何楠, 李一婧

(1.華北水利水電大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046; 2.華北水利水電大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?！笔鞘艑盟闹腥珪?huì)上習(xí)總書記對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政體制改革作出的重要戰(zhàn)略部署。當(dāng)前我國(guó)治水矛盾發(fā)生了深刻變化，即人民群眾對(duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾，取代了人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾。順應(yīng)我國(guó)治水矛盾的發(fā)展變化，必須全面推進(jìn)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管。然而，由于水利行業(yè)監(jiān)管日益呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和不確定性的狀態(tài)，現(xiàn)有的治理范式已無法滿足我國(guó)治水矛盾的變化和水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的要求，亟待推出一種新的監(jiān)管模式，以打破傳統(tǒng)型監(jiān)管模式的局限。因此，通過對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管模式的研究，將新的網(wǎng)絡(luò)化治理范式應(yīng)用于水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于破解治水失靈所面臨的價(jià)值碎片化、主體多元化、客體棘手化以及介體復(fù)雜化等困境具有十分重要的理論意義。采取新的監(jiān)管范式的目的在于探索實(shí)現(xiàn)能夠融合工具理性、價(jià)值理性與主體理性于一體的水利行業(yè)新型監(jiān)管發(fā)展道路，將水利行業(yè)監(jiān)管模式從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為。新的網(wǎng)絡(luò)化治理范式不僅從理論上論證了水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管未來的發(fā)展方向、可能遇到的阻礙及實(shí)施路徑，而且對(duì)于強(qiáng)監(jiān)管實(shí)踐具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究綜述

(一)網(wǎng)絡(luò)化治理范式綜述

隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)治理模式從最早的統(tǒng)治型治理，逐漸向管理型治理模式發(fā)展，原本的社會(huì)治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新情況,單獨(dú)的社會(huì)主體無法獨(dú)自解決具有跨管轄區(qū)、超越公共部門與私人部門界限等特征的人類社會(huì)問題, 網(wǎng)絡(luò)化治理應(yīng)運(yùn)而生，成為繼“第一代”科層制治理理論范式、“第一代半”新公共管理理論范式之后的“新一代”公共治理理論范式[1]。國(guó)外學(xué)者對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理的研究起步較早，其研究主要基于組織學(xué)與公共行政學(xué)理論，認(rèn)為多主體的網(wǎng)絡(luò)化治理形成原因是單一組織無法有效率地應(yīng)對(duì)公共治理的失敗與政府失靈[2]。與傳統(tǒng)的公共行政管理不同，網(wǎng)絡(luò)化治理打破了政治與行政的二元分離，更多偏向于以效率和公共價(jià)值提升為導(dǎo)向的管理理念[3]。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于網(wǎng)絡(luò)化治理的研究多集中于公共政策和公共管理視角，梳理分析網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展脈絡(luò)、核心內(nèi)容、實(shí)踐意義及局限性[1,4-5]。

網(wǎng)絡(luò)化治理范式具有四個(gè)核心要素，即扁平化結(jié)構(gòu)、互動(dòng)協(xié)商機(jī)制、參與化權(quán)利要求和增值性公共價(jià)值要素。

1.扁平化結(jié)構(gòu)

多中心治理理論是網(wǎng)絡(luò)化治理的理論基礎(chǔ)之一[6]。網(wǎng)絡(luò)化治理范式旨在通過減少行政管理層次、裁減冗余人員而建立一種緊湊、干練的組織結(jié)構(gòu)，形成以扁平化為基礎(chǔ)的多中心治理結(jié)構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)化治理范式的權(quán)力流向不再是單向度的“自上而下”，政府不再是唯一的治理主體，而是基于數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所形成的非等級(jí)式多元治理主體，政府治理也不再是依托上下級(jí)關(guān)系的官僚體制，而是合作共治的扁平化現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)[7]。

2.互動(dòng)協(xié)商機(jī)制

網(wǎng)絡(luò)化治理范式強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同合作的伙伴關(guān)系[8]，其要義在于充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾的各自優(yōu)勢(shì)，政府通過積極引導(dǎo)和恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，形成互?dòng)協(xié)商的治理格局，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的合作治理。網(wǎng)絡(luò)化治理更多強(qiáng)調(diào)各主體地位的相對(duì)平等，政府組織與其他非政府組織等主體(如市場(chǎng)、社會(huì)和公眾)之間主要通過非正式的制度化會(huì)議實(shí)現(xiàn)交流溝通與互動(dòng)協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享與公共價(jià)值增值[9]。

3.參與化權(quán)利要素

網(wǎng)絡(luò)化治理范式將人的表達(dá)、參與和監(jiān)督權(quán)利作為治理結(jié)構(gòu)的核心，每個(gè)人都被賦予多重身份，不僅是公共服務(wù)的受益者，還可以成為公共需求的發(fā)起者和倡議者，更是公共治理和決策的參與者和監(jiān)督者，社會(huì)公眾成為一個(gè)多元復(fù)合權(quán)利的實(shí)體[7]。多元主體參與合作治理是網(wǎng)絡(luò)化治理理論對(duì)現(xiàn)代民主理論借鑒與吸納的充分體現(xiàn)，也是網(wǎng)絡(luò)化治理范式區(qū)別于科層制治理范式的重要內(nèi)容[9]。

4.增值性公共價(jià)值要素

網(wǎng)絡(luò)化治理常被認(rèn)為是后公共管理時(shí)代的一種公共價(jià)值型治理模式，其將公共價(jià)值增值作為治理的主要目的[5]，“較少關(guān)注項(xiàng)目，更多地關(guān)注公共價(jià)值”[10]6，通過形成一個(gè)涵蓋多元行為者協(xié)調(diào)合作的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源與要素的重新分配，共同增進(jìn)以效率、參與、協(xié)商為核心的公共價(jià)值的拓展[1]。

(二)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管治理范式綜述

水利行業(yè)監(jiān)管是水利行業(yè)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推進(jìn)我國(guó)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障[11]。水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，就是要根據(jù)不同的自然環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)，通過可量化、可操作的指標(biāo)清單，建立一套完整的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和制度體系，為人的行為劃定紅線，這就要求水利行業(yè)必須運(yùn)用現(xiàn)代化的監(jiān)管手段，構(gòu)建一整套完整的治理范式。

當(dāng)前我國(guó)新老水問題復(fù)雜交織，原來水資源分布不均帶來的洪澇干旱問題仍然存在，而新的水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題逐漸凸顯[12]，導(dǎo)致我國(guó)水利行業(yè)主要矛盾發(fā)生深刻變化。一方面需要對(duì)老問題“補(bǔ)短板”，提升河流湖泊的水旱災(zāi)害防御能力；另一方面，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管以應(yīng)對(duì)凸顯的生態(tài)環(huán)境新問題。當(dāng)前對(duì)于水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的理論研究多集中于具體的監(jiān)管措施，如王貴作等提出了從水問題“發(fā)現(xiàn)難”入手，充分發(fā)揮社會(huì)化監(jiān)督作用來實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管[13]；張愛輝等從風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)督探究了當(dāng)前水利企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，并提出了強(qiáng)監(jiān)管防風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議[14]；張聞笛等梳理了水利監(jiān)督組織體系構(gòu)建情況，并對(duì)其工作成效進(jìn)行了詳細(xì)分析[11]。

雖然學(xué)者們對(duì)于水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的具體工作進(jìn)行了深入研究，但研究普遍傾向于實(shí)踐，并未深入理論層面，并未對(duì)強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)采用的治理范式進(jìn)行研究。相比較于監(jiān)管措施，治理范式是具體監(jiān)管措施的底層邏輯，其與工作實(shí)踐的契合性決定了監(jiān)管措施的有效性，因此，研究水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的治理范式對(duì)于水利改革發(fā)展、貫徹“十六字”治水方針具有基礎(chǔ)性指導(dǎo)作用。

二、水利行業(yè)監(jiān)管中傳統(tǒng)治理范式的局限性

在學(xué)術(shù)研究和公共管理實(shí)踐中提到的水利行業(yè)監(jiān)管普遍指向“政府監(jiān)管”，這是因?yàn)榕c其他領(lǐng)域相比，監(jiān)管需要更強(qiáng)的政府強(qiáng)制力和行政手段[16]。我國(guó)監(jiān)管體制建設(shè)較為傳統(tǒng)，監(jiān)管主體和監(jiān)管手段單一，監(jiān)管措施往往局限于市場(chǎng)準(zhǔn)入、行政檢查、組織與機(jī)構(gòu)管理等行政管理方式。這種以科層制為基礎(chǔ)的監(jiān)管范式普遍適用于監(jiān)管措施可量化的市場(chǎng)化行業(yè)，而在面對(duì)食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域時(shí)往往淪為各行政部門利益爭(zhēng)奪的工具[17]306，傳統(tǒng)治理模式的局限性造成了我國(guó)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境。

首先，科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理范式治理主體單一。這種監(jiān)管方式以指揮和控制的垂直式結(jié)構(gòu)為特征。政府在其中扮演著唯一的治理主體角色，政府內(nèi)部存在著上下級(jí)之間“命令—服從”的條線關(guān)系，不同政府部門之間、政府組織與非政府組織之間幾乎不存在真正意義上的合作共治關(guān)系[1]。然而，在日新月異的技術(shù)化時(shí)代，“靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營(yíng)模式維系起來的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題”[10]6。尤其是在水利行業(yè)監(jiān)管中，監(jiān)管者面臨著多主體、全方位、復(fù)雜的行業(yè)環(huán)境，單純依靠行政管理和命令式的監(jiān)管手段很難發(fā)現(xiàn)問題，迫切需要采用社會(huì)化的監(jiān)督方式，引入多元監(jiān)管主體，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性和主動(dòng)性，對(duì)涉水行為進(jìn)行監(jiān)督[13]。

其次，科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理范式難以滿足日益增長(zhǎng)公共價(jià)值增值的需求。由于科層制治理范式的存在目的是“為了滿足維護(hù)需要而非滿足發(fā)展需要，但是發(fā)展的本質(zhì)并不在于維護(hù)，而在于有效地創(chuàng)造”[18]47?？茖又浦卫矸妒接捎谄淇贪宓牡燃?jí)制度和封閉的治理方式，難以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值增值的需求。更重要的是，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值從維護(hù)到發(fā)展再到創(chuàng)造的根本性轉(zhuǎn)變，是人類社會(huì)理想化治理范式的價(jià)值追求。因此，現(xiàn)代公共行政理論借助于政府與私人企業(yè)、非政府組織、公民進(jìn)行合作治理的理念和方法，以及源自私人企業(yè)的企業(yè)家創(chuàng)新精神等，掀起了新公共管理改革實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，其結(jié)果是共同增進(jìn)了以效率、參與、協(xié)商為核心的公共價(jià)值的拓展[1]。這種發(fā)展是多元治理主體所共同創(chuàng)造的結(jié)果，是在科層制治理范式基礎(chǔ)上而進(jìn)行的改革舉措。

最后，科層制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理范式不適用于我國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系與發(fā)展現(xiàn)狀。與西方“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”的均衡性國(guó)家社會(huì)關(guān)系不同，我國(guó)目前是典型的非均衡型“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”，公共管理普遍依賴于政府機(jī)構(gòu)[19]。然而，由于水利行業(yè)監(jiān)管日益呈現(xiàn)高度復(fù)雜性和不確定性的狀態(tài)，政府治理難度和不確定性增大，單純強(qiáng)調(diào)政府主體和行政手段的行業(yè)監(jiān)管范式已無法滿足水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管實(shí)踐的要求。加之中國(guó)目前處于通信技術(shù)急速發(fā)展的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，信息流通速度劇增，一旦發(fā)生行業(yè)危機(jī)事件極易影響政府公信力，而政府機(jī)構(gòu)的治理能力很難在短時(shí)間內(nèi)大幅提升[20]，因此，亟待推出一種新的水利行業(yè)監(jiān)管模式，以打破傳統(tǒng)型監(jiān)管模式的局限。

網(wǎng)絡(luò)化治理的勃興彰顯了現(xiàn)代社會(huì)公共價(jià)值，順應(yīng)了治理理論不斷發(fā)展和公共管理實(shí)踐深入推進(jìn)的趨勢(shì)，并成為在信息社會(huì)持續(xù)推進(jìn)的時(shí)代背景下興起的一種公共管理實(shí)踐的新模式。基于由此產(chǎn)生的權(quán)利關(guān)系與技術(shù)關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)化治理范式的內(nèi)涵呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形態(tài)：立基科層制治理范式的權(quán)力關(guān)系主體所形成的縱橫交錯(cuò)式權(quán)力網(wǎng)絡(luò)；立基現(xiàn)代信息通信技術(shù)所形成的電子化治理技術(shù)而成的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)；立基科層制治理范式而成的復(fù)合嵌套網(wǎng)絡(luò)[1]。網(wǎng)絡(luò)化治理范式既有對(duì)科層制治理范式反思而成的外部動(dòng)力機(jī)制的引進(jìn)，也有通過拓展各利益相關(guān)方關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)所形成的治理創(chuàng)新動(dòng)力。因此，采用網(wǎng)絡(luò)化治理范式來推進(jìn)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的落實(shí)和實(shí)施，能夠有效引入市場(chǎng)、社會(huì)和公民力量，促進(jìn)政府與非政府主體合作，構(gòu)建水利行業(yè)多主體合作、信任、互動(dòng)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)共享的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，打破傳統(tǒng)監(jiān)管模式的局限，探索水利行業(yè)新型監(jiān)管發(fā)展道路，形成上下聯(lián)動(dòng)、信息共享、資源整合、同頻共振的監(jiān)管格局。

三、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化治理范式的困境及影響因素

水利作為公共服務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，水利行業(yè)監(jiān)管是社會(huì)治理的重要組成部分。雖然網(wǎng)絡(luò)化治理范式能夠有效轉(zhuǎn)變主體角色，推動(dòng)公共價(jià)值增值進(jìn)程，但將其引用于水利行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域仍存在一定的困境。下文將對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化治理所面臨的困境及困境的形成原因逐一分析。

(一)碎片化困境

價(jià)值理念碎片化是將網(wǎng)絡(luò)化治理運(yùn)用于水利行業(yè)監(jiān)管所面臨的主要困境之一。一是傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值沖突造成價(jià)值理念碎片化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值沖突將成為常態(tài)，不可避免地帶來價(jià)值理念的碎片化，它成為網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管超越傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值的分歧。二是主流價(jià)值與大眾價(jià)值沖突造成價(jià)值理念碎片化。主流價(jià)值與大眾價(jià)值的沖突，不可避免地帶來價(jià)值理念的碎片化，造成水利行業(yè)監(jiān)管不同主體的價(jià)值分歧，成為網(wǎng)絡(luò)化治理范式面臨的又一現(xiàn)實(shí)困境。三是本土價(jià)值與外來價(jià)值沖突造成價(jià)值理念碎片化。由于本土價(jià)值與外來價(jià)值在文化上異質(zhì)性，水利行業(yè)監(jiān)管不可避免地受到本土價(jià)值與外來價(jià)值的雙重影響，很容易造成價(jià)值理念的碎片化。就本質(zhì)而言，本土價(jià)值與外來價(jià)值的沖突是難以調(diào)和的，主要是因?yàn)楹茈y找到消除分歧的共同價(jià)值基礎(chǔ)，這也為網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管如何探索“重疊共識(shí)”提出了更多的挑戰(zhàn)。

(二)主體協(xié)同困境

從主體結(jié)構(gòu)來看，網(wǎng)絡(luò)化治理范式下的水利行業(yè)監(jiān)管，涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公民個(gè)人等諸多行為者，然而，現(xiàn)實(shí)中的主體多元化帶來合作監(jiān)管困境與理論上的多元主體協(xié)同監(jiān)管的理想狀態(tài)之間還存在不小的差距，這是將網(wǎng)絡(luò)化治理范式應(yīng)用于水利行業(yè)監(jiān)管的又一困境。一方面，主體多元化必定會(huì)帶來利益訴求的多元化，而在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下如何構(gòu)建共識(shí)型利益，協(xié)調(diào)多元主體之間的分歧化利益，是水利行業(yè)監(jiān)管面臨的主要困境。在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，參與水利行業(yè)監(jiān)管的多元主體之間是一種平等的合作型伙伴關(guān)系，雖然他們之間有一定的利益共識(shí)，但有時(shí)也會(huì)有與全社會(huì)的共同利益不一致的本團(tuán)體的具體利益。為了使本集團(tuán)的利益最大化，一些利益集團(tuán)在監(jiān)管過程中總是千方百計(jì)地影響監(jiān)管議程，使監(jiān)管收益的分配更多地向本集團(tuán)成員傾斜[5]，從而帶來水利行業(yè)監(jiān)管的合法性危機(jī)。因此，如何實(shí)現(xiàn)多元主體參與的包容性和水利行業(yè)監(jiān)管結(jié)果的正義性之間的內(nèi)在調(diào)和，是網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管必須思考和克服的現(xiàn)實(shí)困境。另一方面，在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下如何構(gòu)建合理的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系，明確多元主體的責(zé)任，是水利行業(yè)監(jiān)管必須思考的另一重困境。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管非常復(fù)雜，在很多情況下任何單一主體都無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，而隨著多元主體的廣泛參與，使得傳統(tǒng)的主體責(zé)任界定在確定多元主體責(zé)任時(shí)陷入失靈狀態(tài)。政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等多元主體的參與越來越成為水利行業(yè)監(jiān)管的常態(tài)。因此，從水利行業(yè)監(jiān)管的有效性來說，如何避免“混合責(zé)任”帶來的“責(zé)任缺位”或“責(zé)任赤字”問題，是網(wǎng)絡(luò)化治理范式下實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)有效監(jiān)管不得不解決的現(xiàn)實(shí)困境。

(三)內(nèi)在棘手化困境

客體棘手化是網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)背景下水利行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)在困境，其表征是水利行業(yè)監(jiān)管過程中大量棘手問題的出現(xiàn)。水利行業(yè)監(jiān)管的過程中有一些事件或問題可能演變成公共問題，這些事件或問題具有動(dòng)態(tài)的復(fù)雜性和不確定性，很難有最終的解決方案，因而稱之為棘手問題。這些公共問題的存在，使得之前涉及棘手問題界定和解決的監(jiān)管系統(tǒng)在監(jiān)管該類水利公共事務(wù)時(shí)陷入失靈狀態(tài)。棘手問題的屬性可以概括為：棘手問題不存在即時(shí)和最終的方案測(cè)試；沒有明確的形式；其解決方案沒有對(duì)錯(cuò)只有好壞之分；棘手問題沒有固定的規(guī)則；不存在不勝枚舉的可能解決方案，也不存在一套詳盡描述的、被納入計(jì)劃的許可操作[21]83，等等。從棘手問題成因和影響來看，它具有難以預(yù)知的復(fù)雜性特點(diǎn)，這使得在處理類似問題的過程中充滿了不確定性?？傊?，棘手問題是網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管過程中水利公共事務(wù)的基本形態(tài)，給水利行業(yè)監(jiān)管帶來了極大的挑戰(zhàn)[22]26。

(四)介體復(fù)雜化困境

隨著網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)的到來，介體復(fù)雜化成為網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)背景下水利行業(yè)監(jiān)管的外在困境。就自然因素對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管的影響來說，不同的社會(huì)階段，自然因素對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管的影響不盡相同。換言之，人類認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力大小在一定程度上決定了自然因素對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管影響程度的大小，但這并不意味著人類認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力與自然因素對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管的影響存在反向線性關(guān)系。由于人類實(shí)踐活動(dòng)的影響，自然因素在很多情況下變得更加復(fù)雜，從而對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管造成更大的影響，這種影響從短期來看，還存在著一定程度的不確定性。因此，自然因素不斷增加的不確定性和復(fù)雜性，是水利行業(yè)監(jiān)管在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)不得不面對(duì)的外在困境。就社會(huì)因素對(duì)水利行業(yè)監(jiān)管的影響而言，從一定意義上來說，其復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性特點(diǎn)更甚于自然因素，它不僅影響了水利行業(yè)監(jiān)管效能，還決定著水利行業(yè)監(jiān)管模式的變遷，這就使得社會(huì)因素在水利行業(yè)監(jiān)管外在影響因素中占據(jù)核心位置。一般來說，在社會(huì)處于低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件下，政府改善環(huán)境的策略往往能夠獲得積極的效果，而在社會(huì)進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史時(shí)期，政府改善環(huán)境的追求往往會(huì)無功而返[23]2。在這種情況下，政府更多選擇采取行動(dòng)來改善自身從而適應(yīng)環(huán)境，而不是去改善環(huán)境。21世紀(jì)社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出高度不確定性和高度復(fù)雜性特征，公眾、企業(yè)、非營(yíng)利部門必須共同參與治理，以改變單一政府治理面臨的困境。在此種情形下，當(dāng)代水利行業(yè)監(jiān)管也必須建立起政府、社會(huì)和公眾共治的網(wǎng)絡(luò)化治理范式。

四、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化治理范式的實(shí)施路徑探究

網(wǎng)絡(luò)治理范式重在恢復(fù)多種參與主體在公共治理中的地位和作用，實(shí)現(xiàn)人、組織和制度的有機(jī)結(jié)合，集“良心+良制+良治”于一體，是現(xiàn)代公共治理理論的新發(fā)展[24]303。水利行業(yè)要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)監(jiān)管，不僅要明確“監(jiān)管什么”，更重要的是從根本上改變傳統(tǒng)治理范式，建立一整套務(wù)實(shí)高效管用的監(jiān)管體系。水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化治理范式的實(shí)施路徑可以從以下四個(gè)方面展開。

(一)實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念的重構(gòu)與全面轉(zhuǎn)型

對(duì)于水利行業(yè)監(jiān)管來說，網(wǎng)絡(luò)化治理范式創(chuàng)造公共價(jià)值的過程，在于圍繞共識(shí)與目標(biāo)，通過共識(shí)的達(dá)成機(jī)制，調(diào)動(dòng)一切可利用資源，以各類組織與公民的需求與權(quán)利為導(dǎo)向，創(chuàng)造公民與組織廣泛參與、財(cái)富極大涌流、價(jià)值極大增值、責(zé)任極大增強(qiáng)的新型水利行業(yè)網(wǎng)絡(luò)化治理場(chǎng)域。首先，要充分認(rèn)識(shí)到水利行業(yè)監(jiān)管的公共領(lǐng)域及公共價(jià)值屬性。水利行業(yè)大都屬于公共服務(wù)，這決定了該領(lǐng)域公共價(jià)值的重構(gòu)方式與轉(zhuǎn)型路徑。為了構(gòu)建開放、理性的公共領(lǐng)域，參與公共領(lǐng)域的行為者通常作為反思理性的“復(fù)雜人”而存在，行為者的理性和公共領(lǐng)域的開放，是確保形成多元重疊型公共價(jià)值的重要保證[25]。其次，要充分認(rèn)識(shí)到應(yīng)通過對(duì)話、交流與協(xié)商，推動(dòng)水利行業(yè)監(jiān)管公共價(jià)值的再生產(chǎn)。推動(dòng)水利行業(yè)監(jiān)管公共價(jià)值的再生產(chǎn)，需要通過對(duì)話、交流與協(xié)商的反復(fù)過程，這也是公共價(jià)值的再生產(chǎn)關(guān)注的集體偏好形成的基礎(chǔ)。最后，要充分發(fā)揮政府的“元治理”作用。政府部門應(yīng)在與各參與方互動(dòng)的過程中識(shí)別和發(fā)現(xiàn)公共價(jià)值，采用多種溝通形式，更多地獲取上級(jí)有關(guān)部門的認(rèn)同與支持，進(jìn)而推動(dòng)水利行業(yè)監(jiān)管公共價(jià)值的再生產(chǎn)。公共價(jià)值是公民期望的集合，在公共價(jià)值的再生產(chǎn)的過程中，公民的定位“不再是原子化的個(gè)人，僅限于對(duì)于個(gè)人利益的追求，而是存在于主體間關(guān)系中的、具有公共精神的對(duì)話者?！盵26]因此，從提高公共價(jià)值的社會(huì)性和接受度來說，推動(dòng)水利行業(yè)監(jiān)管公共價(jià)值的再生產(chǎn)，必須充分發(fā)揮公民的能動(dòng)作用。

(二)實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)商與機(jī)制的共振

政府角色與公民角色的全面轉(zhuǎn)型，是實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)商與機(jī)制共振的前提條件。在水利行業(yè)監(jiān)管過程中，各種形式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立以及多元主體之間對(duì)話、交流與協(xié)商的開展，在一定程度上為多元主體之間的協(xié)同治理困境提供了更多的出路。同時(shí)，各種形式監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的存在以及主體協(xié)商的開展，還需要社會(huì)能夠提供促進(jìn)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行與主體協(xié)商開展的多種有益的嵌入性機(jī)制。因此，針對(duì)主體多元化帶來的協(xié)同治理困境，網(wǎng)絡(luò)治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該基于網(wǎng)絡(luò)、協(xié)商與機(jī)制的共振機(jī)理，在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)以及主體協(xié)商之外，積極構(gòu)建多種形式的嵌入性機(jī)制，從范疇和功能上拓展主體協(xié)商的運(yùn)行。一是培育多種社會(huì)資本，建立信任和協(xié)調(diào)機(jī)制。通過社會(huì)資本的培育以及信任和協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，能夠使得水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)主體以及相關(guān)要素在一定程度上減少協(xié)商過程中的機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動(dòng)、互助合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。二是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行與結(jié)果，建立互動(dòng)和整合機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)化治理范式下，要基于治理過程和結(jié)果的雙重考量，通過優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行，建立互動(dòng)和整合機(jī)制，以推動(dòng)主體拓展過程中實(shí)現(xiàn)相互之間的知識(shí)學(xué)習(xí)和交流、資源交換與共享，實(shí)現(xiàn)在資源整合和權(quán)力整合基礎(chǔ)上的組織整合和目標(biāo)整合，形成多元主體間的協(xié)作共治格局[27]385，以提高水利行業(yè)監(jiān)管績(jī)效。三是提高網(wǎng)絡(luò)的權(quán)變與穩(wěn)定，建立適應(yīng)和維護(hù)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中主體協(xié)商拓展就是加強(qiáng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)與外在環(huán)境之間動(dòng)態(tài)的調(diào)適和權(quán)變，就是確保多元主體在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系具有相對(duì)穩(wěn)定性，以避免陷入網(wǎng)絡(luò)關(guān)系混亂導(dǎo)致主體協(xié)商的不可持續(xù)和預(yù)期不穩(wěn)定。

(三)實(shí)現(xiàn)對(duì)復(fù)合型客體監(jiān)管能力的提升

一是在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極培養(yǎng)反思監(jiān)管的能力，提高棘手問題的可治理性。從源頭上看，棘手問題之所以難以用確切的事實(shí)進(jìn)行說明，主要原因在于棘手問題的成因分析就是一個(gè)很難的問題[28]。鑒于反思治理在棘手問題監(jiān)管中起到重要作用，網(wǎng)絡(luò)化治理范式下水利行業(yè)監(jiān)管應(yīng)該積極探索反思監(jiān)管能力的培養(yǎng)，具體來說，應(yīng)該從宏觀層面——反思社會(huì)的能力、中觀層面——反思科學(xué)與技術(shù)的能力以及微觀層面——反思自我認(rèn)知的能力三個(gè)方面綜合地進(jìn)行培養(yǎng)。二是在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極培養(yǎng)彈性治理的能力，提高棘手問題的可監(jiān)管性。針對(duì)棘手問題之間的關(guān)聯(lián)性，從提高水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)適應(yīng)性的角度出發(fā)，在監(jiān)管主體上應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)組織及公民個(gè)人的自治監(jiān)管作用；在制度上應(yīng)為水利行業(yè)監(jiān)管未來不確定性預(yù)留制度上拓展的空間；在監(jiān)管手段上應(yīng)注重嘗試橫向合作和自下而上監(jiān)管等更具有靈活性的監(jiān)管方式。三是在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極培養(yǎng)回應(yīng)監(jiān)管的能力，提高棘手問題的可治理性。在“政府—棘手問題—公民”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，回應(yīng)監(jiān)管的能力其實(shí)是政府對(duì)作為客體的棘手問題復(fù)雜性和作為主體之一的公民需求進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)監(jiān)管有效性和合法性的一種探索。在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極培養(yǎng)回應(yīng)監(jiān)管的能力，一方面既要堅(jiān)持效率監(jiān)管，另一方面還要堅(jiān)持民主監(jiān)管，政府應(yīng)該在提高監(jiān)管有效性的同時(shí)，始終堅(jiān)持民主價(jià)值，成為“可靠的、公正的、高效的以及值得信任的”政府[29]。四是在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極培養(yǎng)再生監(jiān)管的能力，提高棘手問題的可監(jiān)管性。棘手問題的動(dòng)態(tài)性與監(jiān)管方式的滯后性始終是面對(duì)棘手問題監(jiān)管時(shí)存在困擾的主要原因。也就是說，在水利行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中，可能因?yàn)槟承┍O(jiān)管方式和手段上的成功，導(dǎo)致監(jiān)管主體在面對(duì)相似或其他棘手問題時(shí)，習(xí)慣地延用這些手段和方式，從而陷入“路徑依賴”的困境。為了避免監(jiān)管方式上的滯后性，積極培養(yǎng)再生監(jiān)管能力，成為提高棘手問題可監(jiān)管性的現(xiàn)實(shí)選擇。針對(duì)水利行業(yè)來說，在監(jiān)管管轄上應(yīng)打破地域管轄上的限制，加強(qiáng)域際合作、府際合作、公私合作等合作監(jiān)管模式；在監(jiān)管主體范疇上應(yīng)擴(kuò)展涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及公民個(gè)人等多元主體的廣泛參與；在監(jiān)管方式上應(yīng)注重創(chuàng)新性、靈活性和多樣性。

(四)實(shí)現(xiàn)對(duì)介體復(fù)雜性適應(yīng)力的提高

首先，構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定、運(yùn)行自主的水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，提高對(duì)介體復(fù)雜性的適應(yīng)力。這要求監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)既要具備相對(duì)穩(wěn)定性，又要兼有一定的靈活性，因此，相對(duì)松散的、去中心的、密集的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)最為適合[30]。網(wǎng)絡(luò)化治理范式下提高水利行業(yè)監(jiān)管的適應(yīng)性，需要從兩個(gè)方面著手：一是推動(dòng)資源交換與主體借力，提高對(duì)介體復(fù)雜性的應(yīng)對(duì)力。介體復(fù)雜性是自然因素和社會(huì)因素的綜合展現(xiàn)。在水利行業(yè)監(jiān)管中的共同利益，多元主體無形中變成了利益相關(guān)者，在資源和能力上存在相互依賴的關(guān)系。因此，網(wǎng)絡(luò)化治理范式下提高水利行業(yè)監(jiān)管的適應(yīng)性，應(yīng)在多種形式的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中積極推動(dòng)資源交換和主體之間相互依賴關(guān)系，以提高對(duì)介體復(fù)雜性的應(yīng)對(duì)力。二是在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中加強(qiáng)主體學(xué)習(xí)和知識(shí)擴(kuò)散，提高對(duì)介體復(fù)雜性的辨別力。在水利行業(yè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中加強(qiáng)主體學(xué)習(xí)和知識(shí)擴(kuò)散，需要從兩個(gè)方面著手，一方面，通過主體之間的互動(dòng)與交流，實(shí)現(xiàn)知識(shí)和信息在治理主體之間的傳輸和擴(kuò)散；另一方面，構(gòu)建監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)公共協(xié)商平臺(tái)，為集體學(xué)習(xí)和知識(shí)生產(chǎn)提供更為廣闊的空間。