jiān)察等監(jiān)督思想的萌芽產(chǎn)生了重要影響。

戊戌變法之所以引發(fā)時(shí)人重新審視官僚政體，繼而對(duì)審計(jì)和監(jiān)察領(lǐng)域產(chǎn)生影響，與變法期間的政治主張直接相關(guān)。在戊戌變法過程中，維新派主張效仿西方的政治體制，實(shí)行機(jī)構(gòu)分立，進(jìn)行權(quán)力制衡。正如康有為在《請(qǐng)定立憲開國會(huì)折》中所言，“以國會(huì)立法，以法官司法，以政府行政，而人主總之，立定憲法，同受治焉”[9]256。這種分權(quán)思想啟發(fā)民眾對(duì)官僚政治體制的深刻審思，促使清廷對(duì)后來的政治體制展開反省。而且，預(yù)備立憲就是從官制改革入手，繼而對(duì)審計(jì)和監(jiān)察體制進(jìn)行改革。史料記載：

欲官制改革，首分權(quán)以定限。立法、行政、司法三者，除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實(shí)行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣……司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之。均與行政官相對(duì)峙，而不為所節(jié)制。此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計(jì)院以查濫費(fèi)，亦皆獨(dú)立不為內(nèi)閣所節(jié)制，而轉(zhuǎn)足監(jiān)督閣臣。[10]

據(jù)此，不難判斷，維新變法的分權(quán)思想和制衡理論直接促動(dòng)了清末政府的機(jī)構(gòu)改革，代表審計(jì)與監(jiān)察的兩個(gè)最具監(jiān)督力的機(jī)構(gòu)——審計(jì)院與都察院(監(jiān)察院前身)也應(yīng)運(yùn)而生。立法、行政、司法等權(quán)力之所以需要分屬不同機(jī)構(gòu)來行使，其終極目的是達(dá)到互相監(jiān)督和制約。而為了防止這種制約的監(jiān)督力量不夠強(qiáng)，又另設(shè)都察院和審計(jì)院兩大機(jī)構(gòu)，分別監(jiān)察國家官吏任用和監(jiān)督政府經(jīng)費(fèi)使用，即政治監(jiān)察與經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。后來，有關(guān)審計(jì)史的研究也確認(rèn)了此說法。

預(yù)備立憲，從改革官制入手。在官制改革中，提出了分權(quán)以定限，即調(diào)整立法、行政、司法三權(quán)，由此牽涉到設(shè)立審計(jì)院問題。圍繞著設(shè)立審計(jì)院，許多朝廷大臣借鑒日本及歐美的政治體制，闡述了對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)及職責(zé)的設(shè)想。[11]326

權(quán)力制約理論是近現(xiàn)代監(jiān)督權(quán)力的法理基礎(chǔ)。清末官制改革引入分權(quán)理論，擬摒棄中國傳統(tǒng)政治體制中“行政兼理司法”的模式，實(shí)際上是為了制約權(quán)力。它采用審計(jì)與監(jiān)察兩種方式，分別監(jiān)督官員的政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，試圖從根本上完善官僚管理體制。因此，繼戊戌變法之后，清末官制改革正式實(shí)施，為后來的審計(jì)與監(jiān)察制度改革提供了必要的政治理論前提。

(二)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)困境的憂患，喚醒人們的審計(jì)與監(jiān)察意識(shí)

“在戊戌變法中，雖然政治問題被擺到了最重要的位置，但經(jīng)濟(jì)問題也是人們關(guān)注的重要內(nèi)容?！盵1]3戊戌變法對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也提出了改革設(shè)想。表面上，產(chǎn)生戊戌變法的根源在于外敵的武力逼迫，但是，更重要的原因還是國內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾。除了戰(zhàn)爭之外，連年的自然災(zāi)害使經(jīng)濟(jì)陷入困境，人心澆薄，世風(fēng)日下，這是喚起有識(shí)之士謀求變法的動(dòng)力源泉。

當(dāng)時(shí)，盡管清末政府開支巨大，經(jīng)濟(jì)收入?yún)s甚微。“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1895—1900年間，全國各地新辦的私人資本工礦企業(yè)，其資本總額為二千三百萬元。這個(gè)數(shù)目是很小的，還抵不上一年償還外債的數(shù)目?！盵12]如此微薄的收入，無法應(yīng)付政府高額的開支。與此同時(shí)，西方列強(qiáng)的武力入侵，嚴(yán)重削弱了清末政府的財(cái)力，最終導(dǎo)致清末政府外債累累。有學(xué)者指出，“清代后期外債的不斷增長，均與戰(zhàn)爭有直接關(guān)系，即為了籌措戰(zhàn)費(fèi)而舉借外債；及至戰(zhàn)爭失敗，發(fā)生賠款，為了償付賠款，亦不能不借外債”[13]。而且，戰(zhàn)爭自身對(duì)國內(nèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)的直接影響，使國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)極度困難。正如學(xué)者所認(rèn)為的那樣，“一方面是庚子賠款后極嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，另一方面則是官吏的津貼、辦公費(fèi)用激增，恣意揮霍享受。于是各級(jí)官吏上下其手，巧立名目，大肆敲詐百姓，中飽私囊，民眾苦不堪言”[14]。

然而，在清末政府經(jīng)濟(jì)極度困難之際，貪污腐敗現(xiàn)象卻屢見不鮮。當(dāng)時(shí)的《警鐘日?qǐng)?bào)》專門揭露官場(chǎng)腐敗現(xiàn)象，其中描述道：“為了掠奪到大量金錢，清末的官吏們想方設(shè)法，增加各種稅收名目?！庇袑W(xué)者指出，“從《警鐘日?qǐng)?bào)》所反映的情況來看，清末的官吏腐敗已經(jīng)滲透到了社會(huì)政治生活的各個(gè)層面，官場(chǎng)腐敗已達(dá)于極點(diǎn)”[15]。嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)實(shí)催使受維新思想啟發(fā)的人們，開始擔(dān)憂國家命運(yùn)，探索救國之道。同時(shí)，這一困境也迫使清末政府思考該如何監(jiān)督經(jīng)濟(jì)、控制腐敗，于是，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)審計(jì)與官員監(jiān)察便成為無法回避的選擇。因此，戊戌變法在當(dāng)時(shí)社會(huì)上所起的思想啟蒙作用是相當(dāng)顯著的，對(duì)經(jīng)濟(jì)政治制度的觸動(dòng)也是值得肯定的。

總體而言，政治與經(jīng)濟(jì)往往不可分離，維新變法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響也是深遠(yuǎn)的。正如學(xué)者所言，“維新變法是變現(xiàn)實(shí)社會(huì)之法，易現(xiàn)實(shí)社會(huì)之新。新政、新法都是實(shí)實(shí)在在的政和法。因此，維新派的改制變法，凸顯了‘經(jīng)世致用’的精神”[16]。這種精神在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，就是推動(dòng)政府盡快出臺(tái)措施：一方面，促進(jìn)國家提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，開源節(jié)流；另一方面，杜絕貪污腐敗現(xiàn)象，減少浪費(fèi)。而承擔(dān)此兩方面重任的最好方法，是實(shí)行經(jīng)濟(jì)審計(jì)與官吏監(jiān)察兩種監(jiān)督方式。所以，維新變法喚醒了人們對(duì)清末政府政治和經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督意識(shí)，這種意識(shí)表現(xiàn)在：不僅需要加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政與軍費(fèi)的審計(jì)，更需要加強(qiáng)對(duì)官員權(quán)力的監(jiān)察，以遏止腐敗，挽救危局。

(三)對(duì)國家法律制度的期盼，為審計(jì)與監(jiān)察提供了法制環(huán)境

政治體制和經(jīng)濟(jì)困境的問題大多出于制度，所以戊戌變法寄希望于在國家的政治經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域建立起科學(xué)的制度，以根本改變中國的危局?！扒逭畠?nèi)部缺乏健全而有效的監(jiān)督機(jī)制，無法從制度上防止腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，這種制度的重大缺陷也是吏治腐敗的一種原因?！盵17]因此，以法制推行官僚政治體制改革，成為戊戌變法之后歷史的主流。

首先，維新運(yùn)動(dòng)中，康有為主張“開制度局于宮中，選公卿諸侯大夫及草茅才士二十人充總裁，議定參預(yù)之任，商榷新政，草定憲法，于是謀議詳而章程密矣”[9]199。也就是說，在朝廷設(shè)置制度局，選拔一定數(shù)量的官員草擬憲法，制定詳細(xì)的章程。并且，在康有為看來，“變法者須自制度法律先為改定”，“今之法律、官制，皆一統(tǒng)之法，弱亡中國，皆此物也，誠宜盡撤；即一時(shí)不能盡去，亦當(dāng)斟酌改定，新政乃可推行”[9]140，“無律法，吏民無所率從”[9]200。也就是說，法律和官制都是關(guān)乎國家興亡的大事，必須適應(yīng)需求而變革。正是在康有為等人維新主張的啟發(fā)之下，清末政府圍繞制度建設(shè)進(jìn)行了“變法”。

其次，在維新變法運(yùn)動(dòng)過程中，涌現(xiàn)出無數(shù)有識(shí)之士，他們?yōu)榱藝业奈＞謱徤鲬n思，殫精竭慮，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，激發(fā)出很多新思想，帶動(dòng)了古老和傳統(tǒng)思想的近代轉(zhuǎn)型，也成就了清末變法。其間，對(duì)法律和法治問題思考最多的要數(shù)梁啟超、沈家本、伍廷芳等人。其中，梁啟超是舉著“維新”“變法”的旗幟走上了中國思想文化舞臺(tái)的。他在1896年就提出：將法學(xué)、法律作為通往更高文明的階梯[18]。后來“時(shí)國勢(shì)陵夷，外侮紛乘，德宗屢頒明諭，力圖變法維新，光緒二十八年四月初六日，諭派沈家本、伍廷芳考訂現(xiàn)行律例”[19]27-28?？梢?，在梁啟超等有識(shí)之士看來，國家只有通過法律才可以規(guī)范失范的社會(huì)秩序，抵制列強(qiáng)的侵犯，保證人們的生活。這也是戊戌變法的部分訴求乃至清末變法的出發(fā)點(diǎn)。曾有學(xué)者做過探討，認(rèn)為中國近代史上有兩次制度創(chuàng)新的嘗試——戊戌變法和辛亥革命，而戊戌變法在中國近代歷史上第一次較全面地提出了革新“制度”的要求[20]。正因?yàn)檫@種革新制度的理念啟迪了后來的清末變法，有學(xué)者曾言：“20世紀(jì)最初10年，戊戌變法的各項(xiàng)未實(shí)現(xiàn)之理想一一付諸實(shí)施，影響最為深遠(yuǎn)的有一條，就是開始系統(tǒng)地進(jìn)行現(xiàn)代法制建設(shè)……”[21]“晚清沈家本的修律活動(dòng)，可以說，是戊戌變法失敗后維新思潮的折射，與清廷的預(yù)備立憲和維新派的立憲運(yùn)動(dòng)交織而成?！盵22]66因此，在法制意義上，戊戌變法也是清末社會(huì)人們期盼新制度的思想體現(xiàn)。

正因如此，戊戌變法之后，清政府的治國思路基本上沒有遠(yuǎn)離戊戌變法，并且更加強(qiáng)調(diào)立法。清政府“宣示預(yù)備立憲，亟應(yīng)先將官制，分別議定，次第更張，并將各項(xiàng)法律，詳慎厘訂，而又廣興教育，清理財(cái)政，整頓武備，普設(shè)巡警，使紳民明晰國政，以預(yù)備立憲基礎(chǔ)”[19]31。毫無疑問，預(yù)備立憲非常強(qiáng)調(diào)立法的作用，將“清理財(cái)政”的審計(jì)與“官制議定”的監(jiān)察作為立法的對(duì)象。的確，繼戊戌變法之后的清末新政的“一個(gè)重大貢獻(xiàn)，在于通過相關(guān)改革確立了現(xiàn)代法律體系，徹底改變了兩千年中國傳統(tǒng)社會(huì)得以存在的法律依據(jù)，為現(xiàn)代民族國家的重建和新生提供了法律上的支持和制度上的保障”[23]189。這一環(huán)境為清末審計(jì)與監(jiān)察制度的構(gòu)建提供了有利條件。

總之，戊戌變法“思想啟蒙，面向民間，自下而上，灌輸鼓吹，讀書人輕車熟路，加之時(shí)世運(yùn)會(huì)，條件天成，自然成就偉大”[1]6。十多年前有學(xué)者指出，“發(fā)生在110年前的戊戌百日維新，是在傳統(tǒng)秩序之下謀求現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的悲壯嘗試”[1]67。的確，“戊戌維新是中國民權(quán)思想的真正發(fā)端。簡單地說，以康有為為代表的維新思想家，從變法理論到具體的變法主張形成了一套比較完整的思想體系”[1]119-120。一定程度上，這些思想理論引導(dǎo)了時(shí)人的思想轉(zhuǎn)型，成為清末社會(huì)制度轉(zhuǎn)型的先聲，審計(jì)與監(jiān)察制度的變革應(yīng)運(yùn)而生，也為民國時(shí)期的審計(jì)與監(jiān)察制度建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、戊戌變法引發(fā)官制改革，助推審計(jì)與監(jiān)察制度的發(fā)展

戊戌變法期間，人們審思官僚體制，對(duì)國家法律熱切期盼。在一定意義上，戊戌變法開啟了中國近代制度變革的先聲。戊戌變法以官制改革為核心，繼戊戌變法之后，“預(yù)備立憲”仍從官制改革入手。如果從官制改革的視角來看，戊戌變法無疑對(duì)清末乃至民國審計(jì)與監(jiān)察制度的嬗變，起到了幫助和推動(dòng)作用。正如學(xué)者所言，“從當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境考察，維新派的改革措施若要達(dá)到實(shí)際的效果，只能采取邊破邊立的辦法，先培養(yǎng)一批具有現(xiàn)代公民意識(shí)的政府官員，并逐漸將舊的國家機(jī)器改造成為現(xiàn)代意義上的政府機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)制度替換”[24]。無疑，從培養(yǎng)優(yōu)秀官員到實(shí)現(xiàn)有效制度變革，是戊戌變法的主導(dǎo)思路。然而，對(duì)于優(yōu)秀的官員，無論是培養(yǎng)還是任用，必須有一套制度做保障，那就是審計(jì)和監(jiān)察制度。因此，戊戌變法所引發(fā)的官制改革，有力助推了審計(jì)與監(jiān)督制度的嬗變。

(一)戊戌變法開展的官制改革，維新派對(duì)審計(jì)與監(jiān)察制度的構(gòu)想

殊不知，清政府設(shè)置了繁雜的官僚機(jī)構(gòu)，“由于官僚機(jī)構(gòu)重重疊疊，事無專責(zé)，致使各部門之間互相扯皮，互相推諉，辦事效率極低，進(jìn)一步導(dǎo)致了清王朝的政治腐敗”[25]8。1898年1月24日，康有為明確提出，變法“宜變法律，官制為先”[9]140。所以，在戊戌變法的百余天里，光緒皇帝前后發(fā)布幾十條改革的命令，涉及廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)主張，其中以官制改革為核心。誠如學(xué)者所言，“‘變官制’是以康有為、梁啟超為代表的維新派的主要政治綱領(lǐng)，是戊戌變法的中心問題”[26]?；蛘哒f，在康有為等維新派的所有改革建議里面，官制改革是最受關(guān)注也是最為核心的問題。也就是說，改革清末政府腐朽過時(shí)的官僚制度是戊戌變法的關(guān)鍵之處。

至于官制改革的策略，有學(xué)者做過考證，認(rèn)為：“維新派在考察了古今中外的官制的基礎(chǔ)上，按照日本維新時(shí)期官制改革的模式，向光緒皇帝提出了對(duì)清朝封建政權(quán)和官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大改革的建議?！盵27]在具體措施方面，有學(xué)者指出，“維新在政治上，改革的措施主要是改革行政機(jī)構(gòu)，裁撤閑散、重疊機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，澄清吏治，提倡廉政”[24]。因?yàn)?，“清代凡地方受?zāi)朝廷賑濟(jì)時(shí)，貪官污吏即趁機(jī)侵公肥私”[11]325。不過，康有為的一些建議也遭到舊部群臣的堅(jiān)決反對(duì)，加上當(dāng)時(shí)財(cái)政等條件的限制，光緒皇帝只能不顧康有為不撤舊部的意見，對(duì)政治機(jī)構(gòu)做出適中的調(diào)整，根據(jù)記載：

光緒諭令裁撤詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等不必要的衙門，把它們可辦的事并入其他相應(yīng)的機(jī)關(guān)；裁撤廣東、湖北、云南三省督撫同城的巡撫，與其他各省城只駐總督或巡撫劃一起來；裁撤東河總督，因東河在山東境內(nèi)，已由山東巡撫管理；裁撤不辦運(yùn)務(wù)的糧道和僅管疏銷的鹽道；此外各省通同佐貳等官吏中的閑員，以及各省設(shè)立的駢枝辦公局所，均應(yīng)查明裁汰。[28]

官制改革如此設(shè)計(jì)，那么，該如何發(fā)揮官制改革的作用呢？加強(qiáng)對(duì)政府的財(cái)務(wù)審計(jì)和官員監(jiān)察，無疑是最好的措施。在戊戌變法期間，康有為實(shí)際踐行了當(dāng)時(shí)的監(jiān)察制度，深知其中的不足，提出了改革建議。他借用監(jiān)察御史之名清理腐敗官場(chǎng)，提出彈劾奏章。史料記載：“1898年6月20日，康有為代監(jiān)察御史宋伯魯、楊深秀起草的一份彈劾許應(yīng)骙的奏章遞交上去了。這份奏折引起了官場(chǎng)的一片混亂，大清王朝正部級(jí)官員是否這樣污濁、無能、猥瑣，此處似乎不必過于較真。6月30日，康有為再借監(jiān)察御史宋伯魯?shù)难怨偬貦?quán)上書清廷?！盵25]101清朝御史作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)——都察院[注]清代的都察院實(shí)際上具有審計(jì)監(jiān)督的職能，其下屬機(jī)構(gòu)戶部審計(jì)監(jiān)督財(cái)政賦稅。的成員，負(fù)有考核官吏、稽查各地錢糧等監(jiān)察責(zé)任。在維新運(yùn)動(dòng)的背景之下，御史的職能得到一定程度的發(fā)揮。但是，需要說明的是，此時(shí)的審計(jì)與監(jiān)察工作是合而為一的，稽查各地錢糧的工作需要借助審計(jì)的力量。直到后來，為預(yù)備立憲，清末政府才提出了將審計(jì)與監(jiān)察分開的設(shè)想。

維新派之所以倡導(dǎo)設(shè)置監(jiān)察制度，主要吸取此前制度失敗的教訓(xùn)。戊戌變法前，光緒皇帝在位期間，曾經(jīng)針對(duì)當(dāng)時(shí)的腐敗問題也采取過措施。為遏制貪官污吏的不法行為，清政府規(guī)定上下官員實(shí)行互相監(jiān)督舉報(bào)制度：

本官不行禁革，反行收受禮物，私行交結(jié)者，皆照在京交往饋送例議處。其上司與所屬官，私相交結(jié)，往來饋送者，亦照此例處分。州縣各官，令道府稽查；道府各官，令督撫兩司稽察。如州縣官有私相交往饋送情弊，而道府不行揭報(bào)者，將道府照徇庇例，降三級(jí)調(diào)用；道府等官有私相交往饋送情弊，而督撫兩司不行揭報(bào)題參者，將督撫兩司照徇庇例，降三級(jí)調(diào)用……[注]相關(guān)制度參見《光緒會(huì)典事例》卷九六《吏部·處分例》，光緒二十五年(1899)重修本。

實(shí)踐證明，由于官官相護(hù)的傳統(tǒng)理念存在，互相監(jiān)督舉報(bào)制度是不起什么作用的?！扒寮臼?，自最高統(tǒng)治者至大小官員無不貪財(cái)賄賂?！盵5]32這表明原有監(jiān)督制度失靈，必須啟用第三方力量即審計(jì)和監(jiān)察制度，才能從根本上遏止貪污腐敗行為。

(二)戊戌變法之后的官制改革，清末政府對(duì)審計(jì)與監(jiān)察制度的設(shè)想

戊戌變法之后，清政府經(jīng)濟(jì)遇到了極大的困境?！霸谪?cái)政極為困難的情況下，嚴(yán)重的浪費(fèi)和貪污不僅沒有減少，反而與日俱增”[5]34，再次引起人們對(duì)政府官僚體制的不滿。于是，光緒二十七年(1901)，清政府的行政機(jī)構(gòu)改革正式開始。也即1901年7月24日，清政府下令撤銷總理各國事務(wù)衙門，于傳統(tǒng)“六部”之外，設(shè)置外務(wù)部。1903年設(shè)立商部；1905年裁撤國子監(jiān)，設(shè)立學(xué)部……類似的改革不一而足。有學(xué)者指出，這次行政機(jī)構(gòu)改革在“某種程度上實(shí)現(xiàn)了康有為在1898年所提出的行政改革要求，撤冗署、裁冗員、創(chuàng)設(shè)新機(jī)構(gòu)，成為1901年之后的大趨勢(shì)”[23]194。這也為近代中國的政治機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政體制架構(gòu)提供了參考。

到光緒三十二年(1906)，清政府重新統(tǒng)一厘定官制?！爸I令軍機(jī)處、外務(wù)部、吏部、學(xué)部照舊，巡警部改為民政部，戶部改為度支部，兵部改為陸軍部，刑部改為法部，大理寺改為大理院……”[注]相關(guān)制度參見上海商務(wù)印書館編譯所編，荊月新、林乾校：大清新法令(1901—1911):第2卷，商務(wù)印書館，2011年，點(diǎn)校前言第4頁。的確，盡管戊戌變法失敗了，但是，此后不久，戊戌變法所關(guān)注的官制改革實(shí)質(zhì)性地展開，并且推進(jìn)了審計(jì)與監(jiān)察制度的變革。史料記載：

清廷旋即特派載澤等編纂官制，并派慶親王奕劻等總司核定。該王大臣等公同詳核審議，擬定中央官制，繕單具奏，于光緒三十二年九月二十日奉諭宣布……都察院糾察行政缺失，伸理冤滯，改為都御史1員，副都御史2員，六科給事中改為給事中，與御史各缺均照舊。大理寺改為大理院，專掌審判。資政院博采群言，審計(jì)院審核經(jīng)費(fèi)，均著以次設(shè)立。[19]31-32

很顯然，這則史料反映了清政府在戊戌變法之后，著力改革官制，尤其在監(jiān)察官員和審計(jì)政府經(jīng)費(fèi)兩個(gè)方面較前大有改進(jìn)。相應(yīng)的，以審計(jì)與監(jiān)察為主體的監(jiān)督體制亦進(jìn)行了一系列改良。清政府在中央設(shè)置審計(jì)院，全權(quán)負(fù)責(zé)國家審計(jì)事宜，獨(dú)立于行政執(zhí)行系統(tǒng)，直接向最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé)。而此時(shí)的都察院仍負(fù)責(zé)財(cái)計(jì)監(jiān)察方面的工作，同審計(jì)院之間存在著監(jiān)督制約關(guān)系。財(cái)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)則由度支部兼管[29]154。有學(xué)者認(rèn)為，“設(shè)立資政院以秉持公道，設(shè)立都察院主持糾彈，設(shè)立審計(jì)院專查不正當(dāng)花費(fèi)，他們都是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，不為內(nèi)閣所節(jié)制，而反能監(jiān)督閣臣”[30]154。這種新型的監(jiān)督體制更利于發(fā)揮監(jiān)督效能。改良后的中央政體設(shè)都察院、審計(jì)院等六院二府一監(jiān)，內(nèi)閣之下設(shè)吏部、度支部等十一部，而度支部下增設(shè)稅務(wù)處。有學(xué)者指出，“清末官制改革還談不到像西方國家那樣的三權(quán)分立，但它使國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置趨于合理和科學(xué)，更合乎世界潮流”[5]27。由此，設(shè)立都察院、審計(jì)院兩個(gè)專司監(jiān)察和審計(jì)的機(jī)構(gòu)，其意義值得肯定。

根據(jù)這一監(jiān)督體制改革方案，結(jié)合“清末改革中，不少官吏及上層分子都提出經(jīng)濟(jì)體制的變革問題”[30]73，1906年年底，清政府首先從審計(jì)監(jiān)督開始，將戶部改為度支部，專門監(jiān)管財(cái)政金融。度支部認(rèn)為預(yù)備立憲，必須清理財(cái)政，為此曾向清廷上奏《度支部奏遵擬清理財(cái)政章程折》：

竊維憲政成立，以整理財(cái)政為最要，而整理財(cái)政必以確定全國預(yù)算決算為最要。今朝廷預(yù)備立憲，特飭臣部清理財(cái)政。清理財(cái)政者，為籌備財(cái)政之權(quán)輿，而其包涵全體，貫徹初終，必辦至編定全國預(yù)算，乃為就緒。[31]139

度支部的這份奏折明確了審計(jì)工作的重點(diǎn)是整頓財(cái)政，尤其是加強(qiáng)國家預(yù)算決算。1909年，度支部還向全國發(fā)出了“關(guān)于清查公款公產(chǎn)”的咨文，地方政府很快有所回應(yīng)，如當(dāng)年年底江蘇省咨議局通過了《清查公款公產(chǎn)辦法綱要》，為審計(jì)清查公款公產(chǎn)提供了法律依據(jù)。而憲政編查館曾向朝廷上奏要求核議清理財(cái)政章程：

中國財(cái)政舊制，起運(yùn)、存留、報(bào)銷、核覆，立法未嘗不詳。而時(shí)異勢(shì)殊，浸成隔閡，事例不能相應(yīng)，出納不能相權(quán)，職任多岐，簿書失實(shí)，以至挪移隱飾各種外銷之款，不可究知。沿習(xí)至今，各省財(cái)政困難極矣……臣等謹(jǐn)就該部擬訂章程詳加覆核，所請(qǐng)由部設(shè)清理財(cái)政處，各省設(shè)清理財(cái)政局，并由部派監(jiān)理二員充任其事，皆為實(shí)行清理起見，其辦事方法以列款調(diào)查為入手，以分年綜核為程功，以截清舊案為刪除軫轕之端，以酌定公費(fèi)為杜絕瞻顧之路，以劃分國家地方經(jīng)費(fèi)為清理之要領(lǐng)，以編定預(yù)算決算清冊(cè)為清理之歸宿。所有各省清理財(cái)政局事宜，自應(yīng)責(zé)成司道切實(shí)籌辦，部中所派監(jiān)理人員只在稽察督催，而非主持綜攬。所有職任，均照該部原章所定辦理，庶使執(zhí)掌分明，以免諉卸抵牾之弊。[31]141-142

這份要求核議清理財(cái)政章程的上奏，實(shí)際上就是提請(qǐng)清政府盡快建立與審計(jì)相關(guān)的制度，指出當(dāng)時(shí)的“財(cái)政困難”與“財(cái)政舊制”不無關(guān)聯(lián)。所以戊戌變法之后的第十年，清政府專門制定了《覆核清理財(cái)政章程繕具清單》，其主要目錄如下：總綱、清理財(cái)政之職任、調(diào)查財(cái)政之方法、預(yù)算全國預(yù)算之事、決算全國決算之事等[31]142。清理財(cái)政是審計(jì)的核心要義，“繕具清單”的主要目錄實(shí)際上對(duì)應(yīng)今天的審計(jì)職權(quán)、審計(jì)方法、事前審計(jì)、事后審計(jì)等內(nèi)容。因此，這里的“繕具清單”可以理解為審計(jì)制度文本。清末政府在努力設(shè)計(jì)審計(jì)制度的同時(shí)，也進(jìn)行了監(jiān)察制度建設(shè)。在光緒皇帝的諭令之下，清末監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革隨之展開。與清末變法的基調(diào)相一致，也是在博采西法的基礎(chǔ)上，清末政府進(jìn)行了都察院的改革。通過改組固有的監(jiān)察機(jī)制，將都察院兼有行政監(jiān)察、司法檢察、審判乃至行政管理的多種職能調(diào)整成單一職能，也即摒棄傳統(tǒng)“行政兼理司法”的政治體制。當(dāng)然，清末監(jiān)察制度的改革也是戊戌變法影響的產(chǎn)物。雖然戊戌變法失敗了，但是它所引發(fā)的政治改革潮流一直影響著整個(gè)清末的社會(huì)格局。并且，清政府于1906年擬定了《都察院整頓變通章程》，作為指導(dǎo)改革都察院的具體規(guī)范文件。之后的都察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革，是清末監(jiān)察制度變革的具體體現(xiàn)。這次改革撤銷了“吏戶禮兵刑工”六部監(jiān)察史，將六科給事中改為都察院給事中；還撤銷了五城巡城御史，以維護(hù)地方治安的職能；調(diào)整了監(jiān)察區(qū)，設(shè)立了“道”，提高了監(jiān)察效率。

(三)清末政府有關(guān)審計(jì)與監(jiān)察制度的立法及實(shí)踐

盡管清末政府傾心進(jìn)行官制改革，并對(duì)審計(jì)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)行了基本定位，對(duì)審計(jì)與監(jiān)察制度進(jìn)行了細(xì)致構(gòu)想。但是，在國內(nèi)外形勢(shì)復(fù)雜、矛盾尖銳的清末社會(huì)，審計(jì)與監(jiān)察的目標(biāo)難以付諸實(shí)現(xiàn)，必須以法律的強(qiáng)制力量去推行。于是，清末政府著手制定各種官制草案，以期將官制改革的成果固化下來。審計(jì)與監(jiān)察制度的立法也隨之進(jìn)行，并不斷發(fā)展。

第一，1906年，清政府制定了《審計(jì)院官制草案》。該草案與審計(jì)院的籌建同步進(jìn)行，就審計(jì)機(jī)構(gòu)、官員設(shè)置及其職責(zé)，審計(jì)議決與報(bào)告，審計(jì)人員權(quán)限及組織管理等問題進(jìn)行了明確規(guī)定?！秾徲?jì)院官制草案》被稱為“我國第一部審計(jì)專業(yè)法規(guī)”[29]156，也是我國近代第一部關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的法規(guī)。

第二，1908年，光緒皇帝頒布了《清理財(cái)政章程》。該章程用以規(guī)范財(cái)政整理，籌辦預(yù)決算。此章程規(guī)定：在度支部之下設(shè)立清理財(cái)政處，匯編國家預(yù)算，審核中央及地方的預(yù)決算報(bào)告；各省成立清理財(cái)政局，辦理地方財(cái)政預(yù)決算。從內(nèi)容上不難判斷，此章程具有審計(jì)規(guī)章的性質(zhì)。與預(yù)算相伴而生的是公庫制度，還有銀行制度等審計(jì)相關(guān)制度，也都陸續(xù)配套出臺(tái)。

第三，1909—1910年，晚清中央相關(guān)機(jī)構(gòu)的審計(jì)立法。根據(jù)1909年的《改訂資政院院章兩章暨續(xù)訂八章》的規(guī)定，資政院應(yīng)行議決事件如下：其一，國家歲出入預(yù)算事件；其二，國家歲出入決算事件；其三，稅法及公債事件；其四，新定法典及嗣后修改事件，但憲法不在此限；其五，其余奉特旨交議事件[32]85。顯見，資政院所議決的事項(xiàng)以審計(jì)性質(zhì)為主，它實(shí)際上行使的職能就是審計(jì)監(jiān)督。到了1910年，資政院提議統(tǒng)一國庫辦法，于是會(huì)同度支部議定了《統(tǒng)一國庫章程》，規(guī)定在京師、各省及地方分設(shè)國庫、分庫和支庫，管理各級(jí)財(cái)政。其中，國庫由度支部大臣管理，有效審核國家的財(cái)政資金，監(jiān)督政府的經(jīng)濟(jì)資源?？梢哉f，晚清中央資政院和各省資議局的設(shè)立，是清末審計(jì)與監(jiān)察制度變革的重要體現(xiàn)。

第四，1911年，審計(jì)與監(jiān)察內(nèi)容“入憲”。宣統(tǒng)三年(1911)，《憲法重大信條十九條》第十四條規(guī)定：“本年度預(yù)算，未經(jīng)國會(huì)議決者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出；預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分?！盵32]149第九條規(guī)定：“總理大臣受國會(huì)彈劾時(shí)，非國會(huì)解散，即內(nèi)閣辭職。但一次內(nèi)閣不得為兩次國會(huì)之解散?！盵32]149而國家預(yù)算和彈劾分別屬于審計(jì)與監(jiān)察制度的重要內(nèi)容?？梢?，民國前夕，審計(jì)與監(jiān)察開始“入憲”，自然提升了審計(jì)與監(jiān)察制度的地位。

在實(shí)踐中，清政府所開展的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制改革并沒有實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮作用。研究表明：“晚清最后十年，不僅財(cái)政極為困難，混亂也達(dá)到了極點(diǎn)。自咸豐以來的財(cái)權(quán)下移過程仍在繼續(xù)，中央政府對(duì)財(cái)政的控制能力大大降低，各省在財(cái)政上有更大的自主權(quán)，主管中央財(cái)政的戶部(后為度支部)無從干涉?！盵5]22因此，“最后十年的清政府是一個(gè)復(fù)雜矛盾的集合體。在庚子事件之后，由于各種各樣的原因，它不能不推行一系列的改革，但是過于急劇的變革引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾”[5]37。顯見，清末審計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐收效甚微。

但是，由戊戌變法所開啟的清末政府官僚體制改革，尤其是在審計(jì)與監(jiān)察領(lǐng)域所做的制度構(gòu)建的努力是值得肯定的。當(dāng)時(shí)“為了加強(qiáng)對(duì)財(cái)政的監(jiān)督作用，還擬設(shè)了審計(jì)院，來準(zhǔn)備接替都察院，具體專管審計(jì)之事。盡管這種設(shè)想未曾實(shí)現(xiàn)，但就其審計(jì)的官制草案來看，對(duì)于說明清朝審計(jì)的發(fā)展與完善，不能不說具有重要意義”[33]173-174。這實(shí)際上是清末政府審計(jì)與監(jiān)察職能分立的開始?？梢哉f，清末的都察院機(jī)構(gòu)改革之后，基本上成為一個(gè)職能專一的組織系統(tǒng)，即狹義的政治監(jiān)察，而經(jīng)濟(jì)監(jiān)督統(tǒng)歸審計(jì)機(jī)構(gòu)?！斑@是自中國有史以來審計(jì)機(jī)構(gòu)并列、平行甚至復(fù)設(shè)的重大發(fā)展，對(duì)于近代審計(jì)制度的完善奠定了較理想的基礎(chǔ)?！盵33]175此時(shí)，“它的審計(jì)制度之基本健全，對(duì)于近、現(xiàn)代審計(jì)制度的實(shí)施具有極其重大的影響”[33]179。

簡言之，經(jīng)過戊戌變法及其之后的官制改革，審計(jì)院及相關(guān)審計(jì)制度較為系統(tǒng)地建立起來，而中央都察院也逐漸向現(xiàn)代監(jiān)察機(jī)構(gòu)靠攏，朝專門行政監(jiān)督職能轉(zhuǎn)變，地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨之相應(yīng)改革，監(jiān)察體系發(fā)生變化。這種源自戊戌變法而展開的改革思路和設(shè)想，為民國審計(jì)與監(jiān)察制度設(shè)計(jì)提供了樣本。

三、戊戌變法啟發(fā)當(dāng)下思考，完善并執(zhí)行審計(jì)與監(jiān)察制度

戊戌變法涉及面廣泛，它“對(duì)中國近代社會(huì)產(chǎn)生了極其深刻的影響，有力地推進(jìn)了中國社會(huì)的近代化和全面進(jìn)步”[34]。而在審計(jì)領(lǐng)域，受維新思想的啟發(fā)，清末新政開始了設(shè)置審計(jì)院的探索，統(tǒng)領(lǐng)全國的財(cái)政監(jiān)察。與此同時(shí)，戊戌變法期間，很多御史也贊同變法，積極參與其中，認(rèn)為政治的弊病在吏治，要求澄清吏治，加強(qiáng)監(jiān)察，整頓軍備。之后，清末政府也開始了監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，建立了審計(jì)與監(jiān)察并行的監(jiān)督機(jī)制。此外，他們還從本職出發(fā)，嚴(yán)密審視制度改革。無疑，這場(chǎng)政治思想運(yùn)動(dòng)給當(dāng)下社會(huì)留下了深刻的啟發(fā)和警示。當(dāng)下，我們已步入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，必須進(jìn)一步深化體制改革，營造一個(gè)風(fēng)清氣正的良好政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)下的審計(jì)與監(jiān)察制度，積極推進(jìn)清官廉吏體制建設(shè)。

(一)不斷深化領(lǐng)導(dǎo)干部體制改革，完善現(xiàn)行審計(jì)與監(jiān)察制度

時(shí)代的變遷，必然伴隨著改革。清末的中國隨著外國列強(qiáng)的入侵，國力漸弱，人心思變，希望通過改革救國，戊戌變法就是一場(chǎng)著力于官僚體制改革的運(yùn)動(dòng)?！拔煨缱兎ㄗ鳛橹袊谝淮嗡枷虢夥胚\(yùn)動(dòng)，無疑要把傳播和研究西洋的法律知識(shí)和思想作為其最重要的內(nèi)容?！盵35]這種知識(shí)和思想也曾受到質(zhì)疑，但是，改革對(duì)人們思想的轉(zhuǎn)型和社會(huì)進(jìn)步的作用是不可忽視的。誠如學(xué)者所言，“改革(或變革)是一個(gè)永恒的課題，它是對(duì)于社會(huì)內(nèi)部和外部的沖突和挑戰(zhàn)的回應(yīng)”[16]?；蛟S，有人鑒于戊戌變法及后來清末新政的失敗而對(duì)改革心存疑慮，殊不知“改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照改革總體方案的布局，循序漸進(jìn)，有條不紊地進(jìn)行”[36],才能使中國真正成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國家。這是學(xué)者鑒于戊戌變法而發(fā)出的肺腑之言。這么多年來，我們一直處在不斷改革的潮流之中，成績還是顯著的，這是不爭的事實(shí)。

同時(shí)，通過改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)制度的更新和完善也是應(yīng)然的選擇。“從戊戌到民初，那些紛擾不斷的政爭，根本上也是建立何種制度文明的論爭?！盵1]404自然，其中的審計(jì)與監(jiān)察制度必不可少?！拔煨缱兎ǔ珜?dǎo)者認(rèn)為中國的社會(huì)制度變則存，不變則亡。只有改變當(dāng)時(shí)的官場(chǎng)腐敗現(xiàn)象和改革科舉制度，興建學(xué)校，培養(yǎng)新型人才，才能改變封建社會(huì)面臨的各種問題?！盵37]顯然，制度改革的進(jìn)步作用是明顯的。“推翻一種舊的制度，遠(yuǎn)比建設(shè)一種新的制度來得簡單；不斷維新，不斷進(jìn)步，肯定比根本破壞然后重新建設(shè)的代價(jià)要小得多。在一種現(xiàn)成的制度框架內(nèi)逐步革新，逐步地布置新的內(nèi)容、新的品質(zhì)，同樣可以維護(hù)制度的原來形式而實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)容新的質(zhì)量。”[38]這也是古今中外人們選擇改革的一種理性根源。

但是，改革不是單一的政治行動(dòng)，需要得到廣泛的思想支持。戊戌變法之后，正是在學(xué)界倡導(dǎo)變法、民眾支持變法的社會(huì)環(huán)境背景之下，清末行政官制改革順利推行。表面上，雖然戊戌變法以失敗告終，但是其影響卻是永久的，也絲毫不影響人們對(duì)改革的價(jià)值認(rèn)可。臺(tái)灣法律史學(xué)者黃源盛教授指出，“戊戌變法失敗后，國內(nèi)革命運(yùn)動(dòng)高漲，民主政治思潮愈加蓬勃，清廷不得不變通手法，宣布改革政治，從事一系列漸進(jìn)性、全面性的法制改革”[22]62。據(jù)考證，從1901年清末新政開始到1905年甲午戰(zhàn)爭結(jié)束，清政府出臺(tái)了涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多社會(huì)變法措施。戊戌變法“以改革制度為核心，提出了系統(tǒng)的變法理論，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化教育和社會(huì)風(fēng)氣等方面，設(shè)計(jì)了全面的改革方案。它將近代中國的社會(huì)變革由器物層面推向制度層面，這無疑是一次歷史的超越”[39]。同時(shí)，戊戌變法也為清末變法奠定了思想理念基礎(chǔ)。正是在這種思想理念的引領(lǐng)之下，主持修法者組織翻譯國外法政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的書刊文獻(xiàn)，促使修法工作順利推進(jìn)。

由此，不難發(fā)現(xiàn)：在任何改革大潮中，必然涉足人的思想變革和社會(huì)制度的變化。誠然，中國現(xiàn)行的體制改革是在順應(yīng)新時(shí)代步伐的過程中不斷向前推進(jìn)的。2018年的全國兩會(huì)，國家最新機(jī)構(gòu)改革“方案提出，把國家發(fā)改委的重大項(xiàng)目稽查、財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的監(jiān)督檢查、國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署”[注]參見《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革：優(yōu)化審計(jì)監(jiān)督 擬將三部門部分職責(zé)劃入審計(jì)署》，網(wǎng)址：http://www.xinhuanet.com/2018-03/13/c_1122532767.htm，訪問日期:2019年12月22日。。2018年3月，《監(jiān)察法》的出臺(tái)為新時(shí)代監(jiān)察工作提供了制度保障。但是，也有學(xué)者指出現(xiàn)有機(jī)制的不足，尤其在審計(jì)監(jiān)督體制方面仍有這樣或那樣的問題，如“在政府體制下其監(jiān)督與制約行政權(quán)力的權(quán)威性和獨(dú)立性也難以得到制度性保障，因而審計(jì)監(jiān)督的有效性實(shí)則是有限的”[40]。所以，當(dāng)下中國面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)，必須加強(qiáng)現(xiàn)有審計(jì)管理與監(jiān)察體制改革，完善審計(jì)與監(jiān)察制度建設(shè)。

的確，雖然近些年來國家加大了反腐的力度，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與監(jiān)察等法律制度不斷出臺(tái)，但是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪仍不少見。這就表明，目前我國反腐任務(wù)依然十分艱巨，必須通過不斷改革來完善審計(jì)與監(jiān)察制度建設(shè)。一方面，要反思現(xiàn)有審計(jì)與監(jiān)察制度的不足；另一方面，要嚴(yán)格執(zhí)行已經(jīng)生效的審計(jì)與監(jiān)察制度，以此塑造廉潔自律的干部隊(duì)伍。因?yàn)椤傲羰橇幕A(chǔ)，只有吏廉，才可以政廉”[41]。這一基本的政治社會(huì)規(guī)律促使我們將清官廉吏隊(duì)伍建設(shè)放在首位，為現(xiàn)代化國家和和諧社會(huì)營造良好的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

單就制度完善而言，中國現(xiàn)行的審計(jì)制度已經(jīng)運(yùn)行多年，隨著社會(huì)形勢(shì)的復(fù)雜化和多元化，其不足之處日益顯現(xiàn)。好在今天有一個(gè)良好的法治環(huán)境，確保法律制度的完善。我國的審計(jì)立法取得了一定成就，1994年和1997年分別出臺(tái)的《審計(jì)法》與《審計(jì)法實(shí)施條例》，經(jīng)過2006年與2010年的分別修訂，現(xiàn)在《審計(jì)法》及其實(shí)施細(xì)則的修訂工作正在進(jìn)行之中。而我國現(xiàn)行的監(jiān)察法要比審計(jì)法出臺(tái)得晚一些，從2010年的《行政監(jiān)察法》到2018年的《監(jiān)察法》，現(xiàn)以《監(jiān)察法》為準(zhǔn)。此外，還有一系列與《審計(jì)法》和《監(jiān)察法》配套出臺(tái)的諸多法規(guī)。但是，社會(huì)發(fā)展與法律變遷是歷史的規(guī)律，只有不斷完善現(xiàn)有的審計(jì)與監(jiān)察制度，才能適應(yīng)新時(shí)代干部隊(duì)伍廉政建設(shè)需求。

(二)努力加強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法干部管理，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)與監(jiān)察制度

戊戌變法前后，清末政府經(jīng)濟(jì)衰弱的原因很多，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)督不到位。于是，內(nèi)有監(jiān)管不力，外有列強(qiáng)入侵，國家財(cái)政安全得不到保障，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。盡管戊戌變法之后，清末政府進(jìn)行了變法改制，出臺(tái)了一些審計(jì)與監(jiān)察的制度，但因當(dāng)時(shí)環(huán)境所限，沒有帶來應(yīng)有的效果，官場(chǎng)腐敗達(dá)到極點(diǎn)。這一血的教訓(xùn)警示我們：要時(shí)刻重視經(jīng)濟(jì)與政治領(lǐng)域的監(jiān)督問題，關(guān)注審計(jì)與監(jiān)察制度的嚴(yán)格和有效執(zhí)行。當(dāng)下，我國的審計(jì)與監(jiān)察制度比較健全，而腐敗案件卻禁而不止，使現(xiàn)實(shí)中審計(jì)與監(jiān)察制度的執(zhí)行效果大打折扣。

腐敗現(xiàn)象之所以不斷發(fā)生，除了腐敗分子自身的覺悟和貪利心理之外，也與工作在審計(jì)和監(jiān)察戰(zhàn)線的專業(yè)執(zhí)法干部有關(guān)，由于他們的監(jiān)督不到位和執(zhí)法不力，給了腐敗分子機(jī)會(huì)，使他們屢屢得手、不想洗手。甚至，有一些審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察干部自身加入腐敗分子隊(duì)伍之中，令人驚愕不已。因此，基于干部管理的角度，需要高度關(guān)注審計(jì)與監(jiān)察領(lǐng)域的干部管理，切實(shí)提升他們的自身素質(zhì)與執(zhí)法水平。在戊戌變法過程中，梁啟超認(rèn)為“變法”必先“變?nèi)恕?，而“變?nèi)恕北叵取白児佟?，他要求清政府破格擢用新人才，逐漸淘汰舊官吏，改變封建的官僚制度[42]。梁啟超的官吏管理與重用新人的思想值得我們借鑒。今天的審計(jì)與監(jiān)察領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法干部不僅要業(yè)務(wù)精湛，更要堅(jiān)持原則，依法執(zhí)法，秉公執(zhí)法。尤其在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，執(zhí)法干部需要經(jīng)受嚴(yán)峻考驗(yàn)。

其實(shí)，社會(huì)腐敗之風(fēng)禁而不止，無不與制度執(zhí)行不力高度相關(guān)。因此，要防止和杜絕腐敗，必須加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約，建立和完善對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，關(guān)鍵要嚴(yán)格執(zhí)行。在法治中國的當(dāng)下，嚴(yán)格執(zhí)行既有的制度是王道，也是戊戌變法及清末政治改革失敗給我們的深刻教訓(xùn)。在審計(jì)全覆蓋、監(jiān)察無死角的當(dāng)下，必須堅(jiān)持嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的原則，才能發(fā)揮審計(jì)與監(jiān)察制度的應(yīng)有作用。

(三)著力杜絕“能人腐敗”現(xiàn)象，強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)察兩大監(jiān)督理念

近年來，“能人腐敗”現(xiàn)象凸顯。很多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其是金融界的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部落馬，甚至出現(xiàn)一些高端人才陷入經(jīng)濟(jì)犯罪的泥潭，這在一定程度上驗(yàn)證了現(xiàn)有審計(jì)和監(jiān)察的理念還沒有深入官心和民心。為了穩(wěn)步提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，我們?cè)诩訌?qiáng)專業(yè)干部管理的同時(shí)，也要關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的高精尖人才，在他們當(dāng)中強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)察兩大監(jiān)督理念，幫助他們有效預(yù)防經(jīng)濟(jì)違法風(fēng)險(xiǎn)，為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步做出更大貢獻(xiàn)。

我們知道，經(jīng)濟(jì)是國家發(fā)展和人民生活的基礎(chǔ)。戊戌變法之所以發(fā)生以及失敗之后國內(nèi)所面臨的一系列問題，其根源之一在于：清末政府經(jīng)濟(jì)衰落，國力極弱。正如學(xué)者所認(rèn)為的那樣，“在弱肉強(qiáng)食的近代國際環(huán)境下，中國這樣一個(gè)處于衰弱時(shí)期的大國想要重新崛起，面臨著復(fù)雜的國際環(huán)境和艱難的局面。變革是當(dāng)時(shí)中國相當(dāng)一部分人都認(rèn)識(shí)到的出路，但是如何變革卻因不同的閱歷、地位、處境、利益而表現(xiàn)出諸多差別”[1]37。為了挽救當(dāng)時(shí)的危局，仁人志士獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。因此，“戊戌維新運(yùn)動(dòng)是中國邁向現(xiàn)代社會(huì)與現(xiàn)代性建構(gòu)歷程中開啟階段的標(biāo)志性歷史事件”[1]75。今天，時(shí)代雖有變化，但是弱肉強(qiáng)食的自然法則沒有改變，需要牢記這個(gè)教訓(xùn)。

當(dāng)下的世界局勢(shì)依然復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競(jìng)爭異常激烈，欲在競(jìng)爭大潮中立于不敗之地，離不開優(yōu)秀的領(lǐng)路者和杰出的技術(shù)人才。改革開放四十多年來，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖有進(jìn)步，但是，與世界上發(fā)達(dá)國家相比差距較大，尤其在高精尖端技術(shù)領(lǐng)域，我們?nèi)蕴幱诹觿?shì)；而且，今天的世界競(jìng)爭一刻也沒停歇，不能不引起我們的重視，一百余年前的歷史教訓(xùn)當(dāng)永世不忘?！白鳛樾轮贫鹊膭?chuàng)立者，應(yīng)從舊制度的崩潰中吸取教訓(xùn)，時(shí)刻檢視自己的路徑問題，避免重蹈舊制度‘路徑鎖定’的命運(yùn)。”[24]黨和國家應(yīng)該高度重視和培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的實(shí)干人才，一方面，要提升高精尖專業(yè)技術(shù)人員的地位；另一方面，要加強(qiáng)這類群體的審計(jì)與監(jiān)察意識(shí)，預(yù)防經(jīng)濟(jì)違法風(fēng)險(xiǎn)，根本杜絕“能人腐敗”現(xiàn)象發(fā)生，使他們充分發(fā)揮自己的聰明才智，為國家的科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國力增強(qiáng)提供源源不斷的智力支持。

(四)發(fā)揮審計(jì)與監(jiān)察共同監(jiān)督的力量，推進(jìn)清官廉吏體制建設(shè)

“官吏是治國之要，察吏是治國之本?！盵43]這也是戊戌變法之后，清政府聚焦官制改革的緣由所在。綜觀戊戌變法及后來的清末歷史，我們清醒地認(rèn)識(shí)到：在政治領(lǐng)域，要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，從嚴(yán)治政，全面推進(jìn)體制改革，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政建設(shè)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要完善審計(jì)體制改革，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，杜絕經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保國家財(cái)政安全。這也是當(dāng)下中國干部隊(duì)伍勤政為民、廉潔奉公的重要保證。

也就是說，一個(gè)國家的監(jiān)督力量是多元的，正如學(xué)者所言，“在任何國家的政治制度中，監(jiān)督或監(jiān)察制度都是一個(gè)由多種監(jiān)督、監(jiān)察形式形成的統(tǒng)一系統(tǒng)，而不是只采取某種單一的孤立的形式”[44]。無論是政治領(lǐng)域的監(jiān)察還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計(jì)，都繞不過國家的權(quán)力行使主體——領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員整體。所以，不僅需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的清廉教育，也需要培養(yǎng)普通公職人員的廉潔意識(shí)。因此，上下同心協(xié)力，通過科學(xué)合理的審計(jì)與監(jiān)察制度安排，建立清官廉吏體制，將是未來期待。由于“對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約是國家機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化的基本價(jià)值取向，因此，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制也是監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)”[45]。而如何建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，通常歷史是一本教科書，我們不妨從戊戌變法等歷史中去尋找啟迪。以史為鑒，正視現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

今后，為了提升監(jiān)督效果，應(yīng)構(gòu)建以審計(jì)和監(jiān)察為主體的多重制約機(jī)制和監(jiān)督體系。通過各種措施，促使外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的密切配合，營造廉政為民的制度環(huán)境，培育干部清醒的廉政觀念。只有建立這樣的清官廉吏體制，才能確保國家公權(quán)力不易被濫用，促使領(lǐng)導(dǎo)干部真正擔(dān)負(fù)起治國理政的大任。同時(shí)，這種清官廉吏體制，也是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保證。

綜上所述，戊戌變法作為清末重大的歷史事件，對(duì)近代中國的政治體制，特別是審計(jì)與監(jiān)察制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，其官制改革及清末新政的經(jīng)歷也為當(dāng)下中國的審計(jì)和監(jiān)察改革提供了較強(qiáng)的理論啟示和現(xiàn)實(shí)參考。在戊戌變法過去120余年之際，重讀這場(chǎng)政治變革的歷史，對(duì)于我們“在新的起點(diǎn)上深化國家監(jiān)察體制改革”[46]具有啟發(fā)意義，也為新時(shí)代的法治中國建設(shè)提供了借鑒。新時(shí)代，我們要堅(jiān)持改革不動(dòng)搖，緊握審計(jì)和監(jiān)察這兩把監(jiān)督的利器，嚴(yán)把干部培養(yǎng)考核關(guān)，塑造清正廉潔的干部隊(duì)伍，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。