陳浩,吳典

城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略是指特定國(guó)家或地區(qū)基于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和民眾需求的情境，對(duì)城鄉(xiāng)場(chǎng)域內(nèi)的公共服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)資源配置和供給模式等方面的總體謀劃和定位[1]。我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略至少經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割化、去差距化、統(tǒng)籌化、均等化等多階段的變遷過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)正處于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的戰(zhàn)略階段?！丁笆濉蓖七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出，要在義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、社會(huì)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的均等化制度保障體系。黨的十九大進(jìn)一步明確，截至2035年，全國(guó)不同地區(qū)要漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。當(dāng)基本均等化戰(zhàn)略階段的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)后，我國(guó)將進(jìn)入公共服務(wù)的后均等化時(shí)期。在全國(guó)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展既需要進(jìn)一步鞏固和提升基本均等化的效果，又要契合新時(shí)代下城鄉(xiāng)融合發(fā)展和民眾的新公共需求，探索新的戰(zhàn)略取向和策略思路，這構(gòu)成了本文力圖探索的核心議題。

大量學(xué)者圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵[2]、模式體系[3]與路徑策略[4-5]等進(jìn)行了探討；基于供求視角，關(guān)注城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的“碎片化”[6]，需求導(dǎo)向的公共服務(wù)精準(zhǔn)供給[7]，政府吸納社會(huì)組織、公民等多元主體參與供給[8]等問(wèn)題；還從區(qū)域發(fā)展視角，關(guān)注城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的區(qū)域差異度[9]、與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性[10]等，形成了多維度的研究成果?，F(xiàn)有研究大多側(cè)重城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的策略層面的研究，而忽視發(fā)展戰(zhàn)略層面的研究，特別是對(duì)城鄉(xiāng)融合背景下公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新等前瞻性研究較為欠缺。基于此，本文力圖在梳理我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)戰(zhàn)略演進(jìn)邏輯的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展戰(zhàn)略這一新命題，對(duì)其目標(biāo)含義、內(nèi)容機(jī)制、推進(jìn)策略等進(jìn)行探究。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略階段的演進(jìn)邏輯

總體而言，我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略呈現(xiàn)出多階段的演變特征，其形成邏輯是由城鄉(xiāng)關(guān)系戰(zhàn)略的持續(xù)變遷及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供需演進(jìn)機(jī)制共同決定的。

(一)城鄉(xiāng)關(guān)系戰(zhàn)略變遷

從新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，我國(guó)一直實(shí)施的是重城輕鄉(xiāng)、重工抑農(nóng)體制，在公共服務(wù)領(lǐng)域形成了堅(jiān)挺的城鄉(xiāng)分割體制和巨大的城鄉(xiāng)差距。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村改革釋放了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)了農(nóng)村公共服務(wù)的自我供給和發(fā)展，但并未改變城鄉(xiāng)二元分割戰(zhàn)略和公共服務(wù)供給模式的分異性。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期，隨著國(guó)家日益重視城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，去差距化成為此階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略重心。2002年黨的十六大首次提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”理念，強(qiáng)調(diào)我國(guó)要注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村。隨著建設(shè)服務(wù)型政府的提出，國(guó)家加大了對(duì)貧困農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)投入，這為城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展邁入統(tǒng)籌化階段奠定了戰(zhàn)略基礎(chǔ)。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化水平的提升，黨的十六屆五中全會(huì)又提出了基本公共服務(wù)均等化的概念,這標(biāo)志著城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步向均等化階段邁進(jìn)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為我國(guó)公共服務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略目標(biāo)。而黨的十九大以來(lái)，城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的提出和推進(jìn)，又將驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)戰(zhàn)略進(jìn)一步向融合化階段演進(jìn)。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，不僅城鄉(xiāng)間各種有形無(wú)形的障礙將被徹底打破，城鄉(xiāng)人口和要素流動(dòng)能力也將極大增強(qiáng)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供需體系必將呈現(xiàn)出深層次轉(zhuǎn)型，進(jìn)而為城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展帶來(lái)豐富的戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵。

(二)公共服務(wù)需求重心演變

城鄉(xiāng)民眾是公共服務(wù)的需求主體。改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)也從傳統(tǒng)的“市民+農(nóng)民”的二元結(jié)構(gòu)，向“市民+鄉(xiāng)城遷移人口+農(nóng)民”等三元甚至多元結(jié)構(gòu)演變[11]。源于生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展能力、理念水平等方面的差異，不同人群對(duì)公共服務(wù)需求的重心不盡相同，存在著城鄉(xiāng)時(shí)空差序的動(dòng)態(tài)變化特征。這里，以城鄉(xiāng)居民人均基本服務(wù)消費(fèi)水平差距的變化，來(lái)近似地揭示其中的演變規(guī)律。依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)指標(biāo)，計(jì)算了2000—2018年全國(guó)城鄉(xiāng)居民的食品、醫(yī)療保健、文教娛樂(lè)、交通通信等四類(lèi)人均服務(wù)消費(fèi)支出的差距比值。計(jì)算結(jié)果表明：一方面，2000—2018年四類(lèi)服務(wù)消費(fèi)城鄉(xiāng)居民差距比總體呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢(shì)，尤其自2014年后更趨于穩(wěn)定，顯示出近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民在上述領(lǐng)域的服務(wù)消費(fèi)差距得到明顯縮小；另一方面，食品和醫(yī)療保健等基礎(chǔ)性消費(fèi)的城鄉(xiāng)差距比始終處于穩(wěn)定低值且變化相對(duì)平緩，但文教娛樂(lè)和交通通信等升級(jí)型消費(fèi)的城鄉(xiāng)差距比依然處于較高水平且波動(dòng)程度也較為顯著。這折射出我國(guó)城鄉(xiāng)民眾在公共服務(wù)需求重心上存在某種迭代遞進(jìn)效應(yīng)：從前期求溫飽、健康等基本生存型公共服務(wù)的均等化，向當(dāng)前增能力、促發(fā)展等更高層次公共服務(wù)均等化訴求的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)民眾公共服務(wù)需求重心和結(jié)構(gòu)也存在著階段性升級(jí)演進(jìn)特征。

(三)公共服務(wù)供給機(jī)制變遷

我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給主體事實(shí)上已裂變成城市政府和鄉(xiāng)村政府兩個(gè)層面，而城鄉(xiāng)二元政府的供給傾向和協(xié)作程度構(gòu)成了審視城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給機(jī)制變遷的重要指針。第一，在計(jì)劃體制時(shí)期，囿于嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割和戶(hù)籍制度，城市政府和鄉(xiāng)村政府(早期是人民公社)擁有清晰的人口和權(quán)責(zé)邊界，在上級(jí)政府的統(tǒng)一部署下，各自面向本轄區(qū)民眾，在公共服務(wù)方面實(shí)施封閉式供給，城鄉(xiāng)之間幾乎沒(méi)有協(xié)作，且在供給水平上，城市遠(yuǎn)超于農(nóng)村。第二，到了20世紀(jì)80年代，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，鄉(xiāng)村政府和村民組織的資源動(dòng)員和公共服務(wù)供給能力得以提升，集體積累推動(dòng)了農(nóng)村公共服務(wù)供給的自主化，該階段城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距開(kāi)始縮小。但城市政府依然遵循著傳統(tǒng)計(jì)劃式供給，將部分進(jìn)城農(nóng)民工排斥在城市公共服務(wù)體系之外。第三，20世紀(jì)90年代中期啟動(dòng)的城市改革，徹底終結(jié)了計(jì)劃體制。伴隨國(guó)家的發(fā)展重心重新轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村改革紅利逐漸減少，這弱化了鄉(xiāng)村政府和村民組織的公共服務(wù)供給能力，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展差距的再次擴(kuò)大。第四，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)一系列統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系和城市反哺農(nóng)村的制度，城管鄉(xiāng)等垂直府際協(xié)作方式增強(qiáng)了城鄉(xiāng)政府之間的財(cái)政聯(lián)系，使得城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體系開(kāi)始得以聯(lián)結(jié)。總體而言，這一階段依然存在著公共服務(wù)的城鄉(xiāng)供給均衡度偏低和供給效能不足等問(wèn)題，不能適應(yīng)新時(shí)期要求，亟待探索城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的創(chuàng)新機(jī)制和方式。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的內(nèi)涵機(jī)制

(一)城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的戰(zhàn)略含義與目標(biāo)定位

1．靜態(tài)融合均衡

特定系統(tǒng)的穩(wěn)定性和有效運(yùn)行，關(guān)鍵是要構(gòu)筑系統(tǒng)內(nèi)各相關(guān)要素的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量之間的協(xié)調(diào)均衡。從這個(gè)層面看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)系統(tǒng)的融合化發(fā)展，應(yīng)從各類(lèi)公共服務(wù)在城鄉(xiāng)空間布局的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等三維度切入，體現(xiàn)三者充分發(fā)展和彼此融合的均衡機(jī)制。一是數(shù)量維度。要求特定區(qū)域的各類(lèi)公共服務(wù)供給規(guī)模實(shí)現(xiàn)有效增長(zhǎng)，以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)民眾即期及未來(lái)一段時(shí)期的總體公共需求。二是結(jié)構(gòu)維度。融合化也體現(xiàn)了均等化的深化，因此更強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平進(jìn)一步提升，城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)更加完善。三是質(zhì)量維度。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的質(zhì)量水平，由民眾等需求方的服務(wù)獲得感和政府等供給方的供給效率綜合衡量。之前我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的若干戰(zhàn)略階段，較多偏重于化解城鄉(xiāng)公共服務(wù)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)層面的矛盾，而對(duì)質(zhì)量層面則關(guān)注不夠。因此，進(jìn)入融合化階段，不僅要注重補(bǔ)齊城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量維度的“短板”，還要將質(zhì)量持續(xù)提升作為關(guān)鍵切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)以質(zhì)量為引領(lǐng)，驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)數(shù)量和結(jié)構(gòu)更好地發(fā)展，形成融城鄉(xiāng)各類(lèi)公共服務(wù)的高質(zhì)量、充分供給和深度均等化為一體的融合化發(fā)展靜態(tài)均衡。

2．動(dòng)態(tài)融合升級(jí)

邏輯上，城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力是城鄉(xiāng)民眾的公共需求，據(jù)此我們構(gòu)筑了類(lèi)似馬斯洛式的城鄉(xiāng)公共服務(wù)主導(dǎo)需求階段的動(dòng)態(tài)變遷機(jī)制，把城鄉(xiāng)民眾公共服務(wù)需求類(lèi)型從低到高分為四個(gè)層次：生計(jì)維持型、風(fēng)險(xiǎn)保障型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展型、美好生活型，其中前兩類(lèi)屬于基礎(chǔ)性需求，而后兩類(lèi)屬于升級(jí)型需求。因此，城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的不同階段演變，某種意義上也是體現(xiàn)和滿(mǎn)足特定時(shí)期多數(shù)民眾主導(dǎo)型公共服務(wù)需求及其層次升級(jí)的過(guò)程。

從屬性看，城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化階段，將是基于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)后，多數(shù)城鄉(xiāng)民眾在基本生存和基本權(quán)益保障等基礎(chǔ)型公共需求得以滿(mǎn)足的前提下，激發(fā)對(duì)更高層次升級(jí)型公共需求目標(biāo)的新追求，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略的再升級(jí)。因此，動(dòng)態(tài)視角下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的核心目標(biāo)是，致力于滿(mǎn)足城鄉(xiāng)民眾在追求更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美好生活愿景下所衍生的高層次公共服務(wù)需求，通過(guò)不斷創(chuàng)新公共服務(wù)業(yè)態(tài)和有效供給，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)需求與供給在更高層次水平的動(dòng)態(tài)融合均衡。

(二)多層次、包容性的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化內(nèi)容要求

進(jìn)入融合化階段，城鄉(xiāng)既存在多數(shù)民眾對(duì)更高層次的公共服務(wù)追求，同時(shí)也不排除少部分民眾依然停留在基本型公共服務(wù)需求層次，這就需要從民眾差異性需求出發(fā)，統(tǒng)籌“生計(jì)維持型”“風(fēng)險(xiǎn)保障型”“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”“美好生活型”等多層次公共服務(wù)體系。同時(shí)保障每類(lèi)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)間數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量三維度均衡，構(gòu)筑包容性城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化內(nèi)容。

1.“生計(jì)維持型”公共服務(wù)

從屬性看，“生計(jì)維持型”公共服務(wù)是滿(mǎn)足人的基本生存需要的最基礎(chǔ)性公共品。在形態(tài)上，城鄉(xiāng)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)既包括城鄉(xiāng)民眾基本生產(chǎn)、生活所需的道路交通、供水、供電、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施以及水利灌溉、農(nóng)技農(nóng)機(jī)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的供給，又包含維系民眾基本生計(jì)的公共救助服務(wù)，如城鄉(xiāng)居民最低生活保障、貧困救濟(jì)、公共衛(wèi)生防疫與醫(yī)療救助等。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)始終把解決城鄉(xiāng)民眾的基本生計(jì)保障和擺脫貧困作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)，持續(xù)加大城鄉(xiāng)尤其是貧困鄉(xiāng)村的各類(lèi)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)的統(tǒng)籌供給。比如，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面，伴隨“村村通”等工程的實(shí)施，全國(guó)農(nóng)村的通電、通水、通路等“三通”條件已得到長(zhǎng)足的改善。在基本生計(jì)保障方面，2007年我國(guó)確立了覆蓋城鄉(xiāng)民眾的最低生活保障制度，農(nóng)村享有低保人口數(shù)量和最低生活保障水平穩(wěn)步提升。2020年，精準(zhǔn)扶貧政策收官成功實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村最后3000萬(wàn)貧困人口基本脫貧。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前均等化階段，我國(guó)城鄉(xiāng)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)均等化水平總體得到了顯著提升，城鄉(xiāng)之間供給數(shù)量和結(jié)構(gòu)差距明顯縮小，甚至在一些發(fā)達(dá)地區(qū)(如蘇州)已初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化[12]。但是，我國(guó)地區(qū)差異性大，少量偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村仍然存在某些“生計(jì)維持型”公共服務(wù)供給數(shù)量不足的絕對(duì)差距；而且當(dāng)前城鄉(xiāng)間無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施還是基本救助都還存在一定的供給質(zhì)量和保障水平的相對(duì)差距。因此，“生計(jì)維持型”公共服務(wù)融合化發(fā)展內(nèi)容的重點(diǎn)是，圍繞化解城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共救助層面存在的絕對(duì)和相對(duì)差距問(wèn)題，補(bǔ)齊農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量短板，填補(bǔ)城鄉(xiāng)脫貧人口等弱勢(shì)群體的生計(jì)保障水平缺口，最終實(shí)現(xiàn)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)的城鄉(xiāng)完全一體化發(fā)展目標(biāo)。

2.“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)

“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)是滿(mǎn)足人們的民生權(quán)益、發(fā)展能力與風(fēng)險(xiǎn)保障等需要的公共品，具體形態(tài)包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生與健康服務(wù)、公共就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會(huì)保險(xiǎn)以及助殘等其他社會(huì)福利?！帮L(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)構(gòu)筑了對(duì)個(gè)體的生計(jì)能力、法定民權(quán)以及抵御風(fēng)險(xiǎn)的重要民生保障防線(xiàn)，構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)體系的主體。《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，明確了以民生保障為核心的九大類(lèi)基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及其均等化發(fā)展要求。近年來(lái)，各級(jí)政府在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)，初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系；各類(lèi)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利政策也向鄉(xiāng)村居民有序延伸。盡管如此，目前城鄉(xiāng)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)均等化發(fā)展，只是初步解決了擴(kuò)大城鄉(xiāng)覆蓋面和補(bǔ)農(nóng)村短板等數(shù)量層面的矛盾，距離實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等結(jié)構(gòu)與質(zhì)量層面均等化目標(biāo)仍有不小的差距。比如，新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保在制度設(shè)計(jì)和保障水平上有很大的差異；又如，雖然近年來(lái)農(nóng)村教育、醫(yī)療的硬件條件有所改善，但在技術(shù)、人才等軟件條件上仍存在缺口。

因此，城鄉(xiāng)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)融合化發(fā)展內(nèi)容的重點(diǎn)是，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)統(tǒng)一規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)配置的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量深度均等化。

3.“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)

城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)是指為推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所需的相應(yīng)公共品的支持，具體形態(tài)包括促進(jìn)城鄉(xiāng)電商和物流發(fā)展的移動(dòng)通信平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等新基建設(shè)施，以及支持城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和新經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的各類(lèi)公共服務(wù)體系等。“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)屬于升級(jí)型公共品，既是適應(yīng)新時(shí)代城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)邁入新發(fā)展模式所衍生出的新興公共服務(wù)，也是滿(mǎn)足城鄉(xiāng)民眾經(jīng)濟(jì)行為模式演變新需要的公共服務(wù)。

當(dāng)前無(wú)論是在城市還是鄉(xiāng)村，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)總體尚處于起步階段，因此，城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)融合化發(fā)展內(nèi)容的重點(diǎn)是，瞄準(zhǔn)城與鄉(xiāng)新興公共服務(wù)建設(shè)上的協(xié)同推進(jìn)，在服務(wù)資源配置的數(shù)量、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量層面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和同步建設(shè)，其中特別要注重構(gòu)建跨越城鄉(xiāng)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和共享體系，以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)模式協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.“美好生活型”公共服務(wù)

追求美好生活是新時(shí)代背景下城鄉(xiāng)民眾的新訴求。美好生活不僅要求具備豐富的物質(zhì)條件，還應(yīng)包括較高的生活品質(zhì)、社會(huì)文化和生態(tài)環(huán)境等，以滿(mǎn)足人的精神需求與幸福感的提升需要等[13]。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)民眾的美好生活目標(biāo)，除了要增加上述幾類(lèi)公共服務(wù)的有效供給之外，更要積極拓展“美好生活型”公共服務(wù)，以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)民眾改善人居環(huán)境、提升生活品質(zhì)和塑造人文精神等美好生活訴求。受傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式的長(zhǎng)期影響，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境惡化和社會(huì)精神文明滯后是制約我國(guó)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展的突出瓶頸，因此，現(xiàn)階段“美好生活型”公共服務(wù)可聚焦城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境營(yíng)造、社會(huì)治理改進(jìn)和公共文化建設(shè)等核心層面。

進(jìn)入城鄉(xiāng)融合階段，由于制約城鄉(xiāng)間人口和要素自由流動(dòng)的制度羈絆將被徹底消除，不同民眾能夠基于對(duì)城市型和鄉(xiāng)村型等兩類(lèi)美好生活方式的不同偏好追求，在城市和鄉(xiāng)村二維空間場(chǎng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)與自主選擇?；诖耍剿鞒青l(xiāng)分異的兩類(lèi)“美好生活型”公共服務(wù)內(nèi)容體系，并確保兩類(lèi)公共服務(wù)的供給數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的有效協(xié)調(diào)，以滿(mǎn)足民眾對(duì)城鄉(xiāng)不同美好生活方式自由選擇的需求，構(gòu)成了“美好生活型”公共服務(wù)融合發(fā)展的核心要求。

(三)多元合供的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化供給機(jī)制

造成我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)失衡和水平低下的突出癥結(jié)是供給層面的缺陷，體現(xiàn)為對(duì)政府單一供給主體的過(guò)度倚重和低效的公共服務(wù)資源配置體系[14]。盡管在均等化階段啟動(dòng)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給體制改革，但總體未能形成城鄉(xiāng)多元化和多層次主體深度融合與有效協(xié)作機(jī)制，導(dǎo)致公共服務(wù)資源配置和供給效能并不高?，F(xiàn)代治理理論提出了合供機(jī)制(reproduction)，認(rèn)為其有利于增強(qiáng)公共服務(wù)的供給效率[15]，因此，應(yīng)以合供理念，發(fā)揮政府的元治理職能，構(gòu)建多元主體合作的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化供給機(jī)制。

首先，對(duì)于具有純公共品特質(zhì)的“生計(jì)維持型”公共服務(wù)，建立政府間的合作供給機(jī)制。根據(jù)行政層級(jí)、責(zé)任部門(mén)的服務(wù)半徑，科學(xué)劃分職權(quán)范圍，尤其要注重對(duì)農(nóng)村脫貧地區(qū)的基本公共服務(wù)的持續(xù)有效供給，以滿(mǎn)足脫貧民眾的基本生存和謀求發(fā)展的需要。其次，對(duì)于具有較強(qiáng)公共性的“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)，建立政府和社會(huì)的合作供給機(jī)制。由政府和公共部門(mén)履行托底式供給保障責(zé)任，并適度引入非營(yíng)利性專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織的參與和協(xié)作，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化和供給質(zhì)量均等化。再次，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)的融合供給機(jī)制應(yīng)采取政府和市場(chǎng)合作方式建立。以政府為引導(dǎo)，整合平臺(tái)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織和相關(guān)企業(yè)等多元市場(chǎng)主體參與，搭建各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化的公共經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，以適應(yīng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)要素融合和民眾經(jīng)濟(jì)行為轉(zhuǎn)變的要求。最后，由于美好生活的哲學(xué)意蘊(yùn)是以人的自由全面發(fā)展為根基，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化實(shí)踐[16]，因此“美好生活型”公共服務(wù)的供給，除了發(fā)揮政府和社會(huì)的作用之外，更要強(qiáng)調(diào)民眾的自主性和能動(dòng)性，通過(guò)引導(dǎo)公民自治組織與公益志愿行為等共同參與“美好生活型”公共服務(wù)的自我創(chuàng)造，形成政府、社會(huì)和民眾自組織等多方主體參與的合作供給機(jī)制。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的策略選擇

(一)以精準(zhǔn)扶貧策略推進(jìn)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)融合發(fā)展

精準(zhǔn)扶貧是通過(guò)精確識(shí)別和定向幫扶方式，解決中西部城鄉(xiāng)絕對(duì)貧困人口的基本生計(jì)和脫貧發(fā)展問(wèn)題的公共政策行動(dòng)。顯見(jiàn)，無(wú)論是從目標(biāo)對(duì)象還是政策內(nèi)容來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧都蘊(yùn)含了豐富的“生計(jì)維持型”公共服務(wù)供給要義。整體推進(jìn)式精準(zhǔn)扶貧策略極大地改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生存條件，絕對(duì)貧困問(wèn)題正在消除[17]。然而，伴隨以相對(duì)貧困為特征的后精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的到來(lái)，如何縮小城鄉(xiāng)脫貧人口和其他人口間的相對(duì)發(fā)展能力和條件差距，并最終實(shí)現(xiàn)融合化，將是后精準(zhǔn)扶貧政策的策略重點(diǎn)，也構(gòu)成了推動(dòng)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)融合發(fā)展的核心目標(biāo)。

因此，促進(jìn)“生計(jì)維持型”公共服務(wù)融合化發(fā)展策略的重點(diǎn)是，面向城鄉(xiāng)脫貧人口的相對(duì)貧困和再發(fā)展要求，繼續(xù)堅(jiān)持以精準(zhǔn)扶貧思路為導(dǎo)向，持續(xù)提升相應(yīng)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)保障水平。一方面，要縮小脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施方面的相對(duì)差距。參照全國(guó)平均水平，穩(wěn)步提高脫貧地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和服務(wù)水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增強(qiáng)農(nóng)民增收能力。另一方面，要努力縮小脫貧人口在應(yīng)急保障和公共救助層面的相對(duì)差距。脫貧人口在面對(duì)各類(lèi)公共災(zāi)難時(shí)，更易陷入因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)。因此，要圍繞增強(qiáng)脫貧民眾的可持續(xù)發(fā)展能力，構(gòu)建跨區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化公共應(yīng)急保障和福利救助體系，確保城鄉(xiāng)民眾特別是脫貧民眾在應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能及時(shí)獲得公共救助保障，增強(qiáng)災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)能力。

(二)以深度均等策略推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)均等策略是指要保障城鄉(xiāng)所有民眾能夠公平地享有各項(xiàng)權(quán)益和發(fā)展機(jī)會(huì)，以縮小并最終消滅城鄉(xiāng)差距，這與城鄉(xiāng)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)融合發(fā)展目標(biāo)相一致。因此，要進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量的異質(zhì)性，以此為推進(jìn)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)融合發(fā)展的策略選擇。

首先，要建立城鄉(xiāng)深度均等化發(fā)展的體制架構(gòu)?；诔青l(xiāng)融合階段的人口充分流動(dòng)和身份趨同管理要求，打破城鄉(xiāng)戶(hù)籍與人口管理的分割體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)人口平等同權(quán)，消除城鄉(xiāng)歧視，制定無(wú)差別的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等國(guó)民基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。其次，要推動(dòng)城鄉(xiāng)“風(fēng)險(xiǎn)保障型”公共服務(wù)能力建設(shè)和質(zhì)量均等化發(fā)展。通過(guò)加大資金、人才和技術(shù)投入力度，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)程教育和在線(xiàn)醫(yī)療服務(wù)，提升中西部及農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)質(zhì)量。還應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)特殊群體的社會(huì)福利深度均等化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利保障體系的升級(jí)和均等兜底作用[18]。

(三)以城鄉(xiāng)協(xié)同策略推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”公共服務(wù)融合發(fā)展，致力于促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量提升和推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展，因此需采取城鄉(xiāng)協(xié)同策略。

一是推進(jìn)城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施和移動(dòng)通信技術(shù)等新基建的同步建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)地區(qū)的城市和鄉(xiāng)村的5G網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字化服務(wù)的全天候覆蓋和快速響應(yīng)，形成完善、便捷、互聯(lián)的城鄉(xiāng)信息高速公路系統(tǒng)。二是積極促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù)平臺(tái)體系建設(shè)。由政府和相關(guān)信息企業(yè)合作，搭建區(qū)域城鄉(xiāng)供應(yīng)鏈信息管理系統(tǒng)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)、工農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與區(qū)塊鏈技術(shù)平臺(tái)等，面對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)主體提供普惠式的專(zhuān)業(yè)服務(wù)。三是構(gòu)筑促進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)協(xié)作和商品流通的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。面向城市和鄉(xiāng)村消費(fèi)者的雙向需求，由政府牽頭，聯(lián)合電商企業(yè)，構(gòu)建各類(lèi)由鄉(xiāng)到城的生鮮農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)平臺(tái)以及由城到鄉(xiāng)的生活品購(gòu)銷(xiāo)平臺(tái)，培育建設(shè)諸如淘寶村、鄉(xiāng)村電商園、鄉(xiāng)村物流配送和共享經(jīng)濟(jì)服務(wù)中心等農(nóng)村電商服務(wù)平臺(tái)并完善其功能，促進(jìn)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)市場(chǎng)一體化。四是支持城鄉(xiāng)民眾消費(fèi)方式與社會(huì)治理的數(shù)字化升級(jí)。積極在全國(guó)特別是欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)推廣新型支付方式，提高民眾的消費(fèi)便捷性和安全度；大力發(fā)展城鄉(xiāng)智慧型社區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)治理手段的科技化、網(wǎng)絡(luò)化。

(四)以城鄉(xiāng)分工策略推進(jìn)“美好生活型”公共服務(wù)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)分工是同步提升城鄉(xiāng)空間效率的重要策略。不同個(gè)人對(duì)美好生活的價(jià)值、品質(zhì)和方式的認(rèn)知與訴求存在差異，這將衍生出所謂現(xiàn)代城市型和傳統(tǒng)鄉(xiāng)土型兩類(lèi)美好生活方式，因此，“美好生活型”公共服務(wù)也可細(xì)分為城市型和鄉(xiāng)村型兩種類(lèi)型。

第一，構(gòu)建城市“美好生活型”公共服務(wù)供給體系。一是基于綠色宜居城市的要求，加強(qiáng)城市生態(tài)環(huán)境治理。淘汰高污染企業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)；完善城市功能布局規(guī)劃，增加城市公園、休閑綠地面積；以現(xiàn)代科技手段打造人工生態(tài)功能區(qū)，以增強(qiáng)城市型美好生活的生態(tài)服務(wù)功能。二是運(yùn)用現(xiàn)代治理理念推進(jìn)城市社區(qū)治理改革。提升社區(qū)行政治理水平，培育現(xiàn)代NGO組織和民眾自治組織參與民主治理，打造適應(yīng)城市特性的社會(huì)治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化，以提升城市型美好生活的社會(huì)服務(wù)功能。三是加強(qiáng)城市公共文化服務(wù)體系建設(shè)。推動(dòng)城市各類(lèi)教育機(jī)構(gòu)、圖書(shū)館、博物館等的建設(shè)發(fā)展，推動(dòng)科學(xué)、人文等現(xiàn)代知識(shí)的普及，提升公民道德素養(yǎng)，增強(qiáng)城市型美好生活的文化服務(wù)功能。

第二，基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，探索鄉(xiāng)村“美好生活型”公共服務(wù)的供給體系。一是打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)，優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)部分農(nóng)地退耕還林、還草、還湖并進(jìn)行封山育林，恢復(fù)彰顯山清、水秀、景美等鄉(xiāng)村型美好生活的自然生態(tài)服務(wù)功能。二是探索傳統(tǒng)與現(xiàn)代相契合的鄉(xiāng)村特色社會(huì)治理方式。在堅(jiān)持村民自治和農(nóng)村法制化等正式治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢能人以及道德教化等傳統(tǒng)力量，參與農(nóng)村基層決策和民生服務(wù)，構(gòu)建自治、法治、德治三治合一的鄉(xiāng)村特色社會(huì)治理體系。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化積淀優(yōu)勢(shì)。充分挖掘古鎮(zhèn)村落、歷史遺跡等鄉(xiāng)村自然人文遺產(chǎn)，打造鄉(xiāng)村歷史文化景觀(guān)。廣泛搜集鄉(xiāng)村非遺、風(fēng)土人情以及家風(fēng)家訓(xùn)等傳統(tǒng)文化資源，通過(guò)展示館、特色文化活動(dòng)等方式進(jìn)行傳承和弘揚(yáng)，以呼應(yīng)人們對(duì)鄉(xiāng)愁和傳統(tǒng)記憶的訴求，使之成為鄉(xiāng)村型美好生活下公共文化服務(wù)的特色內(nèi)涵。

四、結(jié)論

通過(guò)梳理我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略階段的演化邏輯，探索性提出了城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想，并初步詮釋了這一新戰(zhàn)略階段下城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展的理論內(nèi)涵。第一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化戰(zhàn)略含義是實(shí)現(xiàn)靜態(tài)融合均衡和動(dòng)態(tài)融合升級(jí)的結(jié)合，涵蓋了多層次和包容性的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合發(fā)展內(nèi)容體系。第二，城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化目標(biāo)定位，既要推動(dòng)“生計(jì)維持型”和“風(fēng)險(xiǎn)保障型”等基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)精準(zhǔn)提升和深度均等化發(fā)展，又要推動(dòng)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”和“美好生活型”等更高層次公共服務(wù)的成長(zhǎng)和城鄉(xiāng)融合供給。第三，以多元合供理念，構(gòu)筑針對(duì)不同層次城鄉(xiāng)公共服務(wù)的多元主體合作和融合供給機(jī)制。第四，應(yīng)基于城鄉(xiāng)稟賦的“比較優(yōu)勢(shì)”，契合不同類(lèi)型城鄉(xiāng)公共服務(wù)融合化發(fā)展的內(nèi)容要求，實(shí)施“有差別”的推進(jìn)策略。

未來(lái)研究應(yīng)立足我國(guó)深化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)在要求，不斷探索與之相適應(yīng)的公共服務(wù)城鄉(xiāng)融合化的動(dòng)態(tài)內(nèi)涵。更重要的是，要聚焦不同層次公共服務(wù)城鄉(xiāng)融合的“差異性”推進(jìn)策略思路，探尋可行的實(shí)現(xiàn)路徑和政策體系，以豐富這一命題的實(shí)踐內(nèi)容。