[摘要]黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在基層，城市基層社會治理的重心在社區(qū)，抓好基層黨建和社區(qū)治理是城市工作的重要課題。街道黨工委建立居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議制度，在居民區(qū)層面統(tǒng)一治理權(quán)責，切實推動并形成以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心的協(xié)商決策機制和綜合治理平臺的方法路徑及實踐過程，為完善加強城市基層黨建、創(chuàng)新社區(qū)治理提供有益探索。

[關(guān)鍵詞]黨建引領(lǐng);聯(lián)席會議;民主協(xié)商;力量下沉

黨的十九屆五中全會指出，要推動社會治理向基層下移，向基層放權(quán)賦能，不斷完善基層民主協(xié)商制度①。通過制度賦能的方法，讓組織強能力、項目提效力、民間增活力、干部有定力、區(qū)域聚合力，保證黨組織在居民區(qū)真正發(fā)揮出強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨建引領(lǐng)全方面落實到城區(qū)管理和基層治理，是積極貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、認真落實習(xí)近平對上海重要指示精神的實踐之舉，是貫徹黨的十九屆五中全會精神，完善“十四五”共建共治共享基層社會治理制度的長遠之策②。近兩年來，上海市徐匯區(qū)楓林街道致力于推行居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議制度（后文簡稱“居務(wù)會”），在居民區(qū)層面統(tǒng)一治理權(quán)責，支持居民區(qū)黨建更好地發(fā)揮出政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機制引領(lǐng)的整體效能，形成了一些初步的實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新成果。

一、背景與動因

社會治理不是簡單地提供服務(wù)和維護秩序，而是要抓好黨建引領(lǐng)的“金鑰匙”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)植根于群眾中，引導(dǎo)群眾發(fā)揮主體作用，組織群眾依法管理基層事務(wù)，依靠群眾加強社會治理，努力培育和構(gòu)建社會治理共同體。黨的十八大以來，習(xí)近平對上海加強基層黨建，創(chuàng)新社會治理工作提要求、作指示。努力探索黨建引領(lǐng)下的基層社會治理創(chuàng)新，是學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，積極落實習(xí)近平重要指示精神的實踐之舉。

上海市徐匯區(qū)楓林街道縱跨內(nèi)環(huán)、毗鄰浦江，面積2.69平方公里，有31個居委會，94個自然小區(qū)，實有人口10.5萬人（戶籍人口9.8萬），域內(nèi)醫(yī)院、研究所等單位集中，醫(yī)療健康資源豐富，是一個典型的、成熟的市中心治理轄區(qū)單元。從街道稟賦角度看：一是老。人口已高度老齡化，60歲以上老人有3.97萬人，按戶籍人口計算占比超40%，其中80歲以上高齡老人8400余人，高齡獨居老人800多人，存在相當大的助老、養(yǎng)老服務(wù)需求，然而街道自有養(yǎng)老床位不足200張。二是少。公共服務(wù)設(shè)施少，上世紀90年代以前的房屋對公共服務(wù)設(shè)施考慮不足，眾多社區(qū)大單位房屋資源沒有充分社會化、屬地化，街道可用于公共服務(wù)的設(shè)施明顯不足，很多公共場地靠租借維持，供需矛盾突出。三是舊。從上世紀30年代老房子，到新中國成立后首批工人新村，大量公房、系統(tǒng)房坐落，老舊小區(qū)占比達90%，還有2800多戶非成套住宅，8個小區(qū)無物業(yè)管理，算是典型的市中心“老城區(qū)”。四是遠。中心城區(qū)地域狹促，市屬以上企事業(yè)單位“院墻”眾多，區(qū)內(nèi)可供開發(fā)利用的潛力空間有限。街道辦事處和“各中心”均偏處在轄區(qū)邊緣，公共服務(wù)資源可及性差。五是密。除去十萬居住人口，域內(nèi)四大三甲醫(yī)院和眾多大院大所大校帶來每日人流數(shù)萬，還緊鄰八萬人體育場、徐家匯商圈、龍華寺、徐匯濱江等重要區(qū)域，車流人流密集的壓力可見一斑。

從基層治理角度看，一方面地域上的“先天性”不足催生出的消防安全問題、密集人流管理問題、小區(qū)環(huán)境問題、養(yǎng)老需求問題等始終高懸不退，給基層治理帶來不小的困難和挑戰(zhàn)。另一方面多年來居委會作為承接社會管理職能“底盤”，行政色彩揮之不去是一個“通病”，居民區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理品質(zhì)不高，跟不上形勢，主要表現(xiàn)為“五缺”：一是組織缺能力。居民黨組織“小馬拉大車”現(xiàn)象普遍，“封閉管開放”問題突出，“權(quán)責不對等”痼疾難解，黨組織領(lǐng)導(dǎo)治理的能力上有差距，總體引領(lǐng)能力偏弱。二是居委缺精力。居委“小門”難擔眾多政府“部門”，工作微信群讓人無處可躲，階段性任務(wù)壓茬堆積成為居委會常態(tài)，行政化的老毛病讓“減負”減效，居委會沒有精力去開發(fā)“自選項目”。三是項目缺效力。圍繞治理推出過不少個性項目，引入過許多社會組織，形成過系列共建清單，但是總體來看還存在一投了之現(xiàn)象，缺乏“造血”性、互促性的長效培育。四是民間缺活力。長期以來居委會職能更多傾向于單向性的管理和固定式的服務(wù)，更像個幫助居民解決問題的行政性組織，居委會角色錯位使得民間力量發(fā)育不暢，居民自發(fā)參與熱情不高，壓抑了深層次的自治活力。五是干部缺定力。責任集中、問題集中、矛盾集中，權(quán)力有限、資源有限、手段有限，前幾個“乏力”歸結(jié)到居委干部身上就體現(xiàn)為工作壓力巨大，職業(yè)定力不足，長期的疲憊感、倦怠感揮之不去。

二、思路與做法

近年來，在徐匯區(qū)委區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，中共上海市徐匯區(qū)楓林街道工作委員會（以下簡稱“黨工委”）楓林街道圍繞地區(qū)實際，突出政治建設(shè)，夯實基層基礎(chǔ)，先后在“黨建撬動區(qū)域單位資源”“加強醫(yī)院周邊綜合治理”“提升居委服務(wù)能力”等方面做出了積極有益探索，社區(qū)基層黨建科學(xué)化和小區(qū)管理精細化水平不斷提升。2020年以來，在認真學(xué)習(xí)上級文件精神，鞏固近年實踐成果的基礎(chǔ)上，楓林街道黨工委和辦事處圍繞學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平關(guān)于加強組織建設(shè)、下沉工作力量、做實基層治理的系列重要指示精神，實行居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會議制度。

居務(wù)會制度是以居民區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、居委會為工作主導(dǎo)，居民群眾為參與主體，圍繞居民區(qū)有關(guān)公共環(huán)境、公共安全、公共秩序、家園建設(shè)等工作建立的黨建引領(lǐng)下居民區(qū)多方力量多元參與的會議協(xié)商決策機制和綜合治理平臺。具體實施過程是“五個堅持、五個一”：

1.堅持黨建引領(lǐng)，建強一個領(lǐng)導(dǎo)核心

2019年，楓林街道黨工委在“不忘初心、牢記使命”主題教育中對31個居委進行調(diào)研訪談，召開了一系列研討會、征求意見會，對居民區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理問題進行全面“把脈體檢”。圍繞黨組織如何在治理轄區(qū)真正發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，針對居民區(qū)缺乏資源鏈接、居民參與動力不足、議事結(jié)果難以落地等問題，楓林街道黨工委明確了“全面提升基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理，讓治理權(quán)責在居民區(qū)層面統(tǒng)一起來”的工作定位。選取5個居委開展居務(wù)會試點，通過明責、賦能、減負的方法，推動居民區(qū)黨組織在小區(qū)事務(wù)議事決策落實全過程中發(fā)揮“貫通性”引領(lǐng)作用。

2.堅持整體推進，理順一項運轉(zhuǎn)機制

制定完善街道層面的實施方案和居委會層面的實施細則。在居委會層面指定“1+8+X”參與主體（其中“1”指居民區(qū)黨組織，“8”指居委會、業(yè)委會、物業(yè)、社區(qū)民警、城管執(zhí)法、市場監(jiān)管、房管辦、街道聯(lián)絡(luò)員，“X”指市區(qū)“兩代表一委員”、共建單位、社區(qū)社會組織、特約律師、群眾文化團隊、社區(qū)志愿者、黨員群眾代表等）。明確人員“三定”（定人定崗定責）規(guī)則，下發(fā)協(xié)商組織“三本”（議事規(guī)則、紀要范本、流轉(zhuǎn)單據(jù)）文本，會后參會各方“會簽”，賦予黨組織和居務(wù)會決策的充分合規(guī)性，推動和保證居民區(qū)黨組織在小區(qū)事務(wù)決策中，貫通全部環(huán)節(jié)、落實扁平治理、發(fā)揮核心作用。

3.堅持統(tǒng)籌資源，完善一套支持體系

在31個居民區(qū)建立居務(wù)會工作推進小組，由居民區(qū)黨組織負責人、機關(guān)聯(lián)絡(luò)員和社區(qū)民警組成“三駕馬車”共同牽頭居務(wù)會組織實施，努力做到小事不出居委會。增加一名處級干部擔任塊區(qū)“雙組長”，充實5個塊區(qū)黨的工作小組使其包含派出所、城管、市監(jiān)、房管、衛(wèi)生、法律、物業(yè)等事關(guān)治理的全部行政執(zhí)法力量和專業(yè)部門成員，以塊區(qū)工作會議形式，定期研究解決跨居委問題的協(xié)調(diào)推進。建立居委會工作日報和周報制度，對居民區(qū)重點問題、突發(fā)情況進行直報和應(yīng)急處置。通過“滿意在徐匯”行動，每季度將區(qū)“兩代表一委員”和區(qū)職能部門資源引入居務(wù)會協(xié)商。

4.堅持問題導(dǎo)向，聚焦一批基層頑癥

在居務(wù)會6項內(nèi)容規(guī)定中，研究重點事項、突破治理瓶頸、解決矛盾糾紛、開展民主評議等4項圍繞問題。要求31個居委圍繞居務(wù)會實施形成各自的問題清單，圍繞清單有計劃召開居務(wù)會，推動居委站在問題第一線，落實解決問題“第一責任”。為切實防止有人“發(fā)球”“傳球”，無人“接球”，居務(wù)會形成的措施和決議形成任務(wù)流轉(zhuǎn)單。明確有清晰解決途徑的問題，必須在居民區(qū)層面落實解決，原則上不再允許通過聯(lián)絡(luò)員向街道“一報了之”。對于那些在居民區(qū)確實無法解決的重點疑難問題，街道重點通過行政黨組會、專題協(xié)調(diào)會研究處置。街道工作周例會邀請居委會書記開展“案例說”，介紹居民區(qū)依靠居務(wù)會解決問題的經(jīng)驗。

5.堅持固本強基，鍛煉一支基層隊伍

參與居務(wù)會的實施，對干部既是“試金石”又是“錘煉場”。推動和倒逼各級干部共同到居委一線研商、決策、落實和問效，不再像以往只做政策的“傳令兵”和問題的“二傳手”。干部隊伍通過分塊包干、角色擔任，用實際行動為黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用站臺托底，增強責任心;通過主動協(xié)調(diào)解決跨居委的區(qū)域性、公共性的面上問題，提升大局觀;通過參與治理實務(wù)，在困難面前不退縮，在矛盾面前不回避，磨煉堅韌性;通過真正沉到居委會、心系群眾、并肩戰(zhàn)斗，與基層群眾建立良好的感情聯(lián)絡(luò)，共育歸屬感。

三、實施與成效

黨的十九大指出要打造共建共治共享的社會治理格局，深刻表明推進社會治理創(chuàng)新的切入點和聚集點都在“共”字上，凸顯了社會治理的區(qū)域共同性、事務(wù)共商性和主體共融性。2020年共下沉行政隊伍、法律顧問、掛職干部140人，召開居務(wù)會176次，組織居務(wù)會案例分享會5場，通過用“合”的機制打造“共”的格局，把黨建和治理在居民區(qū)工作場域統(tǒng)籌起來，在進一步落實城區(qū)精細管理和小區(qū)精準治理方面取得了良好成效。

一是通過隊伍整合，打造了組織共同體。將行政執(zhí)法力量裝進各居委“三定”表格中，落實“扁平化”“常態(tài)化”快速響應(yīng)處置，對醫(yī)院周邊小區(qū)長期以來群租擾民、違章搭建、亂占車位等問題快速、高效地解決。東安一村毗鄰腫瘤醫(yī)院、徐匯牙防所，停車需求巨大，多年來有人勾結(jié)強占小區(qū)停車空地非法牟利。居務(wù)會共同集結(jié)執(zhí)法力量，通過對“黃?！眴栴}“露頭就打、窮追猛打”，徹底收回移交物業(yè)車位85個，群眾拍手稱快。2020年街道通過居務(wù)會常態(tài)化、靈活性聯(lián)合執(zhí)法，解決車棚整治32件，樓道整治35件，房屋整治75件，群租整治610戶，拆除違章7l處。

二是通過專業(yè)融合，打造了力量共同體。居務(wù)會不斷拓展“X”內(nèi)涵，融合“兩代表一委員”、政府法律顧問、專家學(xué)者、社會組織，打造專業(yè)力量共同體。振興居委廣匯花苑短租房問題突出，有“腫瘤病房”之稱，鄰里怨聲載道。居委從黨建引領(lǐng)法治出發(fā)，聚焦“病房”清零目標，實施多次居務(wù)會協(xié)商決策，借助公安打擊、律師宣教、城管執(zhí)法、人臉識別、業(yè)主公約、志愿巡查等專業(yè)組合，使短租房數(shù)量下降75%。青松小區(qū)借助居務(wù)會平臺組織自來水、煤氣公司、區(qū)房管部門開展一體化推進，實現(xiàn)小區(qū)綜合治理中自來水管、煤氣管、明溝管、雨水管、空調(diào)管“五管”統(tǒng)管統(tǒng)排。

三是通過制度組合，打造了行動共同體。除街道安排塊區(qū)聯(lián)席會議、信息直報、干部督查考核等制度組合保障外，還以“地域相鄰、事項相近”原則設(shè)置了聯(lián)合居務(wù)會。天龍居住區(qū)有5個居委，共8000多戶住戶，6個出入口。2021年初上海腫瘤醫(yī)院出現(xiàn)偶發(fā)疫情，相隔僅700米的天龍居住區(qū)5個居委立即聯(lián)合高建物業(yè)召開聯(lián)合居務(wù)會統(tǒng)一思想和行動，統(tǒng)一安排物業(yè)和志愿者共同值守，在確診新聞發(fā)布會當晚就完成了4個出入口的封閉和嚴管。

四是通過理念契合，打造了價值共同體。動員駐區(qū)單位資源，倡導(dǎo)“建設(shè)健康品質(zhì)社區(qū)”共同價值理念，將黨建、行政、社會、民間理念契合起來，實現(xiàn)良性互動。2020年底，由楓林街道黨工委和中山醫(yī)院黨委聯(lián)合建成了統(tǒng)籌街鎮(zhèn)城運管理和基層黨建治理兩大功能的中山醫(yī)院城區(qū)綜合管理工作站，設(shè)立街面巡查、小區(qū)巡查、交通保障、市容門責、安全管控、非機管控、業(yè)態(tài)管理、綜合執(zhí)法等8個工作小組，進一步深化了黨建引領(lǐng)下的“三區(qū)”（院區(qū)、街區(qū)、小區(qū)）聯(lián)動格局。

五是通過情感聚合，打造了治理共同體。居務(wù)會圍繞“當?shù)厝恕薄爱斚率隆?，把各類人群引?dǎo)到治理事務(wù)中，培育了社區(qū)共同歸屬、情感匯聚融合和志愿履責精神。黃家宅居委會先后將老舊小區(qū)東安五村僵尸車整治和商品房小區(qū)臨江豪園樓道堆物清理擺上居務(wù)會議程，居民自主自發(fā)，幫助居委會解決“誰來認定”和“誰來實施”兩大難題，在自治團隊基礎(chǔ)上“擴容”組建出百人志愿者行動隊。兩次行動共清理廢棄非機動車63輛，清理樓道堆物數(shù)百件，其間沒有一起市民投訴案件，圓滿解決了長期困擾小區(qū)的難題。

四、經(jīng)驗與啟示

居務(wù)會制度堅持踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，通過突出黨建、下沉力量、聚合資源、培育自治的方法來統(tǒng)籌和深化治理過程，讓黨組織始終起主導(dǎo)作用，為健全和完善超大城市基層精細管理和有效治理，提供了有益的經(jīng)驗與借鑒。有以下五點啟示：

1.必須牢牢把握改革突破這一實踐導(dǎo)向

基層治理永遠是跟隨并受動于國家治理及城市建設(shè)現(xiàn)代化的進程，動體制、調(diào)利益、翻舊賬的難題不少，無論在哪個街道社區(qū)，都會不斷面臨新隋況、新矛盾、新挑戰(zhàn)。從優(yōu)化機制的切入點來改善治理轄區(qū)人民群眾的生活品質(zhì)，是黨的群眾工作和基層政權(quán)建設(shè)的本質(zhì)要求，更是共產(chǎn)黨人和公職干部的初心使命。新時代使命要求我們必須強化人民至上的價值理念，肩扛造福一方的政治擔當，決不當思想上的“清談客”，也不能繞著問題“空對空”，必須勇于擔當，敢為先鋒，做好頂層設(shè)計，落實以上率下，確保務(wù)實推動，用實干的行動去打破舊壇壇罐罐，接起燙手的山芋，啃下攔路的硬骨頭，在改革突破、擔當作為中，拓展基層工作新天地。

2.必須牢牢把握黨建引領(lǐng)這一重要核心

基層黨組織能不能在基層治理中演好主角，黨建引領(lǐng)能不能在治理中顯現(xiàn)出紅線效應(yīng)，需要在治理的實踐場中去檢驗和展現(xiàn)。居務(wù)會的實踐告訴我們，居民區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用必須體現(xiàn)在對各類組織各類人群的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)上，必須“面子”“里子”工程兩手抓，把黨的組織優(yōu)勢在治理單元中顯在明處、落到實處。居民區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用最終要體現(xiàn)在對轄區(qū)重大事務(wù)的全程指導(dǎo)和最終決策上，必須建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)商決策機制，做到議題由黨組織把關(guān)、決策由黨組織統(tǒng)領(lǐng)、落實由黨組織督辦、結(jié)果由黨組織評議，才能防止決策的封閉性、盲目性和隨意性，讓黨組織不斷贏得群眾和社會的信賴與支持，為社會治理和基層建設(shè)提供堅強有力的組織保證。

3.必須牢牢把握轉(zhuǎn)變職能這一內(nèi)在實質(zhì)

社會治理關(guān)鍵在“理”。居務(wù)會的改革，是一項理清基層黨組織定位和轉(zhuǎn)變政府工作職能的有益探索，也是創(chuàng)新和深化城市基層群眾工作的有力嘗試。最大的轉(zhuǎn)變應(yīng)是治理實踐由原來向上級負責轉(zhuǎn)為向居民群眾負責，而創(chuàng)造更多機會讓黨員干部直接圍繞實現(xiàn)基層群眾利益來研究和開展工作，更好地維護基層的公平正義，提升黨組織和基層政府做好公共服務(wù)精準度。從群眾工作視角轉(zhuǎn)變看，“不許簡單上交問題”的規(guī)定，切實把黨員干部推到了群眾工作的第一線，全過程地傾聽群眾呼聲，依靠群眾力量，維護群眾利益，撫慰群眾隋緒，有力防止了“管理服務(wù)沉不到底，真實信息浮不上來”的問題，從“末梢”領(lǐng)域有效克服了政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象。

4.必須牢牢把握完善體系這一關(guān)鍵舉措

機制的聯(lián)動是戰(zhàn)略，制度的組合是戰(zhàn)術(shù)，人員的落實是后備，必須用完善的體系來應(yīng)對多元多樣的治理任務(wù)。要推動居民區(qū)黨組織在管理轄區(qū)真正發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就必須自上而下地加強對其工作支持和資源保障，只有充實力量與壓實責任的制度“組合拳”到位，才能做到真賦能、真減負;基層只有得到足夠的黨建和行政支撐，才能大膽接活，從容應(yīng)戰(zhàn)。基層協(xié)商要從單一單向的政府管理向一核多元、一會多能轉(zhuǎn)變，就必須圍繞需求先行、問題導(dǎo)向、法治保障來建立一套運作規(guī)范，讓各路力量在一線平臺上演繹“現(xiàn)場為王”，進行供需對接、工作研商和效果評估，既防止向基層轉(zhuǎn)嫁職責，又防止問題在基層積壓，最大限度激發(fā)活力，最大限度增強歸屬認同感。

5.必須牢牢把握造福群眾這一初心使命

人民群眾是城市建設(shè)發(fā)展的重要參與者，更應(yīng)是城市基層治理的直接受益者。任何治理實踐都必須堅持群眾需求到哪里，黨建工作就跟進到哪里，實實在在地落實民有所呼、我有所應(yīng)。在基層工作視野，居民群眾對美好生活的向往是直接而強烈的：靜觀之，直接系于小區(qū)居住生活環(huán)境舒適度上;動觀之，與基層黨員干部作風形象以及服務(wù)感受度正相關(guān)。居務(wù)會一方面聚焦群眾“急難愁盼”現(xiàn)實問題設(shè)置議題，讓治理行為直接造福居民。另一方面，居務(wù)會制度很好地解決了居民區(qū)權(quán)力和資源少、問題和職責多的現(xiàn)實矛盾，通過向基層賦權(quán)增能，讓居民區(qū)黨組織叫得動上面的干部，盤得活周邊的資源，應(yīng)得起居民的呼聲，形成“發(fā)現(xiàn)問題一解決問題一增強威信一再發(fā)現(xiàn)問題”的正向循環(huán)，促使工作隊伍形成干練務(wù)實、親民愛民的作風，在增強干部治理能力的同時，顯著提升了基層黨組織和黨員干部的形象。

注釋：

①《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議文件匯編》，人民出版社，2020年，第61頁。

②《<中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要>輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2021年版，第428頁。

（責任編輯 熊易芳）