欒 志 紅

(北京交通大學 法學院，北京 100044)

近年來，我國鐵路運輸事業(yè)快速發(fā)展，鐵路的安全運輸需要法律制度的保障。目前，我國鐵路安全法律制度還存在許多不足，亟需完善。曾經的鐵路大國美國在安全運輸方面積累了豐富的經驗，可以說 “以貨運為主的美國鐵路運營，是世界上最安全的鐵路運輸體系之一”[1]。這其中，行政機關的安全規(guī)制扮演了重要角色[2](P371-372)。因此，本文在對美國聯邦鐵路安全法的發(fā)展歷程、聯邦鐵路安全行政規(guī)制的主要特點進行總結和分析基礎上，提出借鑒美國經驗，完善我國鐵路安全法律制度的建議，希望有助于確保我國鐵路運輸安全的持續(xù)穩(wěn)定。

一、美國聯邦鐵路安全法的產生與發(fā)展

美國聯邦鐵路安全法的歷史發(fā)展大致可以劃分為兩個階段：一是19世紀末20世紀初鐵路大發(fā)展時期，以一系列單行鐵路安全法的出臺為標志；一是20世紀70年代鐵路復興時期，國會頒布了《聯邦鐵路安全法》(Federal Railroad Safety Act)，形成了以《聯邦鐵路安全法》和單行鐵路安全法為主要內容的現代聯邦鐵路安全法律體系。

(一)早期聯邦鐵路安全法律

1893年，美國國會通過了第一部聯邦鐵路安全法——《安全設備法》，它要求承運人必須使用一定的安全設備。1907年國會通過了《工作時間法》，該法通過限制員工工作時間，旨在避免或減少因勞累等人為失誤而造成的人員傷亡。1910年的《事故報告法》規(guī)定了有關鐵路事故信息的收集和對鐵路事故進行調查。1911年的《機車檢查法》要求承運人為機車配備安全的鍋爐[3](P249-276)。其他聯邦鐵路安全法還有《灰箱法》(1908)、《爆炸物和其他危險品運輸法》(1909)、《信號檢查法》(1920)，等等[4](P44)。

這些早期聯邦鐵路安全法律實施后，美國的鐵路安全獲得了明顯改善。例如，《安全設備法》實施后的幾年，鐵路員工事故從1881年高達30 000起迅速降低了60%[5]。但是，隨著新的鐵路安全風險的出現，這些早期立法因其規(guī)制范圍、規(guī)制手段有限漸漸顯露出不足。

(二)現代聯邦鐵路安全法律

從1961年到1968年，美國鐵路事故數量從4 149起增加到8 028起，幾乎翻了一番。一個參議院委員會在對鐵路事故進行審查后發(fā)現，95%的事故是由當時法律未涵蓋的鐵路故障因素造成的(1)參見1983年第97屆美國國會通過的公共法律，Legislative History of the Rail Safety and Service Improvement Act of 1982 P.L.97-468。。例如，早期聯邦鐵路安全法主要是為了防止設備缺陷或員工不安全操作，但現代鐵路安全問題包含了大量平交道口傷亡和鐵路危險品運輸事故[6](P14)。

為了糾正早期聯邦鐵路安全法在應對新風險方面的不足，1970年，國會通過了《聯邦鐵路安全法》。該法是一部綜合性法律，涵蓋了鐵路安全的所有領域。同年，國會還頒布了《危險品運輸法》，該法擴大了聯邦法律在危險品運輸領域的適用范圍，不僅涵蓋危險品的托運人和承運人，還包括運輸此類物質的集裝箱和包裝的制造商。

至此，以《聯邦鐵路安全法》、《危險品運輸法》、《安全設備法》、《事故報告法》、《工作時間法》、《機車檢查法》、《信號檢查法》、《爆炸物和其他危險品法》等為主要內容的聯邦鐵路安全法律體系形成。這些法律后來經過多次修改統(tǒng)一編訂在《美國法典》中。

從實施效果來看，美國現代聯邦鐵路安全法律體系的建立和完善對鐵路安全的改善發(fā)揮了重要作用。據統(tǒng)計，自20世紀70年代以來，7家I級鐵路公司(2)為了便于對美國鐵路公司進行統(tǒng)計和規(guī)制，州際貿易委員會(后來的地面運輸委員會)對鐵路公司按連續(xù)三年年營運收入進行分類，分為I級鐵路公司(Railroads, Class I)、II級鐵路公司(Railroads, Class II line-hual，有時也稱為地區(qū)鐵路公司)、III級鐵路公司(Railroads, Class III line-hual，有時也稱為地方或支線鐵路公司)。I級鐵路公司是規(guī)制的重點。年收入的劃分標準，即I級鐵路公司的標準會發(fā)生變化。例如1980年按連續(xù)三年年營運收入大于或等于5000萬美元的為I級鐵路公司。按照這個標準，1980年I級鐵路公司有39家；1997年連續(xù)三年年營運收入大于或等于2.5億美元的為I級鐵路公司，按照這個標準，1997年I級鐵路公司有9家。詳見譚克虎著《美國鐵路業(yè)管制研究》第11-12頁，經濟科學出版社2008年出版。及其前身的事故總數從1978年的11,000多起下降到2013年的1867起，受傷人數從1978年的1486人下降到2013年的166人[2](P371)。鐵路工作也從早期僅次于煤礦生產的最危險的職業(yè)[7]，發(fā)展成為目前“美國最安全的行業(yè)之一”(3)目前“美國鐵路行業(yè)的員工受傷率低于其他大多數主要行業(yè)，包括卡車運輸、航空公司、農業(yè)、礦業(yè)、制造業(yè)和建筑業(yè)，甚至低于食品店”。見美國鐵路協(xié)會網站，Association of American Railroad, https://www.aar.org/wp-content/uploads/2018/09/AAR-Safety-Record-Issue.pdf，2020年5月5日訪問。。

二、美國聯邦鐵路安全行政規(guī)制(4)規(guī)制，源自英文regulation。國內對regulation主要有三種譯法：管制、規(guī)制和監(jiān)管。本文主要使用規(guī)制，但有時也會根據特定語境使用監(jiān)管或管制，它們的含義基本相同。的主要特點

縱觀美國聯邦鐵路安全法律，國會主要通過兩種方式發(fā)揮作用：規(guī)定具體標準和授權行動機關采取措施。由于鐵路安全事務具有較強的技術性，國會直接規(guī)定標準的情形較少，大多數情況下國會授權行政機關對鐵路安全進行規(guī)制。因此，如何確保行政機關實現鐵路安全行政任務就成為這些法律的重點內容。其主要特點可以概括如下：

(一)明確安全為最高優(yōu)先事項

從產生過程來看，美國聯邦鐵路安全法經歷了從個別鐵路安全法——綜合性鐵路安全法的發(fā)展歷程，這一歷程也是鐵路安全問題從附屬于經濟利益到發(fā)展為一個獨立的法律問題的過程。早期聯邦鐵路安全法從根本上說是為商業(yè)利益服務的。在Adair v. United States案中，關于《安全設備法》是否合憲的問題，法院明確指出，國會對安全設備的直接規(guī)制以及行政機關對安全設備的規(guī)制是聯邦有效行使州際貿易權力；為鐵路工人和旅客提供的保護“是為了維護這種商業(yè)利益”,由于“在力圖實現的目的與為實現該目的而規(guī)定的手段之間存在實質聯系”,所以《安全設備法》屬于憲法授權的范圍[3](P254)。與早期聯邦鐵路安全法不同，現代聯邦鐵路安全法明確規(guī)定，鐵路安全規(guī)制機構在履行職責時，應將安全視為最高優(yōu)先事項，應認識到國會旨在最大程度地促進鐵路運輸安全的清晰意圖、鼓勵和重視(5)參見《美國法典》49 U.S.C.§ 103(c)。。這一目標的確立也是20世紀60年代至70年代美國興起的第二次權利革命，即美國公民的權利從權利法案(第一次權利革命)所規(guī)定的言論自由、出版自由等，擴展到生產安全保護、工資收入保障等一系列新的權利[8]的產物。

(二)加強鐵路安全規(guī)制機構的建設

1966年，鑒于運輸在經濟社會發(fā)展中的重要地位，國會頒布了《運輸部法》，將聯邦政府中原來分散在不同部門的交通運輸業(yè)務進行了合并和整合，統(tǒng)一歸為運輸部管轄，其中的鐵路安全事務主要由隸屬于運輸部的聯邦鐵路管理局(Federal Railroad Administration, FRA)負責(6)參見《美國法典》49 U.S.C. §103。。

為了確保FRA能夠有效地實現鐵路安全行政任務，《運輸部法》和后來的《聯邦鐵路安全法》及其修正案從內部機構設置、人員組成和權力配置等多個方面為其提供了組織保障。

從內部機構設置和人員組成來看，法律規(guī)定， FRA局長應具有鐵路安全、危險品安全或其他運輸安全方面的專業(yè)經驗。FRA專設一名鐵路安全助理局長，由運輸部長任命。助理局長是FRA的首席安全官，履行局長規(guī)定的職責和權力。FRA下設鐵路安全辦公室，旨在促進和監(jiān)管全國鐵路行業(yè)的安全。該辦公室在全國范圍內設立八個區(qū)域辦事處(7)參見《美國法典》49 U.S.C. § 103。。安全辦公室總部負責制定旨在提高鐵路安全的規(guī)則和計劃，并向區(qū)域辦事處提供一般和技術指導。區(qū)域辦事處主要負責通過檢查執(zhí)行安全標準，具體檢查工作由聯邦鐵路安全檢查員負責。FRA自1967年成立以來，多次改組，人員不斷增加。1978年，聯邦安全檢查員有221名[4](P109)，到2007年，FRA雇傭了大約780名員工，其中包括440名聯邦鐵路安全檢查員。除了聯邦一級，還有大約160名州鐵路安全檢查員提供補充檢查，用于增強FRA的力量(8)參見2008年《美國國會文獻集》Railroad Safety Enhancement Act of 2007, 第2頁。。

從權力配置來看，在橫向上，FRA除了在事故調查、危險品規(guī)制和職業(yè)安全與健康等個別領域與其他行政機關存在權力交叉外，它在絕大多數鐵路安全領域擁有專屬管轄權。根據法律規(guī)定，運輸部長可以“為鐵路安全所有領域制定規(guī)則和發(fā)布命令”以及具有執(zhí)行這些規(guī)則和命令的廣泛權力。這些權力，除了平交道口問題外，都委托給了FRA(9)參見1983年第97屆美國國會生效的公共法律，Legislative History of the Rail Safety and Service Improvement Act of 1982 P.L.97-468。。在聯邦與州的關系上，法律規(guī)定了聯邦優(yōu)先占領原則。根據這項原則，鐵路安全行政立法應在聯邦范圍內統(tǒng)一，各州僅在聯邦法未涵蓋的地區(qū)有管轄權，或者雖然聯邦法已經涵蓋該地區(qū)，但在符合一定條件的情形下，州可以采用比聯邦標準更嚴格的標準(10)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20106，這些條件包括：州立法不會給州際貿易造成不合理負擔、不違反聯邦標準，這對于消除或減少當地安全隱患是必要的。?？梢钥闯觯現RA對鐵路安全具有全面的監(jiān)管權。

(三)運用多元的規(guī)制工具和執(zhí)行手段

根據政府規(guī)制理論，行政機關用來實現行政目標的傳統(tǒng)行政行為和新興的行為形式可以分為規(guī)制工具和執(zhí)行手段兩類。兩者之間的關系是：為了解決社會問題，立法者首先需要考慮并選擇規(guī)制工具來完成行政目標，然后當規(guī)制工具存在違法情形時，需要有執(zhí)行手段確保其執(zhí)行效果。傳統(tǒng)的行政行為如行政許可、行政檢查、以及新型的協(xié)商式規(guī)制、強制信息披露等屬于規(guī)制工具；傳統(tǒng)的法律責任如行政處罰、刑罰、損害賠償，以及禁止股票上市、禁止與政府締約等新的行政上確保義務方式則屬于執(zhí)行手段[9](P142-146)。

美國早期聯邦鐵路安全法主要采用了檢查、調查、法定的記錄和報告義務、行政處罰、刑罰等工具和手段?！堵摪铊F路安全法》頒布實施后，隨著行政權擴及“鐵路安全所有領域”，FRA的鐵路安全行政職能大幅增加，不僅傳統(tǒng)規(guī)制工具和執(zhí)行手段的適用范圍更加寬廣，而且，研究、開發(fā)、測試、評估和培訓等旨在預防風險發(fā)生的新手段也發(fā)展起來。此外，比較引人關注的是，這些新手段以及一些傳統(tǒng)手段，其實施過程采取了行政機關與企業(yè)合作的方式。

1.規(guī)制工具

(1)檢查和調查?！皺z查是行政機關通過直接觀察取得信息的方法，是一種廣泛應用的行政技術”[10](P330)。在鐵路安全領域，檢查主要表現為行政機關對鐵路企業(yè)的檢查記錄進行檢查或進行現場檢查，其作用在于查明是否存在違法、發(fā)現缺陷并確保其得到修復或改正。早期的檢查和調查主要限于機車檢查、設備檢查、鐵路事故調查等個別領域，如今FRA具有廣泛的檢查和調查權，包括檢查、調查、發(fā)出傳票、要求出示文件、錄取證詞等(11)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20107。。

(2) 法定的記錄和報告義務。法定的記錄和報告是調查的方法，指行政機關“要求被控制對象按照一定的方式和內容制作文件和記錄，或提供報告，以便行政機關了解被控制者的情況，更好地執(zhí)行法律所規(guī)定的任務”[10](P329)。法定的記錄和報告主要包括：鐵路事故報告、機車鍋爐(12)參見《美國法典》49 U.S.C.§ 20703。和信號系統(tǒng)故障(13)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20505。報告。此外，FRA或運輸部長可以要求企業(yè)提供執(zhí)行法律所需的報告或其他信息，國家運輸安全委員會可以要求從事商業(yè)運輸的人員制作“與運輸安全有關的任何事項”的報告和其他書面信息[4](P96)。

(3)研究、開發(fā)、測試、評估和培訓。行政機關在必要時應當對鐵路安全的各個領域進行研究、開發(fā)、測試、評估和培訓(14)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20108。，這是1970年《聯邦鐵路安全法》增設的新手段。在該法通過之前，美國的鐵路事故連續(xù)12年增長[6](P4)，顯示出傳統(tǒng)行政權力在應對鐵路新風險方面的不足。行政機關從事研究、開發(fā)、測試、評估和培訓活動的目的也是為了取得信息，但與傳統(tǒng)行政權力不同，這些手段著眼于識別鐵路風險和信息溝通，體現了風險預防原則。此外，這些手段實現的方法也與傳統(tǒng)行政權力有別。這是一個典型的公私合作治理領域。法律明確規(guī)定：“為執(zhí)行本部分，運輸部長可簽訂合同(contracts)，進行研究、開發(fā)、測試、評估和培訓(尤其是需要立即關注的鐵路安全領域)”(15)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20108。。幾十年來，FRA開展了大量研究、開發(fā)計劃、測試、評估和培訓活動，其中許多計劃和活動是由FRA通過合同的方式資助美國鐵路協(xié)會或者鐵路企業(yè)完成的[4](P131-136)。

(4)許可或認證。列車操作人員的資格標準本來由各個鐵路公司自己規(guī)定。20世紀80年代，美國接連發(fā)生幾起因火車司機不當行為引起的嚴重鐵路事故(16)最嚴重的一起事故是1987年1月，在馬里蘭州蔡斯市，一列貨車與一列美國鐵路公司的客運列車相撞，導致16名乘客死亡，175人受傷。在隨后的調查中，人們發(fā)現這名貨車司機一直在使用非法藥物，并關閉了安全設備。事故發(fā)生后，公眾強烈要求對工程師的資格制定聯邦標準。參見1988年《美國聯邦法律匯編》，Legislative History of the Rail Safety Improvement Act of 1988: P.L. 100-342: 102 Stat. 624: June 22, 1988., 第11頁。。作為對這些事故的回應，《聯邦鐵路安全法》在后來的修改中增加了要求FRA建立工程師許可或認證計劃的內容，包括審查和批準鐵路公司的操作人員資格標準、規(guī)定最低培訓計劃，須考慮申請者在過去5年內的汽車駕駛記錄，例如是否存在因故被吊銷、拒絕或者暫停汽車駕駛執(zhí)照的情形，等等(17)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20135。。

2.執(zhí)行手段

(1)禁令救濟。禁令救濟是早期聯邦鐵路安全法規(guī)定的執(zhí)行手段，即美國地區(qū)法院根據運輸部長的請求和總檢察長的申請對鐵路企業(yè)發(fā)布禁令或限制令。

由于禁令救濟需要遵循嚴格的司法程序，在實踐中使用不多。為了強化執(zhí)行機制，《聯邦鐵路安全法》后來在禁令救濟基礎上增加了發(fā)布行政命令的權力，主要包括兩類：一是發(fā)布緊急命令，指行政機關命令鐵路企業(yè)消除導致涉及死亡或傷害等緊急情況的不安全的條件或做法(18)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20104。；二是發(fā)布守法令，指行政機關指示遵守安全法律或鐵路安全規(guī)則、命令或標準(19)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20111。。如果行政機關因鐵路企業(yè)不遵守這些行政命令而尋求法院強制執(zhí)行，此時法院只審查行政機關的命令是否有合理的依據，而不必像早期的禁令救濟那樣，必須通過一個完整的司法程序才能成為強制性的要求，因此，對行政機關來說，發(fā)布行政命令是一個比尋求早期禁令救濟更便捷的程序。

(2)行政罰款(20)行政罰款，即civil penalty，也有學者稱為民事罰款。。對于違法的鐵路企業(yè)或個人，行政機關可以運用行政罰款予以制裁。例如，行政機關可以對違反行政“規(guī)則、規(guī)定、命令或標準”的行為處以不低于500美元不超過25 000美元的行政罰款；每一天的違法行為構成單獨的違法單位；對于存在嚴重疏忽或重復違法行為，且造成了迫切的危險，或造成了死亡和傷害后果的行為處以100 000美元的加重處罰(21)參見《美國法典》49 U.S.C. § 21301 (a) 。。需要注意的是，行政機關可以就具體罰款金額與違法者進行協(xié)商，從實際情況來看，大多數鐵路安全行政罰款案件通過和解協(xié)議結案(22)《危險品運輸法》除外，參見FRA 2018年執(zhí)行報告：Fiscal Year 2018 Enforcement Report, APPENDIX A “Railroad Safety Civil Penalty Cases Closed during Fiscal Year 2018”,第2頁。https://railroads.dot.gov/sites/fra.dot.gov/files/fra_net/18285/FY%2018%20Enforcement%20Report.pdf，2020年5月11日訪問。。

(3)刑罰。刑罰主要用來制裁與危險品運輸有關的違法行為、違反法定的記錄和報告義務的故意違法行為，如鐵路承運人未提交事故和事件報告、鐵路企業(yè)故意偽造記錄或報告等(23)參見《美國法典》49 U.S.C.§21311。。

(4)禁止從事鐵路安全敏感工作。如果違法的個人被證明不適合履行安全敏感職能，行政機關可以禁止其在一定時間內或在滿足規(guī)定條件之前擔負鐵路行業(yè)安全敏感職能，行政機關也可以利用前述的緊急命令權阻止該雇員工作(24)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20111(c)。。

(四)設置必要的行政程序

檢查、調查、要求鐵路企業(yè)履行法定的記錄和報告義務，這些手段作為廣泛的行政技術統(tǒng)一受到《聯邦行政程序法》和聯邦憲法的規(guī)范和約束[10](P326)，此外，聯邦鐵路安全法也有一些專門的行政程序規(guī)定，主要包括兩個方面：

1.聽取意見。例如，行政機關如果認為員工“不適合履行鐵路安全敏感職能”，它必須在發(fā)出通知前履行告知和聽證程序(25)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20111(c)(1)。，以保障員工的合法權益不受行政權的侵害。在行政立法中，FRA發(fā)展出協(xié)商式規(guī)則制定程序，這是美國協(xié)商式規(guī)則制定程序發(fā)展過程中比較少有的成功的例子。這項程序通過鐵路安全咨詢委員會進行，該委員會共有37個成員組織，代表了“鐵路所有者、制造商、勞工團體、州政府和公益協(xié)會”等不同方面。通過這項程序，FRA與鐵路業(yè)界形成了良好的信任關系，提高了鐵路企業(yè)自愿遵守行政指令的意愿[11]。

2.信息公開。法律要求運輸部長應在其網站向公眾公開包括鐵路安全和危險品安全合規(guī)檢查和審計情況、所有執(zhí)法行動情況的年度報告，內容包括：行政罰款的有關情況(行政罰款的數額、初步確定的行政罰款數額、行政罰款結案數、最終的行政罰款數額、最初與最終的行政罰款數額之差)、守法令、緊急令或前期協(xié)議的數量和主題、分析檢查次數和采取的執(zhí)行手段對事故和事件的次數和比率以及鐵路安全的影響、機車工程師證書拒絕或撤銷案件的數量和上訴情況等(26)參見《美國法典》49 U.S.C. § 20120。。需要注意的是，在鐵路安全問題上，信息公開不限于政府信息公開，鐵路企業(yè)也負有信息公開的義務。例如，若危險品運輸將經過社區(qū)，鐵路企業(yè)必須提前將該信息通知社區(qū)(27)參見2015年5月8日美國《聯邦公報》：Hazardous Materials: Enhanced Tank Car Standards and Operational Controls for High-Hazard Flammable Trains, 80 Fed. Reg. 26,644, 26,707。。

總之，美國建立的比較完善的聯邦鐵路安全行政規(guī)制制度，為確保鐵路運營安全提供了法律保障。

三、美國聯邦鐵路安全法對我國的借鑒價值

盡管我國鐵路發(fā)展背景、鐵路體制和法律制度等與美國存在較大差異，但在追求鐵路安全、可靠、高效運輸這點上是一致的，我們應本著“他山之石，可以攻玉”的態(tài)度借鑒美國一些成功的經驗和做法，結合我國實際，不斷完善我國鐵路安全的行政法規(guī)制。

(一)制定《鐵路安全法》

中國鐵路法制建設始于1991年實施的《鐵路法》。這部法律的目的在于“保障鐵路運輸和鐵路建設的順利進行，適應社會主義現代化建設和人民生活的需要”(28)《鐵路法》第1條。。在這一理念指導下，中國鐵路法律制度的核心在于保障鐵路運輸事業(yè)的發(fā)展?！惰F路法》雖然設有專章規(guī)定了“鐵路安全與保護”，但由于長期以來中國鐵路政企合一體制，鐵路企業(yè)雖然在立法中被確定為最主要的鐵路安全行政相對人，但現實中它們卻成了行政執(zhí)法主體[12]，因此中國鐵路安全行政法律關系長期以來是以鐵路行政機關(鐵路企業(yè))為一方，以路外人員為另一方，以追究路外人員的行政法律責任為主，行政法規(guī)制范圍有限。例如，美國聯邦鐵路安全法涉及的因機械設備缺陷或者鐵路員工人為失誤而引發(fā)鐵路安全事故問題，在中國曾長期屬于行政內部事務，主要依靠刑事制裁(29)《鐵路法》第71條。?！惰F路法》只有兩個條文涉及行政處罰，且都是治安處罰(30)《鐵路法》第67條、68條。。有關鐵路運輸合同的內容在《鐵路法》中占據較多篇幅。這樣的制度設計表明，中國鐵路安全法律制度以事后救濟、個案救濟為主，而個案救濟的消極性和被動性決定了它不能解決廣泛區(qū)域內出現的鐵路安全問題，也無法應對鐵路風險防范。后來的《鐵路安全管理條例》雖然在一定程度上改變了這種局面，但該條例主要針對個別鐵路安全問題，規(guī)制范圍、規(guī)制手段有限。

如前所述，美國聯邦鐵路安全法的主要特點之一是將安全視為最高優(yōu)先事項，這也是美國第二次權利革命，即社會權或生存權興起的產物，承認安全保護作為公民的一項法律權利。社會權是“包括生存權、工作權和受教育權的一組權利”[13]，而現代意義生存權的權域范圍不僅包括生命體的維護、人格尊嚴的彰顯，還包括安全價值的保障，“生存權的安全價值要求：生命安全、人格安全、財產安全、勞動安全和環(huán)境安全等等”[14]。與美國相比，中國政府始終關注和重視公民的生存權保障問題，社會權不僅體現在法律中，也在現行憲法中得到了比較充分和全面的肯定(31)《憲法》第42-50條。。因此,我國制定一部專門的《鐵路安全法》，確認安全保護作為公民的法律權利，不僅是現實所需，也有憲法基礎。

(二)完善鐵路安全行政組織

中國現行鐵路監(jiān)管體制經歷2013年撤銷鐵道部政企分開體制改革，目前形成了以交通運輸部、交通運輸部內設的國家鐵路局為主要職能部門的管理格局。交通運輸部主要負責擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策，同時也具有一定的鐵路安全監(jiān)管職能(例如制定鐵路安全行政規(guī)章)，國家鐵路局承擔鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策之外的其他鐵路行政職責，包括鐵路運輸安全、工程質量安全和設備質量安全監(jiān)督管理、規(guī)范鐵路運輸和工程建設市場秩序和監(jiān)督鐵路運輸服務質量等。國家鐵路局下設七個地區(qū)鐵路監(jiān)管局，負責轄區(qū)內鐵路監(jiān)管工作(32)《國務院辦公廳關于印發(fā)國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》 國辦發(fā)〔2013〕21號。。國家鐵路局和地區(qū)鐵路監(jiān)管局統(tǒng)稱鐵路監(jiān)管部門(33)《鐵路安全管理條例》第3條第1款。。

可以看出，盡管與原鐵道部相比，鐵路監(jiān)管部門加強了鐵路安全行政職能，但它仍然要兼顧促進鐵路市場發(fā)展和安全規(guī)制的雙重政府職能，且其安全規(guī)制范圍十分寬泛，不僅涵蓋美國聯邦鐵路安全法中的鐵路運輸活動，還包括了鐵路工程建設和鐵路設備生產行為。這就導致鐵路監(jiān)管部門在實施規(guī)制時仍然可能面臨處理鐵路安全與鐵路市場發(fā)展之間關系時的失衡問題，并且，寬泛的職能設置也使得業(yè)已存在的繁重的鐵路安全行政任務與有限的行政執(zhí)法資源之間的矛盾更加突出。為了解決行政執(zhí)法資源不足問題，目前基層鐵路安全執(zhí)法工作實際上主要由地區(qū)鐵路監(jiān)管局委托鐵路企業(yè)的安監(jiān)辦來實施，屬于鐵路企業(yè)自我規(guī)制，政府監(jiān)管缺失。此外，鐵路監(jiān)管部門與其他涉及鐵路安全事務的行政機關之間職能交叉、職能重疊問題也很突出[15]。借鑒美國經驗，本文認為，在鐵路安全行政組織體系的完善方面，中國應朝著加強統(tǒng)一性、專業(yè)性的方向發(fā)展。首先，結合行政審批制度改革(34)《國務院：鐵路基本建設項目不再由國家鐵路局審批》，https://www.sohu.com/a/69388649_180391，2020年5月15日訪問。，把鐵路運輸活動作為鐵路監(jiān)管部門安全規(guī)制的重點。其次，促進安全規(guī)制和鐵路市場發(fā)展的政府職能進行充分的分離。第三，賦予鐵路監(jiān)管部門全面的鐵路安全監(jiān)管權，厘清它與其它涉及鐵路安全事務的行政機關的權力界限。第四，在鐵路監(jiān)管部門的內設機構和人員組成上，增設鐵路安全方面的職位、增加具有鐵路安全專業(yè)知識和經驗的人員。此外，更為重要的是，應當考慮建立一支專業(yè)化、人員充足的國家鐵路安全檢查員隊伍，以形成政府對鐵路運輸活動的統(tǒng)一有力監(jiān)督，改變目前基層鐵路安全執(zhí)法依靠鐵路企業(yè)自我規(guī)制的局面。

(三)優(yōu)化鐵路安全規(guī)制工具和執(zhí)行手段

與其他行政領域相比，鐵路安全行政具有技術性和涉及多方利益關系的特點。鐵路安全行政的對象既包括人也包括物。這里的人不僅包括單位或個人等路外人員，也包括鐵路各類操作人員；這里的物涉及信號、機車、軌道、移動設備等各種設施設備。因此，鐵路安全行政需要采取各種工程的、技術的措施，這就決定了鐵路安全法必然將大量的技術規(guī)范、操作規(guī)程、技術標準等包括在法的體系之中。另一方面，現代鐵路安全問題廣泛而復雜，以高速鐵路運輸為例，它不僅涉及鐵路企業(yè)、鐵路員工、旅客或貨物托運人、路外人員等不同主體的利益，還可能涉及高速鐵路沿線社區(qū)居民的利益。發(fā)達國家的研究表明，高速鐵路由于具有高速、高架、電氣化等特點，其輻射噪聲與普速鐵路不同。隨著列車速度的提高，噪聲強度也隨之增加[16]。因此，與普速鐵路相比，高速鐵路沿線居民的健康權、環(huán)境權益更容易受到行政機關噪聲控制措施不力的影響。

鐵路安全行政的這些特征使得它和20世紀下半葉以來風險社會背景下興起的其他科技或者環(huán)境等重要社會領域一樣，一方面，法律中充斥著不確定的法律概念，行政機關常常要決策于未知之中[17]；另一方面，涉及多方利益關系的特點又使得問題本身的政治性提高，有必要加強民主理念的比重[9](P134)。因此，為了有效地完成鐵路安全行政任務，單純依靠有限的政府力量已不足以達成，那些注重公眾參與、激勵企業(yè)自覺守法的新型規(guī)制手段也在鐵路安全領域發(fā)展起來。前述美國聯邦鐵路安全法中的法定記錄和報告制度、研究、開發(fā)、測試、評估和培訓政府合同制度、行政罰款和解制度等便是典型的例子。

目前,中國鐵路安全規(guī)制工具和執(zhí)行手段表現出兩方面的不足:一方面，傳統(tǒng)規(guī)制工具和執(zhí)行手段不足，難以滿足日益增長的鐵路安全行政任務的需要；另一方面,行政機關卻又比較多地依靠傳統(tǒng)手段來實現行政任務，如檢查(35)如《鐵路專用產品質量監(jiān)督抽查管理辦法》。、調查(36)《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》。、行政許可(37)《鐵路運輸企業(yè)準入許可辦法》。、責令改正、行政罰款等手段運用較多。現行立法雖然也規(guī)定了鐵路企業(yè)法定的報告義務，但主要是鐵路事故報告或重大安全隱患報告(38)《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》第三章、《鐵路安全管理條例》第80條。，范圍較窄。另外，近年來行政機關實務中發(fā)展出行政約談、鐵路行政黑名單等新的行為形式，但它們總體上側重于事后規(guī)制，難以實現鐵路安全治理從個案事后侵權救濟向事前行政規(guī)制的轉型。

結合鐵路安全行政的特點，借鑒美國經驗，中國鐵路安全法一方面應當加強傳統(tǒng)規(guī)制工具和執(zhí)行手段的運用，另一方面也應發(fā)展出旨在預防風險或者旨在激勵企業(yè)自覺守法、有助于減輕行政負擔的新型規(guī)制手段。具體來說，可以從以下幾個方面展開：(1)明確授予行政機關檢查、調查權，明確規(guī)定檢查或調查的方法，包括鐵路企業(yè)的自行檢查義務、鐵路企業(yè)記錄與安全有關的經營活動或者就特定安全事項進行報告的義務。在行政檢查與鐵路企業(yè)自查的關系上，鐵路企業(yè)自查是確保采取適當預防措施的主要手段，行政檢查是對鐵路企業(yè)活動的監(jiān)督。(2)將新的行為方式如研究、開發(fā)、測試、評估和培訓等納入鐵路安全法，增強鐵路安全行政規(guī)制的風險預防功能。(3)增加個人和社會對行政過程的參與，例如，建立健全研究、開發(fā)、測試、評估和培訓行政協(xié)議制度；可以考慮將調解引入行政罰款，強化行政罰款的安全約束功能，同時,發(fā)揮行政處罰作為執(zhí)行工具所具有的促進鐵路事業(yè)發(fā)展的功能。(4)對于違法的企業(yè)和個人，加大執(zhí)行和懲處力度。在法律中進一步完善現行的責令立即排除安全隱患的適用對象和條件，以保障公民生命財產安全。增設鐵路機車駕駛人員的職業(yè)禁入規(guī)定，以制裁包括酒后駕車等危害鐵路安全的行為。為了確保鐵路企業(yè)自查義務、鐵路企業(yè)報告義務發(fā)揮實效，美國將鐵路企業(yè)不遵守立法和故意偽造記錄或者報告這兩種違法行為分別納入行政處罰和刑罰的做法或許會為我們帶來啟示。故意偽造記錄或報告等違法行為雖非直接對鐵路安全產生危害，但鑒于報告和記錄保存在鐵路安全行政中具有基礎性作用，此類違法行為將破壞鐵路安全行政體系和行政機關對資料正確性的信任，社會危害性大，故有必要對其以刑罰懲治。

(四)改進行政程序

行政程序具有兩方面的功能，即保障公民權利、利益和保障公民參與，前者源于法治國家的要求，后者源于民主國家的要求[18]。鐵路安全行政的上述特點決定了其行政程序的設置應當重視這兩個方面的功能。這也是美國經驗帶給我們的啟示。由于我國尚無統(tǒng)一的行政程序法，所以鐵路安全行政程序所涵蓋的行為類型應當比美國聯邦鐵路安全法的規(guī)定更加廣泛。

1. 聽取意見程序。首先，應當完善或建立鐵路安全行政立法程序中的公眾參與環(huán)節(jié)，以容納與鐵路安全相關的利益者的要求。這是行政程序保障公民參與功能的體現，與鐵路安全行政涉及復雜利益關系的特點相對應，體現的是聽取意見程序作為獨立性程序的價值觀[19]。這里的“相關利益者”不僅應包括鐵路企業(yè)、托運人以及代表他們利益的協(xié)會，還應包括地方政府、鐵路職工，以及乘客、列車沿線社區(qū)居民等公益代表。其次，應當完善行政行為的聽證程序，這里強調的是行政程序保障公民權利的功能，與鐵路安全行政技術性較強、法律中往往包含著不確定法律概念和較大行政裁量空間的特點相對應，反映了聽取意見程序作為工具性程序的價值觀[19]。例如，如果法律規(guī)定，在行政檢查或調查過程中，行政相對人拒絕檢查或調查，行政機關可以強制要求相對人提交有關資料、進入相對人生產營業(yè)場所進行現場檢查，由于這類檢查或調查具有行政強制因素，因此,在程序設置中，除了規(guī)定進入檢查的人員必須攜帶并出示證件(39)《鐵路安全管理條例》第82條。外，“可能情況下的聽證、公開聽證會等，作為信息收集活動的一環(huán)，具有保障法治的積極意義”[20]。再比如，運用行政協(xié)議開展研究、開發(fā)、測試、評估和培訓活動時，應當考慮借助行政程序來對行政機關被賦予的行政優(yōu)益權進行規(guī)范與控制，如在涉及相對人重大利益時，要求行政機關必須舉行聽證[21]。

2.信息公開程序。鐵路安全行政中的信息公開應當包括：(1)行政機關對鐵路安全狀況公開；(2)鐵路企業(yè)對列車運行安全信息的公開。在某些情形下，后者甚至更為重要。比如,由于對高速鐵路或者滿載危險品的列車通過社區(qū)存有安全方面的疑慮，鐵路沿線居民可能產生不滿。如果鐵路企業(yè)能在鐵路建設或列車經過社區(qū)之前向居民提供相關信息，將有助于這些居民發(fā)表意見，也有助于有關行政決定獲得居民的理解和支持。