杜鐘浩

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、從權(quán)力義務(wù)視角研究向基層賦權(quán)的必要性

2010年，中央編辦下發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點(diǎn)，提出要“按照強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原則，賦予部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，著力下放城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限”（1）。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)?！保?）為了貫徹這一舉措，2016年，中辦國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“2016年《意見》”），對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的總體目標(biāo)、改革部署和組織實(shí)施進(jìn)行了設(shè)計(jì)，繼續(xù)提出要賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一部分縣級(jí)管理權(quán)限。2019年，中辦國(guó)辦又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，進(jìn)一步將基層擴(kuò)權(quán)的主體從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴(kuò)大到了鄉(xiāng)和街道。此外，還有一系列涉及基層的中央文件將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)限作為行政管理體制改革的重要內(nèi)容（3），各地方也陸續(xù)出臺(tái)《賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限目錄》等文件推進(jìn)賦權(quán)工作。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能”，向基層賦權(quán)仍在堅(jiān)持和推進(jìn)中。

從上面的文件中可以看出，向基層賦權(quán)的主要對(duì)象是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道一級(jí)，本文也在此意義上使用“基層”這一概念。在全國(guó)各地正推進(jìn)向基層賦權(quán)的當(dāng)下，需要對(duì)相關(guān)的理論問題進(jìn)行研究，過去此類研究主要集中在公共管理學(xué)領(lǐng)域，從行政法學(xué)視角開展的研究數(shù)量很少，且大多集中在實(shí)現(xiàn)賦權(quán)的方式應(yīng)界定為授權(quán)還是委托，改革的主體、依據(jù)、方式是否合法等問題上，缺少從行政機(jī)關(guān)權(quán)力義務(wù)的視角進(jìn)行研究。從行政機(jī)關(guān)權(quán)力義務(wù)的視角研究向基層賦權(quán)有著現(xiàn)實(shí)意義。

（一）推進(jìn)法治政府建設(shè)和依法行政的要求

推進(jìn)法治政府建設(shè)要求基層行政機(jī)關(guān)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系不能只是按照公共行政要求運(yùn)行的行政組織關(guān)系，還要是依照法治要求運(yùn)行的法律關(guān)系，法律關(guān)系的內(nèi)容就是法律主體之間的權(quán)利（力）義務(wù)關(guān)系。當(dāng)然，區(qū)別于民事法律關(guān)系，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系往往是不對(duì)等的“權(quán)力—義務(wù)”關(guān)系而非對(duì)等的“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系，但其仍然是法律關(guān)系，要遵循法治的要求。因此，權(quán)力義務(wù)視角是最體現(xiàn)法律關(guān)系本質(zhì)的視角，以此來研究上級(jí)行政機(jī)關(guān)向基層賦權(quán)符合推進(jìn)法治政府建設(shè)和依法行政的要求。

（二）保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的需要

不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)之間如何分配職權(quán)，不僅涉及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部權(quán)力安排，在基層行政機(jī)關(guān)承接上級(jí)賦予的管理權(quán)限后，對(duì)這些權(quán)限的行使會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生直接影響。例如2016年《意見》中提出下放的縣級(jí)管理權(quán)限包括“行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等”，這些行政權(quán)力由縣級(jí)行政機(jī)關(guān)賦予基層行政機(jī)關(guān)后，能否依法正確合理實(shí)施直接關(guān)系到有關(guān)行政相對(duì)人是否會(huì)受到違法或不當(dāng)?shù)男姓幜P、提出的申請(qǐng)能否得到正確審查和批準(zhǔn)、是否會(huì)受到依據(jù)不合法的行政強(qiáng)制等。因此，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)基層的賦權(quán)不能是“一放了之”，必須還要承擔(dān)評(píng)估、監(jiān)督、保障等義務(wù)，才能確保基層對(duì)所承接權(quán)力依法正確有效行使，進(jìn)而保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害。

（三）推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

2016年《意見》明確提出了基層尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的目標(biāo)，將“擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、完善基層政府功能”作為重點(diǎn)，最終從體制機(jī)制上保障基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化等目標(biāo)?；鶎诱慕?jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限如何擴(kuò)大，擴(kuò)大到何種程度，其功能如何完善，都取決于上級(jí)政府的賦權(quán)是否合法合理。從權(quán)力義務(wù)的視角分析向基層賦權(quán)，有助于從權(quán)力運(yùn)行的要素和結(jié)構(gòu)中發(fā)現(xiàn)規(guī)范和控制上級(jí)政府賦權(quán)行為的途徑，并通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的控制措施防止上級(jí)機(jī)關(guān)任意賦權(quán)、違法賦權(quán)、不當(dāng)賦權(quán)。

二、權(quán)力要素與向基層賦權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)力的運(yùn)行“實(shí)質(zhì)是組成它的內(nèi)部各要素共同發(fā)揮作用的結(jié)果”[1]，這一認(rèn)識(shí)對(duì)于分析上級(jí)機(jī)關(guān)向基層行政機(jī)關(guān)賦權(quán)的行為同樣適用。賦權(quán)的核心是行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移，在此過程中牽涉諸要素之間的聯(lián)系和變化，以權(quán)力要素為切入點(diǎn)，為分析上級(jí)行政機(jī)關(guān)在向基層賦權(quán)時(shí)與其他相關(guān)主體的權(quán)力義務(wù)提供了框架。

（一）權(quán)力的主體要素和對(duì)象要素：賦權(quán)過程中的多重關(guān)系

權(quán)力的主體要素即運(yùn)用權(quán)力的組織或個(gè)人[1]，權(quán)力的對(duì)象要素即權(quán)力作用的承受者。在上級(jí)行政機(jī)關(guān)向基層賦權(quán)的過程中，涉及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人、上級(jí)行政機(jī)關(guān)與基層行政機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)中的不同層級(jí)之間、行政機(jī)關(guān)與參與社會(huì)治理的社會(huì)組織等多重關(guān)系，某一關(guān)系中的權(quán)力主體在另一關(guān)系中也有可能作為對(duì)象存在而使其享有不同的權(quán)力義務(wù)，同一對(duì)關(guān)系中的一方也會(huì)因其權(quán)力狀態(tài)而使其實(shí)施的行為發(fā)生不同的效果，需要類型化分析。

在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)可能存在有權(quán)和無權(quán)兩種狀態(tài)，根據(jù)其權(quán)力行使的目的是進(jìn)行授益行政行為還是負(fù)擔(dān)行政行為又可以進(jìn)一步區(qū)分為：有權(quán)進(jìn)行授益、無權(quán)進(jìn)行授益、有權(quán)施加負(fù)擔(dān)和無權(quán)施加負(fù)擔(dān)四種狀態(tài)，行政相對(duì)人對(duì)應(yīng)地處于有權(quán)受益、無權(quán)受益、有負(fù)擔(dān)義務(wù)和無負(fù)擔(dān)義務(wù)四種狀態(tài)。這種區(qū)分的意義在于，行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人的關(guān)系中是否處于權(quán)力主體的地位，是否可以對(duì)相對(duì)人運(yùn)用行政權(quán)；根據(jù)行政行為是進(jìn)行授益還是負(fù)擔(dān)，對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生的影響不同，相對(duì)人因此擁有的權(quán)利也不同，例如相對(duì)人在有權(quán)受益的狀態(tài)下，相較于有負(fù)擔(dān)義務(wù)狀態(tài)下多出了選擇權(quán)，即可以選擇是否接受行政機(jī)關(guān)的授益，但往往無權(quán)選擇是否服從行政機(jī)關(guān)施加的負(fù)擔(dān)。在上級(jí)行政機(jī)關(guān)向基層賦權(quán)的過程中，實(shí)質(zhì)上是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)從無權(quán)進(jìn)行授益和施加負(fù)擔(dān)的兩種狀態(tài)向有權(quán)進(jìn)行授益和施加負(fù)擔(dān)的兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)變，使基層行政機(jī)關(guān)在與行政相對(duì)人的關(guān)系中擁有權(quán)力主體地位。

在上級(jí)行政機(jī)關(guān)與基層行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中，從將某一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)視為整體的角度分析，上級(jí)行政機(jī)關(guān)處于權(quán)力主體的地位，基層行政機(jī)關(guān)處于權(quán)力對(duì)象的地位，賦權(quán)的過程即上級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力施加于基層行政機(jī)關(guān)的過程，其效力是基層行政機(jī)關(guān)獲得了本不具備的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，基層行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上處于被動(dòng)接受的地位。但如果從權(quán)力的實(shí)際主體，即行政機(jī)關(guān)實(shí)際行使權(quán)力的公務(wù)人員的角度分析，有時(shí)賦權(quán)并沒有改變權(quán)力的實(shí)際主體。例如2009年廣東省順德市推行的“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革中的“主體前置”方式和近年湖南省公布的《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》中設(shè)置的“服務(wù)前移”方式，這兩種方式的內(nèi)涵相同，都是縣級(jí)行政機(jī)關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增設(shè)服務(wù)窗口或派駐工作人員，權(quán)力的實(shí)際主體仍是原先的公務(wù)人員，沒有發(fā)生變化。這一角度的啟示性在于，對(duì)基層賦權(quán)并不一定只限制在賦予實(shí)體權(quán)力，使行政權(quán)力的實(shí)際主體發(fā)生變化，也可以是賦予基層行政機(jī)關(guān)一些程序性權(quán)力，在不改變權(quán)力的實(shí)際主體的情況下優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行方式。北京等地開展的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報(bào)到”改革就契合此種思路，對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍采取“區(qū)屬、街管、街用”的思路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予轄區(qū)重大事項(xiàng)的建議權(quán)、執(zhí)法隊(duì)伍的日?？己藱?quán)、縣級(jí)部門派駐機(jī)構(gòu)人員任免的建議權(quán)的權(quán)限，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到需要縣級(jí)部門處置的事項(xiàng)“吹哨”后，縣級(jí)部門要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)“報(bào)到”，完成事項(xiàng)后才能撤離[2]，其優(yōu)勢(shì)在于面臨的合法性質(zhì)疑較少，改革阻力也會(huì)減少。

在不同層級(jí)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系中，相近層級(jí)的兩級(jí)政府之間處于主體與對(duì)象之間的關(guān)系，但上級(jí)政府并非對(duì)下一級(jí)政府的一切事務(wù)都納入自身的權(quán)力作用范圍內(nèi)，否則下級(jí)政府就完全變成了上級(jí)政府的分支機(jī)構(gòu)。2016年《意見》提出：“省（自治區(qū)、直轄市）政府要制定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革實(shí)施意見，認(rèn)真研究部署，協(xié)調(diào)深入推進(jìn)改革。市縣政府要細(xì)化政策措施，抓好組織實(shí)施，完善考核評(píng)價(jià)體系，確保改革取得實(shí)效。上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的指導(dǎo)和督促檢查，重要事項(xiàng)及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告?！边@說明在向基層賦權(quán)的過程中，不同層級(jí)的上級(jí)機(jī)關(guān)之間存在職責(zé)分工，省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)制定政策以部署和協(xié)調(diào)推進(jìn)改革，市縣政府側(cè)重于政策的細(xì)化實(shí)施和考核評(píng)價(jià)，而在相近層級(jí)之間，上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府主要發(fā)揮指導(dǎo)和督促作用，而非直接發(fā)出指令進(jìn)行控制。

上述的三類關(guān)系都是一方為權(quán)利主體另一方為權(quán)力對(duì)象的關(guān)系，但還有一類相對(duì)特殊的權(quán)力關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)和參與社會(huì)治理的社會(huì)組織之間的關(guān)系。此類關(guān)系中社會(huì)組織雖然也要接受行政機(jī)關(guān)的管理，但就其參與的社會(huì)治理而言，二者處于平等的合作關(guān)系。例如民間廣泛存在的志愿服務(wù)組織對(duì)社區(qū)開展志愿服務(wù)時(shí)，也是在履行公共服務(wù)的職能，與行政機(jī)關(guān)提供的公共服務(wù)不屬于隸屬關(guān)系，而是提供補(bǔ)充。向基層賦權(quán)不僅是向基層政府賦權(quán)，也包括向基層的社會(huì)組織賦權(quán)，這為此類權(quán)力關(guān)系的發(fā)展提供了空間，2016年《意見》中提出：“建立社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿服務(wù)有機(jī)銜接。”“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，促進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！敝修k、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出：“加大政府購買服務(wù)力度。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)公共平臺(tái)建設(shè)，對(duì)適宜采取市場(chǎng)方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)盡可能交由社會(huì)力量承擔(dān)，由花錢養(yǎng)人向花錢辦事轉(zhuǎn)變?！鄙鐣?huì)組織在從事基層服務(wù)領(lǐng)域具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合作治理更有助于公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）權(quán)力的來源要素和運(yùn)行要素：賦權(quán)的多層次決定權(quán)

從權(quán)力的來源上講，在向基層賦權(quán)的過程中，基層行政機(jī)關(guān)承接的權(quán)力來自上級(jí)行政機(jī)關(guān)，但上級(jí)行政機(jī)關(guān)并不能隨意決定是否將自身的權(quán)力賦予基層。一方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)能否進(jìn)行賦權(quán)要以是否有法律依據(jù)作為前提條件。行政權(quán)力是由民意代表組成的權(quán)力機(jī)關(guān)通過制定憲法和法律規(guī)定的，兼具法定性和民主性，不可由行政機(jī)關(guān)自身任意進(jìn)行處分，因而其轉(zhuǎn)移也必須通過法律的許可。另一方面，上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行賦權(quán)還要有必要性，這種必要性包含客觀和主觀雙重要素：首先，客觀需求是必要性的客觀要素，政府的職責(zé)是提供管理和服務(wù)等公共產(chǎn)品，行政權(quán)力的配置要使政府能更好地履行職責(zé)，當(dāng)基層行政機(jī)關(guān)因缺乏相應(yīng)權(quán)力而難以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理和服務(wù)時(shí)，就形成了對(duì)更多行政權(quán)力的客觀需求，具備了賦權(quán)必要性的客觀要素；其次，客觀需求被認(rèn)識(shí)到并由有權(quán)機(jī)關(guān)作出客觀需求應(yīng)當(dāng)被滿足的決定，這是必要性的主觀要素。在實(shí)踐中，憲法、行政組織法和各行政行為法構(gòu)成了上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)（包括基層行政機(jī)關(guān)）進(jìn)行賦權(quán)的法律依據(jù)。黨中央、國(guó)務(wù)院通過2016年《意見》等規(guī)范性文件作出有必要向基層進(jìn)行賦權(quán)的判斷。這就使上級(jí)行政機(jī)關(guān)在法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性兩方面獲得向基層賦權(quán)的決定權(quán)。

但是，從權(quán)力的運(yùn)行要素上看，上級(jí)機(jī)關(guān)向基層賦權(quán)的決定權(quán)并非由某一級(jí)政府完全壟斷的單一決定權(quán)，而是不同層級(jí)的上級(jí)機(jī)關(guān)分別擁有的多層次決定權(quán)，這一點(diǎn)在2016年《意見》中也有所體現(xiàn)。這一方面是現(xiàn)實(shí)情況的要求，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在差異，中央政府不可能制訂適用于所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)政策規(guī)劃，只能對(duì)省市縣各級(jí)地方政府在賦權(quán)過程中的職責(zé)范圍進(jìn)行原則性規(guī)定，允許地方政府在執(zhí)行過程中進(jìn)行一定程度的自主判斷，以保證政策的細(xì)化實(shí)施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際；另一方面，分級(jí)負(fù)責(zé)是我國(guó)行政管理的固有邏輯，向基層賦權(quán)是自上而下的體制改革，涉及從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級(jí)的政府權(quán)力再配置，并未跳脫固有的邏輯之外，這意味著一般自上而下推行政策的過程所需要遵循的時(shí)間、空間、步驟和方式也適用于向基層賦權(quán)改革，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的權(quán)力制約方式在向基層賦權(quán)時(shí)同樣有效。

（三）權(quán)力的保障要素：上級(jí)行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)幫助義務(wù)

權(quán)力的正常運(yùn)行必須依賴于物質(zhì)條件的保障，但基層行政機(jī)關(guān)往往缺少行政權(quán)力的保障條件，這有多方面的原因：一是財(cái)稅體制的限制，我國(guó)在1994年之后實(shí)行分稅制改革，財(cái)權(quán)逐級(jí)上收，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了財(cái)權(quán)最小的一級(jí)政府[3]，不僅如此，全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至不再是完整的一級(jí)政府[4]。財(cái)力對(duì)行政權(quán)有效行使的作用是基礎(chǔ)性的，財(cái)政保障不到位導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人才、物資等方面的保障也受到削弱。二是在人員編制上，全國(guó)一度推進(jìn)了較大規(guī)模的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”政策，并同步對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行精簡(jiǎn)，雖然對(duì)減少冗員起到了積極作用，但也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的公務(wù)人員力量，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制缺少，難以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理。三是設(shè)備保障要求的提高，以行政執(zhí)法為例，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)通知要求建立行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”（4），執(zhí)法機(jī)構(gòu)為了貫徹落實(shí)這些制度必須制作統(tǒng)一的文書、為執(zhí)法人員配備執(zhí)法記錄儀、配備能夠使用信息化平臺(tái)的設(shè)備等，上級(jí)機(jī)關(guān)如果將行政執(zhí)法有關(guān)權(quán)限下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這些設(shè)備保障就會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增添新的支出負(fù)擔(dān)。

賦權(quán)必須要考慮如何使下放的權(quán)力真正發(fā)揮作用，否則賦權(quán)的目的就無從實(shí)現(xiàn)，而基層行政機(jī)關(guān)又無法單獨(dú)提供承接的權(quán)力有效行使的保障條件，因此只能由上級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賦權(quán)的幫助義務(wù)。2016年《意見》將賦權(quán)的對(duì)象限定在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，并給出了建成區(qū)常住人口、常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)，一方面是因?yàn)檫@些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的需求更為迫切，另一方面也是考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行使權(quán)力的保障條件更好。但即便如此，2016年《意見》仍然將用編用人制度和財(cái)政管理體制作為重要的改革內(nèi)容，要求對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)提供支持，說明了上級(jí)行政機(jī)關(guān)幫助義務(wù)的必要性。

三、從權(quán)力義務(wù)入手完善向基層賦權(quán)

就現(xiàn)有的賦予權(quán)限指導(dǎo)目錄來看，明確注明權(quán)限轉(zhuǎn)移方式的省份并不多，其中，《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》區(qū)分了三種賦權(quán)方式：“直接賦權(quán)”“委托下放”和“服務(wù)前移”，該目錄中的52項(xiàng)權(quán)限中超過一半以委托下放的方式進(jìn)行，服務(wù)前移次之，直接賦權(quán)的僅10項(xiàng)，不足總數(shù)的1/5。在2009年廣東省順德市推行的“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革中，區(qū)分了“委托行使”“直接移交”“調(diào)整內(nèi)部管理權(quán)限”“主體前置”四種賦權(quán)方式，其中調(diào)整內(nèi)部管理權(quán)限和委托行使的權(quán)限占到總數(shù)的九成以上，直接移交的職權(quán)僅占4%[5]。這說明，行政委托成了當(dāng)前向基層賦權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)方式。在行政體制改革正在進(jìn)行，相關(guān)法律法規(guī)尚不完善的時(shí)期，采用行政委托進(jìn)行賦權(quán)可以在一定程度上避免直接賦權(quán)可能存在的行政主體不適格和法律依據(jù)不足等問題，由于當(dāng)前向基層賦權(quán)采取了更加靈活和簡(jiǎn)便的方式，更需要對(duì)其進(jìn)行控制，以防范不當(dāng)賦權(quán)和賦權(quán)后不當(dāng)用權(quán)導(dǎo)致改革目標(biāo)落空、公民權(quán)益受損等問題的發(fā)生。權(quán)力義務(wù)視角著眼于行政權(quán)運(yùn)行過程中的諸要素，在行政權(quán)能夠有效行使的各環(huán)節(jié)上試圖對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，既貫徹了“行政保留”的原則，使行政機(jī)關(guān)能夠有效推進(jìn)行政體制改革，又符合對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效規(guī)范的現(xiàn)代行政精神，保障行政相對(duì)人權(quán)利，應(yīng)當(dāng)以此作為完善向基層賦權(quán)的著眼點(diǎn)。

（一）保障行政相對(duì)人對(duì)于賦權(quán)的參與權(quán)

行政相對(duì)人在賦權(quán)過程中始終處于權(quán)力對(duì)象的地位，是行政權(quán)力運(yùn)用結(jié)果的最終承擔(dān)者，上級(jí)行政機(jī)關(guān)賦權(quán)的最終效果也將作用于行政相對(duì)人，如果承接權(quán)力的基層行政機(jī)關(guān)未能正確恰當(dāng)?shù)匦惺蛊錂?quán)力，將對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，因而應(yīng)當(dāng)保障行政相對(duì)人對(duì)賦權(quán)的參與權(quán)。例如，規(guī)定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)前的聽證程序。各級(jí)政府在確定賦權(quán)有關(guān)事項(xiàng)時(shí)都要召開聽證會(huì)，對(duì)擬賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否符合承接標(biāo)準(zhǔn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的上級(jí)政府是否具備保障條件、賦予權(quán)限的具體范圍等事項(xiàng)進(jìn)行聽證。由于授益性行政行為和負(fù)擔(dān)性行政行為對(duì)于行政相對(duì)人的影響有所區(qū)別，因而行政相對(duì)人在參與賦權(quán)過程中關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)有所不同，對(duì)于行政處罰、行政強(qiáng)制等負(fù)擔(dān)性行政權(quán)力，聽證的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于賦權(quán)對(duì)于解決實(shí)際問題的有效性、賦權(quán)后對(duì)相對(duì)人是否會(huì)造成負(fù)面影響、造成的負(fù)面影響如何救濟(jì)等，并且應(yīng)當(dāng)采取較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于行政審批、行政許可等授益性行政權(quán)力，聽證的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于授權(quán)是否有利于提升行政效率、便利民眾、改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理等。同時(shí)，對(duì)于賦予有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)限，上級(jí)政府可設(shè)置專門的信息反饋渠道，由公眾對(duì)試點(diǎn)賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)賦權(quán)清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，避免“一放了之”等。

（二）細(xì)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施賦權(quán)的制度設(shè)計(jì)

從黨的文件來看，向基層賦權(quán)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的內(nèi)容，又是推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量改革的內(nèi)容，還是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的內(nèi)容。這就給賦權(quán)的實(shí)施帶來了困難：在權(quán)限的承接主體上，某一地區(qū)既可能有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，也可能存在一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在對(duì)它們進(jìn)行賦權(quán)時(shí)是否有區(qū)別？在權(quán)限的范圍上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的賦權(quán)側(cè)重于“經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重在“審批服務(wù)執(zhí)法”類權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)調(diào)“重點(diǎn)擴(kuò)大服務(wù)管理權(quán)限”和對(duì)重大決策規(guī)劃的參與權(quán)與建議權(quán)（5）。這些關(guān)于賦予權(quán)力的表述概念模糊，外延相互有所重合。在賦權(quán)的原則上，既有秉持法律規(guī)定的由上級(jí)政府行使的權(quán)力被排除在賦權(quán)范圍之外的原則（5），也有“按照法定程序和要求辦理”并“要積極創(chuàng)造條件”“加強(qiáng)相關(guān)立法”“提供法律依據(jù)”（6）的原則?？梢?，行政機(jī)關(guān)對(duì)于賦權(quán)如何開展的設(shè)計(jì)仍不清晰，因而有必要設(shè)計(jì)上級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施賦權(quán)的相關(guān)制度，對(duì)各類文件的要求進(jìn)行細(xì)化，防范賦權(quán)決策和實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）賦權(quán)對(duì)象評(píng)估制度。準(zhǔn)確評(píng)估賦權(quán)對(duì)象是進(jìn)行賦權(quán)的前提，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施賦權(quán)前應(yīng)當(dāng)對(duì)擬授權(quán)的基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行是否符合授權(quán)條件的全面評(píng)估，具體包括：該地屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)或一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域管理相關(guān)權(quán)限的必要性、承接權(quán)限的各類保障是否到位、行使承接權(quán)力需要上級(jí)行政機(jī)關(guān)提供的幫助等等。評(píng)估的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以基層自評(píng)后申報(bào)和上級(jí)評(píng)估結(jié)合的形式進(jìn)行，確保賦權(quán)符合現(xiàn)實(shí)需求。賦權(quán)的評(píng)估結(jié)果用來確定是否對(duì)該基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行賦權(quán)以及賦哪些權(quán)力。

（2）賦權(quán)范圍合法性審查制度。涉及向基層賦權(quán)的各項(xiàng)文件都強(qiáng)調(diào)賦權(quán)要依法進(jìn)行，為此需要在賦權(quán)前對(duì)擬賦權(quán)的范圍進(jìn)行合法性審查。上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以結(jié)合《湖南省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》和《江西省賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）首批縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限指導(dǎo)目錄》的做法，將賦權(quán)部門、權(quán)限名稱、主要依據(jù)、權(quán)限類型、賦權(quán)方式、承接部門等明確列舉，由政府法制工作部門牽頭，組織人大有關(guān)工作人員、專家學(xué)者、法律服務(wù)工作者等對(duì)其進(jìn)行合法性審查，重點(diǎn)是負(fù)擔(dān)性行政行為的權(quán)限、法律規(guī)定只能由縣級(jí)以上行政部門行使的行政權(quán)力和禁止委托的行政權(quán)力。

（3）賦權(quán)目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。行政管理的現(xiàn)實(shí)往往具有多變性、復(fù)雜性的特征，基層與行政相對(duì)人接觸最密切，在行政權(quán)的運(yùn)行中具有基礎(chǔ)性地位。在賦權(quán)剛剛開始推進(jìn)的過程中，難免出現(xiàn)權(quán)限下放后長(zhǎng)期未能有效行使、權(quán)限行使普遍出現(xiàn)問題、權(quán)限行使要求較高基層難以滿足等情況。由于賦權(quán)改革的試點(diǎn)特性，不宜在出現(xiàn)問題時(shí)立刻完全叫停，建立賦權(quán)目錄的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，保留賦權(quán)效果好的各項(xiàng)權(quán)限，對(duì)賦權(quán)效果不佳甚至產(chǎn)生負(fù)面影響的權(quán)限取消賦權(quán)，更加有利于改革有效推進(jìn)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（三）消除上級(jí)行政機(jī)關(guān)賦權(quán)的依據(jù)問題

上文的分析中提到，上級(jí)機(jī)關(guān)擁有賦權(quán)決定權(quán)的基礎(chǔ)是法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)必要性，而當(dāng)前憲法和組織法為賦權(quán)提供的法律依據(jù)僅有“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：……辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”這一條簡(jiǎn)單的規(guī)定。對(duì)于行政體制改革這類重大的改革，各級(jí)政府的規(guī)范性文件僅能提供現(xiàn)實(shí)必要性論證，當(dāng)前上級(jí)行政機(jī)關(guān)賦權(quán)存在合法性依據(jù)不足的問題，對(duì)此行政機(jī)關(guān)選擇大量采取以行政委托的方式規(guī)避無合法依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。但行政委托并未使承接權(quán)力的基層行政機(jī)關(guān)成為行政主體，基層行政機(jī)關(guān)仍要以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的名義從事行政行為，上級(jí)行政機(jī)關(guān)要為基層行政機(jī)關(guān)的違法行為承擔(dān)違法后果，這加劇了不同層級(jí)政府間權(quán)責(zé)不一致的狀況，背離了改革的初衷。部分地方為此采取由縣級(jí)政府部門名義上承擔(dān)責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)際承擔(dān)責(zé)任的方式[5]，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作出決定后，縣級(jí)政府部門不對(duì)決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，直接蓋章認(rèn)可。但這種方式實(shí)質(zhì)上是以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任分配來替代對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，既違背行政委托的基本法理，使作為委托者的縣級(jí)政府及其部門逃脫法律責(zé)任，更不利于真正厘清上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)界限，讓上級(jí)行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)通過賦權(quán)的方式向下轉(zhuǎn)移自身的法律責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，可以采用全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定的方式在賦權(quán)改革的試點(diǎn)地區(qū)暫停實(shí)施部分法律，再由賦權(quán)改革涉及的法規(guī)或規(guī)章的制訂單位暫停該法規(guī)或規(guī)章在賦權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的適用，使縣級(jí)政府及其部門能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行賦權(quán)[6]。這種思路可能是受到了監(jiān)察體制改革時(shí)由全國(guó)人大常委會(huì)做出決定在部分地區(qū)暫停實(shí)施部分法律的啟發(fā)。但需要注意的是，監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)地區(qū)是三個(gè)相對(duì)完整的省級(jí)行政區(qū)，指向十分明確，其涉及的需要暫停適用的法律也較容易確定。但賦權(quán)改革涉及的地區(qū)有這些特點(diǎn)：第一，賦權(quán)改革涉及的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相對(duì)于省級(jí)行政區(qū)面積小、人口少，不具備全國(guó)性的影響，但除了全國(guó)人大常委會(huì)之外又不存在暫停法律適用的有權(quán)機(jī)構(gòu)；第二，賦權(quán)的范圍并不一致，各省頒布的僅是指導(dǎo)目錄，具體賦予哪些權(quán)力要根據(jù)賦權(quán)對(duì)象的情況進(jìn)行確定，因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間都可能存在差異，這使得由上級(jí)機(jī)關(guān)統(tǒng)一暫停法律適用存在認(rèn)定困難；第三，試驗(yàn)授權(quán)制度盡管在形式上滿足了職權(quán)法定的要求，但其實(shí)質(zhì)是為改革而立法止法，卻忽略了法治承載的規(guī)范公權(quán)力、保障公民權(quán)利的實(shí)質(zhì)價(jià)值，在多大程度上具備實(shí)際意義是值得懷疑的。

對(duì)賦權(quán)合法性依據(jù)問題，無法通過試驗(yàn)授權(quán)制度予以解決，應(yīng)當(dāng)從完善現(xiàn)有的行政委托制度入手。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)基層行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的行政授權(quán)和行政委托，行政授權(quán)是根據(jù)法律的規(guī)定直接創(chuàng)設(shè)新的行政主體，應(yīng)當(dāng)由創(chuàng)設(shè)出的行政主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；行政委托并未創(chuàng)設(shè)新的行政主體，受委托主體只是行為的主體，其行為的名義和法律后果都?xì)w屬委托方[7]。賦權(quán)處于行政委托到行政授權(quán)之間的過渡狀態(tài)，一方面，改革要求“明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實(shí)施主體”，“權(quán)責(zé)一致”的改革原則又蘊(yùn)含了要求其承擔(dān)相應(yīng)法律后果的要求，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）要成為行政主體（1），這超越了行政委托所能實(shí)現(xiàn)的功能；另一方面，缺少法律依據(jù)又導(dǎo)致其不能通過行政授權(quán)制度成為獨(dú)立的行政主體，這只能由后續(xù)的立法跟進(jìn)加以解決。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)間的委托與其他類型的委托進(jìn)行區(qū)分，理由在于：第一，不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)同屬行政機(jī)關(guān)，都具有行政管理的職權(quán)，此種類型的委托不涉及非行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的問題。第二，對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政機(jī)關(guān)處于權(quán)力主體地位是常態(tài)，其他組織處于權(quán)力主體地位則是例外，而當(dāng)前行政權(quán)行使的約束主要是針對(duì)常態(tài)下的行政機(jī)關(guān)，因此，對(duì)其他組織的委托要求應(yīng)當(dāng)更高，行政機(jī)關(guān)不同層級(jí)間的委托則可以更寬松。第三，下級(jí)行政機(jī)關(guān)接受委托與其他組織接受委托后的地位不同，下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政相對(duì)人本就具有權(quán)力主體的地位，上級(jí)行政機(jī)關(guān)的委托只是增加了行使某一特定職權(quán)的依據(jù)，而受委托的其他組織原本與行政相對(duì)人處于平等地位，其行使特定職權(quán)的全部依據(jù)都來自行政機(jī)關(guān)的委托，實(shí)質(zhì)上充當(dāng)?shù)氖切姓C(jī)關(guān)的輔助和工具，因此傳統(tǒng)行政委托上只由委托方承擔(dān)法律責(zé)任。但這種歸責(zé)方式對(duì)于受委托的下級(jí)行政機(jī)關(guān)是不合理的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)除了承擔(dān)上級(jí)行政機(jī)關(guān)委托帶來的責(zé)任外，還需承擔(dān)自身作為行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，因此就不能只由上級(jí)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，而需采取上下級(jí)行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)方式。在具體操作中，可以采取司法解釋的方式，將承接權(quán)力后的基層行政機(jī)關(guān)運(yùn)用該權(quán)力作出的行政行為視為兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出的同一行政行為，從而使上級(jí)行政機(jī)關(guān)和基層行政機(jī)關(guān)在行政訴訟啟動(dòng)時(shí)被確定為共同被告，共同承擔(dān)責(zé)任。這樣一來，既實(shí)現(xiàn)了改革要求的被賦權(quán)行政機(jī)關(guān)作行政主體，又沒有免除上級(jí)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，權(quán)力運(yùn)用具備依據(jù)。

（四）基層行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的制度設(shè)計(jì)

基層行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力如何行使，除了遵循原有的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的特殊制度進(jìn)行控制，這些制度主要根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)與基層行政機(jī)關(guān)在賦權(quán)中的權(quán)力關(guān)系來設(shè)計(jì)，以此防止在權(quán)力賦予后的不當(dāng)行使。

（1）權(quán)力行使監(jiān)督制度。上級(jí)行政機(jī)關(guān)有必要定期或不定期對(duì)基層行政機(jī)關(guān)行使承接的行政權(quán)限情況進(jìn)行核查，重點(diǎn)是行政處罰等負(fù)擔(dān)性行政權(quán)限運(yùn)用是否妥當(dāng)，在當(dāng)前的地方賦權(quán)實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)限是下放最多的權(quán)限類型。例如，江西省首批下放了7項(xiàng)行政許可權(quán)限，61項(xiàng)行政處罰權(quán)限，14項(xiàng)行政給付權(quán)限，10項(xiàng)行政確認(rèn)權(quán)限，5項(xiàng)其他行政權(quán)力和1項(xiàng)行政檢查權(quán)限（7）；河南省原陽縣賦予所屬原興街道、陽和街道、太平鎮(zhèn)行政的職權(quán)目錄中，包括行政許可權(quán)限2項(xiàng)，行政處罰權(quán)限91項(xiàng)，行政強(qiáng)制權(quán)限3項(xiàng)，行政檢查權(quán)限5項(xiàng)等（8）。即便是行政許可等授益性行政權(quán)，如果運(yùn)用不當(dāng)也會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人信賴?yán)媸軗p等問題的發(fā)生。上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)基層行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)的法律依據(jù)、程序、裁量等情況進(jìn)行監(jiān)督，既可以調(diào)取有關(guān)記錄材料進(jìn)行書面審查，也可以采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的形式進(jìn)行考察。

（2）權(quán)力行使指導(dǎo)制度。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于所賦予的權(quán)力具有較為充分的經(jīng)驗(yàn)，并需要對(duì)基層行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督，可以較廣泛地了解不同地區(qū)的權(quán)力行使情況。應(yīng)當(dāng)參照司法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)案例制度，針對(duì)基層行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)遇到的較普遍、較突出的問題，對(duì)行使承接權(quán)力效果較好的基層行政機(jī)關(guān)事例進(jìn)行匯編，下發(fā)基層進(jìn)行學(xué)習(xí)參考，指導(dǎo)其他基層行政機(jī)關(guān)解決權(quán)力行使過程中的問題。

（3）權(quán)力行使保障制度。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)基層行政機(jī)關(guān)行使賦予的權(quán)力應(yīng)當(dāng)予以人、財(cái)、物等各方面的保障，并形成相應(yīng)制度，具體包括：人員培訓(xùn)制度，對(duì)于具體行使相關(guān)權(quán)限的基層工作人員進(jìn)行必要的培訓(xùn)，內(nèi)容包含該項(xiàng)職權(quán)的法律依據(jù)、行使的相關(guān)程序、注意事項(xiàng)等；財(cái)政支持制度，在賦權(quán)所需的財(cái)政體制改革尚未完成前，先由上級(jí)政府通過設(shè)立專項(xiàng)資金等方式對(duì)賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行專門支持，如用于配備執(zhí)法設(shè)備、制作統(tǒng)一的執(zhí)法服裝等；編制調(diào)配制度，基層賦權(quán)后必然會(huì)增加有關(guān)事項(xiàng)，這顯然需要增加有關(guān)人員，在當(dāng)前基層嚴(yán)格控制編制的環(huán)境下難以滿足要求，上級(jí)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移職權(quán)后，應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)的人員編制調(diào)配至基層使用，可以參照部分地區(qū)實(shí)施的“縣屬鄉(xiāng)管”體制，充實(shí)基層公務(wù)人員隊(duì)伍等。

四、結(jié) 語

向基層賦權(quán)是一項(xiàng)不斷推進(jìn)的重大行政體制改革，也是行政系統(tǒng)向下賦能政策導(dǎo)向的體現(xiàn)，在該過程中必須貫徹依法行政的要求，從權(quán)力義務(wù)視角進(jìn)行思考具有獨(dú)特的作用和價(jià)值。通過分析賦權(quán)過程中涉及的各項(xiàng)權(quán)力要素及其衍生出的權(quán)力關(guān)系，相應(yīng)進(jìn)行完善，既不會(huì)因過于刻板地固守形式法治而阻滯改革的推進(jìn)，又可以有效規(guī)范行政權(quán)，保障相對(duì)人權(quán)利，是一種較好的思路。隨著賦權(quán)的進(jìn)一步深化，這種思路還可以進(jìn)一步得到運(yùn)用，以便探索出真正符合基層現(xiàn)實(shí)需要的權(quán)力配置方式和配套制度。

注釋

（1）中央編辦、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部6部門《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》(中央編辦發(fā)〔2010〕50號(hào))。

（2）2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

（3）2017年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，2017年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，2020年中共中央辦公廳《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等。

（4）2019年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》。

（5）2017年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》。

（6）2016年中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》。

（7）《江西省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）首批縣級(jí)審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限的通知》(贛府發(fā)〔2020〕1號(hào))。

（8）《原陽縣人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》（原政文〔2019〕249號(hào)）。